“使人民无寸铁尺兵”
在江户时代，天皇没有自己的军队，武士阶层都属于幕府和各地的大名，而“皇军”，仅仅只是千年前就有的一个提法而已。及至明治时期，“富国强兵”与“做列强一员”这两大目标，是“日本国家战略的起点”。但在明治之初，虽然说王政复古，可是天皇政权的支柱，是萨摩、长州尊王各藩的军队，自己并无一兵一卒。
明治元年（1868年）10月17日，也就是攻下会津城后不久，年轻的伊藤博文给政府出谋划策，说“朝廷兵权，有名无实，是故朝廷之力尚微，力微则不能御下”，在这种情势中，对有实力者，“朝廷只有唯唯诺诺而已”。他建议，应趁此机会，“将东北凯旋之兵改编为朝廷之常备军”，“由朝廷亲自统帅”，“对内可以镇压暴乱，对外可以不屈于外国”。
有这种想法的，不止伊藤博文。军务官副知事大村益次郎也认为，“兵权归一，实当务之急”。他建议应该立即精选各路士兵，“编成不分藩籍之亲兵，作为常备军”。
明治二年，成立兵部省。大村益次郎转任兵部大辅。时任兵部少辅的山县有朋说：“欲完成维新之大业，必须打破列藩割据之弊，实行中央集权，巩固政府基础。而欲实行中央集权，巩固政府基础，就必须建设帝国陆军，统全国兵权于中央。”
帝国陆军创建于明治四年（1871年）。这年2月，萨摩、长州、土佐三藩献兵，组成大约一万人的“御亲兵”，即直属天皇的近卫部队。8月废除各藩的常备兵，设立东京、大阪、镇西、东北4个镇台，当时陆军总兵力为14000人。
次年2月，废兵部省，分设陆军省和海军省，陆、海军从而完全独立。3月，“御亲兵”改为近卫兵，山县有朋任近卫都督。11月28日，发布“全国募兵诏书”。诏书说，“我朝上古之制，海内皆为兵员”，“世上每一事物，莫不课税，以充国用，然则人人固应竭尽心力，报效国家，西人称之‘血税’。……且国家若有灾祸，人人必皆分受其殃，须知人人竭尽心力，防止国家之灾祸，亦即从根本上防御自己之灾祸。苟有国家，即有军备，既有军备，则人人即应服役”。同时发出的太政官的告示则称，作为报国的“血税”，决定“男子满20岁者皆编入兵籍”。
1873年，全国设6个镇台，14所兵营，陆军兵力扩充到31680人。这年1月4日，陆军卿山县有朋在汇报六管镇台募兵顺序的奏章里说：“至此兵制始告完备，内足以镇压草寇，外可与列强争衡。”8月，陆军省发布通告说，“除镇台外，不应再有军队名义”，即使出现暴动，也不准地方官擅自募集士族“加以军队名义”去镇压。至此，常备军制度已完全建立起来了。到明治二十七年（1894年），扩编的陆军已达7个师、69022人。
军备的重心首先不在于国防，而在于防内。日本的地理特征跟英国颇为相似，都是孤悬于大陆之外的岛国。从国防的角度来说，自然是该海军优先。海上安全了，日本国防也就安全了。早在幕府时代，林子平在他的《海国兵谈》中就说：“什么是海国？海国是无邻国接壤、四面环海的国家。因此海国须拥有与海国相称的武备……”1868年10月，明治天皇谕令：“海军建设为当今第一急务，应该从速奠定基础。”
1870年5月4日，兵部向太政官建议大办海军，提出“需要一支装备精良的海军，且要超过英国”。6月14日，兵部大丞船越卫致信兵部大丞山田显义，声称实难接受“今日不兴海军，则皇国即无以自保”一说，在他看来，“从我全国地形论之，目前确应以建设海军为当务之急，此虽三尺童子亦知之。……如欲以不足之经费完成建设海陆两军之大业，是犹缘木求鱼耳。是故莫若先专力于陆军，逐一解决，果能建成陆军，尚可防备国内”。1870年10月，太政官通告全国，海军仿效英国体制，陆军采用法国模式。
在国家武力愈益壮大的同时，竭力削弱地方和国民可能与国家抗衡的暴力基础。
早在明治元年6月8日，政府出台的一项规定声称，“近有歹徒私自纠合兵士，流浪之徒竞相聚集，在京畿附近进行操练，所需饷资，募自民间”，明令今后“定加取缔，严惩不贷”。且不说这些“私自纠合”真情实况如何，取缔禁止的一个后果，就是排斥非政府的武装力量出现。
不仅民间武装不能有，就是地方政府组织的武装力量也不容许存在。明治元年三月，神户裁判所征集市民，组织了市军；五月，箱馆府征集市民编成府军。到了八月二十四日，政府下令禁止各府县新建府县军，理由是：“因规章纷纷不一，有碍建立全国统一之兵制。”明治元年12月，军务官副知事长冈护美在建议书里，一面主张建立足以“称雄世界”的陆海军，一面主张禁止“各处随便募兵”；明治二年3月，长崎府判事井上馨，向中央政府发建议里，也有一条“应禁止新建军队”。
因为维持治安的需要，县厅再三请求批准建立县军，政府也只是指令由附近的藩精选少数“捕亡”来维持治安，不准称为军队。比如，宫谷县三面临海，出没极为便利，因为十分害怕“流浪之徒，潜入其中，酿成大患”，所以打报告要求批准它可以组建军队。就这件事，民部省明治四年5月给太政官的呈文里说：“查此项请求，固属不无理由，惟既有布告在先，且地处东京以南，舟行便利，出兵增援，亦极便捷，所请组织军队，应勿庸议。但查目前实际情况尚不稳定，拟据该县所请，暂由附近藩内选派‘捕亡’15名，责令认真取缔，似不致发生意外暴动。”
不仅有组织的武装力量不允许存在，就连个人持有武器的权利也给剥夺了。明治五年1月29日，颁布枪炮管理条例，“上至华族，下至平民”，一律不准持有军用枪支弹药等，并禁止私自制造；猎枪等类枪枝，只准指定特许商人贩卖，并由兵部省监督。1876年又颁布《废刀令》，不许非军人持有日本刀。这是革命性的一步棋，剥夺了平民掌握武器的权利。这样一来，朝野官民之间，就在潜在的力量对比上，处于绝对失衡的状态。后来，岩仓具视就说：“盖今日政府赖以建立重大权威者，实因手中握有海陆军，并使人民无寸铁尺兵所致也。”
面对明治政府的常备军从无到有，福泽谕吉在庆应义塾所做的明治七年元旦献词里，就说到了当时人民对待常备军的心态：“现在政府建立了常备军，人民本应视为护国的军队，兴高采烈地祝其壮大，然而事实上却反而把它看成是威吓人民的工具，只有心怀恐怖。”这可不是杞人忧天。毕竟，在帝国常备军从无到有，从弱小到强大的过程中，人民始终没有控制这支军队的机制可资利用。1877年的西南战役，凸显了政府的暴力能力，迫使不满者打消武装叛乱的念头，改用依靠言论和政治斗争的手段去反对政府。西乡隆盛，这个明治时代最受欢迎的英雄，他的自杀，标志着一个旧时代的结束和一个新时代的开始。此后，没有任何国内的反对势力可以让政府畏惧了。西乡隆盛的刀都能够制伏，板垣退助的笔又何足惧？只要军权在手，就像1881年岩仓具视那句态度强硬的话所说的那样——“陆海军与警视，皆吾物也”，靠嘴、笔、普选、多党竞争……从1868年到1945年，几代人也没有和平演变出一个共和政体来。
“军权永归至尊”
明治初期，军政大权通过太政大臣的辅佐来行使，陆军卿和海军卿没有直接辅佐天皇之权。1878年，设立参谋本部，把军令机关独立出来了。参谋本部主管对内对外的作战准备。参谋本部长既不受陆军卿管辖，也不受太政大臣管辖，而是直属天皇。1879年10月，陆军组织条例规定：“日本帝国陆军一律直属天皇陛下”“凡有关军令之事项，由参谋本部长负责上奏和策划，经天皇亲自裁决后，由陆军卿执行之”。这样一来，军令机关的独立，就成了不可动摇的原则。除了天皇以外，对于军部，任何人都没有命令它的权力，而天皇则可以依靠参谋本部长的辅佐下达任何命令。
不过，统帅权独立有个小插曲。
1874年4月，日本侵略台湾。陆军卿山县有朋当时对于对清战争缺乏信心，可是政府不顾他的反对，在7月9日下令陆、海军省做战争的准备。当时，陆军卿因为没有兼任参议，在决定国家最高决策时，根本不能置喙，据说，出于对这种状况的不满，后来就使他坚决要把统帅权独立出来。
统帅权的独立，意味着把军权从太政官掌管，变成了由直属天皇的参谋本部掌管，而不受太政官干预，使军队绝对服从天皇。因为按照1868年颁布的《政体书》，“天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患”，而1871年《太政官制》又进一步明确了太政大臣“辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务”。当时的重臣之中，只有大隈重信担心统帅权独立可能会导致军权压倒文权。
1885年，改太政官制为内阁制。伊藤博文出任第一任内阁总理大臣。按照《内阁职权》的规定，各省大臣须随时向内阁总理大臣汇报他们主管事务的情况，“但事关军机，应由参谋本部长直接上奏者，陆军大臣亦须将其事件报告内阁总理大臣”。在这一点上，总理大臣和太政大臣的地位有所不同，按照太政大臣三条实美的说法，在明治维新之初，“诸省唯仰太政官指令，太政官批示使之施行。凡文书之上奏者，皆经太政官……”
不过，为了防止日后的帝国议会难以染指军事大权，统帅权独立是不是会对帝国产生致命的危害，也就顾不得那么多了。1889年2月11日，明治天皇举行大典，颁布宪法。明治宪法规定，“天皇统帅陆海军”。为什么要这么规定呢？照伊藤博文的解释，这条规定是明确“军权永归至尊不容旁属”。
那么天皇的军权体现在哪里呢？明治宪法第十二条规定，“天皇编制陆军海军，定常备兵额”。依照伊藤博文解释，这条规定是明确了军制兵额都归天皇决定，没有议会什么事——“议会不预闻”。在伊藤博文眼里，从军队舰队的编制，军器的颁发，军人的教育、检阅、纪律、礼式、服制、卫戌、城寨、防海守港，以及出师准备之类的事情，到决定每年“征员之数”，都属于天皇的权力。
在军权上，明治宪法把帝国议会晾在一边的同时，内阁也沾不了统帅权的边。军部既独立于帝国议会，也独立于内阁。军部大臣既不向内阁会议提出纯粹的军令事宜，也不向内阁会议提出军队的编制等其他军政事宜，可以直接上奏天皇请求批准。这样一来，在政府内部就形成了一个总理大臣不能过问的特殊的行政机关，形成了事实上的二重内阁。
不仅如此，内阁还变得受制于军部。1900年5月，山县有朋内阁改订官制，陆海军大臣必须军方推荐，由现役上、中将担任，次官由现役中、少将担任。这样一来，内阁反过来得依赖军部的意志了。因为在组阁前，要是军部不乐意，不推荐陆、海军大臣人选，内阁就会难产；要是军部不满现任内阁，就让陆、海军大臣辞职，还不推荐继任人选，迫使内阁辞职；内阁辞职后，陆、海军大臣可以不和其他阁员共进退，好官我自为之！1912年12月，因为西园寺内阁不同意增设两个师团，陆相上原勇作中将辞职。由于陆军拒绝推荐继任人选，内阁因为没有继任的陆军大臣而总辞职，首开了利用陆海军大臣现役武官专任制搞垮内阁的先河。在这样的情势下，陆海军大臣岂能不只听命于军部，充当军部政见的代言人？
所谓的“军权永归至尊”，在实践中很容易变成军方至尊。可是照帝国的宪法学家穗积八束的说法，这样一种军制，不仅没有跟世界上的通行做法不矛盾，而且是与国际接轨。他说，“编制陆海军及统帅之大权，大抵皆属于君主”。
不过，日本帝国可不是只会跟在别国的屁股后面，亦步亦趋，而是吸取了他国的经验教训，有扬有弃有创新。明治宪法不仅明确规定统帅权属于天皇，而且连陆海军编制、常备兵额这样的事情，也规定属于君主的大权，就是吸取了普鲁士德国的教训，避免与议会在兵员和军费问题上出现纷争。明确规定编制和制定常备兵额也属于天皇的大权，这样一来，编制及兵额就绝不由国会所左右了。穗积八束说这是“日本宪法之特色，而为欧洲诸国所罕见”，倒也是事实。只不过这种特色是一种危险的特色，这种制度创新是一种可怕的创新。
这种潜在的危险并非没有人意识到。
宪法学家美浓部达吉在《宪法撮要》（1923年）里警告说，统帅权独立是大臣责任原则的一个重要例外，如果对它的范围进行不当扩大，“就会导致令出多门的两重政府，更有可能导致军队力量左右国政和引发军国主义的弊端”。这并非杞人忧天。1907年，军部曾把内阁和议会晾在一边，制定了《帝国国防方针》，规定日本“以俄、美、法之顺序作为假想敌国”，确定平时战时军备规模，这等于是直接插手国家大政方针。
为了遏制统帅权独立的危险，也有人做出过努力。1921-1922年华盛顿裁军会议期间，在捎给海军省的口信里，帝国全权代表加藤友三郎海相提出，裁军条约签订后，帝国海军机构应该顺应潮流，按照文官控制军队的原则进行改革：“由文职大臣来控制军队，这是历史发展的必然，应顺应这一历史潮流，做好这方面的准备，如同英帝国那样。”1923年，时任首相的加藤友三郎又在议会上明确表示，支持军部大臣文官制。革新俱乐部乘势提出废除军部大臣武官专任制议案，也获得全场一致通过。但是试图文官控制军队的努力最后还是以失败而告终。
军队只能姓“皇”。1933年，陆军大臣荒木贞夫在《告全日本国民书》里就说：“除天皇陛下之外，不奉任何人的命令。完全遵照天皇陛下的圣意行事，这就是日本的军队之特色，希望大家先要明白这个道理。”而此前一年陆军大学编的《统帅参考》则称，“帝国军队是天皇的军队”。那么，“皇军”跟天皇是什么关系呢？《统帅参考》是这样阐述的：
军队同国家及其元首的关系，因国体而异。法国和美国的军队都是国家的军队，而不是国家元首总统的军队；革命后的德国军队也是德国国家的军队，而不是国家元首总统的军队；总统在宪法上享有最高命令权，而其统帅命令，依据宪法则须由国务大臣副署。至于苏联工农红军，就其意识形态来说，既不是元首的军队，也不是所谓国家的军队，完全是共产党的军队。但是，日本帝国的军队，既是国家的军队，又是天皇的军队，和外国军队完全不同。
花谷少佐拔出长剑
早在1874年日本侵略台湾的时候，军阀的飞扬跋扈就已露端倪。
这年4月，明治政府发出征台布告，任命陆军大辅西乡从道中将为台湾蕃地事务都督，率兵出征。西乡从道是西乡隆盛的弟弟，大久保利通力挺他当都督时，西乡从道才28岁。
明治政府原本认为各国会袖手旁观，不会干预，不曾想，还真出现了干预。英国公使巴夏礼，反对日本出兵台湾，美国公使表示局外中立。在国内，反对征台的木户孝允也辞去了参议一职。一看形势不对头，明治政府改变方针，派人去长崎，传令停止出兵。
可是刚升任陆军中将没几天的西乡从道，拒绝服从停止征讨台湾的决定。他说：“今圣谕既下，征旗已离帝都，中途停兵，成何体统？从道奉行敕令，决心直捣生番巢穴，死而后已。倘中国提出异议，政府答以西乡所率皆系私自离船之贼徒可也！”
于是，西乡从道就成了日本近代历史上第一个违反天皇敕令的将军。急急忙忙赶到长崎的大久保利通，见木已成舟，只好跟西乡从道口头约定：到了台湾后不得妄自交兵。
此事虽未对日本酿成大祸，但其所反映的问题，对一国而言，却是生死攸关。然而，明治政府并没有能够因此吸取教训，反而出现了统帅权独立。等到甲午战争的时候，作为总理大臣的伊藤博文，也尝到了统帅权独立的滋味。
1893年5月19日，以敕令名义公布《战时大本营条例》。战时大本营，是天皇战时指挥军队的最高统帅部，成员由陆海军将校组成。该条例把统帅权独立具体化，形成了指导战争的机构。这样一来，就把战争作为纯粹的军事上的事情，排除了内阁对军事的指导。
1894年6月5日，大本营成立。按照《战时大本营条例》，即使是内阁首相，也无权出席大本营会议。这意味着，伊藤博文身为首相，将被排斥在战时大本营之外，无法统揽全局。可是，战争并非只是军人的事情，没有任何一场战争仅仅是军事行动或者说只涉及军事，哪里能够跟政治和外交分开？而军方人士，如山县有朋，就像他自己所说的那样，是“历来偏重军事”。
当时，大本营的核心人物是参谋次长川上操六，以他为中心的军部，主张早日入朝与大清帝国开战，可是内阁却担心开战过早会遭致欧美干涉，坚持先继续进行外交准备，主张推迟开战。伊藤博文要求自己和外相陆奥宗光出席大本营会议。7月26日，也就是在大本营成立一个多月之后，才敕命伊藤博文和陆奥宗光出席大本营会议。此时，联合舰队在首相还被排斥在大本营会议之外的时候，已经不宣而战。
在日清开战后不久，伊滕博文起草了一份意见书，提出一要速战速决，二要政治策略与战略一致。他强调，忽视第二点，“仅仅靠单方面的军事力量是不能完成任务的，必须见机行动，始终要谨慎考虑外交关系，不使国家陷于危险境地”，这是今天最大的“国家要务”。因此，绝对有必要“文武配合”。
伊藤博文的愿望落空了。
1894年8月，应枢密院议长山县有朋的强烈请求，任命他为新编的第一军司令官。该军是在第五师团的基础上增加第三师团组建的。由枢密院的议长兼任前线的司令官，这在日本帝国空前绝后，况且山县有朋人称“陆军之父”，陆军就是以他为主的一帮子人搞起来的，军中地位无人可比，朝中资历也不比首相伊藤博文浅，再加上统帅权独立，因此能够约束他的，就只有天皇。
伊藤博文担心山县有朋一旦将在外，我行我素会坏事。于是，明治天皇根据伊滕博文的建议，在送山县有朋军出征时，特意让首相也出席作陪，并训示他一番，要他注意文武配合、遵守大本营的指示、在交战地要与外交官合作云云。
1894年11月3日，山县有朋向大本营提出了《征清三策》，积极主张冬季作战。但大本营命令就地冬季宿营。这让求战心切的山县有朋心怀不满。11月21日，第二军只用了1天的时间，就占领了旅顺。这让本来就对大本营命令不满的山县有朋更受刺激，别人打胜仗，自己却要呆着，这算什么事呀？在11月25日，他扩大解释川上操六参谋次长所属的盐屋兵站监督所下达的命令，擅自下令进攻海城。
伊藤博文也算是有先见之明。他当初担心的事情终于发生了。尽管山县有朋无视军纪，可大本营并没有立即一道命令解除这个战地集团军司令官的职务。第三师团长桂太郎哭着求首相伊藤博文想办法解决这事。伊滕博文请求天皇以疗养疾病为名，下令召回山县有朋。11月29日，天皇客客气气地向山县有朋下达了敕命：“朕与卿不见久矣。今又闻卿身染疾病，不堪轸念。朕更欲亲闻卿述敌军之全部情况。卿宜迅速归朝，奏之。”
事情到了这个份上，山县有朋居然回电大本营，说自己病已经好转，很快就康复了，要求转奏天皇，准许他不回国。大本营没有答应他的要求。12月6日，山县有朋不得不卸职回国。
召回山县有朋，保证了统帅权的一元化，起到了抑制驻外人员独断专行的作用。可是军政之间的关系，并没有因此在制度上有什么实质性的改进。军方依然把军权视为不容政府和议会染制的禁脔。伊藤博文将再一次领教军方的霸气。
1905年9月5日，日俄签订《朴茨茅斯条约》，俄国承认朝鲜是日本的保护国。1906年2月，日本设置统监府，伊藤博文出任第一任统监。统监拥有命令日本驻韩国守备司令官使用兵力的权限。尽管伊藤博文是深受明治天皇器重的重臣，可他这样的元老出任统监，仍然踩了陆军的尾巴。陆军强烈反对把军队指挥权交给文官统监，主张统监武官制。
军部成了国中之国。虽曰“皇军”，在某种意义上来说，其实是军人自己的军队。他们自行其是，将日本帝国拖进了战争的深渊。1931年9月18日，关东军在柳条沟炸毁南满铁路，第二天早晨，外相币原喜重郎在家吃早饭看报，才得知发生了柳条沟事件。首相田中义一得知暗杀张作霖的事件时，非常愤怒。军政之间的关系，由此可见一斑。九一八事变后，森岛代领事去拜访关东军高级参谋板垣大佐，请军方中止行动。这时，在座的花谷少佐拔出长剑威胁森岛：“再干涉统帅权，不能置之不理。”
如此我行我素，就连研究音乐的学者伊庭孝都看出了，这不是什么好事。他曾预言，“干这种事，军人说了算，日本就会灭亡”。
“自己养的狗，咬了自己手……”
在柏拉图的《理想国》里，说城邦的护卫者“应该对自己人温和，对敌人凶狠”。可这只是一种理想的目标，实际上，本国的军、警照样可能对自己人凶狠，甚至比外国占领军还要狠。
这并不是什么稀奇古怪的事。
日本有这样一句谚语：“自己养的狗，咬了自己手……”说的就是这个道理。这话用在日本帝国的军、警身上，那是再贴切不过了。
曾任东京警视厅大警视的川路利良有句名言：“警察者，民众之保姆也。”不过，这话也说明不了什么。谁见过有哪个国家的警察头子公开叫喊“警察者，民众之克星也”？1874年1月14日的“警保寮组织制度及事务章程”称，警保寮是“预防人民免遭伤害、维护其权利，保护其健康、使其安心于工作，保全生命等有关行政警察一切事务之处”。话说得够好听了吧？
不过，帝国的警察可不是只对付强盗窃贼之类的“坏蛋”。
《从此以后》是夏目漱石的一部名作。书中的人物平冈，在1909年给中学时代的好友长井代助讲了这样一件事：“……政府最害怕幸德秋水这样的社会主义者。幸德秋水的住宅周围，每天都有两三名警察昼夜站岗，有时张其帷幕，从中监视他的行动。秋水每逢外出，总有警察尾随其后，一旦断线，整个东京都要骚动起来，电话接连不断地报告情况。‘刚才还在本乡，现在又到神田去了。……’”
幸德秋水何许人也？日本早期社会主义运动的先驱人物之一。也许，夏目漱石的这段绘声绘色的描述有小说家的艺术夸张成分在里头，但明治政府的警察会干这种事，却绝非文人的捏造。
不同的人眼里有不同的“坏人”，每个人往往都希望警察能够对付自己眼中的“坏人”，保一方平安。对于那些家财万贯的人来说，或许真的认为社会主义者是一种威胁，希望幸德秋水这种人被警察看得牢牢的，免得他们惹事生非。可是在大日本帝国，警察敲响的丧钟只为社会主义者而鸣吗？
大隈重信是早稻田大学的创始人。东京专门学校是早稻田的前身，创办于1882年10月，这年的11月，政府就在学生宿舍安插了密探。为什么要这么干呢？1902年10月19日，在学校成立20周年的纪念日上，大隈重信说：“在政府看来，这所学校是培养造反者之地方，因此密探终日在校游动……”
明治当局为这种事情动用警力，可不含糊。
1887年12月，就“言论自由”“减轻地税”“刷新外交”，出现了“三大事件建议运动”，大有自由民权运动再兴之势。比如，12月2日，中江兆民就执笔写出了《后藤象二郎关于三件大事呈给天皇的秘密奏折》。政府的反应是用《官报》号外在12月25日发布施行保安条例，针锋相对。
保安条例第四条规定，“皇宫或行宫周围三里以内之居住者或滞留者，倘阴谋或唆使内乱，或被认定有妨害治安之虞，警视总监或地方长官经内务大臣批准，得限时限刻令其离开，三年以内禁止在同一距离之内出入、滞留或居住”。日本的三里相当于近12公里。570人上了政府公布的放逐离京的名单。星亨、片冈键吉、中江兆民等人榜上有名。
在警察押送下，中江兆民抱着才几个月大的女儿被赶出了东京。尾崎行雄当时在《朝野新闻》当记者，也被责令必须离开东京三年。事后他说，当警署告诉他以三十一日下午三点为期，限期离京三年时，“我因事出非常，一下子惊呆了”。
谁抵制，就对谁不客气。安艺喜代香等向首相伊藤博文提出反对保安条例的意见书，声称“当国家即将灭亡之际，不忍袖手旁观，宁愿进而为法律的罪人，不愿退而作亡国的奴隶”。警察当场就把他们逮捕下狱。
放逐了，也就放逐了。帝国并没有天翻地覆。毕竟，570个人，相对于东京，相对于整个日本帝国，只是极少数，只是不足道的一小撮。百分之九十九点九九以上国民，并不会因为保安条例的颁布而受到警察的骚扰。他们是“安全”的。所以，只要放手收拾那一小撮，不会起什么波澜。
在放逐事件的前一天晚上，内相山县有朋悄悄地把警视厅的头头三岛通庸找来，让他执行保安条例。可连曾被人称为魔鬼的三岛通庸，对干这事也有点犯怵，以至于山县向他大喝道：“想什么？你若干不了，我便派遣军队。”无毒不专制。最后三岛通庸还是下了手。警察当时接到的命令是，“倘有违背命令者，立地斩决”。为了以防万一，山县有朋也把手下的军队布置在市内各处。陆军医院、宪兵，也作好了相应的准备。
对于政府这次颁布保安条例，用武动粗把570位民权家扫地出门，福泽谕吉却认为，这些措施“是在剧痛之时不得不服用的吗啡”。
不过，帝国的军力、警备什么时候会给什么人服吗啡，福泽谕吉一点也管不着。
在对内的控制上，军警是互补的。大浦兼武男爵这样描写过帝国的军警关系：“国中有事，虽以警察官及宪兵之力不足保持公安，则借军队之力。故军队为警察之帮助机关。”
然而对日本国民来说，即使是在明治宪法实施之后，对军、警依然没有什么发言权。且不说一般国民，就是国民选举出来的帝国议会，也拿军队没辙。军部是老虎的屁股，摸不得。1940年2月，民政党议员斋藤隆夫在众议院发表演说，抨击政府和军部对“中国事变”处理不当，责问“中国事变究竟是怎么回事？何时才可了结？要延续到什么时候？”希望“尽可能迅速，尽可能有利有效地处理解决事变”。军部扣他一顶“反军”的帽子，迫使众议院将他除名。
军、警事实上是一支凌驾于社会之上，战斗力日益增强的暴力组织，用重光葵在回忆录里的话来说，“军人以为自己是属于一种享有治外法权的特殊阶级”。军方的傲慢就从无视交通规则这点上也可以一斑而窥全豹。重光葵举了一个例子：“德国式的日本军队行军时，是靠右边走，但一般民众是靠左边走，军队以统帅权独立为口实不遵守一般的交通规则，所以军队经过街道时交通发生混乱，使一般交通只好停止。”在军人眼里，十字路口的红绿灯算个啥玩意儿！在这样一个国家，军、警越强大，人民就越显弱小。皇军没有能够和平演变成国军，演变成日本人民的军队，哪怕它的装备再精良，那也只是半吊子的现代化，它不仅对中国等邻邦是一个威胁，就是对自己的人民也是一种祸害。在这样的背景下，有时候人们的兴奋，因为赢得日清战争、日俄战争的胜利，许多的国民把军队作为崇拜、礼赞的对象，实在是如同皇帝娶妻太监乐呵一样。
好师傅、糟徒弟
说共和政体才有助于国家崛起，并不符合历史的经验。事实上，无论是德意志第二帝国、纳粹德国还是明治维新之后的日本帝国，都对共和政体唯恐避之不及。在1962年出版的《大矶随感》里，吉田茂说：“实际上日本从来不曾有过民主，到了战后才有了民主。”而这并没有妨碍日本帝国崛起于亚洲一隅进而成为世界强国之一。和德意志第二帝国一样，日本帝国当局对英国政治家柏克的保守主义理论情有独钟。橘逾淮为枳。柏克在英国反对极端主义是为了保守自由，而德、日推崇柏克是为了避免革命而保守专制。佐佐木高行曾问获得过哈佛大学法学学士学位的金子坚太郎：“欧美的政治学界，除卢骚的自由民权学说以外，有无保守渐进的学说？”金子坚太郎就举了柏克和他的作品为例。事实上，德日两国从崛起直到崩溃，都没有发生过可谓“波澜壮阔”或“风起云涌”的暴力革命，这段历史具可称告别了革命的历史。
但这两国并没有因此免于崩溃的命运。
“农民就像是芝麻籽”
“经常记着，别拖欠年贡，只要交清年贡，有谁能象农民那样轻松！”
1649年，幕府的一则告示这样劝诫农民。
怎么才能过得“那样轻松”呢？这则告示给农民出了个精打细算的点子：“即使是美貌的媳妇，如果她喜欢饮茶闲谈，朝山进香，也要把她休掉。同时，贫穷而又子女多的人，尤其容易拖欠年贡，不如尽早把孩子送给别人，能减少个把人的口粮也是好的。”
点子背后，是权力的恐吓，是政府的贪婪。一句话，就是貌美如花的媳妇、乖巧可爱的孩子都不要了，也要千方百计保证把年贡给交齐了。交足了政府的，才无牵无挂一身轻，才没人上门找麻烦。
可话说回来，有几个农民心甘情愿这么做呢？这一点，官员们心如明镜。据说在享保年间，一位职务是勘定奉行的幕府财政官员神尾若狭守，就曾放出过这样的话：“农民就像是芝麻籽，你挤得越狠，榨的就越多。”
不过，哪里有压榨，哪里就可能有抵制。
谈到抵制官府的压榨，就不能不提到一个叫佐仓宗五郎的人。福泽谕吉对他评价甚高：“就我所知，主张人民的权利，提倡真理，进谏政府，终于舍身成仁而无愧于世的，自古以来，只有佐仓宗五郎一人。”
从佐仓宗五郎的事迹，以及福泽谕吉对他的赞赏，可以看出幕府和明治时代日本人对待租税的精神状态与观念。
1605年，佐仓宗五郎生于下总国（今千叶县）印旛郡公津村。印旛郡属于以佐仓城为中心的佐仓领地，大大小小的村子有389个。佐仓宗五郎算是当地数一数二的富裕农民，一直担任这个村的“名主”。所谓“名主”，相当于村长，其职责之一，就是承包全村的贡租上交领主。
1650年，下总地区利根川泛滥成灾。次年，领主堀田正盛去世，儿子堀田正信继任新领主。可是这家伙在天灾面前不减租税倒也罢了，反而还雪上加霜，增加贡租和杂税额，明令年内的租税必须在指定的期限内交足，逾期不交者，没收其土地房产，数量不足的由村内农民连保代缴。结果，逼得有的人卖儿鬻女，有的人背井离乡，有的人用田产抵租。
即使是不堪重负，村民们也没有拿起菜刀叉子对付上门催租逼税的人，依然是有话好好说。他们期待的，是悲天悯人的开恩，而非不可侵犯的权利。佐仓宗五郎和其他几个村民代表向“代官”（地方官）和“家老”（领主管家）请求减免租税，可是一点也不管用。1652年9月，新的交租日期临近了，一时间群情汹汹。这下子，代官慌了，要各村派代表去谈这事。可当佐仓宗五郎等人一到佐仓城，就被软禁了起来。大伙一商议，决定“越诉”，首先向住在江户的堀田正信“直诉”，再不行的话，直接向幕府请愿。
在当时，“强诉”“越诉”“直诉”都属严厉禁止的行为。可他们仍然逃出佐仓，到江户找到了堀田正信的住处，但请愿当即遭到拒绝。六名代表又去向幕府老中久世大和守拦轿请愿。11月26日，久世接受了请愿书。没过几天，请愿书给退回来了。于是，他们又准备直接向将军请愿。
考虑到这样做的后果严重，佐仓宗五郎一个劲地劝其他代表回去，他不想大伙一块送死：“我充分理解各位不惜一死的决心，不胜感激，但就当前情况看，我六人同时死去实在无益。各位的决心应表现为在我死之后，继续谋求为民请命的事业。我要先牺牲生命拯救黎民生灵，如不能如愿以偿，便在阴间地府和堀田算账。”
12月20日，佐仓宗五郎终于逮到机会，向幕府将军德川家纲呈递了请愿书。请愿书经幕府评议后交给了堀田正信。堀田正信下令减轻领内租税。但是他秋后算账，在1653年以“聚众越诉”的罪名，堂而皇之地弄死了佐仓宗五郎一家子，其中包括他4个未成年的孩子。这实际上是不惮使用恐怖主义的手段，杀一儆百。佐仓宗五郎大喊：“你们这批野兽为什么要杀死无辜的孩子？天地之大，公理何在？此仇此恨必有所报。堀田家子孙后代不得安宁！”
民如蝼蚁。杀了，也就杀了。不满的人们，也只是图点嘴上的快慰，用种种传说跟官家较劲。据说，佐仓宗五郎死后，冤魂不散，堀田正信的老婆临产时死于非命。农民说，这是老天爷在为佐仓宗五郎报仇。后来，佐仓宗五郎不再只是龙门阵里口口相传的角色，还成了日本文艺作品中的传奇人物。1845年，日本歌舞伎剧作家石川一梦，根据小说《佐仓义民传》写成歌舞伎剧本《东山樱庄子》，并于1851年8月4日在江户首次将佐仓宗五郎的形象搬上了舞台。这曲戏连演104天，居然场场座无虚席。
可是不管怎样，佐仓宗五郎不是英国那个连20先令也不肯缴的汉普登，也不是强迫约翰王在《大宪章》上签字的英国贵族。佐仓宗五郎这些日本农民，只是觉得租税太重，而不是认为租税没有经过他们或他们的代表同意。他们只是希望减轻自己承受不起的租税，不是争取租税必须经过他们或他们的代表同意的权利。
“尽快交纳租税乃是国民的本分”
《劝学篇》是一本让福泽谕吉名满日本的小册子。在1873年出版的《劝学篇》第七篇里，福泽谕吉说，“就主人的身分来说，全国人民不能人人执政”，因此“设立政府，委以国政，代表人民办理一切事务”。接着，他进一步推论，“人民既然是一国的主人，那么负担保卫国家的一切费用就是应尽的职责，在缴纳的时候，决不应稍露不满之色。要知道为了保卫国家，即须发给官吏薪俸，还不能不支付海陆军费及法院和地方官的经费。总算起来，数目似乎很大，按照全国人口平均计算，每人只出一二日元。一年间一人只出一二日元，却受到政府的保护，晚上不怕盗贼，单身旅行不怕抢劫，得以安然度日，岂不是大为上算吗？世间尽管有合算的买卖，可是再没比纳税给政府而受保护的事更便宜的。……合乎道理而又上算的钱，就该毫不迟疑地付出才是。”
在福泽谕吉这样的人一厢情愿地强调人民应该乐于缴税的时候，当权者却在谋划如何保证人民只能做掏钱却不管钱的工具。
1876年9月，元老院奉命开始起草宪法。可是，元老院的国宪案最后遭到了否定。原因就像岩仓具视说的那样：“元老院所上奏的宪法草案第8编第2条中规定，若没有得到法律的许可不得征收租税。这显然是把征税权全部让给了国会。照此规定，若议会对政府的征税法案有意见，人民就可免去交税的义务，这样国库就断绝了支出的来源。将赋税的全权赋予国会，就犹如老虎负隅，左右内阁，指使王命，谁人敢加以阻止？这是激进政论家十分满足的地方。”
宪法是要立，但不能立无代议士不交税，无国会立法不交税那样的限权宪法。
1881年，明治天皇发布预备立宪的诏敕。这意味着，在1890年立宪之前，国民还没有参政权，却都有着真真切切的纳税义务。为了缓解矛盾冲突，福泽谕吉起劲地吆喝起了官民调和。1882年，他在《时事新报》上发表《东洋政略究竟如何》，先是讲了一通忧国的大道理，说“我们日本的东洋政略最终不能不依赖于兵力，扩军备战不可没有资本；其资本的出处在于国民”云云。既然如此，谁不老老实实缴税，岂不就有国家的祸害民族的罪人之嫌？在福泽谕吉看来，虽然从道理上有“参政权与纳税义务交易之说”，但是直到1889年，“无法行使参政权”，那总不能人民不缴税而国家不扩军备战了吧？一番推论之后，他得出的结论是，“我们人民……只好等待八年。尽快交纳租税乃是国民的本分”。他进而建议，到1890年之前，应坚决实行增税政策。
那等上八年又如何呢？
在人们千呼万唤开国会，尚需慢慢等待开国会的时候，地方议会先后开设了起来。1878年7月，制定了《郡区町村编成法》《府县会规则》和《地方税规则》。从1879年到1881年，相继在41个府县成立了府会或县会。当时，正赶上田赋改革的扫尾阶段。府县会设立的宗旨，就是便于“征收民费”。
1878年5月，政府委员在元老院所作的说明里，就为什么要设立府县会，讲了三条主要原因，其中直接与税有关的有两条。其一是，设置府县以来，因为民费征收还没有明确的法律规定，老是引起民间的物议。之所以产生物议，不一定就是由于府知事、县令的专断暴行或区长、户长的滥用和浪费。根子在于没有明确的法律，所以老百姓常常心生疑团，以至于在有的地方酿成骚乱。其二是，征收民费，征收地方税，如果没有明确统一的办法，地方官就几乎无法操作。如果制定出征收办法，不仅特别方便地方官征收税费，而且也不会有“人民生疑、物议纷起的麻烦”。
可是，府县会的发展脱离了当局预想的轨道。
府县会一开设，用福泽谕吉的话说，民情为之一变：“从前见到府县的小吏都不敢抬头看的农民商贾之辈，现在坐在庄严的会堂审查地方税议案，讨论预算的多寡，而当要通过一府一县的法案时，府知事、县令也难于左右他们。从前农家的年贡由领主的地头课收，其轻重多寡被认为是由上天之手规定之后按严格的命令从天上下达的，岂料今天我们的年贡（用老眼光来看，地方税也就是年贡）由我们自己来审议，真是上下颠倒，用俗话来说，这等于老百姓办起老爷的事。”
“老百姓办起老爷的事”，这可不是政府开设府县会的意图所在。如果任由这种势头发展下去，政事要由民意机构说了算，岂不是政权迟早要变色？
还别说明治政府的官员觉得悖逆，就连福泽谕吉这样的开明人士都有些看不过眼。在1882年6月的一篇文章里，福泽谕吉就府县会评论说，“府县厅在举办一项地方事业而把预算的议案交付府县会审议时，府县会总是一味削减预算，我行我素作出决议；而回过头来看看府县的实际情况，府县会也看到，地方有道路、堤防的修筑事情，有警察的事情，有学校的事情，这些事情都一年比一年缩小规模。更有甚者，不久以前，某县会竟作出过不得开支一切地方费的决议。这可谓过分的极端。县会并非不知道这样办不妥，但明知不妥也要这样做。我们可以将此视为只是人民不服县政的证据。有的要求撤换县令，有的要求公选郡区长。……此风如波及全国，则各府县的工作将日益难办，一所学校的创建或关闭，一处堤防的修筑，都将不能如愿以行。官民相视有如楚越，可以说毫无交往的至诚”。
其实，用不着福泽谕吉忧心如焚，明治政府就会自己动手解决这个麻烦。
1882年12月，明治当局公布了改订的府县会章程，缩小了府县会议的权限。该章程第33条规定，“内务卿得停止府县会议，在其复会之前，可由府知事县令决定地方税之经费预算及征收办法，呈报内务卿批准后即可施行”。1884年，修订法律，限定区町村会的权限，加强县令的权限。
这样一来，幕府时期，农民是芝麻籽，到了明治时代，不管如何维新，农民还是芝麻籽。
帝国的制度创新
从明治初年到明治二十六年，在短短二十几年的时间里，日本国民每年负担的租税与公债额，由不到1元涨到了9元多。
每年那么多的钱都变成了税，宪法在明治二十二年颁布了，国会在明治二十三年也开了，可缴税的人却被伊藤博文这些人千方百计弄成对自己缴的钱没有什么发言权。这是明治维新的一个要命的盲点。钦定的大日本帝国宪法，不由分说地把纳税的义务安在每个臣民的头上，明确规定“日本臣民从法律所定，有纳税之义务。”
为什么要把纳税和兵役一样，规定为臣民的义务呢？伊藤博文的解释是，“纳税者，供应国家经理庶事，捍卫人民存国之需要也。”
可是，臣民要从自己腰包里掏钱给朝廷的义务，怎么确定呢？租税法定。明治宪法第六十二条规定，“新课租税及变更税率以法律定之”。如此规定，当时在东亚算是挺时髦的。之所以要这样规定，伊藤博文说了，那是为了日本人民好：“新课租税必须议会协赞，而不任政府擅行者，所以保护臣民之乐利也。”
一旦有了法律，那法律就像紧箍咒一样，可不是帝国百姓想脱就脱得掉的。明治宪法第六十三条规定，“现行租税除更以法律改易外皆依旧征收”。
这一招，可谓是用心良苦。
表面上看，日本也有国会，跟英国差不多。实际上，差着十万八千里。
在为帝国宪法叫好者看来，英国式的做法，国会否决预算时，政府不能自收自支一文钱的经费，那会使“国家之生存归于绝灭”。要是国会和政府的意见冲突，而预算上又刚好发生冲突，那么“国家政事，必将尽行废止”。这还得了？
明治宪法竭力避免出现这样的情形。因为预算的地位在法律之下，即使政府和议会意见不同，租税法律依然存在，政府仍然能够根据这些法律征取租税，支出经费，就不至于有“一切不能收支岁入岁出之患”。这一条款，就等于是保证了政府什么时候都不愁可以从臣民那里弄到钱，这就在筹款权上削弱了帝国议会的分量。
既然是租税法定，那法律是从哪里来的呢？依照明治宪法，对于一项税法，即使众议院决定了修改或废止，还得贵族院议决，即使两院作出了决议，还有一道堤防在那里挡着。那就是法律要经过天皇的裁可。如果过不了天皇这道关，议会无论是议决什么，都等于零。这样一来，就保证了选举产生的众议院，在筹款问题上，给政府出不了什么大的难题。既然解决了不愁手里没钱的问题，接下来的要做的，就是让拨款花钱也不受国会控制。
表面上看，每年的预算也要过议会这道关。因为明治宪法第六十四条规定，“国家之岁出岁入，每年预算，由帝国议会协赞。”协赞是什么？协助、辅佐的意思。也就是说，在预算问题上，帝国议会不过是天皇的协助辅佐机关而已。如果预算的钱不够，或者在预算之外开支，那怎么办呢？按照明治宪法，“超过预算额，及预算外别有开支者，日后须求帝国议会承诺”。这等于说政府可以先斩后奏突破议会通过的预算，这样一来，即使议会通过的预算不够政府花销，也没有多大的关系。
通常人们认为议会是立法机构，当时英美国家议会通过的预算，就是法律。所以，要不让议会抓住钱袋子，就自然而然地会贬低预算的权威性。在伊藤博文看来，议会通过的预算，不能称之为法律。依他对明治宪法第六十四条的解释，“预算不过定一年遵行之准耳，兹事体大，以付议会，非本然之法律也”。况且，“预算须以法律为凭籍，法律不以预算为变更”，一些国家视预算为法律，实在是“名实混淆沿讹从谬”。
那为什么支出超过预算额和预算外开支，只是事后请求议会“承诺”呢？对此，伊藤博文又有一套解释。说什么之所以事后才请求议会承诺，那是因为，虽是政府不得已这么做，也必须议会监督。那为什么不规定政府的支出必须先有预算，即使是需要额外拨款，也必须由议会议决之后才行呢？按照伊藤博文的解释，大臣的职务，并不是国会指定，而是由宪法和法律指定的，因此为了履行法律上的权利和义务，“遇有要需，安得以预算不足，及预算中无正条之故，藉词废事”么？因此，政府虽然没有循规蹈矩地死守预算，进行了“不得已之开支”，但仍然是合法的。
伊藤博文这些招数，可不是日本帝国固有的，而是吸收了别国的“政治文明”，并且在此基础上还有创新。
徒弟比师傅还狠
明治宪法第七十一条规定：“帝国议会预算不议定，或预算不成立者，政府照前年所度之预算施行。”为什么要这样规定呢？伊藤博文解释称：“议会预算不议定，或不成立之病，大之足以倾覆国家，小之足以痿痺行政。”为证所言不虚，他举了美国的例子，说是1878年，美国国会在讨论陆军预算时，迁延不决，弄得士兵三个月没有发军饷。同年，奥地利议院也发生了废弃预算之事。如果任由议会如此行事，岂不贻误军国大事？如果任由政府无视议会的议决，就像普鲁士政府在1862年至1866年所做的那样，实行无预算的统治，那也是“非常之变例，而非立宪之正途”。因此，日本从本国的实际情况出发，借鉴各国的经验，吸取各国的教训，规定如果遇到预算不议定或不成立的情况，实行前一年的预算。
如果国会没有通过预算，就按照上一年的预算继续花，这用心良苦的一招，是伊藤博文从德国学者那里学到手的。这招叫“实施前一年预算主义”，是伊藤博文的一项“制度创新”。用帝国的宪法学家穗积八束的话来说，“此种规定为各国之所稀有，实为日本宪法之一特色”。议会即使否决了政府提出的预算建议，政府大楼照样不会因为没钱而停电。问题是，一个让政府没有实质性所求的议会，还有什么能量有效地制约政府呢？政府我行我素，议会又能把它怎么样？无欲则刚。既然政府并不特别地有求于议会，也就自然而然地也不会特别在乎议会。甚至连议员自己也会觉得当得没什么劲。
伊藤博文筑起的这道阻碍国会控制钱袋子的堤防，使得议会从财权角度上失去对军政大事的发言权。日本的这种制度创新，其中一个“好处”就是，避免了政府背负“违宪”的政治恶名。在英国，财政事宜属于下院的特权，上院对于财政预算，没什么权力。可是日本不是这样。在预算问题上，于名于实，都是采取上下两院同权。明治宪法第六十五条也规定，预算应先在众议院提出。那么，这种众议院的预算先议权相对于贵族院的审议权，是一种什么关系呢？在这个问题上，还曾出现过争执。
1892年5月，第三届帝国议会的众议院对政府提出的预算案加以修改后送交贵族院。那么，贵族院是应该以这个被众议院修改过的议案为原案，还是以当初政府向众议院提出的议案为原案呢？为此，展开了争论。
不用说，众议院是主张被自己修改过的议案对贵族院来说才是原案，而贵族院则针锋相对地坚持，对贵族院来说，只有政府最初向众议院提出的议案才是原案。
上下两院各执一端，怎么办呢？天皇咨询了枢密院，枢密院站在了贵族院的一边。天皇也采纳了贵族院的主张。此例一开，众议院的预算先议权，就完全变成只是审议的顺序在先，而对于后议的贵族院的审议权，就没有别的什么约束了。
这样一来，由皇族、华族和敕任议员组成的贵族院，就可以牵制民选的众议院。可是万一上下两院分歧太大，预算议决不下，那该怎么办呢？这么重要的关节，自然不会为伊藤博文这些立宪者所忽视。明治宪法第七十一条，就是直接针对这个问题的。伊藤博文他们很清楚，当时欧洲各国，都没有这样的规定，包括连被伊藤博文奉为样板的普鲁士宪法，也找不到这样的条款。1862-1866年，普鲁士国会连年否决预算，而俾斯麦则把宪法扔在一边，税照收，钱照花，强硬地实行无预算的统治。可俾斯麦这样做，也落了个违宪的名声。在这件事情上，日本吸取了普鲁士的教训。正因为明治宪法有了第七十一条，政府就不会陷于被动，就像穗积八束就言，“不至违反宪法而有行政之便宜”。
如果没有第七十一条的规定，要是议会没有通过预算，政府要么是束手无策坐等议会拨款，要么是完全无视议会预算，自己弄钱自己花。遵守宪法就没钱花，违反宪法才有钱花。两者必居其一。在向从日本取经的中国人介绍经验时，穗积八束说，有了这条规定，虽然预算每年不同，前年度的预算，不可能放在今年也完全适合，但是，日本宪法允许施行前年度预算，是一种折衷调和的办法，既可以防止政府花起钱来全无约束我行我素的毛病，又可以防止政府以预算不成立为借口而荒废政务的弊端。
不过这还不够。毕竟，本年度的财政开支和上年度的预算，不可能完全吻合，势必有新的需要支出的地方，钱不够用怎么办呢？照穗积八束的说法，如果与前年度预算有不同的地方，可以在下次议会召开的时候，将那些不同的部分提交议会，要求议会通过，而并不是必须完全拘泥于前年度的预算。换言之，就是所谓按照前年度预算施行，也并非就是不可自己解除的紧箍咒，政府什么时候都可以先花了再说。
从这个角度来看，明治宪法并不只是普鲁士宪法的亚洲版，而是青出于蓝而胜于蓝。为了让议会无论如何都抓不到钱袋子，明治帝国的立宪者出的损招还不止于此。如果把明治宪法第七十条和第八条结合起来看，那就更见帝国议会不过是一个昂贵的政治装饰物而已。
按照《明治宪法》第八条的规定，在议会闭会期间，“为保公共之安全，与避公共之灾害，事关紧要”，天皇“代发法律之敕令”。敕令跟法律具有同等的效力。等到下次会期的时候，该敕令提交帝国议会，如果议会不承诺，由政府公布其作废。一般情况下，立法必须经过议会“协赞”这一关，而第八条的规定则是允许以敕令代替法律，给予了天皇发布紧急命令的特权。虽然议会有事后检查承诺的权力，但是并不能“追销敕令已行之事”。即使是议会不承诺，无论是什么样的敕令，都不存在事后追究责任的问题。
而《明治宪法》第七十条规定，“为保持大局，遇有急需，而迫于内外之情形，政府不及召集帝国议会，得依敕令为财政上必要之处置”。虽然到下次会期的时候，必须提交帝国议会，求其承诺，可是议会对这项临时财政的处分大权的制约，实则形同虚设。因为议会即使通不过，那也是覆水难收，用伊藤博文的话来说，就是“议会止力阻继起之行用，非追废已过之处分”。明治宪法第七十条这样规定，也是日本帝国的一项制度创新，穗积八束就说，“为各国宪法上所不可多见之例。”
在租税和预算问题上，帝国议会对帝国政府有监督作用，但不存在分权制衡关系。穗积八束告诉中国人，依照日本宪法的精神，预算是为了估计出政府岁入岁出的一个大概来，之所以必须经过国会议决，是为了监督政府，担心它因为无关紧要之事情浪费金钱，而没有要求国会承诺租税这样的意思。国会议定岁出是“以检查浪费为其精神”。虽然租税必须由法律来规定，并且法律也须经过议会的“协赞”，但是日本的税法，不是以一年为限，而是“永久承用之法律”。只要租税法律未经废止，政府依旧可以根据这些法律征收租税。
日本宪法确立的预算议定权的精神，是重视监督，回避分权制衡，政府不是只能根据国会的预算开支。于是为了避免政府“自由浪费”，就又有了一项制度创新，即在轻预算的同时重决算。之所以轻预算，就是不想专制政权变为共和政体，不想增强民选议会的权力。根据明治宪法，日本帝国设立会计检查院。这个相当于审计署的机构直属天皇，独立于国务大臣。会计检查院的职责之一，就是“检查国库之总决算，及各省之决算报告”。可是，即使会计检查院审计出了各部存在这样那样的问题，可帝国议会并没有权力通过不信任案让大臣下台。议员拿着会计检查院送来的报告，嚷嚷几句，也就或轻或重有点监督作用。
也可见，伊藤博文们为了阻止日本走上类似英美的道路，可谓是机关算尽。
中江兆民的苦笑
1881年10月12日，明治天皇发布《关于开设国会之敕谕》，宣布“将以明治二十三年（1890年）为期，召集议员，开启国会”。
1882年3月，伊藤博文带团去欧洲考察宪法。
伊藤博文此行的任务很明确。出发之前，给伊藤的敕谕就附带着调研事项的纲目。对未来的日本宪法应该是什么样，岩仓具视这些当权派，大体上是倾向于效法普鲁士的宪法。所以，伊藤博文这次出国考察，也就自然把重点放在了德国。
伊藤在欧洲逗留了13个月，其中有8个月是呆在德国和奥地利。
考察收获颇丰。1882年8月，伊藤博文信心十足地写信告诉岩仓具视，从著名学者格奈斯特（1816—1895）和施泰因（1815—1890）那里，他已经弄明白了国家组织的基本知识，“深信巩固皇室的基础和大权不坠至为重要”。他说，日本现在的现状是，“国人只读英美法过激论者的著作，误信它们为金科玉律”，如今“已有了挽回这种局面的理论和手段”。
在伊藤博文看来，如果在宪政问题上效法英、美、法，就是祸害日本。1882年9月11日，在给大藏卿松方正义的信里，他激烈地抨击了“改选先生”大隈重信，说大隈重信等人的举动“实在可怜”，声称“即使到1890年，制定了宪法并召开了议会，也决不会以他们所希望的国会的多寡，来决定内阁宰相的进退更迭。所谓议会政府，并不适合我日本的国情，这是不言而喻的事。”
伊藤博文这么说，也这么做。
1885年12月，他出任内阁总理大臣，负责起草宪法。整个制宪过程，偷偷摸摸像做贼一样。伊藤博文曾对秘密起草明治宪法草案的班子说：“这个草案制订好，到让陛下看见以前，跟谁也不能说。”
井上毅、伊东巳代治和金子坚太郎协助伊藤博文起草宪法。据金子坚太郎的回忆，最初是在神奈川县金泽的一家菜馆里进行起草宪法的工作。有一天，菜馆失窃，伊东巳代治床上的皮箱不见了，箱子里装满了重要书籍。这下可把他们给急坏了。那时候，因为是伊藤博文受命草拟宪法，民间认为必定会弄出个德国式的宪法来，曾千方百计想把草案搞到手。不过最后发现，皮箱被扔在附近的大豆田里，箱子里的一百块钱被拿走了，书却没有丢失。有了这次有惊无险的遭遇后，他们就躲到夏岛的别墅里起草宪法去了。
不仅起草是悄悄进行，就是枢密院审议，也是秘密进行。
1889年2月11日，举行发布宪法的典礼。明治天皇把三条实美献上来的《大日本帝国宪法》授与首相黑田清隆。这天正好是纪元节，即日本的建国纪念日。
在宪法颁布之前，公众对宪法到底有什么样的条款，一无所知。可在宪法颁布时，日本民众依旧欢天喜地。参加宫中宪法发布仪式的一个德国人就说：“这一天，东京全市热闹非凡，到处是庆祝、游行、烟火等活动，但可笑的是，谁也不了解宪法的真正内容。”用中江兆民的说法，国民是“未及看到其实，却先为其名而陶醉了”。
明治宪法不过是一部钦定宪法，公布宪法时的敕语称之为“不灭的法典”。也就是说，这部宪法万世不易，它的变更修改，一般国民不容置喙，制宪权只属于天皇。议院法第67条就曾规定，“各议院不得接受变更宪法之请愿”，而请愿令第11条也规定，不可以就皇室典范及帝国宪法的变更事项进行请愿。事实上，直到1945年日本战败，在半个多世纪里，明治宪法一次也没有修改过，甚至连强烈要求修改的情形都没有出现过。
明治宪法颁布后，获得了朝野的普遍拥赞。
连自由民权派的报纸，也发表言论赞美不已。《朝野新闻》就说，“制定宪法实在是东洋万国生民从来没有过的，而我国则永为其仪表”。自得之情，溢于言表。对这部钦定宪法，植木枝盛也曾评论说，“无论如何，确是诞生了叫作宪法的东西……。而日本人民不失为有宪法之国的人民，日本不失为世界列国中一个立宪国的成员”。他甚至建议，“应将宪法公布日定为国家纪念日”。向来标榜平民主义的《国民之友》则发表《拜读宪法》，称赞明治宪法“超乎预想的完美”。为什么呢？国民的基本人权有了明文规定就是理由。该文甚至认为，只要这部宪法“不失其生命，不麻痹其威力，则我国民将永为自由民”。
不论好歹，《大日本帝国宪法》总算是东亚的第一部宪法。在明治宪法发布7年后，《明治政史》在“绪言”里劈头就说：“东亚之天地，建国者不一而足，举立宪之政者，可谓绝无矣。算其嚆矢者，其唯我日本乎？”欧美人士，也是好评不少。美国驻日公使向本国报告说：“宪法是这个贤明、自由的政府取得进步的最好证明。这种进步不是一时的试验，也不是这个充满活力的东洋政治体制模仿西方文明的装饰品，而是对日本过去历史的坚定、永远的胜利。这个胜利向各国宣告了日本新时代的到来。”甚至像英国的赫伯特·斯宾塞和美国的奥利弗·霍姆斯（1841—1935）这样大名鼎鼎的学者，对明治宪法也是不吝赞许。
可是，高兴者不仅是高兴得太早了，而且更是一厢情愿的高兴。1889年2月15日，在向全国府县会议长所作的说明里，伊藤博文就明确地讲：“无论将来发生何种事变，……上保元首之地位，决不把主权下让予民众。”这离宪法颁布才几天呀？
不过，也不是谁都容易被忽悠住。和许多人的兴奋之情溢于言表不同，中江兆民悲叹国民的“愚狂”。他对明治宪法的反应是：“通读一遍，唯有苦笑耳。”他甚至骂明治宪法是一部“毫无价值的宪法”。日后，文部省在1946年5月的《新教育方针》中也曾这样总结这段历史的教训：“明治维新以来，日本匆忙摄取了西洋文化而实现了现代化，而没有充分摄取其实质。……引进了宪法政治和议会制度，但其实质，即反映尊重人权和自由意志的政治却未能真正实现。”
惹不起的儿子
纳粹德国之所以在二战中“挨打”，并非因为它“落后”。这和德意志第二帝国、日本帝国相似。
希特勒上台之后，可谓是一心一意谋强盛，要为德国拓展疆土，为日尔曼民族争生存空间。短短几年间，第三帝国一跃而成令世界瞩目，让欧洲胆颤的军事强国。然而，国家强大，百姓并不见得就幸运。德国人民一度为之欢欣鼓舞的煊赫国力，只不过是希特勒冒险的雄厚赌本。
希特勒将强大的第三帝国推向战争的漩涡后，德国难以自拔，进而难以自保，沦落为饱尝战争之苦的挨打国家，人民饱尝战火之苦。
“那双神奇的手！”
如果说希特勒是一个人间恶魔的话，那也是一个颇具个人魅力的人间恶魔。尤其是他辩才无碍，让许多人如痴如醉。
德国名将古德里安就说，“希特勒的讲演天才可以说是高人一等，无论是对于一般的群众，或是受过高等教育的人们，都同样能够发生奇效”。据德国女导演里芬施塔尔回忆，1932年2月，因为在柏林体育场听了希特勒演讲，结果“精神完全麻木了”，两个小时后，她站在波茨坦大街上浑身发抖，甚至连拦一辆出租车回家的力气都没有了。这个日后以《意志的胜利》和《奥林匹亚》而闻名于世的女子，当时完全被希特勒的演讲所征服。
跟曾为纳粹政权效过力的里芬施塔尔和卖过命的古德里安不一样，出生在德国的美国政治学家摩根索，作为一个犹太人，跟纳粹党并不曾站在同一战壕。1922年10月，18岁的摩根索在科堡见到过希特勒。几十年后忆及往事，他还在说：“我永远不会忘记当我听到这个人演讲时，我被吸引和沉醉得几乎瘫痪的感觉。”
不过，希特勒的舌灿莲花，也让有的人觉得，他只是个擅长耍嘴皮子的角色。

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