总而言之，战略研究虽已有高度理论化的趋势，但并不因此而就会使战略研究变成纸上谈兵，并与现实脱节。今天的世界已经变得比过去更复杂多变，因此，务实取向虽然排列最后，但绝非暗示其重要性最低。
结语
战略家之所以成为战略家，其主因即为他有其特殊的思想方法。此种思想方法不仅有其基本假定，构成一种共识，并成为整个理论体系的基础，而且更重要者是战略家在从事其战略研究工作时，其思考方法又必须具有四种重要取向：（1）总体取向，（2）主动取向，（3）前瞻取向，（4）务实取向。
几乎无例外，假使在思想领域中不具备此四种取向，则根本不具备战略家的资格。
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第五章
战略思想的背景因素
引言
地理
历史
经济
思想
组织
技术
结语
引言
战略是人类思想的产品，无论表现为计划还是行动，其基础还是思想。思想的来源是直接出于人的头脑，也就是所谓心灵。所以，当我们研讨有关战略思想的问题时，首先应注意的目标即为作为此种思想源头的人。所有的人都能思考，但却只有极少数的人具有特别的天才，始能作极深入的思考，而成为所谓思想家，在战略领域中，即为战略思想家（Strategic thinkers）。伟大的思想家不世出，所以他们的思想遗产也就弥足珍惜，并且还能对同时代或后世的人产生影响作用。
但即令是伟大的思想家，也还是像常人一样，并不能在真空中思考，他的思想仍然会受到许多外在因素的影响。简言之，思想的形成，其过程非常复杂微妙，好像有一只看不见的手（invisible hand）在暗中操纵。专就战略思想而言，可以发现有多种因素都能发挥相当重要的影响作用，并构成某种特定思想的背景。若欲在战略思想方面作较深入的研究，则对于此种背景因素必须先有充分的了解。这些因素的本身又都具有复杂的内涵，值得作较详尽的分析，而这也构成战略研究学域的重要共同基础。
地理
从古到今，所有的人都是生活在这个号称地球的太阳系行星之上。人类生活经常受到地理环境的影响，此乃无可否认之事实。因此，我们虽不应像纳粹德国的地略学派那样迷信环境决定论（environmental determinism），但也不可忽视地理因素对于人类已经或可能造成的影响。施特劳斯–休普（Robert Strausz–Hupe）曾指出：“地理大致决定在何处制造历史，但制造历史的还是人。”换言之，人与环境是交相为用，从较长期的观点来看，人固然可能对地理环境作出若干改变；但就某一时代而言，人类的思想行为还是不能完全摆脱地理因素的影响。 [ 注：Robert Strausz–Hupe and Stefan T．Possony，International Relations（McGraw–Hill，1954），p．81． ]
美国地理学大师斯派克曼的话说得更为明确，他说：
地理虽不是决定性因素，但构成条件。它为人类提供可能性（possibilities），人的惟一自由就只是对此种可能性作好的或坏的利用，把它变得更好或更坏。
斯派克曼的思想虽与地略学派颇为接近，但他并非决定论者。他认为人应适应环境，虽有时也可企图改变环境，但又自有其限度。
所有的国家都位于同一个地球之上，但它们的位置（location）却不相同。此种位置上的特点对于战略思想和作为能够产生重大的影响，而且也构成重要的差异。有时显而易见，但有时却非常复杂微妙，所以值得深入分析。
试以以色列为例。该国在位置上是强邻环绕，而且国土也小得可怜，所以，全国上下自然都会保持高度的戒备，并且一致主张必须采取先发制人、速战速决的战略观念。反而言之，再以美国为例。它在位置上可谓得天独厚，不仅与欧亚大陆距离遥远，享有两大洋的保护，而且在西半球也无任何足以与其抗衡的国家。所以，自从建国以来，美国人在其大部分历史过程中，几乎都不曾感觉到有外来威胁的存在。同时，美国政治家对于权力平衡的国际政治也自然缺乏了解，这也正是孤立主义的根源。
不列颠群岛的位置是一种最方便的例证，可以用来说明地理因素的许多微妙影响。不列颠，即“英伦三岛”，与欧陆在位置上相当接近，使英国人可以充分参加欧洲的经济和文化发展；但北海与英吉利海峡所构成的天然屏障，又能使英国自从1066年以来，从未受到外敌的武力入侵。尽管如此，与欧陆在位置上的接近还是使英国政府对于入侵的威胁经常感到忧虑。此种忧虑不仅刺激其海军的发展，而且也支配其对低地国家（比利时、荷兰）的传统政策，即英国不允许此一地区受到其他强国的控制。
地理不仅影响国家的威胁评估，而且更构成其战略思想的基础。最明显的例证莫过于海权与陆权两种思想的发展。从古到今，有某些国家的战略思想采取海主陆从的路线，另有某些国家则采取陆主海从的路线。此外，也还有海陆并重者，以及专重海权或陆权者。此种差异，大致说来，几乎都是地理条件所致。试以英法两国为例，英国为一岛国，故可专重海权，法国位于欧陆沿海，遂必须陆海并重。内陆国家当然不可能采取海洋战略，而大陆国家即令拥有相当强大的海军，但其战略思想仍然还是会继续保持陆主海从的传统。
马汉（Alfred T．Mahan）在其传世之作《海权对历史的影响》（The Influence of Sea Power upon History）中，曾经把“地理位置”列为海权六要素之首。他一方面盛赞英国人知道利用海权以增强国力，确保胜果；另一方面则严厉批评法国人背向海洋而重视大陆，遂终于一蹶不振。 [ 注：钮先钟：《西方战略思想史》，p．396。 ] 事实上，马汉之言不无矛盾。既然认为地理位置是首要的海权要素，则法国之不能在海上与英国争霸，而必须在战略思想上给予欧陆优先，实乃理所当然，也自不应加以苛责。
大陆国家之不能重海轻陆，实恰如海洋国家之不能舍海趋陆。国家若不考虑地理因素而企图舍其所长，用其所短，则未有不失败者。第一次世界大战之前的德意志帝国即为殷鉴。德皇威廉二世好大喜功，因受马汉著作的影响，遂妄想建立大海军，以使德国变成殖民帝国。事实上，他并不曾真正了解马汉的思想，尽管他自己说他是正在吞食马汉的书，但很遗憾，实乃食而不化。 [ 注：钮先钟：《西方战略思想史》，p．406。 ] 马汉在其书中早已强调有利的地理位置为发展海权的首要条件，德国缺乏此种有利条件，又焉能发展强大的海权？结果到第一次世界大战爆发时，威廉二世所建造的大舰队在战争中几乎毫无作用。在另一方面，由于国家资源分配不适当，反而使其陆军不能获得足够的兵力。假使威廉二世不做此徒劳无益之事，则德国也许已经赢得马恩河会战。
第二次世界大战之前的日本帝国也可提供类似的例证。日本为一岛国，其对东亚大陆的地理关系恰如英国之于欧洲大陆，但战略思想的发展，彼此间却有很大的差异。英国人顺从地理趋势，采取以海权为主轴的战略；日本人则违反此种趋势，而采取陆主海从的战略。日本帝国的战略思想一直都受陆军的支配，而陆军所代表的即为日本的传统统治势力（贵族和军阀）。明治维新后，日本虽以英国为模范开始建立新海军，但并未能同时接受英国的海洋战略思想。在军事组织中，海军始终居于次要的地位，其所担负的任务也只是限于对陆军的行动提供支援而已。由于日本帝国主义者一心只想以亚洲大陆（其核心为中国）为其扩张目标，结果才会一败涂地，并给亚洲人带来一场浩劫。
海权思想的地理背景似乎并不难于解释和了解，但首创心脏地区（heartland）观念，并认为陆权可能胜过海权的麦金德（Halford Mackinder）也是英国人，他如此违背其民族传统而大唱反调，又应如何解释？
麦金德出生于1861年，其青年时代正是大英帝国的全盛时期，他眼看着在英国举国上下莫不沉醉在海权的迷思中，自以为他们的殖民帝国是子孙万世之业，太阳永远不会西下。此种景象刺激了麦金德敏锐的心灵，使他不禁产生居安思危的感想。因此，他才会独创“心脏地区”的观念，并发展陆可制海的理论。简言之，麦金德的言论是有所感而发，具有对当时英国政府提出警告的意义，实可谓用心良苦。由此也可知其思想是自有其特殊的地理背景，甚至可以说，如果他不是20世纪初叶的英国人，则也许不会产生那样的想法。
首创空权论的杜黑（Guilio Douhet）也有其特殊的地理背景。他是20世纪前期的意大利人，意大利在当时的欧洲是一个二等强国，陆不如法，海不如英，欲发愤图强，则必须别出心裁始能出奇制胜，杜黑的《制空论》（The Command of the Air）就是此种特殊地理背景之下的产品。意大利为一半岛，三面环海，而北面多山，易守难攻，所以，杜黑主张该国在地面上应采守势，而集中全力发展空军，并从空中发动对敌国后方的攻击。 [ 注：Alexander Kiralfy，“Japanese Naval Strategy”，Makers of Modern Strategy，ed．by Edward M．Earle（Princeton，1943），pp．447–456． ]
除位置以外，国家领土的大小（size）在战略领域中也是一个重要因素。以色列是一个缺乏纵深的小国，所以必须采取制先（pre–eruptive）的战略。反而言之，俄罗斯由于拥有广大的领土，所以采取持久防御，以空间换取时间的战略也就成为其传统。八年对日抗战期中，我国也是基于同样的地理条件而采取同样的战略。欧洲是一个面积狭小、交通便利的地区，所以居于中欧的德国能享有内线之利，可以企图速战速决。德国参谋本部对于距离和后勤的问题似乎从未加以认真的考虑。等到他们面对俄国的广大地面时，才开始感到力不从心。相对而言，美国人一向生活在广大的空间中，而且东西两面都濒临大洋，所以也就易于发展越过巨大距离以投射国力的战略。 [ 注：Martin van Creveld，Supplying War：Logistics from Wallenstein to Patton（Cambridge，1977），pp．141–181． ]
直到20世纪末期，人类的生活大致还是以陆地为基础，但向未来展望，则占地球表面四分之三的海洋可能将为今后人类新希望之所寄托。因此，濒临海洋的地区也就会变得特别重要。全世界人口中约有百分之七十是生活在距离海岸线一百公里以内的地带中，全世界都市中有五分之四都位置在距离海岸线一百五十公里以内的地带中。此种事实暗示21世纪的战略思想和战略计划，必然会把人海关系列为最高优先的考虑。 [ 注：Carl E．Mundy，“Joint Littoral Warfare”，Joint Force Quarterly（Spring 1994），p．47． ]
地理的影响又非仅限于空间和距离，同时也构成时间上和通信上的障碍。尤其在高科技尚未发展的时代，此种障碍也最为严重，足以使军队在战场上变得无法指挥和控制。美国独立战争时，英国远征军之所以失败，此即为主要原因之一。 [ 注：Piers Mackesy，The War for America：1775–1783（Cassel，1975），p．73． ]
时至今日，由于技术的进步，使许多地理障碍都被克服，也使指挥、管制、通信都更便捷。所谓天险丧失了其固有价值。尽管如此，时间、空间、距离、天候等因素，对于战略思想家的思考，决策者的选择，指挥官的执行，还是能够产生重大的影响。
历史
历史经验在战略研究领域中的影响与地理环境同样强烈，甚或犹有过之。人都有记忆力，对于往事也必然有其怀念的心情。因此，历史被视为永恒的教训。各种不同的论著都一再地提醒战略家必须重视历史，这也自然更会增强过去经验对现有言行的影响力。
以色列的地理条件固然足以使其对外来威胁十分敏感，而犹太民族的悲惨历史经验更足以增强其忧患意识。第二次世界大战时，无辜的犹太人被处死者总数达六百万人之多。所以，当阿拉伯人宣称要把所有的以色列人都赶下地中海时，虽然只不过是一种虚张声势的恫吓，但曾有亡国灭种惨痛经验的犹太人，听起来就会有谈虎色变的反应，而不得不采取认真的态度。
在第二次世界大战中耀武扬威的日本帝国固然已不再存在，而战后的日本经过投降和被占领的过程，也总算是已经改过迁善。但即令在今天，受过日军蹂躏的其他亚太国家的人民，对日本人仍然没有好感，尤其对日本军国主义的复活，更是经常感到忧惧。照理说，日本再回到帝国时代的旧路似乎已不可能，但历史经验所留下来的回忆仍令世人感到余悸犹存。
历史的回忆固然很难消失，历史的创痕则更难抚平。但更严重的问题却是历史的教训往往会受到错误的解释。当普鲁士三战三胜（普丹、普奥、普法），完成了日耳曼统一大业时，最大的功臣为俾斯麦。若非俾斯麦的政策决定正确，外交运用灵活，则老毛奇不可能获致全胜。尤其是德意志帝国建立之初，因为俾斯麦善于持盈保泰，遂使欧洲权力平衡得以继续维持，新兴的德国始能繁荣强盛，欣欣向荣。但非常具有讽刺意味的是，自从威廉二世即位之后，就把俾斯麦的功劳和教训忘得一干二净。在威廉二世鼓励之下，德国走向穷兵黩武的道路，德国人开始迷信武力万能，而完全不考虑政治因素。于是到 1914年，德军依照希里芬计划，向比利时长驱直入，不惜侵犯该国的中立地位，因此使英国立即投入战争，并使战祸一发不可收拾。 [ 注：John E．Stoessinger，Why Nations Go to War（St．Martin's，1978）pp．1–27． ]
德意志帝国在1918年终于败亡，但其战败时的情况又使德国人对于历史作了另一次错误解释。在1917到 1918年之间，德军已经击败俄军，而在西线方面也似乎胜利在望。因此，德军战线的最后崩溃也就使很多德国人不敢信以为真。到了战后，以鲁登道夫为首的一群军人政客宣称，德国的失败是由于自由党派和犹太人在后方阴谋造反所致。此种解释足以产生严重的误导作用，并使希特勒在迫害犹太人时更显得理直气壮。 [ 注：Alan Bullock，Hitler：A Study in Tyranny（Harper，1952），p．168． ]
第一次世界大战对于所有欧洲大国都是一次惨痛的教训，所以，到1930年代希特勒崛起时，英法两国的战略选择也就深受这次世界大战经验的影响。英国人在西线堑壕中牺牲了许多子弟，遂使他们对于欧陆的战争感到深恶痛绝，于是也自然助长了姑息主义的发展。在此种历史影响之下，英国人几乎不可能了解新威胁的性质。英国人对于德国人采取将心比心的态度，相信德国人会像英国人一样，经过上次世界大战那样惨痛教训之后，应该不会再有人把战争视为合理的国家政策工具。因此，当张伯伦对希特勒采取安抚政策时，自然会受到英国人的普遍支持。 [ 注：N．Thompson，The Anti–Appeasers（Oxford，1921），p．156． ]
法国的情形与英国大致相同。他们在第一次世界大战中损失一百三十五万军人，这样的创痕的确够深而不易平复。所以，到1930年代后期，法国政府对于外交和战略所作的一切决定无不深受上次世界大战回忆的影响。法国陆军固然曾经赢得上一次战争，但正因如此，才会在下一次战争中输得更惨。 [ 注：André Beaufre，1940：The Fall of France，p．176． ]
日本军阀之所以狂妄自大，敢于发动侵华战争和太平洋战争，多少也是受到历史经验的影响。因为在甲午战争和日俄战争时，日本人都能轻取胜利，于是形成“皇军无敌”的神话。尤其最具讽刺意味的是，自从19世纪后期以来，日本就一直以“东方德意志”自居，并且对德国养成一种盲目崇拜心理。这实在有一点不可思议，照理说，日本似乎应该以“东方不列颠”自居才对。 [ 注：钮先钟：“日本为何发动太平洋战争？”，《第二次世界大战：回顾与省思》（台北：麦田出版公司，1996），pp．317–318。 ]
阿龙有一句传诵一时的名言：“战略思想在每个世纪，又或在历史的每一时段中，从事件（events）本身中所出现的问题吸取其灵感。” [ 注：Raymond Aron，“The Evolution of Modern Strategic Thought”，Problems of Modern strategy（Praeger，1970），p．7． ] 简言之，不同的时代会有不同的战略思想出现。假使对时代背景缺乏了解，则战略研究就会变得殊少意义。所谓时代（time or age）又是一个意义相当模糊的观念，不过大致说来，还是有其公认的划分标准。在同一时代中，人物、思想、制度虽常有差异，但还是有其共同的典型，此即时代精神（zeitgeist or the spirit of the age）。
举例言之，号称现代战略思想之祖的马基雅弗利，所代表的即为文艺复兴（Renaissance）的时代精神。若米尼与克劳塞维茨虽然国籍不同，身世和经历也不同，但他们的思想还是有共同之点。因为他们毕竟生活在同一时代，同样受到拿破仑和腓特烈大帝的影响。
时代虽然过去，但思想却会累积，上一代的思想会遗传给下一代。因此，某一时代的思想不仅代表此一时代的时代精神，而且还会受到以前各时代的遗留影响。此种思想累积为无可避免的趋势，而且思想有悠久传统也不一定就不好，即令是伟大的思想家也一样会发怀古的幽情。不过，思想家若过分尊重传统，则有时会形成一种沉重的思想包袱，足以妨碍创新和进步。
最严重的问题莫过于所谓时代错乱（anachronism）的现象，那就是把旧时代的思想和经验，不作任何选择或修改而直接用于新时代之中。法国军人就是最佳的例证。他们在第一次世界大战时的战略构想发源于1870年的普法战争，而其在第二次世界大战时的战略构想则又发源于第一次世界大战。有人说，将军们老是在准备打上次的战争（last war），而不是下次战争（next war）。虽然其言似谑，但有时确为事实，值得警惕。
历史不仅构成战略思想的背景，而且还时常被应用在决策过程之中。决策者为什么要引用历史，其目的安在，其功效又如何，都是值得深入研究的问题。
决策本来就难，而在危机状况之中则更是难上加难。历史至少可以帮助决策者解决若干困难，减轻其心理压力，增强其信心。概括言之，历史知识可以发挥下述五种功效：
1．以古例今，可以增进决策者对于情况的研究判断能力。
2．历史背景可以有助于对角色的定位。
3．历史能提供前车之鉴，使后人对于前途的凶吉知所趋避。
4．历史能增强决策者的决心，敢于坚持其所作的战略选择。
5．当所选择的战略面对反对的声音时，历史能提供必要的辩护理由。
历史对于战略思想、战略选择、战略计划、战略行动，都能作出重大的贡献。不过，历史也可能被误用，其结果足以导致错误和偏差，甚至带来严重的后果。因此，以史为例时不可不慎重。概括言之，易犯的错误又可分为下述四项：
1．情况的错误（contextual errors）。不可把从过去事件中所获得的结论直接用于现有事件上，因为先后情况之间必然有差异之存在。
2．变质的错误（transformation errors）。历史教训可能变成迷思（myth），也就是近似神话的信仰。迷思形成后即能产生巨大影响，否定其他的观念，使人丧失理性。
3．方法的错误（methodological errors）。把过去向未来延伸是很方便的方法，但事实并非那么简单。过去小规模行之有效的方法，扩大使用并不一定也同样有效。英国人在马来亚行之有效的战略村计划（strategic hamlet program），大规模用在越南时，其效果就很不理想。
4．下意识的错误（subconscious errors）。领袖人物若背负着重大的历史包袱，就很容易受下意识的支配而犯下不能自制的错误。历史中有一著名例证。拿破仑的侄儿路易?拿破仑（Louis Napoleon）称帝后上尊号为“拿破仑三世”，其一切言行都仿效其伯父，在其下意识中感觉到他就是其伯父的化身。但这只是幻觉，而终于一败涂地。
似乎很具讽刺意味，但并不奇怪，愈是历史知识有限的人，愈是敢于引用史例，并且对所谓历史教训深具信心。殊不知历史只是一种广义的智慧来源，并不能无条件地应用在某一特殊个案之上。 [ 注：钮先钟：“决策与历史”，《国防杂志》（第十卷第五期），pp．9–20。 ]
经济
打仗就是打钱，此乃古今中外所共有的历史经验。早在两千余年以前，孙子曾在“作战”篇中作过“兴师十万，日费千金”的概算。西方也有一句名言：“钱，钱，钱，钱是战争的神经。”（Money，money，and again money is the very nerve of war．）大家常以为首先说这句话的人是蒙泰库科利（Raimondo Mentecuceoli，1609–1680），事实上，他只是重述特里武尔齐奥（Gian–Jacopo Trivulzio）曾向法王路易十二（Louis Ⅻ）说过的话。 [ 注：钮先钟：《西方战略思想史》，p．150。 ] 无论在哪一个时代，战略思想的形成，战略计划的执行，都无一不与经济因素有密切关系，或以经济考虑为基础，或受经济能力的限制。
古代战争的经济基础非常薄弱，任何国家的财力都相当有限，要想对人力和物力作大量的动员几乎不可能。所以孙子才会说：“善用兵者，役不再籍，粮不三载。”（“作战”篇）等到民族国家逐渐形成之后，国家的经济基础随之增强，社会结构也随之而改变。当整个社会都投入战争时，国家的战争潜力也随之增大。民族战争取代王朝战争而变成战争的标准模式，战争的规模日益扩大，用于战争的资源也随之迅速增加，于是后动因素在战略领域中的重要性也随之而升高。等到战争终于发展成为长期消耗的形式之后，动员也就变得要比作战还更为重要。其累积的结果即为战争的成本必须要用天文数字来计算。这样巨大的成本终于使任何国家都感到吃不消，孙子的名言遂又受到世人的重视：“兵久而国利者未之有也。”（“作战”篇）
有人把“3M”解释为人力（Man）、物力（Material）和财力（Money）。到现代，又有人把“3M”扩大为“5M”，即再加上机器（Machine）和管理（Management）。但无论如何计算，“3M”也好，“5M”也好，最后又还是可以归之于一个“M”，那就是钱（Money）。简言之，富国为强兵之本，实为不易之理。
从古到今，任何政府都会把财富的累积视为对战争最重要的准备。没有足够的财力，则自然不能建军备战。钱从哪里来？最简单的来源即为老百姓的口袋。要想开辟财源，政府（君主）必须加紧控制老百姓的钱袋。于是在整顿财政，增加税收的同时，政府的权威也必然随之而提高。不过，税收又自有其限度，如果不顾一切，横征暴敛，则实无异于杀鸡取卵。因此，除税收之外，还必须广辟财源。
在这一方面，英国要比其他欧洲国家都较领先。该国首先建立良好的金融体系，鼓励商人贷款给政府，同时拓展海外贸易，争取同盟国的援助，榨取殖民地的资源。由于经济政策运用适当，所以在长达一个半世纪的长期战争中，终于击败劲敌法国，而取得欧洲霸主的地位。 [ 注：Colin S．Gray．The Leverage of Sea Power（Free Press，1992），pp．136–173． ]
在过去的战争中，想要节省战争的成本，“以战养战”也就常为一种重要的考虑。孙子不仅说“因粮于敌，故军食可足也”，而且还说“故智将务食于敌”。孙子论将，以“智”为武德之首，而在十三篇中使用“智将”这样的名词，也就仅有这一次，可以暗示孙子对于“务食于敌”是何等的重视。 [ 注：钮先钟：《孙子三论》，p．57。 ]
在欧洲历史中，直到拿破仑时代，“以战养战”还是常用的手段。不过，此种手段又非有利而无害。事实上，还是害多于利。其理由有下述四点：（1）“以战养战”的考虑会使作战计划受到不必要的限制；（2）“掠乡分众”会使部队不易保持控制；（3）同时对于士气和纪律也会产生不利影响；（4）最后，在占领敌方领土后，由于已经饱受蹂躏，民穷财尽，也会增加统治的困难。因此，在近代战争中，因粮于敌最多只能算是应急手段，而并非长久之策。尤其是战争规模日益扩大，资源消耗数量之大，种类之多（至少除粮食之外。还要加上弹药和燃料），也早已不是局部地区所能供应。
尽管战争形态已有重大改变，但经济对战争的影响不仅继续存在，而且已经变得更加重要。战略的拟定常以经济考虑为基础，战略的执行常受经济因素的限制。较远的历史姑不必深论，仅就第二次世界大战而言，即可以举出很多的例证。
日本之所以发动侵略战争，经济因素实为重大诱因。日本是一个资源贫乏的国家，其所需要的资源必须仰赖输入，但其所准备采取的手段却不是公平的贸易，而是想要把资源丰富的邻近地区变成殖民地，这也就是所谓“大东亚共荣圈”妄想之由来。此种殖民帝国的夺取在19世纪的权力政治中实不足怪，但在1930年代，仍坚持此种落伍观念，则未免不识时代精神。日本最需要的资源为石油，而其最易于达到的来源则为东南亚（印尼），日本政府遂终于决定南进以突破经济难关。 [ 注：David A．Decse，“Oil，War and Grand Strategy”，Orbis（Fall，1981），pp．540–542． ]
西方同盟国之所以终于能够赢得第二次世界大战，其主要原因为美国能够动员其巨大的经济潜力，此乃人尽皆知的事实。尽管美国的潜力巨大无比，但还是必须有足够的时间，始能将其潜力充分发挥出来。尤其是美国也不能够同时击败欧亚两个劲敌，而必须有先后的选择。最后，在1941年终于选择了“先欧后亚”的战略。作成此项决定的主要考虑之一即为后勤。因为美军必须越过两洋始能投入战场，以太平洋和大西洋两大洋来作一比较，则后者的交通线较短，而在英国又已有现成的前进基地，所以从后勤的观点来看，作“先欧后亚”的选择自然比较有利。 [ 注：Louis Morton，“Germany First：The Basic Concept of Allied Strategy in World War Ⅱ”，Command Decisions，ed．by Hanson W．Baldwin（Harcourt，1959），pp．3–8． ]
在战争中，作战计划应有相当弹性，但军需生产、运输、储积等项工作必须依照预定时间表推进，很难作机动的调整。换言之，经济因素的考虑先于战略，而战略的决定、设计和执行无一不受经济因素的影响和限制。
思想
宗教、意识形态、文化，这三个名词可以总称之为思想。这些因素虽然都是无形的，但它们对于战略作为还是能够产生巨大的影响，而不可等闲视之。
早期的西方历史中，宗教信仰对于战争经常构成重要的诱因，国家的君主常以“替天行道”作为发动战争的理由。信仰不同宗教的族群把对方视为妖魔鬼怪，并自认有将其消灭的义务。所以，宗教战争也成为一种常见的现象，甚至战争的行为和战略的选择也都会受到教义的限制。十字军战争即为显著的例证。
在西方历史中，牺牲最惨重的宗教战争莫过于“三十年战争”（1618–1648）。经过这次惨痛教训之后，宗教在西方世界中对战争的影响才开始锐减，不过其残余势力仍能继续维持相当长久的时间。至于在西方以外的若干地区中，宗教仍常为战争的重要诱因，并对战略产生巨大影响。最显著的例证是在中东。尤其是一些基本教派的兴起，不仅已对该地区的和平安定构成严重威胁，而其未来的发展更令人感到忧虑。 [ 注：William J．Lewis，“The Growing Reach of Radical Islam”，Joint Force Quarterly（Autumn，1995），pp．46–50． ]
所谓意识形态（ideology）也可以说是无神的宗教。在过去两个世纪中，其对于战略思想的影响也许要比有神的宗教更可怕。法国革命所带来的民族主义使欧洲陷入火海达二十五年之久，然后在20世纪上半期，又连续引发两次世界大战，使西方文明几乎完全毁灭。希特勒企图建立一个没有犹太人的纳粹大帝国，要使从乌拉尔山到直布罗陀的整个欧洲都处于雅利安人（Aryan）的统治之下。于是他的战略思想就完全丧失理性，终于引火自焚。 [ 注：Gerhard L．Wejnberg，Germany，Hitler，and World War Ⅱ（Cambridge 1995），p．57． ]
与意识形态密切相关，但较有弹性而不过分僵化者，为另一种思想因素，即所谓文化（culture）。文化是一种范围广泛、含义模糊的观念，并以历史、地理、社会、经济、风俗习惯等因素为其根源。其最明显的表现即为民族性（national character）。人虽同为一类，但又分成不同的民族，人的思想行为莫不深受民族性的影响。所以，每个民族在战略思想上会有其特殊的风格（style）。
喜欢标新立异的美国学者，曾创造“战略文化”（strategic culture）这样一个新名词。这个名词的意义不仅很难作明确的界定，而且也不易于了解，所以，与其巧立名目，实不如说战略思想有其文化背景比较简单。
简言之，基于不同的文化背景，不同的民族会有不同的战略思想，不同的战略行动。在当前的世界上，最明显的例证莫过于美国。其文化背景（即所谓战略文化）可以分析如下：
1．自从建国以来，美国在地理上一直都与外界隔绝，这也是孤立主义的根源。
2．美国人在开疆辟土的过程中，所面对者都是迫切的现实生活问题，自然养成其急功近利的心态。
3．美国是一个没有悠久传统的国家，所以，其全国上下都普遍缺乏历史意识。
4．美国是高度工业化的社会，概括地说，美国人几乎都是工程师，所以对于任何问题都是企图寻求技术性的解答。
总而言之，美国人重技术而不重思想，重管理而不重战略。因此，美国人的战略文化实在是一种“非战略”（non–strategic）文化。 [ 注：Alastair I．Johnsten，“Thinking about Strategic Culture”，International Security（Spring，1995），pp．32–64． ]
冷战结束，苏联解体，但思想因素的战略重要性并未随之而降低，在某些地区、某些情况中，更有日益升高的趋势。尤其是当世界正在迅速进入信息时代，在战略天平上，无形的软体可能变得比有形的硬体更为重要。因此，对于思想因素实有加强注意之必要。
组织
政府组织、军事体制，在国家战略作为过程中，不仅扮演非常重要的角色，而且也决定战略计划对于实际情况的适应程度。决策者在分析和解释其所面对的威胁和环境时，经常受到其政府组织形式的影响。过去常有人认为雄才大略的独裁者，往往能作出明快的决定，而民主形式的政府则常有一国三公、无所适从的现象。揆之历史，即可发现此说实乃似是而非。
古今中外的大人物对于不利的警告往往不愿接受，甚至希望最好不要知道。此种自欺欺人的心态不仅是人性的弱点，也是严重的错误。在任何体制之内，下级都知道如何讨好上级，经常会报喜不报忧，于是自然会影响决策的正确与否。反而言之，在民主制度之下，就一定有人报忧不报喜，同时也不容许任何领袖一意孤行。在第二次世界大战期间，可以找到太多的例证足以显示无论哪一种制度都非尽善尽美。不过，民主制度的政府也一样能决定战略、指导战争，并获致胜利，则又为不争之事实。 [ 注：万仞：“第二次世界大战的最高战争指导”，《国防杂志》，pp．3–16。 ]
古代国家的组织远较简单，军政大权自可集中控制在一人手中，从亚历山大到拿破仑，几乎都是如此。甚至到1870年普法战争时，双方的元首也都御驾亲征，对于军事行动作象征性的指挥。但战争已经变得日益复杂，不仅政治家（主）无法控制，甚至军人（将）也都不能单独指挥，组织因素遂变得日益重要。首先受到重视者即为普鲁士所创建的参谋本部。它不仅成为各国所争相模仿的对象，而且也获得“陆军之脑”的美名。
20世纪前期的两次世界大战又使组织因素对于战略决定和作为的影响更为增大。最初是战争完全受到军人垄断，而军人则只知重视其专业要求，不但不考虑政治与军事之间的关系，甚至也不了解战略究竟是什么。老毛奇曾经说过：“假使战术能获胜利，则战略应该屈从。”这一句话也被其徒子徒孙们视为至理名言。 [ 注：Hajo Holborn，“Molke and Schlieffen”，Makers of Modern Strategy，ed．by Edward M．Earle（Princeton，1943），p．185． ]
实际上，究竟是战略应受政策的支配，抑或政策应受战略的驱使，都无关紧要。但在任何一方面若犯错误，均足以造成灾难。所以，在政策和战略层面上所作的决定要比在作战和战术层面上所作者远为重要。作战和战术的错误也许还有矫正或补救的机会，政策和战略的错误将导致不可收拾的后果。
军事组织之中又非仅有一种意见。现代军事组织日益庞大、日益复杂，早已形成一个巨型的官僚系统。不仅三军分立，而且军种之内还有许多不同的单位，各有其不同的利益和考虑，也都希望国家的政策和战略能符合其理想、满足其要求。西方同盟国在第二次世界大战期间，虽已采取参谋首长联席会议（JCS）的制度，但军种的歧见仍然存在，所有一切决定几乎都是经由妥协折中的方式来作出，所谓联合只是虚有其表而已。
第二次世界大战后，世界进入一个新时代，即核时代，也是冷战时代。国际事务和战略作为也随之进入一种新境界。旧有的观念和架构都已不能适应，遂有另觅途径之必要。美国在1947年成立国家安全会议（NSC），即为朝新方向踏出的第一步。最初被认定与国家安全有密切关系的政府机构仅为国防和外交，但不久即发现所谓国家安全的内涵并非那样简单，于是许多其他政府部门的首长也都被邀请参加国家安全会议，并对国家安全政策提供意见。此一事实可以显示，世界环境愈复杂，政府组织愈庞大，则官僚体系对于国家战略的影响也愈强大。 [ 注：James A．Nathan and James K．Oliver，Foreign Policy Making and the American Political System（Johns Hopkins，1994），Third Edition，pp．29–48． ]
技术
目前大家几乎一开口就说“科技”，实际上，“科”与“技”是两回事，不可混为一谈。究竟什么是技术？技术与科学又有什么关系？技术不是科学也不是产品，技术为科学对产品制造和劳务的应用。简言之，技术为科学知识对实际目标的应用。技术的起点是从事基本研究的科学家，然后经过各种不同阶段的研究发展，而以对制造和服务的实际应用为终点。所谓技术循环（technological cycle）周而复始，不断地产生回馈作用，并对进一步的发展构成新基础。 [ 注：J．Fred Bucy，“On Strategic Transfer to the Soviet Union”，International Security（Spring，1977），p．28． ]
技术对战略的影响似乎已成老生常谈，但事实并非如此简单。在对战争或军事问题的研究中，技术因素受到重视只是最近才成为普遍现象。至少到美国内战时为止，在战争中的确有一项因素大致可以视为不变的常数，那就是技术。尽管交战双方所使用的武器虽非完全相同，但以威力（效力）而论，彼此之间又始终是相差得非常有限。换言之，技术在战争中并非重要因素，或至少不会使某一方面享有决定性优势。诚然，也偶然会有新技术及其产品被引入战争，但战略家的思想和行动却很少受到影响或发生改变。在悠久的战略思想史中，把技术因素列为主要思想背景之一，应该算是最新的观念。
对战略思想产生重大冲击的第一种技术因素即为蒸汽机。其在陆上的应用为铁路，而在水上的应用即为轮船。这两种运输工具分别导致新的战略思想，亦即近代陆权与海权观念之由来。若与陆海权作一比较，则空权观念几乎可以说是技术的产品。假使没有飞机的发明，空权论也自然不可能出现。
第一次世界大战中有四种新技术产品出现，即战车、飞机、潜艇和无线电，但它们对于战争还不曾产生任何决定性的影响。至少可以断言，决定第一次世界大战胜负的主要因素还是“大兵力”（big battalions）和“大工业”（big factories），而不是“大实验室”（big laboratories）。
尽管如此，第一次世界大战的经验对于战略思想的发展还是产生了相当重大的刺激，于是有若干理论家开始相信或预言，技术因素在下一次战争中将会扮演决定性的角色。他们又可分为两大派。第一派是装甲战的提倡者，相信战车能恢复战场机动性，并在陆战中重获拿破仑式的决定性优势。第二次世界大战前期的经验证明他们的想法没有错。第二派是空权论者，相信飞机的使用可以完全取消地面作战，而直接从空中打击敌国，动摇其社会基础。第二次世界大战否定了此种理论，因为技术的进步还没有那样迅速，赶不上他们的想象力。
第一次世界大战之后，技术因素的地位日益升高，任何战略思想莫不受其影响。此种趋势到1945年达到最高潮。两颗原子弹把人类带入核时代，世界秩序和战略思想也随之发生巨变。今天，人类不仅生活在核阴影之下，而且其心态和精神也都已核化。
核武器的确是有史以来最重要的技术因素，但又并非惟一的技术因素。在当前和未来的世界中，还有许多其他的技术因素也同样能在战略领域中产生影响作用。尤其是信息时代的来临，更使人类的思想和生活都面临莫大的挑战。总而言之，今后从事战略研究的学者对于技术因素必须给予极高度的重视。
结语
冷战的结束使世界变得比过去更复杂、更多元化。新国际环境中开始出现新问题，并构成新威胁。国家安全决策、国家战略作为，也变得更困难、更微妙。此种最高层面的一切运作都无成规、无公式、无准则可供遵循，必须有赖于高度弹性化的适应，决策者所应考虑的并非仅限于实质的和具体的因素，而且还有许多抽象的和无形的因素也都应列入考虑之中。本章所列举的六项因素，可以说更是应该列为首要因素。
就理论而言，国家的决策者，包括政治家和高级将领在内，对于这些因素应有充分了解。但事实上，又并非如此，因为这些因素所涵盖的范围非常广大，而所需要的知识也相当专精，主持全局的领袖人物不一定能够具有如此完美的学术背景，所以必须仰赖专家的协助。孙子要求“四知”（知彼、知己、知天、知地），在当前的世界环境中，几乎可以说无人能够达到此种境界。所以，政府必须设置智囊团，网罗天下英才，从事深入研究，并将其所知提供给决策者参考。
其次，政府往往是在紧急情况中，迅速作出决定。主其事者在沉重的心理压力之下，自然难于作深远的思考。尽管在当前的世界环境中非常需要宏观的决策，但许多政府领袖的眼光仍然是见树而不见林。
冷战固已结束，但历史并未达到其终点。当前世界局势也许只是暴风雨之前的宁静，既不比过去和平，也不比过去安全。不过，当国者若能利用此难得宁静的片刻，对有关国家战略的若干基本因素作较深入的思考，则对国家前途又未尝不是有意义的贡献。
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第六章
战略研究的单元
引言
演员分析
权力分析
环境分析
运作分析
结语
引言
现代战略研究是一门范围宽广、内容复杂的学域，其中包括许多不同的知识，若从传统观点来看，那几乎超越了所谓战略的限度。甚至到第二次世界大战时，所谓战略家，对于现在已被纳入战略研究学域的某些知识，更是闻所未闻。过去的战略思想是以战争为范围，以作战为焦点，除此之外，其他的问题都不在考虑之列，或至少是不被重视。现在的情况早已变得与过去大不相同，战略家的思考不仅早已不限于战争，甚至可以说在战略家的头脑中，和平与战争几乎已经毫无区别。因此，有许多过去不为战略家所重视，甚至是他们所不了解的因素，现在都必须纳入战略研究的领域之内。
当然，这又并非意味着战略研究的内容已经变成一部包罗万象的百科全书，尤其是更非要求把每一位战略思想家都变成万能博士。战略家是通才而非专家，他们对于作为战略研究理论基础的若干必要知识都应有概括的了解，但又并不需要十八般武艺样样精通。只有在这种通才的综合指导之下，各种不同的专家始能分工合作，发挥整合协力之效。
然则作为战略家，尤其是战略思想家，又必须具备何种基本知识？这不仅是见仁见智，有很多不同的选择，而且种类繁多，不胜枚举。不过，从方法学的观点来考虑，这个问题又并非难于获致适当的答案。任何学科的研究都可以将其分成若干研究单元（units of study），或若干分析层面（levels of analysis）。因此，我们也就可以把有关战略研究的一切基本知识，分成几个研究单元，并进行分层的分析。
战略是一种国际事务（international affairs），存在于国际关系之中。就国际关系的一般理论来说，国际环境好像一座舞台，而许多国家则好像是国际舞台上的演员（actor）。这些演员在舞台上的活动都各有目的，要想达到其目的又必须采取行动（action）。研究演员在舞台上如何行动的学问即为战略。
演员在采取行动时，所要考虑的因素可以概分为三类：（1）他所想要追求的目标（object）；（2）他准备用来追求目标的工具（手段），学术界称之为权力（power）；（3）他追求目标时所面对的环境（environment），也可称为情况（situation）。所以，战略是一种程序或过程（process）。在整个程序中包括四个要素（elements），即为演员、目标、权力、环境，可以图解如下：
在国际舞台上活动的演员（国家）当然不只一个，如果没有对手，则任何目标都唾手可得，也就自无运用权力之必要。因此，在战略程序中必然有彼己双方，换言之，至少有两方相对，并各用其权力来影响（influence）对方。此种相对程序即为最单纯的战略运作（strategic operation）。现在再用图解表示如下：
事实上，国际关系远较复杂，演员可能多到n个，换言之，在现实环境中的战略运作是多边的，此种单纯的双边模式只是为解释的方便而设计。
基于此种模式，也还是可以显示战略不是教条也不是公式，因为即令是如此单纯的模式也都牵涉几种变数。所以研究战略在方法上必须采取较精密的分析。我们至少发现有三个要素之存在：（1）演员，（2）权力，（3）环境。演员至少有两个，各有其所追求的目标。权力分属于演员，环境则为大家所共同，但对于不同的方面又可能具有不同的意义。因此至少可以对于三个要素，分别构成一个研究单元。不过，这样还不够，因为战略不是静态的而是动态的。权力必须有适当的运作，始能产生影响。所以，运作（operation）才是战略的精髓。假使不能作有效的运作，则战略就会变成死知识，而非活智慧。
综合言之，战略研究可以分为四大单元，也就是可以分成四个不同的分析层次：（1）演员分析（actor analysis），（2）权力分析（power analysis），（3）环境分析（environment analysis），（4）运作分析（operation analysis）。
演员分析
为什么从演员这个层次开始分析？其理由实在非常简单：假使没有演员，即令有道具也有舞台，但还是没有戏可看。在国际舞台上，依照现实学派的国际关系理论，国家虽然不是惟一的角色，但的确是主要的角色。今天的世界上虽然已有若干超国家和非政府组织出现，但它们的地位不可与国家相提并论，在国际舞台上，最多也还是只能扮演次要的配角。
虽然国家被公认为国际舞台上的主角，但这又只是一种抽象的假定。事实上，今天在世界上已经不会再有人相信所谓国家有机体的观念。认为国家有其独立的意志，那只是神话。所谓国家的行动，实际上只是那些假借国家之名的人所采取的行动。 [ 注：James E．Dougherty and Robert L．Pfaltzgraff，Jr．，Contending Theories of International Relations（Harper and Row，1981），Second Ed．，p．470． ]
国际关系学域到1960年代中期，现实学派盛极而衰之后，遂有若干新学派应运而生。其中有一派即所谓决策理论（decision–making theory）。“decision–making”常简称“DM”，其正确的中译应为“决定作为”，但决策在国人中已成流行用语，而且也比较简单，所以我们也就不妨采取“吾从众”的态度。
决策理论的研究焦点是决策者（decision–makers），那也就是负责作决定的个人和由少数人所组成的集团（group）。其研究目的是想要使其分析较具体、较精确和较系统化。此一理论在国际关系学域中已有高度的发展，而且并非徒托空谈，对于政府的实际决策也颇有贡献，尤其是在危机处理方面更是如此。
非常自然，决策理论已为战略研究学域所吸收。战略家不仅要学会怎样作决定，而且更要了解在国际舞台上扮演主角（代表国家）的决策者是如何作决定。此种知识相当重要，不仅可以帮助改进战略决定的品质，而且也构成战略研究的重要基础。简言之，在了解某种战略之前，应先了解此种战略是如何作成的。所谓决策理论对于现代战略研究可以带来一种新境界，而这也是传统战略家所难以想象的。
战略本来就是一种思想，而思想的源头又即为人的头脑（心灵）。所以，人脑即为制造战略的机器。要想制成良好的产品，一方面需要精良的机器，另一方面需要对机器能作高效率的使用。对于战略而言，前者为天才，后者为学习。要想成为战略家，必须具有足够的天才，此乃无可置疑的事实；但如何学习战略，则古今中外又有很多不同的意见。
几乎所有的传统战略家都无不重视历史，拿破仑也曾说过：
像亚历山大、汉尼拔、恺撒、古斯塔夫斯、屠云尼、尤金、菲特烈等人一样地发动攻势战争。把他们视为模范，那是成为名将和了解战争艺术的惟一途径。 [ 注：J．F．C．Fuller，The Conduct of War：1789–1961（Rutgers University press，1961），p．49． ]
此种重视历史经验和教训的观念到今天仍为许多战略思想家所继续认同。但事实上又不无疑问。
第一，历史的记载是否足够翔实和正确？从研究历史的现代学者（即修正主义者）眼中看来，许多记录本身似乎都有缺点。这也就必然使历史作为战略研究基础的价值不免要打折扣。尤其是古今的情况不可能完全相同，所以历史教训也不可能被直接应用。因此，克劳塞维茨才会认为：“历史不是一本模范书，也不能提供概括的教训和规律。” [ 注：Carl von Clausewitz，On War，Book Two，Chap．4 and 5． ]
其次，还有一点是所有一切历史记录中都没有，或至少是很难找到的，而那却又是最重要的一点。历史通常都只告诉我们，某一决策者在某种情况中曾作某种决定，但却很少告诉我们，那个决定在当时是如何作成，决策者所抱持的是何种心态，以及曾受何种影响。因此仅凭历史的研究，还是不能学会作决策的技巧，也无法了解他人是如何决策的。
人类在日常生活中时常都需要作决定。某些决定的作成几乎是不假思索，有时仅为一种敏锐的心灵反应，作出决策者也许只需极短时间的思考。不过当所面对的问题愈复杂时，则决定也就会愈难作成，所需时间也就会愈长。试以战争为例：拿破仑立马高岗上，用他的简单望远镜向眼前的战场作一展望，于是凭其慧眼，在短短不到几分钟时间之内，即已能作成其对会战指导的最后决定。
如此美好的古老回忆只能存在于历史之中。今天即以所谓野战战略为范围，指参战人员所面临的问题也都会比拿破仑时代不知要复杂多少倍。在这样的环境中，即令是受过严格专业教育的人员，也都会感觉到决定作为是很不容易。何况现代战略观念又已经升高，早已从军事层面升到国家层面，并且把许多非军事因素都包括在内。传统军事战略的思想遗产虽然仍有其价值，但早已不能构成完整的理论体系。因此，现代战略研究必须另辟途径，而不可因陋就简，采取旧酒瓶装新酒的办法。
基于新的决策理论，在所谓演员分析的领域中，至少有下述五个问题是应该作较深入的探讨：
1．演员的界定。在国际舞台上究竟是由谁充当演员，这个问题要比一般人所想象的远较复杂。从理论观点来说，演员即为国家。但在现实世界中，所谓国家又并非一种单纯的抽象观念，而在种类上和性质上有非常复杂的区分。国家不仅有大小、强弱、贫富之分，而且在历史、地理、政治、经济、文化、思想等方面也都会呈现出差异。国与国之间的关系也各有不同。所以，不应假定所有的国家都会采取同样的决策模式。
2．人与组织。决策者说到底还是人，但在今天的世界上，几乎可以说已经不再有独裁者的存在。国家大事不可能仅凭某一个人的智慧、意志，甚或天才来作决定。每个国家都有政府，而政府即为国家的代表。政府是由精英分子组成，过去只是一种体型很小的组织，而现在却已经变得愈来愈大。于是政府又转化成为大官僚体系。此种体系发展成为一种同心圆的形式。以国家元首为圆心，而一圈又一圈地向外扩张。当然，圆心即为权力中心，而内圈的权责也会比外圈大。尽管如此，无论在哪一圈中的小人物，对于决策也还是有其影响作用，此即科员政治。
3．利益集团。政府结构和军事体制，在国家战略的拟定过程中，不仅扮演非常重要的角色，而且也决定了战略计划对实际情况的适应程度。决策者在分析和解释其所面临的威胁和环境时，经常会受到组织形式的影响。不过政府组织又并非如诸葛亮所云，“宫中府中俱为一体”，实际上，在政府之内又有许多“利益集团”（interest groups）存在。它们各持本位主义，互相争权夺利。所有的国家都是如此，最多也只是程度上的差异。举例言之，军种各自为政的现象，今天在美国仍继续存在。毕尔德（Carl Builder）曾指出：
美国国家安全领域中最强有力的机构是陆、海、空三军种，而不是国防部或国会，甚至也不是作为最高统帅的总统。任何战略构想必须为军种所接受，始有付诸实施的可能。 [ 注：Carl H．Builder，The Masks of War（RAND，1989），pp．3–18． ]
所谓利益集团又并非仅只存在于行政体系之内，在国会和一般社会中，也有很多利益集团，他们都会通过各种不同的渠道来影响政府的决策。
4．民意与媒体。即令在古代的国家中，民意即公共意见（public opinion），对于政府决策都能够发挥相当的影响作用。而在现代民主国家中，民意对于政府所能产生的制衡作用则更是不可低估。大众传播的发展，信息时代的来临，对于公共意见的权威更产生了空前的助长效力，有如为虎添翼。简言之，民意与媒体的结合，形成一股不可抗拒的势力，使任何决策者都不敢轻视。但民意与舆论对于决策又并非有利无害，有时甚至会导致错误或非理性的决定，并违反国家利益。
5．利益与目标。国家为何会执行某种政策，采取某种行动？其原因安在？这也是战略家所必须探讨的主题之一。根据公认的基本假定，国家有其国家利益（national interest），而国家利益的具体表达即为国家目标（national objective）。政府的决策不仅是基于利害的考虑，而且也是想要达到某种目标。所以，国家利益和国家目标的分析，也就构成演员分析的基础。必须了解其利益和目标之所在，然后才能解释某国政府会作某种决定的理由。国家利益可以有各种不同的分类：以性质而言，可以分为安全、经济、政治、思想等四类；以重要性而言，又可分为生存（survival）、主要（vital）、重要（important）、边缘（marginal）等四级。综合起来可用下述图解表示：
生存主要重要边缘
安全 美 苏
政治 美苏
经济 美苏
思想 美，苏
试以1962年古巴导弹危机为例。苏联把导弹部署在古巴，对于美国的安全构成主要威胁，但对于苏联的安全则只是边缘利益。就经济的观点而言，古巴对于美国有相当重要性，对于苏联则几乎毫无重要性。就政治而言，古巴的得失攸关美国在西半球的领导地位，但对于苏联则并不那样重要。就思想而言，对于双方的利害程度大致平等。基于以上的分析，也就可以将其结论填入图解中，同样也可以解释苏联为什么终于让步撤出导弹的理由。
国家利益多少具有概括性和抽象性的意义，所以在实际应用时也就必须对其作较具体的分析。举例来说，英国不容许其位置在欧陆边缘上的三岛受到欧陆军队入侵的威胁，这是一种国家利益，要想确保此种利益，则保证比利时的永久中立即为具体手段。于是这也就成为英国的国家目标。国家目标是个别的，不仅可以同时有多种目标，而且也可以时常改变，所以如何拟定国家目标并随时加以适当的调整，也就构成战略计划中一个重要的部分。其内容可概分为五个步骤 [ 注：Michel N．Schmitt：“Identifying National Objectives and Developing Strategy”，Strategic Review（Winter，1997）．pp．38–47． ] ：
步骤一：鉴别目标。
步骤二：排列目标的顺序。
步骤三：发现机会与威胁。
步骤四：发展战略。
步骤五：得失评估。
在演员分析中，不仅要了解演员的性质及其决策的模式，更必须了解作为其决策理由的国家利益和目标。
古代军政之间几乎没有明确的界线，政策和战略时常都是由同一决策者来作决定。甚至到拿破仑战争时，大致都还是这样。军政分离是在19世纪后期受到崇尚专精风气的影响，才开始形成的趋势。其结果为政府决定国家利益和选择国家目标时，并不考虑军人的意见；而军人在拟定战略计划和执行军事行动时，也不愿接受政治家的指导。
第一次世界大战的经验可以充分显示此种现象所产生的后果。所以在战争结束时，法国总理克雷孟苏不深有所感，而说了一句名言：
战争是一种太严重的事务，不可完全委之于军人。（War is too serious a business to be left to soldiers．） [ 注：Donald Cameron Watt，To Serious A Business（University of California Press，1975），p．31． ]
到第二次世界大战时，各交战国的政治领袖几乎都无一不亲自主持战略的决定，甚至还直接干涉军务。战后的检讨发现文人领袖所犯的错误着实不少。于是令人不禁怀疑：是否战争真是一种太严重的事务，甚至也不能完全委之于政客（politician）？
第二次世界大战结束，世界进入新时代，即核时代，也是冷战时代，国际事务与战略思想都随之而进入一种新境界。旧有观念和架构都已不能适应，而有另辟途径之必要。1990年代初期，冷战结束使世界变得比过去更多元化。在新的国际环境中，开始出现新的问题，并产生新的威胁。国家安全的决策、国家战略的作为，也就变得更复杂、更困难。此种最高层面的一切运作都无成规、无公式、无法则可供遵循，而必须有赖于高度弹性化的适应。决策者所应考虑的又非仅限于实质或具体因素，还有许多无形和抽象的因素也都应包括在内。这些因素好像是一只看不见的手，其本身难于捉摸，但却能发挥微妙的影响。
过去，战略家所要考虑的国际事务相当简单，军事以外的因素几乎都与他无关，所以，也就自然不必要对于所谓演员和决策的问题作较深入的研究。今天，战略学域的范围早已扩大，战略家对于国际舞台上许多不同的角色以及他们的决策模式，都必须有相当的了解。关于这一方面的知识和实务可以总称之为“演员分析”，并构成战略研究学域中的第一个主要部分。
本节的讨论到此结束，现在再引用两幅图画以供参考：
[ 注：本图以美国的现行制度为例，显示不同层面的演员（决策者）以总统为圆心，而构成同心圆形式的决策体系。 ]
[ 注：资料来源：Amos A．Jordan，William J．Taylor，Jr，and Lawrence J．Korb，American National Security：Potty and Process（Johns Hopkins，1989），Third Edition，p．210． ]
权力分析
权力（power）在国际关系著作中是一个最常见的名词，也是其理论架构的最重要支柱之一。战略研究理论基础，基本名词和观念，大致都是从国际关系学域假借而来。所以权力观念在战略研究的范畴中也是居于非常重要的地位。因此，权力分析（power analysis）应构成战略研究的第二研究单元，在尚未进行分析之前，首先又必须了解国家权力与国家战略之间的关系。
[ 注：本图表示不同层次的公共意见以及传播媒体如何影响政府决策的过程。 ]
[ 注：资料来源：Patrick M．Morgan，Theories and Approaches to International Politics（Transation Books，1981），Third Edition，p．96． ]
国家战略的内容即为在一切环境之中，使用国家权力以达到国家目标的方法。它又有两个焦点：其一为权力，其二为目标，而所谓战略者，就是要研究如何使用权力以达到目标。
克劳塞维茨在其《战争论》中曾作一比喻。他认为战争与击剑（fencing）比赛很类似。一位参加击剑比赛的选手所应关心的问题是如何使用其手中的剑以击败敌人，至于那把剑的本身却并非他所应关心的事情。 [ 注：Carl von Clausewitz，On War． ] 自今日视之，他这种说法不免似是而非。因为战争并不是竞赛，双方所用工具并非完全平等。剑法固然重要，但剑本身也同样重要。假使对方所用的是一把削铁如泥的宝剑，而你所用的是一把钝剑，即令你的剑法极为高超，你也还是不可能获得胜利。从现代战略的观点来看，这把剑就是国家权力。战略家不仅研究如何使用国家权力，而且还研究国家权力本身。事实上，如果不了解国家权力以及与其有关的各种问题，也就根本无法研究如何使用国家权力。
作为基本研究单元的权力分析，其所研究的主题为权力的分类和评估，而前者又是后者的基础，必须先作分类的处理，否则也就无法进行评估的工作。但在尚未作分类和评估研究之前，又必须对于权力本身的意义先作若干解析。
从古到今，权力在政治领域中都是一个核心观念。尤其是在国际政治（关系）领域中，权力更是最常用的名词。几乎在任何一本有关国际关系的著作中都可以找到这个名词。有某些学者并不赞成使用这个名词，但他还是无法避免，因为实在很难找到像它这样方便而常用的名词。甚至有人说，假使不使用这个名词，则简直不可能思考政治问题。事实上，对于战略问题似乎也是如此。
尽管名词是如此通用，但其含义又相当复杂微妙，远非一般人所想象的那样单纯。有人虽时常使用这个名词，但对其意义却并无真正的了解。虽然每一本国际关系教科书中都一定有对权力所下的定义，但实际上，又均为大同小异。为便于比较起见，现在就把几位大师级学者所下的定义引述如下：
1．摩根索——权力是人对他人心灵和行动的控制。 [ 注：Hans J．Morgenthau，Politics Among Nations（Knopf，1973），Fifth Ed．，p．25． ]
2．斯派克曼——权力是用说服、贿赂、交换、压迫等手段，以使他人依照某些如我所欲的方式来行动的能力。 [ 注：Nicholas J．Spykman，America's Strategy in World Politics（Harcourt，1942），p．11． ]
3．多伊奇（Karl W．Deutsch）——权力即为在斗争中获致胜利和克服障碍的能力。 [ 注：Karl W．Deutsch，“On the Concepts of Politics and Power”，International Politics and Foreign Policy，ed．by James N．Rosenau（Free Press，1969），Revised Ed．，p．257． ]
4．沃尔弗斯（Arnold Woffers）——权力是使他们做我们想要他们做的事情，和不做我们不想要他们做的事情的能力。 [ 注：Arnold Woffers，Discord and Collaboration：Essays On International Politics（John Hopkins，1962），p．46． ]
把这些定义综合起来加以观察，即可了解权力是一种产生影响作用的能力（capability）。但仅凭此种能力的存在，并不一定就能产生影响作用。能力必须使用始能产生影响，然后才可称之为权力。这样遂又导致权力的二元观念：一方面是静态的，即为存在的能力，又可称之为资源（resource）；另一方面是动态的，也就是在运用中的能力，又可称之为影响（influence）。概括言之，权力是把这两种观念合而为一。
霍尔斯蒂（Kal J．Holsti）又将权力分为三要素：能力、行动、反应。其简释如下：
1．能力（capabilities）即为可以用来影响他人的资源。
2．行动（acts）即为可以用来影响对方的一切步骤和关系。
3．反应（responses）即为对方受影响之后所采取的行动。
所以，当我们称某一国家为大国或强权（great power）时，其意义应包括下述三点：
1．这个国家拥有大量和多种资源，可以用来影响他国。
2．该国正在企图采取各种不同行动以影响他国。
3．他国的反应符合该国之所欲（desires）。 [ 注：Kal J．Holsti，International Politics：A Framework for Analysis（Prentice Hall．1953）．pp，166–168． ]
总而言之，在一般人心目中，权力、能力、资源，似乎、是同义词，但事实上并非如此，所以，对于其意义应有较深入的了解，
任何国家在国际关系中总一定能够对他国产生若干影响，换言之，也就是必然具有某些权力。所谓权力是一个综合观念，其中又包括若干不同的因素在内。所以对于权力的内容也就有作分类研究之必要。
摩根索在其传世之作《国际政治》中曾把他所谓的国家权力要素（elements of national power）加以列举如下：（1）地理，（2）天然资源（粮食、原料），（3）工业能力，（4）军事准备（技术、领导、武装部队的数量和素质），（5）人口（分布、趋势），（6）民族性，（7）民族精神（以社会和政府的素质为决定因素），（8）外交素质。他这本书的初版是在 1948年，到1954年再版时，又加上第九项：政府的素质。以后再无其他的改变。 [ 注：Hans J．Morgenthau，Politics Among Nations，pp．112–143． ]
英国政治地理学家缪尔（Richard Muir）把国家权力分为六大类：
1．形态权力（morphological power），包括出自国家面积、形状、位置，以及其他地理特性的权力。
2．人口权力（demographical power），包括人口数量、结构、分布，以及其他素质因素，例如教育、健康民心士气、民族性等。
3．经济权力（economic power），包括一切农、工商资源和活动，再加上生产效率、技术水准、贸易关系、金融机构等综合因素。
4．组织权力（organizational power），包括各级政府单位的素质和行政效率，以及政府的安定性和国内外的评价。
5．军事权力（military power），包括军事人员，武器装备的数量和素质，即硬件与软件两方面，而尤以人事、组织、部署、思想等方面最值得重视。
6．外交权力（power from external relationship），包括一切出自对外关系的权力，例如国家在国际组织中的地位，与同盟国的关系，以及国际威望等。 [ 注：Richard Muir，Modern Political Geography（MacMillan，1981），p．147． ]
美国战略学家福斯特（Gregory D．Foster）曾提出另一种分类方式，也是分为六项，与上述者似乎大同小异，但在内容上还是有不同的解释。现在简述如下：
1．军事权力，包括军事力量和武器的数量、成分、部署和实际使用在内。
2．经济权力，包括国际贸易、金融、投资等因素的操纵和利用。
3．技术权力（technological power），包括对先进知识、技术和物资交流所作的管制。
4．心理权力（psychological power），包括使用各种不同传播媒体以影响目标群（target group）的态度、意见、感情和行为。
5．精神权力（moral power），这是一种最微妙而无形的权力因素，包括采取任何行动以求在国外创出有关民族团结和决心的印象。
6．外交权力（diplomatic power），即使用谈判为工具以获致国家利益。诚如美国前国务卿艾奇逊（Dean Acheson）所云：“现在的谈判意味着用其他手段来进行战争，而并非双方想达成协议时所作的交易（bargaining）。” [ 注：Gregory D．Foster，“Missing and Wanted：A U．S．Grand Strategy”，Strategic Review（Fall．1985），p．15． ]
若把这些分类方式作一比较，即可发现不仅名词上有若干差异，而且内容上也各有其重点。当然，又各有其缺失。所以，最好是再加以综合，则也许可以形成一套更为完整的分类。在分类中称为“xx权力”似乎也不妥，因为国家权力本为整体，所以还是摩根索所用的“权力要素”较佳。经过综合之后，国家权力至少应包括下述八种要素：
（1）地理 （5）经济
（2）人口 （6）政治
（3）资源 （7）军事
（4）技术 （8）心理
前四者为体，而后四者为用。前者大致是静态的，后者大致是动态的。但都包括运作或使用在内，并且也都能在国际事务中产生影响作用。还有三点必须在此说明：（1）所谓政治，又包括国内和国际两方面，因此，外交不必另成一类，而应纳入政治之中。（2）国人惯于使用科技这样的名词，实际上，科学与技术是两件事，不可混为一谈。在国家权力的范畴中，构成要素者仅为技术，而并非把科学也包括在内。（3）所谓心理，其范围非常广大，思想、文化、意识形态等因素都包括在内，并非仅限于大众传播和心理作战。
权力分析的第一步为分类，接着第二步则为评估（assessment），而那也是问题的核心。西方最早考虑到权力评估的人可能就是马基雅弗利，他在1513年写《君主论》时，曾辟专章论“国家权力应如何衡量”（第十章）。他认为所应比较或衡量的项目有军队数量、资源、领导、战略、士气等。 [ 注：Niccolo Machiavelli，The Prince（New American library，1952），p．67． ] 一向被西方人尊称为“近代战略之父”的马基雅弗利，若专就这一点而言，其思想似乎要比我国“兵圣”孙子晚了一千余年。
孙子在十三篇的第一篇（“计”篇）中曾这样说：
故经之以五事，校之以计，而索其情：一日道，二日天，三日地，四日将，五日法。
孙子所说的“经之以五事”，就是把国家权力分为五大类：“校之以计，而索其情”就是今天所谓的“评估”。而尤其令人感到惊异的是，孙子对于评估工作内容的界定几乎和现代观念完全一致。
照现代的解释，听谓“评估”包括两个部分：第一部分为衡量（measurement），也可称为量度或计量，亦即为孙子所说的“校之以计”，换言之，即为数量的计算和比较。第二部分为判断（judgment），那也就是对于一切不能量化的因素所可能采取的研究判断手段，也正是孙子所说的“而索其情”。简言之，那不能依赖数字的计算（至少是不能完全依赖），而必须作更深入的探索。现在图解如下：
评估 衡量 判断
Assessment ﹦ Measuremem ＋ judgment
（校之以计） （而索其情）
衡量是客观的，而且一定要有作为衡量标准的共同单位。判断是主观的，而且也不能用某种单位来直接加以衡量。所谓评估，必须要把客观的衡量与主观的判断结合成为一体。
国家权力评估非常复杂而困难，有人曾经作过各种不同的尝试，往往是优劣互见，很难确定哪一种方式最为理想。概括言之，国家的强弱贫富都是相对的，很难用科学化的方式来作精确的评估。此种工作可说是困难重重，其理由也很难一一列举，现在只能把若干重要理由简述如下：
1．大致说来，凡能计量的因素似乎也最易于评估，通常也多被列为评估工作的第一步。例如国家的领土面积、人口数量、军队数量等。但这些数量还是会受到许多非计量因素的影响。譬如说，甲、乙两国虽然面积相等，但若甲国土壤肥沃、气候良好、交通便利，乙国土壤贫瘠、气候恶劣、地形险恶，则双方领土的权力价值（power value）就会有很大的差异。再以军队为例，假定两国军队数量相等，但在装备、训练、组织、领导等方面还是可能相差很远。简言之，仅凭单纯的数量比较，并不足以确定某种权力要素的相对价值。
2．诚然，有许多因素可以计算其数量，但由于种类不同，所用的衡量单位也不同，彼此之间遂无法换算，自然也就无法比较。举例来说，甲方有飞机若干架，乙方有战车若干辆，但两者单位不同，所以无法找到一种公式，可以算出每一架飞机相当于几辆战车。当然，用成本来作为共同单位也未尝不是一种办法，但这种办法还是不能普遍适用，因为有许多因素都不能用金钱来表示其成本，而且金钱成本的高低也不一定能表示效率或价值的高低。
3．即令只选择某一单项来比较，还是不易作成明确的结论。譬如说，仅凭军用机的数量，并不能表示两国空军的相对实力。不仅在飞机的种类上有很多的区别，而且即令专以一种机型来比较，也还是有很多差异。此外，还有一些其他的因素，例如人员训练、机场设备等，也都会产生直接或间接的影响。所以，即令只是单项的评估也都很不容易。
4．所有一切权力要素彼此之间几乎都有互动关系，所以很难对其作孤立的考虑。譬如说，某国虽有强大的军事力量，但国内出现严重的政治裂痕或经济危机，则虽有坚甲利兵，在国际事务中也还是不能产生其应有的影响。戈尔巴乔夫执政时的苏联即为明显的例证，虽然某一种权力要素可能在某一特殊环境中单独使用，但最佳的权力运用还是必须符合协力（synergism）原则。换言之，应尽量使各种要素互相补益，而不互相抵消。
5．最困难的问题还是每一种权力要素之内又都含有若干无形因素或不能计量的因素。对于这些因素，科学方法和统计数字都无以施其技。换言之，这一类的评估几乎都有赖于主观的判断。判断虽然是主观的，但又并非任意的。一方面，它仍需要用某些客观事实来作为基础或起点；另一方面，则又必须运用深入而微妙的思考。总而言之，判断远比衡量要难，但即令有非常精确的衡量，若无合理的判断来与之配合，则整个评估仍然可能不适当，甚至于发生错误。衡量的部分是科学化的，在今天的世界上，只要肯花费成本和时间，则这一部分工作比较易于完成，而且结果也大致都能正确可靠。反而言之，判断则可以说是一门艺术。负责此种工作的人，不仅需要足够的学识和经验，而且还必须有某种程度的天才。这可以用“画龙点睛”的成语来比喻：画龙是衡量的部分，点睛则为判断，也是整个评估的终点或高潮。必须有神来之笔，然后这条点了睛的龙才会破壁飞去。
6．权力的价值又常随着环境而改变，在不利的环境中，应有的效力就可能无法发挥。举例来说，挪威是水力充沛的国家，本可用来生产大量电力。但该国小国寡民，工业化水准不高，根本无须大量电力，所以不免货弃于地，十分可惜。此外，若干国家经济落后，以至于优秀大学毕业生在出国留学之后，由于国内缺乏理想就业机会，遂一去不归。此种人才外流现象对于国力实乃巨大的无形损失。所以，权力评估必须同时考虑环境的影响。
7．认知权力（perceived power）与实际权力（actual power）并不相等。评估所能获得的结果仅为认知权力，换言之，即仅为评估者对于其所评估对象的认知。它有时会高估，有时会低估，所以，并不一定等于实际权力。弗兰克（J．Frankle）曾指出：国家在国际事务中所发挥的影响，并不一定与其所享有的权力地位相当。在第一次世界大战后的20年代，若以各种权力要素平均计算，则美国已是世界上最强的国家，换言之，在权力评估排行榜上应名列第一。德国、英国、法国都应居其后。但事实上，当时的世界政治是以欧洲为中心，法国在国际事务中的影响力远高于美国，尽管后者为明日之星，而前者则早已走向衰颓的道路 [ 注：J．Frankel，International Politics（Pengium，1973），p．128． ] 。
基于以上的分析，即可明了权力评估是非常繁重而困难的工作。不过，若就一般性的研究或教育而言，则所需的信息又不一定要达到高度精确的水准。假使想找到比较简单的方法，能把若干重要权力要素（包括有形和无形的都在内）纳入一个单一的评估系统之内，则采取指数（index）的计算似乎不失为一种可行的途径。此种指数可对某国的权力地位提供概括的印象，也可用来作为国力比较的基础。因为能把无形因素间接予以量化，所以，此种方法能产生简化作用，并深为世人所欣赏，这当然又是由于量化已成时代风气之故 [ 注：Rechard I．Merritt and Dina A．Linnes，“Alternative Indexes of National Power”，Power in World Politics，ed．by Richard J．Stall and Michael D．Ward（Lynne Rienner，1989），pp．11—28． ] 。
用指数来表示和计算国家权力的方法又有多种不同的变化，而且繁简的程度也有很大的差异。在国内比较为人所熟知者是克莱因（Ray S．Cline）的方法。他用下述的公式来计算认知权力：
Pp ﹦（ C ＋ E ＋ M ）×（ S ＋ W）
Pp（perceive power）认知权力
C（critical mass）临界质量
E（economic capability）经济能力
M（military capability）军事能力
S（strategic purpose）战略目标
W（will to pursue national strategy）追求国家战略的意志
公式内容又还有几点必须解释：
1．认知权力——此种计算只代表评估者的认知，而并非实际衡量的数字。
2．临界质量——所谓质量，即为人口加领土。
C ﹦ P ＋ T
P（population）人口
T（territory）领土（面积）
任何国家的质量必须达到某种一定标准，不能超越界限者，不予记分，这就是临界（critical）的解释。
3．经济能力的计算公式为：
E ﹦ e1 ＋ e2 ＋ e3 ＋ e4 ＋ e5 ＋ e6
e1：GNP
e2：能源
e3：矿产
e4：工业
e5：粮食
e6：贸易
后五项又可总称为资源。
4．军事能力的计算公式为：
M ﹦ m1 ＋ m2 ＋ m3
m1：战略平衡（strategic balance）
m2：传统能力（conventional capability）
m3：努力加权（effort bonus）
以上所云为公式中的硬件部分，以下则为其软件部分，又分为两个要素：战略目标（S），民族意志（W）。公式中每一项的指数如何计算，克莱因在其书中均有详细说明，但概括言之，有若干方面还是难免不受个人主观的影响。
依照1978年的情况来比较，克莱因所算出的指数显示苏联居世界第一位，美国第二，日本第三，而中国则届居第四。当然这种结论现在已经丧失其价值。 [ 注：Ray S．Cline，World Power Trends and U．S．Foreign Policy in the 1980（Westview，1980），p．174． ]
指数计算虽属可行，但又还是不无缺点：
1．过分简化（oversimplification）：任何公式中所包括的指数究竟有限，不能作周详考虑。
2．缺乏比较（noncomparability）：对个别要素无法比较。
3．缺乏可靠性（unreliability）：仅凭指数并不能对权力强弱作精密表示。
4．缺乏时间性（timelessness）：国力经常变化，指数却是固定的，不能适应环境的变迁。
权力分析为战略研究学域中的主要单元之一，而其最大困难又在于评估。此种工作不仅应有科学基础，而且更需要艺术天才。仅凭硬件的计算，即令有极高的精确度也还是不够，因为对于无形因素仍然有赖于微妙的判断。所以对于国家权力问题的研究必须更深入，而不可以表面化的计算为满足。
现在还要提出一种新观念，即潜力（potential），较严格地说，应称潜在权力（potential power）。因为是比较陌生的名词，所以必须作较深入的解释。潜力与权力并非两种不同的项目，其间只有程度上的差异，而并无种类上的差异。构成差异的因素即为时间，用较新的术语来表示，即所谓前置时间（lead–time），可用公式表示如下：
P ﹦ PP ＋ LT
P（power）权力
PP（potential power）潜在权力
LT（lead–time）前置时间
依照所需前置时间的长短，潜力又可分成下列的五级分类：
1．可立即使用。
2．在动员后即可使用。
3．在转换后即可使用。
4．在发展后即可使用。
5．假定未来可能使用。
现在逐项解释如下：
1．可立即使用的潜力也就是权力，换言之，在上述公式中，当LT﹦O，则PP﹦P。通常也称为存在力量（force–in–being），其意义为此种力量是现成的，可立即使用。但这也只是理论而已，事实上，并非如此单纯，所谓“立即性”（immediacy）又必然受到两种限制：（1）位置的限制，位置愈远，立即性愈低；（2）机动的限制，机动性愈大，立即性也愈高。
2．动员（mobilization）在权力分析中居于相当重要的地位。目前有人认为在核时代，动员已丧失其原有价值，实乃似是而非。即令在核时代，战争仍有多种形态，而在任何国际事务中也还是需要动用权力。而所谓动员，其含义也随着时代而改变，其内容早已变得比过去远为复杂。任何国家都不可能把所有的潜力都保持在已动员（mobilized）的状况中，因此，必须将其区分为两大部分：一部分是已动员的，即所谓常备（active）部分；另一部分是可动员的（mobilizable），也就是所谓预备（reserve）部分。动员不仅需要时间，而且往往必须分阶段完成。 [ 注：Klans Knorr，Military Power and Potential（Princeton，1970），p．31． ]
3．转换（conversion）的层次要比动员高。将要动员的预备潜力与已动员的常备潜力，在形态上完全一样，只是在准备（preparedness）程度上有所差异。转换的目的是要改变潜力的现有形态。譬如说，把原来生产某种消费品的工厂改变为生产军用品。转换当然比动员较难，而且也需要较多的时间。 [ 注：Klans Knorr，The War Potential of Nations（Princeton，1956），p．124． ]
4。发展（development）的层次又较高一级。其目标为现在尚未利用，或至少尚未大规模开发的潜力，例如已知其存在而尚未开采的矿区，或已知可大规模生产而尚未实际生产的新产品。譬如说，在第二次世界大战之前即已知可用合成方式制造橡胶（synthetic rubber），但仅由于太平洋战争的爆发，东南亚为日军所占领，美国才开始加速发展这种方式。发展所需时间当然更长，而且也与国家已有的技术水准有密切关系。 [ 注：Victor Basiuk，Technology，World Politics，and American Policy（Columbia University Press，1977），p．135． ]
