（一）质量和品种
文化企业的特殊性质就在于它们是内容提供商。文化产品的质量高低取决于其内容。文化产品能否赢得市场，最根本的问题在于其所内含的文化价值、生活方式、思想观念、情感因素；在于文化产品是否具有思想感染力、情感的亲和力、精神的震撼力以及生活方式的凝聚力。只有赋予文化产品这几种力量，才会得到国内外消费者的认可，让他们心甘情愿地购买你的产品。我国的文化产品缺乏国际竞争力，最根本的原因在于内容。考察一下我国的几类文化产品就可以明白这一点。先说图书。我国出口的图书，内容基本上是中医、食谱、气功、武术等，知识含量较高的自然和科学技术类图书数量非常少。再说动漫。制作动画的仪器设备跟国际上相比我们并不落后，这些设备有钱就可以买到，技术要求我们也都能达到，最关键的是我们的动画制作艺术创意太弱。现在什么都可以用机器来做，唯有艺术创意必须要由人脑来完成。再说电影。去年中国电影票房突破了26个亿，有几部电影还赢得了一些国际收入。我们的电影从技术、制作、画面等方面讲都不错，但最弱的是编剧。没有好的故事，阵容很强大，但灵魂很苍白。
文化产品走出去，针对的是国际市场。并不是在国内市场上受欢迎的文化产品都能在国际市场上畅销。在国际市场上存在一个文化折扣问题。过去有一个歇后语叫“洋鬼子看戏——傻眼了”。洋鬼子看戏为什么会看傻眼呢？因为语言不通、艺术样式不熟悉，看不懂。这就叫文化折扣。国际实际上是一个很大的概念。亚洲、欧洲、北美洲、拉丁美洲和非洲的观众，其欣赏习惯和艺术品味肯定存在着很大差别。同是龙的传人，国内的消费者和在欧美生活多年的华人对传统文化的理解也有很大区别。因此，从内容和品种上来讲，往国际市场上推什么，我们要有一个战略。举个简单的例子，日本的歌舞剧，属于日本的传统文化。在东京有一个歌舞剧表演的剧院，很多日本人从东京以外的地方赶到那里去看演出，基本上是场场爆满。日本人很喜欢歌舞剧，但他们并没有因此就要把歌舞剧推向国际文化市场。相反，他们全力往外推销的是动漫，而且取得了极大的成功。我们现在对这个问题似乎还没有足够的重视。一说文化产品走出去，就什么都想往外推。可以肯定地说，不问国外市场的接受度如何，不加选择地眉毛胡子一把抓，结果绝对是事倍功半。即使是我们所热爱的传统文化，也必须有所甄别。你把《二十四孝图》翻译成英文，搞个英文版的图书，或者把其中的故事拍成电视剧，在国际市场上肯定赔钱。所以，在走出去之前，我们一定要有深入的调查研究，针对哪个地区的市场，以哪个品种作为主打产品，都要制订出切实可行的计划。
软实力篇 国际文化贸易格局下的中国文化出口策略（3）
（二）效益
文化贸易是一种经济活动，当然要注重经济效益，而且是要以最低的成本取得最大的经济效益。有几种情况不利于文化贸易效益的提高：（1）像搞公益性的对外文化交流活动那样来搞对外文化贸易，不计算经济成本。（2）拆整为零，减弱市场竞争力和盈利能力。如中国杂技没有形成自己的优势品牌，而是停留在给人家的剧团打工的层次上。（3）国内同行竞争、互相压价。这种情况在其他行业中发生过，现在，在文化产品和服务的出口中也存在以前曾出现过的问题。（4）不熟悉国际市场的定价策略。比如中国的图书出口问题。2005年中国出口图书700万册，金额3000万美元，同年进口图书册数是出口图书的2倍，但金额却是出口图书的5倍；2004年出口图书460万册，金额2000万美元，同年进口图书330万册，但金额却高达3800万美元。也就是说，这一年我们出口的图书多，但金额却仅为进口图书的一半。图书进出口金额与进出口数量不成正比，尤其是与进出口种数出现严重背离，这说明我国的出口图书定价存在问题。
为了提高文化产品和服务出口的经济效益，建议商务部成立文化产品出口指导小组或专家委员会，甚至成立文化产品出口协会，为出口文化企业提供信息服务和咨询指导，促进出口文化企业进行行业自律。
（三）渠道
一方面内容为王，另一方面渠道为王。国内的文化产品走出去，现在主要有两种渠道。一个渠道是通过国内国外的文化产业博览会，国内的如深圳文博会，国际的如法兰克福书展；还有一个渠道是通过外国发行公司代理。这两个渠道有一定的效果，但都有其局限性：博览会在展览季之后经常性不够；依托国外的发行公司，好处是成本低、市场风险小，不足是丰厚的发行利润让人家拿走了，生产商实际上只赚了个吆喝，再有，你通过人家去发行，就总是远离市场，永远培养不起来对于市场的敏锐感觉。
所以，我们要在国外建立自己的发行渠道。可以由文化企业自己组建专业的海外发行公司，或收购外国人现有的发行公司。政府有关部门在市场调研、资金等方面予以支持。也可以依托其他行业有实力的跨国公司已经建立起来的国际销售网络，进行增值服务。鼓励有条件的企业加盟海外中介协会。还可以在海外投资建设“中国文化城”。“中国文化城”可采用政府开道、企业投资运作的模式。在“中国文化城”中开设音像、图书、汉语教材等专门区域，设表演厅、展示厅，供顾客欣赏观看。如建设运作合理，“中国文化城”定能成为中国文化开拓世界市场的根据地，达到“星星之火，可以燎原”的目的。
还应该充分利用网络平台，开设各种语言版的“中国文化产品网上超市”，集产品展示、销售、服务为一体。目前国内很多公司都设有自己的网站，但这些网站存在规模小、功能差等各种不足，商务部等相关部门应对之进行整合，形成规模优势。
（四）人才
文化产业的突出特点是资金密集、人才密集和智力密集。人才是文化经营最为关键的因素之一。国外企业有大批这样的专门人才，对国际文化市场的研究非常深入、细致，大到一个地区的文化产品的竞争格局，小到一个具体产品应该怎样投放，都有专门的人进行具体的研究。而国内，文化经营方面的人才稀缺，既懂外语、懂影视文化产业制作、懂营销，又熟悉国际文化市场，并且与国际发行渠道有着密切联系的国际文化贸易人才更是凤毛麟角。没有专门的人才，没有翔实的数据资料，没有细致的实证研究，没有国际市场运作方面的经验，使得国内企业对国际市场的认识受到相当大的局限。在这样的情况下，要想在文化产品的出口方面有所突破，是十分困难的。
软实力篇 国际文化贸易格局下的中国文化出口策略（4）
文化贸易人才匮乏已经成为制约中国文化产品出口的重要瓶颈之一。要加快中国文化出口的步伐，就必须在文化贸易人才培养上多下工夫。
以前，一些部委为了开展国际文化贸易举办过一些专门的短训班。仅靠这种非学历教育的短训班远远不能满足我国扩大对外文化贸易的需要。对外文化贸易的快速增长，急需我们培养出大批国际文化贸易方面的人才。2006年，*批准中国传媒大学试办“国际文化贸易”本科专业，同时在在新闻传播、艺术等专业中增设国际文化贸易、文化市场营销等课程，培养既懂文化艺术专业知识，又懂国际文化贸易的复合型人才。
为了使国际文化贸易教育与文化贸易之间紧密结合，有关部门如商务部、文化部、广电总局等相关部委和文化企业，还应该在有条件的高校设立“国际文化贸易人才培养基地”，为本科生、研究生开设文化艺术与国际贸易的复合型课程，对有关部门人员进行培训。可首先选取一到两所高等院校作为试点单位，总结经验教训，将成功模式进行推广。在文化出口优秀企业内设立“国际文化贸易人才实习基地”，为优秀的应届高等学校毕业生提供更多的实习机会，为博士生、研究人员提供到企业挂职锻炼的机会，培养大批国际文化贸易的骨干和后备人才。
（五）技术
当今时代，高新科技已经成为社会生产力发展的火车头，它在文化产品生产领域包括从内容到形式、从生产方式到传播方式的广泛应用，必将极大地促进文化产品生产的发展和创新。文化与技术的融合将形成强大的经济竞争力。科技含量高是美国文化产业的一个杀手锏。尤其是在大众传播媒介领域，印刷复制、电子排版、网络传输、数字化、通讯卫星等高新技术的广泛应用，使美国文化产业具备了向全世界扩展的“桥梁和利器”。技术对文化产品的作用表现在以下几个方面：（1）为文化产品的升级提供技术支持。科技是不断进步的，而对于传统文化品牌的创意性开发来讲，科技进步的力量在于能够从内容和载体上不断创新传统文化的表现方式，使传统文化具有更生动、更形象的表现力和感染力，实现科技和文化的完美统一。（2）延长产业链条，提高文化贸易的盈利水平。由于文化商品具有投入成本高、复制成本低的特性，在投入大量成本塑造出受到顾客欢迎的创意文化商品后，以此商品为核心，带动文化创意产业的多重应用，衍生创造出更多不同种类、形式的商品与服务，可以提高文化产业的多点盈利能力。纽约之所以被称为“世界数字之都”，正是因为它具备了以“硅巷”为代表的文化创意、软件开发和风险资金共栖的良好生态。（3）逐步改变文化贸易产品的赢利模式。一方面，技术创新促进文化产业的高速发展，宽带技术、多媒体传播、数字化与互联网的兴起，对传统文化产业产生了重大的影响：原来凭借渠道的垄断优势获取高额利润的地位已经不复存在，内容产业成为文化产业新的竞争的焦点，消费者需要什么、消费什么，成为文化产业发展的关键；另一方面，技术创新导致产业之间的界限区域模糊，出现了产业融合的局面，产业融合最为突出的表现就是电信、出版和广播电视的产业链和业务边界出现了融合，产业环境的变化也就决定了原有的商业模式已经不再适应现在的环境。因此文化品牌的开发应注重对科学技术的应用，用先进的技术手段再现传统文化的精华，积极发展数字电视、数字电影、网络游戏和动漫高新文化产业；发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通组织形式和经营业态，不断创新文化传播的方式，从而提升全球对中国文化的认同感。
（六）文化资源
在5000多年的历史发展过程中，中华民族创造了辉煌灿烂的民族文化，为世界文明做出了巨大贡献。中华民族的优秀文化遗产，为中国文化产业的发展提供了丰富的文化资源。中国文化产业的发展，应当充分吸收传统文化的滋养。中国的文化产品应当成为传播民族文化、弘扬民族精神的有效载体，通过文化产品和服务贸易，来提升中国的国家文化形象，增强中华民族的亲和力。
与此同时，我们要开展国际文化贸易，面对国际文化市场，就应当放开眼界，充分利用人类共有的各种文化资源。
历史上，中华民族从来都是一个善于吸收其他民族优秀文化的、具有宽广文化胸怀的民族。如在北京的欢乐谷中，既有欧洲文明的发祥地希腊文明、也有神秘玛雅文明、亚特兰蒂斯文明，更有中国的香格里拉文明，还创造性地表现了昆虫世界的文明。在全球化的今天，很多优秀的文化传统已经超越国界，成为人类共有的遗产，我们不加以充分利用和市场化开发，就会被他人占尽先机。好莱坞通过对花木兰、宝莲灯等文化资源的开发，成功占领了中国电影市场；而耳熟能详乃至家喻户晓的《西游记》、《三国演义》的故事却被美国人、日本人制作成动漫和游戏而大赚其钱，这不得不说是中国人的悲哀。因此在挖掘中国文化底蕴，打造民族文化品牌，加强知识产权保护的同时，充分利用世界各国的文化资源，对于增加我国文化产品和服务贸易的出口，提升我国文化的影响力具有重大而深远的意义。比如，以图书为例，可由中国出版社出版英文版《莎士比亚全集》、《格林童话》等，封面采用中国传统丝绸进行包装，充分体现中国特色。再如以电影为例，可以通过将和平、统一、魔幻等国际化元素与中国功夫这一中国本土化元素的结合，借鉴和平、爱情、平等、奋斗等人类共有的元素，以此关照和处理传统文化资源，沟通中西文化的巨大差异。《英雄》、《神话》在国际文化市场不俗的票房成绩给我们做出了很好的证明。以本土文化为“原点”，兼纳国际化的诸多元素，生产出既具有本土化内容又与国际化接轨的文化产品，可大大降低文化出口过程中的“文化折扣”，尽快打开国外市场。
李怀亮，中国传媒大学媒体管理学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（1）
未来十年我国文化产业发展的六大趋势
杨吉华
从20世纪80年代起步，经过20多年的快速发展，文化产业在我国已经从国民经济中一个不起眼的角色成为国民经济的重要增长点。国家统计局统计资料显示，2004年我国属于文化产业的从业人员共有996万人，占全部从业人员（亿人）的，文化产业当年实现增加值3440亿元，占GDP的。这一数字表明，我国文化产业的发展已经初具规模，在GDP中占有一定的份额。但总体规模仍然偏小，对国民经济的贡献和影响远低于发达国家。未来十年我国文化产业发展将呈现哪些特点？其基本走向如何？引起这些变动的深层原因是什么？搞清这些问题，对于我们把握大势，抓住机遇，正确决策，加快文化产业发展无疑具有重要意义。
趋势是事物发展客观规律的反映。考察一个产业发展趋势要从两个方面把握：一是从产业生命周期分析；二是从产业属性分析。从产业周期看，一个产业的发展都要经历形成、成长、成熟、衰退这四个阶段，不仅不同阶段在增长速度、组织结构、技术创新等方面具有不同的特点，而且不同发展阶段决定着产业前景和发展潜力；从产业属性看，主要是看该产业是否具有较大的需求收入弹性、较强的关联度和高创新率，如果属于“三高”产业，那就有较大的上升空间和发展潜力，否则，即使是一个新兴产业也难以成为国民经济的支柱产业。我国文化产业从发展周期来说，目前尚处在成长阶段；从产业属性分析，又属于“三高”产业。基于这两点判断，在未来十年，我国文化产业发展的总趋势将会是：由小到大，由弱到强，由不成熟到成熟，以较快速度向前发展，成为国民经济的支柱产业，形成一批具有国际性和区域性影响的民族文化品牌，在国际上具有较强的竞争力。在这一总趋势支配下，未来十年我国文化产业在增长速度、组织演变、技术进步、区域布局等方面将呈现如下六大趋势。
趋势之一：经过近几年的平稳增长，我国文化产业将出现一个高速增长阶段
20世纪90年代是我国文化产业发展的黄金阶段。图书出版业、报刊业、广告业、电视业等都呈现了高速发展。但最近几年我国文化产业增速趋缓，出现了一个平稳发展阶段。由于2004年以前缺乏具体统计数据，从2004、2005年的情况看，专家估计，2004年与2003年相比，我国文化产业产值的年增长率约为10%，2005年的年增长率也大概为10%。2004年我国GDP的增速为，2005年为，因此，可以判断近几年来我国文化产业总体增速要略高于当年GDP的增长速度。这种速度对于处在发展初期的我国文化产业来说，并不是一个理想的速度。有关资料显示，西方发达国家的文化产业年均增长率要明显高于GDP的平均增速。英国文化产业平均发展速度是经济增长的两倍。美国在过去的24年里（1977～2001），版权产业（文化产业的核心部分）的平均增速也是GDP同期年均增长率的两倍。我国文化产业增长率偏低的原因是多方面的。从需求方面来说，类似于20世纪*十年代那种需求集中释放的效应已经不复存在；从供给方面来说，由于体制原因、企业自身原因，我国文化产业供给能力的进一步增长受到了制约，难以满足人们日益增长的精神文化需要。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（2）
如果说过去几年是我国文化产业发展的平台期、调整期。那么在“十一五”期间和今后几年，我国文化产业就会突破平台，结束调整，呈加速发展态势。
首先，从文化产品总需求角度分析：
国内需求方面：未来十年，我国国民经济还会继续保持以年均8%到9%左右的速度增长，这种宏观背景为文化产业快速发展提供了根本保证。2005年我国人均GDP为1703美元，到“十一五”末这一数字将超过2400美元，其中发达地区将达到6000美元。据国家统计局国民经济核算司司长许宪春预测，到2020年，我国人均GDP将超过4万元，折算美元将超过5000美元。随着人们收入的增长，我国家庭的恩格尔系数将继续下降。国际经验显示，在这一阶段，人们对文化产品和服务的消费需求将呈快速增长态势。
国际需求方面：随着中国的和平崛起和综合国力的不断提升，中国文化的国际影响力和感召力与日俱增，国际市场对我国文化产品的需求也会大幅增加。同时，随着我国文化产业不断发展壮大、国际竞争力不断提高，文化产品的出口将大幅度增加。文化贸易在未来十年有可能扭转目前的巨额逆差，实现大致平衡。
文化产业是“最终需求依赖型产业”（相对于中间需求依赖型产业），文化产品具有较大的需求收入弹性（相对于需求收入弹性小的产品），在人们收入达到一定层次以后，随着收入的进一步提高，人们对文化产品的需求会以比收入更快的速度增长，这就为我国文化产业快于国民经济整体增长速度奠定了需求基础。
其次，从文化产品供给角度分析：
第一，未来几年我国文化体制改革的深化和逐步到位，事改企、企改制取得实质性进展，将极大解放我国的文化生产力，为我国文化产业的快速发展提供有利的体制保障和制度保证。
第二，未来十年我国的技术进步会呈加速趋势。技术进步是生产率变动的主要因素，由于技术进步及其在文化产业中的运用，我国文化产业的技术创新能力将会明显增强，产品的技术含量不断提高，为产业扩张提供了技术条件。
第三，中国政府高度重视文化产业的战略地位，制定了一系列产业政策促进文化产业发展，这些政策的效应将在未来几年内显现出来。
一个产业会以什么样的速度发展，主要取决于产业的供求关系。如果既有旺盛的需求，又有充足的供给，那么，这个产业的快速增长就会由可能性变为现实。综合需求和供给两个方面，可以预期，我国文化产业在未来若干年内将摆脱目前平稳发展的态势，而进入一个高速增长阶段。增长率会从目前的10%左右提高到13%或更快的速度（我国文化部将“十一五”期间文化产业的年均增长率指标定为15%）。从产业生命周期来说，我国文化产业目前整体上仍处在“成长期”，远未达到“成熟期”，以年均15%的速度增长才是正常的。如果在这样一个速度平台上持续增长10年左右，我国文化产业的综合素质和实力将会发生一个质的飞跃，文化产业产值在我国国民经济中的比重将由目前不到3%上升到8%左右而成为名副其实的支柱产业。
趋势之二：传统文化产业的比重进一步下降，新兴文化产业将取代传统文化产业占主体地位
虽然我国文化产业在未来会呈加速增长态势，但这并不意味着文化产业内部所有产业或行业都会以同样的速度增长。实际情况是，有的行业发展慢，有的行业发展快，内部分化不可避免。以图书出版、报纸、电影为代表的传统文化产业的比重将进一步下降；而以网络服务、数字出版为代表的新兴文化产业将取代传统文化产业占主体地位。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（3）
首先，传统文化产业比重将进一步下降。长期以来，我国文化产业的内部结构一直是传统文化产业占支配和主体地位，尤其是在20世纪90年代出现了发展的黄金时期。但从20世纪90年代中后期开始，我国传统文化产业就遇到了发展后劲不足的问题。以其中最大的行业图书出版业为例，从1995年到1999年，我国出版社的年利润增长率分别是，，，。虽然在高位增长，但增速是逐年下滑的。近几年，传统文化产业部门更是显出“滞胀”的特点，不仅与新兴文化产业的高速增长有较大的差距，甚至低于国民经济平均增长速度。资料表明，这些年我国图书出版的增长率一直较低，平均增长率低于GDP的增长率。2000～2005年我国年均GDP增长，而出版业图书定价总金额的年均增长率是。从规模上看，目前我国新兴文化产业的从业人员已超出传统文化行业近1倍，创造的价值已经接近传统的几个产业部门。行业盈利能力的变动是衡量行业兴衰的最直观指标。从行业盈利能力看，电影产业已经成为“夕阳产业”，大多数电影制片企业处于亏损状态；图书出版业积压严重，已经出现信用危机；报业在2005年更是急转直下，收入大幅下滑，出现了全行业的不景气局面。据统计，目前我国平面媒体能实现盈利的不超过总数的20%。
其次，与传统文化产业的疲态相比，新兴文化产业增速惊人。过去，我国新兴文化产业一直居于次要地位、附属地位。但近几年来，新兴文化产业取得了突飞猛进的发展。从其中的两个代表性行业数字出版和网络游戏看：2004年底，我国互联网出版总销售收入达35亿，年均增幅达50%，带动相关产业增加产值约250亿。IDG出炉的《中国游戏产业市场2006～2010年分析与预测》显示，2005年中国网络游戏市场规模为亿美元，比2004年增长。预计到2010年，中国网络游戏出版市场销售收入将达到21亿美元，2006年到2010年的年复合增长率为。如果按照目前的发展趋势，要不了多少年，我国的新兴文化产业将超过传统文化产业而占据文化产业的主体地位。
格局变化的直接原因是传统文化产业受到了新兴媒体的冲击。这种冲击表现在两个方面：一是读者消费偏好的变化。新兴媒体由于新颖性、互动性、体验性、便捷性、信息量大等优点迅速赢得了消费者的青睐。年轻一代获取资讯的渠道大多依靠网络等新兴媒体，而报纸等传统媒体的读者群已经呈现出老化趋势。有人戏称，“如果谁还在看报纸，就说明他已步入中年”。美国学者菲利普?迈尔在《正在消失的报纸：在信息时代拯救记者》一书中甚至断言：2040年4月，最后一位读者在读完最后一份报纸后将其丢弃。二是新兴媒体分流了报纸固有的广告市场。新兴媒体是传统媒体的替代品，而且是比传统媒体优异得多的替代品，它的崛起有一定的必然性。
深层原因则是体制原因。传统文化产业的管理体制是计划经济下的产物，体制比较僵化，机制不活，市场竞争力弱；过分强调文化发展的意识形态功能，监管过严，限制太多；政府与文化单位的关系不顺，管办不分、以办代管以及政企、政事不分；国有文化单位实行“事业单位，企业管理”，结果事业不是事业，企业不是企业，产权单一，公司治理结构落后，包袱沉重。这种体制不能适应市场经济的要求，束缚了传统文化产业的发展。新兴文化产业则是市场竞争的产物，受传统体制束缚小，机制灵活，自主经营，适应性强，富有竞争力。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（4）
当然，传统文化产业的衰退是相对的，是在文化产业比例中的下降，而不是绝对值的下降。实际上，我国传统文化产业如图书出版、电影、报业等的普及率、市场饱和程度与发达国家相比（试想美国平均每人每年看5次电影，我国每人平均5年看1次电影），这有很大的差距。传统文化产业只有突破体制束缚，改变增长方式，提高创新能力，积极应对新兴媒体的挑战，在未来才能拥有较大的发展空间。
趋势之三：产业集中度将显著提高，市场结构呈现垄断竞争的趋势
产业组织结构的变化是产业演变的重要标志。在一个产业形成阶段，是众多小企业共存的组织结构；到了成长阶段，是以中小企业为主的格局；到成熟阶段，是大企业为主、中小企业并存的垄断竞争格局；到衰退阶段，是少量大企业寡头垄断的竞争格局。这是产业组织演变的一般规律。
目前，我国文化产业仍然处在成长阶段，产业组织结构“小、散、乱、弱”问题严重。以出版业为例：美国出版业的集中度介于中集中寡占型和低集中寡占型之间，1993年美国出版界CR4为30%、CR8为52%、CR20为。近些年来，随着传媒业并购的加剧，集中化程度明显提高，美国前20家大出版公司的收入占美国全部出版业收入的85%以上。而国内出版产业集中度还属于原子型，CR4一直维持在6%左右，CR8维持在10%左右，CR20维持在20%上下。其他行业的组织结构也大致如此，这说明我国文化产业的组织结构还远未达到成熟程度。
但这种组织结构是不可能长久的。有两股力量在促使文化产业的组织结构变革：一是市场的力量；二是政府的力量。所谓市场力量，就是随着产业不断发展，市场竞争加剧，竞争中实力强的企业通过自身的滚动和对其他企业的并购行为使企业规模迅速扩张，产业集中度就会不断提高。所谓政府力量，主要是产业政策的作用。因为“小”而“散”的产业组织，必然导致产业内过度的、无序的竞争，不利于产业成长，也不利于产业国际竞争力的提高。无论从文化安全角度，还是从提高国际竞争力角度，政府都会有意识扶植大企业发展，促进产业集中度提高，而这正是目前我国政府文化产业政策的重要内容。过去几年，我国政府一方面实施“集团化”战略，对培育文化企业集团不遗余力，通过制定优惠政策促进企业集团成长，甚至不惜用“拉郎配”的手段撮合企业联姻。虽然通过政府行政干预手段促进大企业、大集团成长存在不少有待解决的问题，但不可否认，它也有积极作用，那就是大大缩短了产业组织结构高度化的进程。资料表明，截至2003年底，我国共有大型文化产业类集团企业近百家，其中出版集团15家，发行集团6家，报业集团41家，期刊集团1家，广电集团13家，比较典型的演艺集团5家，比较典型的文化产业集团数十家。我国政府的“大企业”、“大集团”战略取得了积极成果。另一方面，为了克服过去“小而全”的倾向，我国政府积极鼓励、支持和促进中小文化企业向“专、精、特、新”方向发展。集团化趋势是产业走向成熟的标志，相对于高度离散的组织结构来说，集团化趋势的竞争优势是明显的，它对优化我国文化产业组织结构、提高产业集中度、实现规模经济、提高产业关联度具有重要意义。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（5）
正因为集团化具有不可比拟的竞争优势，可以预见，我国文化产业集团化的趋势还将继续。随着文化产业不断成长壮大，企业之间的竞争也将让位于企业集团之间的竞争，企业间的并购、重组活动将更加频繁，并购规模也会越来越大，跨国并购也将出现。预计在未来十年内，我国文化产业的每个行业都会形成十个左右的大型企业集团，同时有可能出现若干个类似于新闻集团、时代华纳等经营模式的跨媒体、跨行业、跨地区甚至跨国的传媒巨头、娱乐大王。其结果，必然形成以大企业（企业集团）占支配地位的、大中小企业协调发展的市场结构。这种结构的形成与巩固，对我国文化产业的发展和国际竞争力的提升是相当有利的。当然，文化产业组织有其特殊性，它与规模效益特别明显、集中度特别高的产业如汽车、飞机、电信、石油等还是有区别的。文化产业是创意产业，创意是产业发展的核心要素，中小企业在文化产业的发展中永远扮演着不可替代的角色。
趋势之四：企业空间聚集加快，产业发展呈现簇群化趋势
产业簇群（industryclusters）是指一群具有竞争性、互补性或互相依赖性的企业或行业在空间上的聚集。产业簇群是一种先进的制度安排和资源配置方式，具有明显的空间聚集效应。
第一，产业簇群具有规模经济性和外部经济性。簇群深化了劳动分工，实现了企业内部分工的外部化，导致了参与分工的所有企业的规模经济性。簇群内部同质企业的密集分布、激烈的竞争和频繁的合作，有利于企业间相互切磋、取长补短，是典型的学习型群体，能产生巨大的外部经济效应。
第二，产业的簇群化能够有效降低交易费用。簇群是知识、人才、信息的聚集地。供应商、生产者和消费者在这里能方便地搜寻经营、需求、供给等各种信息，可以节约搜寻的时间和费用并提高效率。
第三，产业的簇群化能够提高资源利用率。簇群内的企业面对的是共同的市场、共同的供应商、相似的生产技术、相同的劳动技能要求以及相似的自然资源，而且产、学、研相互借助，互为平台。因此，能够极大地提高资源的整合程度，从而提高资源利用率，并有利于资源的高效配置。
总之，产业簇群具有分散发展不可比拟的优势，国际知名战略家波特认为，拥有声名显赫的产业集群正是发达经济之所以发达的原因，这些集群作为“本垒”，培育了所在国或地区的优势产业和优势企业，从而奠定了其在全球经济中不寻常的竞争能力。正因为如此，簇群化成为当代产业发展的一个重要趋势。
文化产业园是产业簇群的一种表现形式。发展文化产业园，有利于改善文化产业布局结构，是地方加快文化产业发展、提高本地区文化产业竞争力的一个捷径。我国文化产业园发展的历史还比较短。但发展势头猛、数量增加快。如果按一个省平均10个文化产业园计算，全国就有不下300个文化产业园，实际上有的省市远不止10个，如上海已经宣布启动18个创意产业集聚区。上海市的发展规划是要成为伦敦、纽约、东京那样的“国际创意产业中心”，到2007年底，形成70~80个创意产业园区，吸引3000至5000家各种创意类企业在园区内集聚。湖北省准备在未来几年内投资73亿打造15个文化产业园。目前，北京已经形成的有名有姓的10个大文化产业园区，加上其他没有正名的园区，估计总共不下20个。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（6）
当然，我国文化产业园区建设也存在一些不容忽视的问题，主要是园区太多、重复建设。一些地方存在着一哄而起、遍地开花的现象。另外，政府涉足太深，房地产开发色彩浓厚。有的规划论证不充分、定位不准确，导致经济效益不理想、产业化水平低。但总体而论，文化产业发展的簇群化、园区化是一个必然趋势。在未来十年，随着文化产业园热的继续升温，我国文化产业园的数量还会增加，在某些地区将产生若干具有区域竞争力甚至具有国际声誉的文化产业园区。
趋势之五：由于以数字技术为代表的高新技术的广泛应用，文化产业的科技含量将明显提高，产业融合趋势明显
文化产业是一个技术含量高的产业。图书报刊业的发展、电影电视的出现都与科学技术的突破和运用息息相关。近年来，现代传播媒介的高速发展，宽带技术、多媒体传播、数字化与互联网的兴起，更是对文化产品的生产、制作、传播产生了革命性的冲击。
以数字技术为代表的高科技对文化产业的影响主要有三个方面。
第一，数字技术的突破和运用直接导致了以互联网为代表的新兴媒体的诞生。
第二，数字技术在传统文化产业中的运用，极大地提升了传统文化产业的科技含量，实现了产业链和价值链的延伸，促进了传统文化产业的升级换代，并使之焕发出新的活力。高科技甚至能使正在衰落的产业摆脱困境，出现“复兴”。
高科技正在使电影这个“夕阳产业”充满新的希望。随着高清晰度数码成像电影摄影机的研制成功，电影拍摄正在进入“无胶片”时代，电影业的运行方式也将发生根本性的变化：由于电影在拍摄阶段已经数码化，对拍竣的内容进行电脑特技加工时，一切便变得异常方便，费用也成倍节省。没有了胶片，也就不需要洗印拷贝，不需要耗费大量人力物力来运送拷贝，不需要占用大量的空间和创造昂贵的恒温条件来储藏拷贝。数码影院应运而生。在这种影院里，没有传统的放映机，也没有放映员，只有一名负责接收从光纤或卫星传送过来的数码影像的技师。而且，这位技师能同时为同一地段的数家电子影院服务，即把一部电影的电子影像提供给多块银幕使用。
传统的图书出版也因高科技的出现“脱胎换骨”。传统的纸制图书要消耗大量的纸张和油墨，从而造成对原始森林的过度开采，破坏人类的生存环境，而造纸业更是环境污染大户。“数字出版”则是环保福音。数字化印刷与胶印相比，不仅降低了成本，而且在环境保护方面有着胶印不可比拟的作用。随着网络化的普及，“绿色出版系统”更加先进。系统将各类信息由计算机排版，变成电脑文件后，通过网络直接提供给读者。这里既不需要众多的印刷机和庞大的厂房，又不需要纸张、油墨，没有了造纸、印刷业的污染，保护了森林资源，也减少了城市噪音。
第三，数字技术的突破和运用，极大地加快了产业融合的速度，产生了崭新的业态。这个新的业态就是“数字内容产业”。数字技术为一切与数字文化内容传播有关的部门提供了一个统一的平台，无论是文件、照片、音乐、视像，还是语音对话，都可以通过同一终端设备或网络传送及显示，从而使图书、报刊、杂志、音像、广播、电视、电影等信息内容融为一体。因此，数字时代将消除新闻出版业、广播电视业、娱乐业、信息产业、家电制造业的传统行业壁垒，使众多关联产业整合为“数字内容产业”。
软实力篇 未来十年我国文化产业发展的六大趋势（7）
我国文化产业总体上科技含量比较低，技术创新和应用能力比较弱，与发达国家还有较大差距。近几年，我国开始重视高新技术的开发和运用问题，文化科技投入逐年增加，科技创新能力明显提高，文化产品的科技含量显著增加，运用新技术改造传统文化产业也取得了重大进展：印刷业的技术装备水平不断改善，出版业由于激光照排技术、卫星传播技术、计算机新闻采编系统、数字化流程管理等新技术的应用，已经告别了“纸与笔”的时代，网络出版等现代传播手段也得到了积极应用；电影数字技术正在对电影业的各个环节进行改造，“数字影院”在我国不断增加；报业科技有了质的飞跃，传统照排制版工艺正在淘汰，许多报社引进了高清晰度计算机直接制版（CTP）系统，极大地提高了出版时效、改善了印刷质量，真正实现从新闻信息采集、编辑、组版、审校，到计算机直接制版全程数字化运作和管理；图书馆科技迅速发展，数字化图书馆建设取得了重要进展。另外，高新技术在文化产品的营销、管理等方面也得到了广泛运用。
可以预料，随着以数字技术为代表的高新技术的广泛应用，我国文化产业的技术含量将明显提高，产业融合的趋势将更加明显，由此带来的国际竞争力也大为提高。
趋势之六：区域竞争更加激烈，文化产业区域发展不平衡将进一步扩大
改革开放以来我国文化产业出现了不同地区你追我赶、共同发展的局面。但地区发展不平衡问题在加剧，不同地区文化产业发展的差距实际上在拉大。以东、中、西有代表性的省份为例：东部浙江省（人口4677万）文化产业增加值已达669亿元，占地区生产总值的6%；中部地区安徽省（人口6000万），2004年文化产业增加值200亿元左右，还不到浙江省的1/3；西部地区青海省（人口518万），2004年文化产业实现增加值亿元，占GDP的比重为，全年营业收入亿元。这些数据表明，我国文化产业区域发展不均衡的问题非常突出。东部地区经济发达省份的文化产业发展规模以及创收能力大大高于中西部地区，文化产业发展的地区差距大于GDP的地区差距。
产业发展不平衡主要是各地条件和市场竞争的结果。市场经济是竞争经济，地区与地区之间既是合作关系，也是竞争关系，竞争的内容包括资金的竞争、人才的竞争、技术的竞争和市场的竞争。文化产业除了旅游产业是自然资源依赖型的产业外，其他都是资金、技术、人才密集型的产业。发达地区在这些生产要素上都占绝对优势，落后地区在这些要素上都处于劣势。这样，竞争的结果必然是发达地区明显占上风，而落后地区则处于劣势。从因果循环原理上来说，发达地区因为强，具有吸引力，所以能将落后地区的资金、人才等要素都吸引过去，从而变得更强；而落后地区因为弱，自己好不容易积累的资金、技术、人才都被吸引到要素利润率高、投资风险小、机会多的发达地区，因而变得更弱，结果是强者愈强，弱者愈弱。1957年，瑞典经济学家缪尔达尔在他的《经济理论和不发达地区》一书中首次提出“循环积累因果论”，指出：“市场经济的力量正常趋势与其说是缩小区域间差异，不如说是扩大区域间的差异。”
“增长极理论”同样也证明了区域分化的趋势。经济发展在条件比较好的地区产生一种“增长极”，这种“增长极”对其他地区有一个“极化效应”，由于极化效应，易流动的要素资源为了实现利益最大化都流向要素报酬率高、投资风险低的地区，形成在区域上相互隔离的“区域增长极”，导致产业发展地区差别不断拉大，剥夺了落后地区的发展机会，使落后地区的产业不断边缘化。虽然“增长极”在发展的同时对周边地区也会产生“扩散效应”，但这种“扩散效应”的力度要弱得多、速率要慢得多。正如极化理论的提出者美国发展经济学家赫希曼指出的，在市场力量作用下，“极化效应”总是居于主导地位，如果没有周密的经济政策干预，区域间差异会不断扩大。
我国经济、社会发展区域差距拉大的宏观背景，决定了我国文化产业发展的地区差距在未来十年不仅不会缩小，还有进一步扩大的趋势。不平衡是地区发展的客观规律。然而，严重的地区发展不平衡就会带来很大的危害性，不利于我国文化产业的可持续发展。当前，要采取措施，努力缩小文化产业发展的地区差距，促进文化产业地区协调发展。一是落后地区要有紧迫感，努力提高自身素质。广大中西部地区经济落后，但文化资源异常丰富。关键是在发展过程中要突出特色，以特求生存。只要规划科学，政策得当，措施得力，中西部地区文化产业发展同样存在大量机遇，在某些领域或环节演奏“第一小提琴”是完全有可能的。西部省份云南文化产业的异军突起就是很好的榜样。二是加强发达地区对落后地区的“对口支援”，建立健全文化援助机制，帮助农村和西部地区发展文化产业。三是政府实施有效的区域布局政策，通过加大对落后地区文化事业和文化产业的扶持力度，缓解文化产业发展的区域分化，促进文化产业的地区协调发展。区域差别的变动呈倒U型，即在经济起飞阶段，区域差异逐渐扩大，然后区域差异保持稳定，但当经济进入成熟阶段后，区域差距随着总体经济增长而逐渐下降。从长远趋势来说，当我国经济社会发展进入更高阶段后，我国文化产业发展的区域差异也会随之不断缩小。
杨吉华，*中央党校研究生院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（1）
中国农民工问题：理论判断与政策思路
郑功成
农民工问题是我们自20世纪末开始重点关注的一个研究领域。这是因为，中国自改革开放以来，其工业化、城市化、现代化进程不可逆转，城乡二元分割、分治格局必然要被城乡统筹与一体发展所取代，而农民工的出现及这一群体的发展变化，无疑在这一进程中扮演着极为重要甚至是关键性的角色，能否解决好农民工问题是中国能否顺利快速地跨入工业化、现代化时代的决定性因素。有鉴于此，我们于2005年4～11月采取抽样方法，开展了大规模的中国农民工问题调查。所选调查地点包括深圳、苏州、成都与北京，它们是中国不同地区农民工进城务工的典型代表，从每个城市选择2条街道、2个城乡结合部、20家农民工较为集中的不同企业，再从中选择若干名农民工，加上在公共场所随机抽取的若干位农民工，对他们进行问卷调查及深度访谈，共获取问卷2800份（有效问卷2617份）、深度访谈120份，调查问卷涉及的问题及变量有190多个，获取的数据资料达200多页。本文即是在这次大规模调查的基础上，辅之以相关文献资料，对中国农民工问题进行专题研究的结果。文中所取数据除专门注明出处者外，均来自这次大规模调查。
一、中国农民工与农民工问题的现状
农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记，它揭示着传统户籍制度及附加在这种制度之上的其他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性，尽管这种非公平性是计划经济时代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市场经济条件下却显得格外引人注目。有别于中国传统城镇劳动者，农民工持有农村户口，这种传统的户籍身份阻碍着农民工真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度所排斥；有别于中国传统农业劳动者，农民工离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后果是在获得高于传统农业收入的同时，形成了与传统的、真正的农民群体日益扩大的距离。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态，既非传统意义上的城镇居民，也非传统意义上的农村居民。
无论我们如何看待或者评价农民工，农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模巨大的特殊社会群体，这一群体不可避免地对现行制度安排与政策体系产生巨大的冲击。融入主流社会和希望得到公平的社会保护及*政治权力正在成为越来越多的农民工的共同追求，并且必然导致相应的社会后果与政治后果。调查及相关文献资料表明，农民工与农民工问题正在发生急剧的变化，主要表现在以下方面：
（1）农民工的规模。目前进城务工的农民工约为亿人，在乡镇企业工作的农村劳动者约有亿人，扣除两者重合部分，全国农民工总数约在亿人左右。据有关调查，“九五”期间全国农村劳动力年均增加584万人，“十五”期间全国农村劳动力年均增加433万人。新增农村劳动力再加上农村原有富余劳动力的转移，现在每年新增进城务工的农民工约在600万～800万人。而随着我国工业化、城市化进程的加快，从农村转移出来的劳动力及其家属人数还会快速增长，预计未来十年从农村转移出来的人口（包括劳动力及其家属）将在亿人以上。因此，农民工群体的规模正在快速扩大之中。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（2）
（2）农民工的结构。调查表明，农民工的性别结构为：男性占，女性占。年龄结构为：21岁以下占，21～25岁占，26～30岁占，31～35岁占，35岁以上占，平均年龄为岁，最大的65岁，最小的15岁。婚姻状况为：已婚者占，未婚者占，离异者占。受教育程度为：初中以下的占，初中程度的占，高中及中专程度的占，大专及以上程度的占。而根据调查资料，1996年以前进城务工的农民工受教育程度是初中以下的占、初中程度的占、高中或中专程度的占、大专及以上占，1996~1999年该组指标分别为、5、、，2000~2003年分别为、、、，反映了农民工受教育程度在逐年提高。
（3）农民工进城务工年龄、动机与渠道。农民工初次进城务工年龄的总体分布为：18岁以下者占22%，18～22岁者占，23～27岁者占，27岁以上者占，总体上年龄偏小；平均进城务工年龄为：1996年前为岁，1996~1999年为岁，2000~2003年为岁，2003年至调查时（2005年4～11月）为岁，这反映出农民工进城务工的年龄在逐年提高，这与上一组指标中农民工受教育程度的逐年提高是相吻合的。农民工进城务工的动机（该指标未限选）为：认为农村没有发展机会者占，为了挣钱养家者占，向往城市生活者占%，看到亲戚朋友外出打工受影响者占，为躲避在农村的麻烦（如债务等）者占，从总体上看无论哪个农民工人群，进城务工的主要动机均是认为农村没有发展机会以及挣钱养家。从调查获取的资料来看，性别、就业前身份、受教育程度、初次进城时年龄和进城时的年份都会影响务工动机，其中：男性出于挣钱养家的目的进城务工的比例较女性要高，女性因向往城市生活或者看到亲戚朋友外出打工受影响而进城务工的比例较男性要高；进城前是学生、在乡镇企业务工及在外打零工者考虑的主要是当地农村没有发展机会，而务农及从事家庭非农业经营者外出的动机主要是挣钱养家。相比其他组而言，学生组中向往城市生活而进城打工者比例最高；受教育程度初中及以下者的务工动机主要是挣钱养家，高中及以上者则是觉得农村没有发展机会，受教育程度越高，向往城市生活的比例也越高；初次进城务工者的年龄越低，认为农村没有发展机会的比例也越高；1996年以前进城的农民工的主要目的是为了挣钱养家，而此后进城务工的农民工的首要动机则是农村没有发展机会。调查资料显示，农民工进城务工的渠道较多，但亲朋介绍的占，完全靠自己找工作的占，由当地政府或者学校有组织输出的占，用人单位直接到农村招工的占，中介机构介绍的占，参加本村包工队的占2%，其他途径的占。可见，亲友介绍与自己寻找机会是农民工进城务工的主要渠道。
（4）农民工的就业与劳动关系。在调查对象中，的人不再从事任何农业劳动，的人偶尔从事（如农忙时）农业劳动，的人每年大约从事3～6个月的农业劳动，的人每年从事农业劳动的时间在半年以上，这表明绝大多数农民工已经与农民的身份标识无关而成为全职的非农劳动者。2003年至调查时间（2005年4～11月），被调查对象未变动过工作的占5，变动过一次工作岗位的占，变动过两次工作岗位的占，变动过三次及以上工作岗位的占。被调查对象中有45%的农民工签订了书面劳动合同，的农民工本人持有劳动合同文本；就劳动合同期限而言，为一年，9%为两年，是三年或以上，是以完成一定工作任务为限。这组指标客观地反映了农民工就业的不稳定性，这是造成农民工流动性很强的主要原因。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（3）
（5）农民工的劳动时间。现行劳动法规定劳动者每日工作时间不超过8小时，而调查显示，只有的农民工平均每天的劳动时间为8小时，的农民工劳动时间在9～10小时，14%的农民工需要工作11～12小时，10%的农民工每天工作时间在12小时以上，还有的农民工工作时间有长有短。劳动法规定劳动者每周至少休息一天，但调查显示，的农民工月休息时间在4天以下，其中有的农民工根本没有休息过一天。就法定节假日而言，的被调查者从未休息过，的农民工休息天数在5天以下，为6～10天，休息天数在10天以上，农民工普遍反映“工作太辛苦”。
（6）农民工的劳动报酬。调查显示，农民工的月收入低于500元的占，500～800元的占31%，800～1200元的占，1200～1500元的占，在1500元以上的占。在农民工的劳动报酬方面，还显现出一些值得关注的特色：男性农民工的收入高于女性，收入水平与受教育程度呈正相关关系，与年龄大小呈负相关关系，有组织的劳务输出获得的收入明显高于亲友介绍及自己寻找工作者，而参与本村包工队的农民工收入最低。与正常的逻辑相反，日工作时间越长，收入水平在500元以下的比例反而越高，这意味着劳动强度大的职位的工资往往也较低。加班是农民工就业期间的经常性现象。的被调查者反映按照现行的劳动定额需要加班加点才能完成任务，而其中有的人不能在延长工时或节假日加班的时候拿到加班报酬。“三资”企业需要加班的比例最高，其次是股份制企业和私营企业，最后是公有制单位；私人企业与个体企业拿不到加班工资的情形最为突出。在工资拖欠方面，即使在政府三令五申地强调不能拖欠农民工工资的情形下，仍然有的农民工在过去半年里有过一次被拖欠工资的经历，有和的农民工有过两次或三次以上的工资拖欠经历。就拖欠金额而言，在最近一次被拖欠事件中，有的人拖欠金额在500元以下，的人被拖欠工资501～1000元，的人被拖欠工资1000～2000元，的人被拖欠工资在2000元以上。有的农民工反映“工资被拖欠和克扣”是他们遇到的最大困难。
（7）农民工的劳动保护与社会保险。调查显示，的农民工从未接受过劳动安全卫生教育，只有的人表示所在单位提供了必要的劳动保护用品，仅有的农民工反映所在单位能够定期进行健康检查，的人反映本单位女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护。本次调查样本中有38名未成年工，其中有5人从事危险或有毒有害工作，24人未得到过健康检查，表明劳动法中规定的对未成年工的保护并未落实。在社会保险方面，农民工普遍存在着养老、工伤、疾病医疗等方面的后顾之忧，只有的人在打工单位参加了基本养老保险，的人在打工单位参加了医疗保险，的人参加了工伤保险。此外再无其他社会保障。
（8）农民工的支出结构。调查资料显示，女性农民工月平均支出607元，其中：用于住房，用于食物支出，用于子女教育，602%用于医疗支出，用于嗜好类支出，用于娱乐应酬支出；男性农民工月平均支出元，其中：用于住房支出，用于食物支出，用于子女教育，用于医疗支出，用于烟酒等嗜好类支出，用于娱乐应酬支出。这组数据反映了农民工的生活水准较低，且主要是维持起码生活的食物消费与住房费用支出，这与农民工的工资长期偏低直接相关。与此相适应，调查结果还显示，有的人没有给家里寄过钱，的人每月寄钱200元以内，的人每月寄钱201～500元，的人每月寄钱501～750元，的人每月寄钱751～1000元，的人每月寄钱在1000元以上。从相关性来看，男性月均支出大于女性，主要是烟酒嗜好支出较大；月支出水平与月收入水平的高低呈正相关关系，已婚者较未婚者的支出要多（主要是子女费用）。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（4）
（9）农民工的权益维护与社会保护。调查结果显示，绝大多数农民工有过办理暂住证与进城务工许可证及外出务工许可证、被用人单位或雇主收取押金、没有签订劳动合同、经常需要加班、工资被拖欠、所在单位或雇主有打骂行为、遭受当地管理者歧视，甚至被收容遣送等经历。农民工权益受损时，很难得到有力的维护，的人选择默默忍受而不求助，的人选择找亲戚、朋友、老乡帮忙，的人选择向有关机构申请调解仲裁，的人选择寻找法律援助，的人选择找工会帮忙。当农民工遇到生活困难时获得帮助的情形是（不限选）：的人从自家人那里得到帮助，的人得到亲朋好友的帮助，的人得到同事的帮助，的人得到打工单位的帮助，的人得到当地居民的帮助，3%的人得到当地居委会和政府的帮助。政府提供社会保护的苍白使农民工只能依靠自己与亲朋好友及同乡。因此，的人参加过同乡会，的人愿意参加同乡会；的人愿意参加民工组织，只有的人不愿意参加民工组织。绝大多数农民工要求政府提供社会保护，尤其是社会保障与权益维护机制。
（10）农民工的主观感受与自我评价。调查结果显示，在与当地人的关系方面，的人认为外出务工过程中受到了当地人排挤，57%的人认为没有受到排挤，的人说不清楚。在与当地政府的关系方面，的人反映很好，5的人反映一般，的人反映不好，7%的人反映很不好，的人说不清楚。这两组指标反映了农民工与当地居民及政府的关系并不理想，因此，当问到被调查对象遇到困难如何解决时，只有的人首先会想到向当地政府求助。在自我评价方面，被调查者认为自己在当地经济地位居于下层者占，居于中下层者占，居于中层者占，居于中上层者占，居于上层者仅占；认为自己在家乡经济地位居于下层者占，居于中下层者占，居于中层者占，居于中上层者占，居于上层者占。这两组指标反映的是参照系不同，农民工对经济地位的自我评价差别很大，普遍认为在当地经济地位居于中下层，而在家乡经济地位则居于中上层以上。在社会地位方面，只有25%的被调查者对自己的社会地位表示满意，的人认为自己的社会地位一般，的人对自己的社会地位不满意，经济收入高低与满意度呈正相关关系，收入越高越满意，而年龄大小却与满意度呈反相关关系，即年龄越小，不满意率越高。7的被调查者不同意“城市社会治安变差的主要原因是由农民工造成的”，的人不同意“农民工素质比城市人差”，的人不同意“农民工抢了城市人的饭碗”，这反映了现在的农民工自尊、自重、平等意识在增强。
（11）农民工的未来打算。调查显示，的农民工希望将户口迁入现在居住的城市，的人不愿意居住在现有城市，的人表示还说不清楚。如果以放弃承包土地作为户口迁入城市的代价，的人表示愿意迁入城市，只有2的人表示会放弃迁入城市的机会，还有4的人表示不确定。在被调查者对未来的打算方面，的人明确表示想长期留在城市安家立业，的人表示学好技术再找个好工作，的人想到其他城市继续务工，的人计划再上学读书，的人表示以后回去办企业当老板，只有的人还没想过未来怎么办。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（5）
综上所述，中国农民工与农民工问题的现状可以概括为：规模庞大、身份特殊、经济社会地位较低、就业不稳定性与流动性强、权益受损明显、与当地居民和政府的关系不太理想，从而是政府与社会必须给予高度重视和关注的一个社会群体。根据上述调查资料，可得出如下结论：
第一，农民工群体已经走向分化。至少可以分为三大类型：一是已经城市化的农民工，他们虽然仍然具有农业户籍身份标识，但已经在城市（镇）有稳定的居住处所、稳定的就业岗位与相对固定的劳动关系，以及能够满足在城市生活的经济能力，他们的归属只能是城市；二是只有农闲季节才外出务工的传统农民，他们的归属是乡村；三是仍然处于流动状态的农民工，这是农民工中的最大群体，这一群体中进入第一类人群的人数在持续上升，或者以做城市人为目标。农民工群体走向分化的事实及趋势，决定了解决农民工问题的政策必须具有分类考虑的取向，否则，所有政策均将无法适应全体农民工的客观需要。
第二，农民工问题是一个以亿计的流动群体权益全面受损并涉及中国经济、社会、政治乃至其他层面的综合问题，它以劳动权益或者经济利益受损、社会排斥及政治权力流失、精神文化困惑、健康及生命代价过高等为主要标志。在对待农民工方面，政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发，虽然不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用，但又将农民工视为不安定因素，实施的主要是管治、限制、防范为主的政策。这种消极的政策取向，显然无法将农民工与中国城市化、工业化发展道路合理地、有机地结合起来，最终结果是农民工在被边缘化的同时，其个人风险亦在不断累积并必然演变成社会风险，进而可能对中国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。
第三，农民工与农民工问题已经或者正在发生重大转变。一是在农民工流向分布方面，由中西部地区向东部沿海地区大中城市流动正在转变为全国性大流动，这是地区协调发展带来的一种良性效应。二是农民工正在完成代际转换，第一代农民工已经基本完成了自己或工或农的角色定位，而改革开放以后出生的第二代农民工已经成为农民工队伍中的主体，他们更具融入城市和追求平等权益的欲望与追求。不仅如此，在城市定居的农民工已经有了越来越多的在城市出生并在城市成长但仍然缺乏城市户籍身份的新生代，这既增加了农民工的生存困难，也代表了农民工融入城市的强烈意愿与不可逆转的趋向。三是农民工的职业分布开始由繁重的体力劳动岗位向其他领域扩展。这一方面是因为国民经济的发展及农民工人数的持续增长，使新岗位不断增加；另一方面也是因为年轻一代农民工文化素质较高、求职愿望更高。因此，一些农民工事实上已经成为与城市劳动者一样的白领。四是在农民工权益诉求方面，由单纯的经济利益诉求向社会公平权益诉求转变。越来越多的农民工不仅关心自身的经济利益，而且日益关注社会公平及自己的社会地位，一些农民工甚至关注*政治权力，这意味着农民工的权益意识在全面觉醒。五是在农民工愿望方面，由以农民为参照系向以城市同龄劳动者为参照系转变，由以自己的过去为参照系向以他人的现在为参照系转变（由个体纵向比较转向群体横向比较）。这种转变意味着农民工追求平等就业、分配正义及合理分享经济发展成果的愿望更加强烈，并且必然带来农民工由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。上述转变符合我国工业化、城市化、现代化的发展规律，是国家面向农民工的相关制度安排与政策措施必须尊重的客观依据。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（6）
第四，农民工的社会保护与维权机制缺失。一方面，农民工付出的劳动代价与所获经济收益的差距在持续拉大，农民工的特殊身份标识与农民工自我追求升华的冲突越来越显性化，农民工权益意识高涨与维权机制不畅的矛盾越来越突出。另一方面，政府的社会保护机制依然缺乏，农民工在工伤、疾病医疗、养老、贫困等方面的后顾之忧极多，而维护农民工权益的机制亦因法制不完善、监察机制不健全、工会作用不大等，依然处于缺失状态，这意味着农民工权益受损后的社会风险在高速积累。
二、对中国农民工问题的理论判断
前述调查资料所显示出来的农民工问题是广泛而深刻的，必须引起国家的高度重视。在针对深圳、苏州、成都、北京等城市的大规模农民工调研材料的基础上，结合以往的思考，我们得出了对中国农民工问题的一些理论判断。
第一，农民工现象是中国转型期间或者说是中国现阶段社会发展进程中的一种过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展、统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物。虽然这一过渡期可能较长（估计还会持续20年左右），但它与下岗职工现象有相似的一面，都是中国改革发展过程中新、旧体制相冲突的结果，并必然随着新体制的全面确立而分化，并分别归入市民或者农民群体，其职业身份将由流动的、不稳定的状态转入稳定状态。
在此，我们不赞同农民工长期存在的提法，因为这种观点可能成为继续将农民工排斥在城市社会或者相关政策法规之外的依据，结果必然是有意无意地将农民工群体视为另类并排除在正式制度之外。特别强调这一点，是担心在解决农民工问题时只见当前不见长远，制度安排或者政策措施的短视性必然带来不良的后遗症。希望农民工现象过渡说能得到认同，当然不是说能够一蹴而就地解决农民工问题，而是希望国家在采取针对农民工的相关政策措施时不要偏离大方向。
第二，虽然农民工问题是一个必须重点应对的挑战，但农民工却是中国改革开放的重大成果与中国社会发展进步的主要标志。这是认识中国农民工问题的一个基本前提，没有这个前提或者不承认这个前提，就无法全面、准确地理解农民工出现的社会进步意义。这种成果与进步的标志是：农民工的出现，不仅直接增加了农民自由择业的机会与权利，极大地拓展了农民的生存与发展空间，大幅度地增加了农民的收益，而且改变了数千年来农民对土地的人身依附关系，使亿万农民快捷地接近了现代城市文明。因此，在承认中国农民工确实在现实中遭受许多不公待遇的同时，不能忽视农民工出现的进步意义，农民工愿意离开土地而进城务工或者自主选择非农化职业，本身就是一种向上与进步。应该说，农民工的出现是改革开放以来农民继20世纪80年代土地承包责任制后的又一次解放，土地承包责任制使绝大多数农村居民摆脱了挨饿的困境，农民工的出现则使亿万农民工家庭的收入与生活状况得到极大改善。将农民工的出现视为中国社会发展的巨大进步，符合辩证唯物主义与历史唯物主义。只有理解了农民工的进步意义，才能从更加进步的视角来研究并解决农民工问题，这就是农民工作为一个庞大的群体，只能沿着城市化、工业化、现代化的道路迈进，而不可能再倒退回农民。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（7）
第三，农民工问题已经成为中国现阶段面临的重大社会问题，也是必须正视的经济问题与政治问题。农民工问题是伴随着农民工的出现而产生的，也是伴随着农民工的发展变化而变化的。过去未引起足够重视，是因为第一代农民工具有传统农民的固有特征。他们参照的只能是自己在农村劳动与生活的景象，其在进城务工过程中无论遭遇何种问题，相对于其在农村的生产劳动及低廉的收益而言仍然是得大于失。城乡分割、分治的固有政策壁垒和城乡发展的巨大鸿沟，也使农民进城务工被视为收益增加而不是利益受损，这当然与城市的渐进发展与财富积累有限相关。而时代发展到今天，农民工问题正在超越社会问题层面，日益扩展成严重的经济问题与政治问题。一方面，农民工长期的超低收入不仅不利于继续改善其自身及其家庭的生活境况，而且直接制约着2亿农民工及其背后的3亿农民工家属的现实购买力。这是我国经济过度依赖投资拉动和对外贸易增长的重要原因，其直接后果是农村居民的民生问题无法得到进一步改善，而高投资、高消耗的不良效应及外贸风险却在持续攀升。另一方面，农民工均是青壮年，如此大规模流动到异地就业，不可避免地改变了原有的乡村政治版图。数以亿计的农民工事实上已经难以充分享有选举与被选举的权力，而他们在流入地又无选举与被选举权，其*诉求既难以通过原有的途径，又缺乏合适的新途径。如何改革和完善我们的选举制度及与之相关的户籍政策规范，让农民工真正享有不断进步的*政治权，很自然地构成了解决农民工问题必须加以考虑的重大问题。因此，农民工问题绝对不是一个单纯的社会问题，它同时也是一个重大的经济问题与政治问题。
第四，农民工问题的严重性、复杂性与现有环境条件，决定了国家到了应当而且可以逐步解决农民工问题的时候。农民工问题是严重的，也是复杂的。农民工问题的严重性，几乎可以从各个方面找到证据，包括身份歧视、社会排斥、就业不公、劳动环境恶劣、生命与健康权益受损、经济收入低下、社会保障缺乏乃至子女教育、极端贫困、疾病忧患等得不到帮助，几乎涉及经济、社会、政治与精神文化诸方面。而导致这些严重问题出现的原因又十分复杂，既有城乡分割的历史惯性影响，更有现实中群体利益的分歧与冲突，还有社会心理及传统制度安排对现实政策的排斥，从而绝不是一个可以简单解决的问题。之所以城市对农民工越来越重视，至少就业中的政策歧视在绝大多数地区已经消除，而农民工问题仍然日益严重，根本原因是时代发生了巨大的变化：一是城市财富积累日益丰厚，而城乡发展失衡的格局却持续扩大，进而必然影响到城市的持续发展与国家的健康协调发展；二是国民经济持续高速增长，国家财力（主要表现为城市财政实力）持续大幅度增强，亦为解决农民工问题奠定了日益丰厚的物质基础；三是在城市快速发展的过程中，作为建设者的农民工分享的仍然只是极少的一部分，社会财富分配向城市居民长期倾斜的结果必然是社会不公的持续恶化，农民工劳动条件的恶劣乃至于超低的劳动报酬都被拖欠，表明了这种倾斜必须得到纠正；四是科学发展观作为国家在新时期发展的指导思想，公平、正义、共享、和谐成为时代发展的主旋律，进而导致了社会与政治环境向前发展的变化，农民工维护自身权益的意识也在觉醒。因此，即使农民工现在的境况较以往要好，其遭遇的不公平待遇仍然会全面地、充分地暴露出来，并引起整个社会的关注。农民工问题是发展中的问题，农民工问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，反而恰恰是中国社会发展进步的表现，国家也日益具备了逐步解决农民工问题的条件。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（8）
第五，农民工问题正伴随着农民工群体的变化而在发生质的改变。农民工问题的发展变化主要表现在群体规模持续膨胀，并且基本完成了代际转移。农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至*意识等均在持续快速强化，农民工的要求在全面升级，这既是中国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。一方面，农民工问题的直接利害关系人实际上已占全国总人口的近40%。如此规模巨大的社会群体，其遭遇的问题足以影响到整个国家的经济社会乃至政治文明的发展进程。另一方面，我们的调查发现，农民工平均年龄只有岁，其中：30岁以下的农民工占，25岁以下的占到了，这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与此相适应，农民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40%，并呈快速上升态势。在农民工年轻化与受教育程度快速提升的背景下，农民工问题也具有了更为复杂的致因与不确定的后果。随着时代发展与社会进步，农民工在城市遭遇的政策歧视、社会排斥及各种权益受损的局面，较之以往更容易引起显性的群体利益冲突与社会对抗。这表明农民工问题正在由农民工的个体及局部问题转变成波及全局的重大问题，如果采取的措施跟不上这种变化，法制与政策的滞后性将不利于解决农民工问题。
第六，农民工问题形成的致因是复杂的，但观念偏见、政策歧视与利益冲突是当前导致农民工问题日益严重的关键原因。首先是观念问题。长期的城乡二元经济社会分割使得作为政策制定者、执行者的城市人形成了根深蒂固的城乡分治观念，这在客观上放大并加重了农民工问题的严重性，也是解决农民工问题的最大阻碍。例如，现行许多法律制度并没有排斥农民工的规定，当前农民工的许多问题也可以从现行法制中找到平等解决的依据，但由于城乡分割、分治观念或意识的顽固性，管理者乃至一般市民在执法（政策）过程与社会生活中对农民工往往自觉不自觉地带上了歧视与偏见色彩，更对农民工的年轻化与学历提升的事实视而不见。因此，农民工问题首先是城乡分割、分治的意识与观念问题，这对解决农民工问题异常重要。其次是政策性歧视与缺漏。现行法规政策尤其是在地方政策中，确实存在着一些仅仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，如对农民工的就业限制在一些地方仍未全面解除，一些地方将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，一些地方的教育、社会保障、公共卫生政策等均将农民工排除在外。这种政策歧视与排斥既直接损害了农民工的权益，更助长了损害农民工权益的倾向。同时，在传统户籍制度背景下，一些法规政策有意无意地遗漏了农民工，形成法规政策规范的真空。因此，集中清理当前法规政策中对农民工的排斥性与歧视性规定，弥补相关法规政策的缺漏，真正建立公平对待农民工的法规政策体系已具有紧迫性。再次，利益分歧与冲突是导致农民工问题出现乃至不断恶化的深层次原因。城市人作为城市发展的既得利益者与农民工作为城市发展的重要贡献者之间的利益分歧是客观存在的，前者有着努力维护自身既得利益不让农民工分享的自利性要求，而后者却不可能一直甘于贡献，两者之间的冲突不可避免。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（9）
第七，农民工问题还集中地体现在农民工的素质未能得到全面有效的提升上。主要表现在三个方面：一是农民工的文化素质仍然偏低。绝大多数农民工的受教育年限低于高中，而应试教育使其实际文化程度较之学历程度更低，新的“读书无用论”在农村的抬头还在制造着低文化素质的劳动者。二是劳动技能素质仍然偏低。80%以上的农民工未经过职业技能培训，在由农民或新就业者转化成非农劳动者的过程中并未使自己的技术含量得到提升，大多数农民工只能从事低技术含量的工作，长期沉淀在低层次劳动者群体中。三是对城市文明的接受程度有限。基于城市社会的排斥和农民工的自我拒绝，加之过高的流动性，大多数农民工虽然在不同城市务工多年，但仍然未能真正接受城市文明并融入城市生活，这对于农民工素质的提升非常不利。上述现实，不仅进一步弱化了农民工的经济地位与社会地位，而且直接影响着农民工群体参与工业及服务业劳动的技术含量，进而必将影响我国工业的产业升级。因此，认识农民工问题必须把农民工素质问题放在重要位置，并需要采取有效措施促使农民工素质尽快得到提升。
第八，中国城市化和工业化进程的关键在农民工，从而中国现代化进程的关键也在农民工。一方面，多年来的事实表明，农民工的流动与大规模化是我国城市化进程的根本途径。农民工进城务工，不仅为城镇发展与财富积累做出了巨大的贡献，而且在务工中逐渐接受着城市文明，在城市的生活经历又使其较易融入城市，这种通过劳务输出而渐进地推进城市化进程的方式是符合中国的城市化发展规律的。另一方面，农民工的非农化或产业工人化及其素质的提升，又是我国工业化进程及其升级的基本条件。统计资料表明，农民工事实上已经成为当今中国产业工人的主体，尤其是在采矿业、建筑业、制造业、加工业及城市饮食服务业，更是以农民工为主体。在中国劳动力资源非常丰富的条件下，高新技术产业立国虽然可以作为国家发展的方向，却不可能在短期内变成现实。现实的可能只能是制造业立国，中国要想在世界市场上占据有利的地位，必须促使制造业升级。农民工促使中国成为制造业大国，也将由农民工素质的提高来造就中国的制造业强国地位。城市化、工业化或不断升级的工业化，这两点又从根本上决定着中国的现代化进程。解决好农民工问题，便解决了中国现代化进程中的关键问题。国家应将农民工问题放在工业化、城市化及现代化进程中加以考量，并按照工业化、城市化、现代化的思路来调整现有政策及法制。因此，在解决农民工问题时不能搞短视政策。以农民工培训为例，如果不能让农民工安居乐业，农民工的培训效果就可能大打折扣，因为一个处于流动状态的农民工接受任何技能培训都将是临时的、不确定的，这种状态不仅会让农民工接受技能培训的积极性与主动性受挫，还将使技能培训流于形式。如果能够让农民工安居乐业，农民工的培训才可能取得真正的成效，农民工的素质才可能获得真正的提升，国家发展的最高利益才可能切实得到维护。
第九，解决农民工问题需要多管齐下，但政府承担起自己的责任将是最重要的。例如，立法机关需要承担起制定与完善相关法制的责任，包括修订旧法、制定新法，确保农民工的经济、社会、政治权益有明确的法律依据与切实的法律保障；司法机关需要利用司法权威来维护农民工的合法权益，并制裁那些损害农民工权益的违法者；雇主必须遵守国家的劳动法规及相关法律与政策，树立与现代文明相适应的财富观，平等地对待农民工，并承担起相应的社会责任；社会（主要是城市社会）急需树立公平、正义、共享的核心价值观，用平等的理念与包容的心态实现对农民工的真正开放，并对农民工融入城市采取真正欢迎与积极鼓励的取向；农民工自身则需要不断提升自己的素质，并有理性的、长远的发展规划。在解决农民工问题时，政府的责任是最大的，因为法制的实施离不开政府，农民工与其他群体利益分歧需要政府公正裁判，农民工素质提升需要政府投入相应的财力、物力与人力，农民工融入城市尤其需要政府完善现有的政策体系。因此，政府需要承担起确保平等对待农民工的各项法规及政策得到落实的责任，通过法律赋予的行政权力来纠正损害农民工权益的现象，同时还应当制定解决农民工问题的长远规划，真正按照工业化、城市化、现代化的思路来提出农民工问题的解决思路与科学合理的方案，并负责付诸实施。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（10）
第十，农民工问题解决的好坏与快慢，不仅决定着我国解决“三农”问题的进程，而且决定着我国协调、健康、文明发展的进程与现代化进程。我们认为，“三农”问题解决的根本出路在于减少农民，而大量农民工流入城市或者进入乡镇企业务工，使得农民工可以摆脱土地的束缚；劳资关系的确立与延续，又使其可以真正从土地上解放出来，这有利于缓解我国人多地少的矛盾，进一步释放农村的劳动生产力，向乡村传递城市文明，并为农村土地资源的集约化、规模化经营及农村产业结构的优化升级提供基本条件，从而推动农村土地制度的新变革和新农村建设。解决好了农民工的问题，便解决好了“三农”中的关键问题，也解决好了我国工业化进程中的产业升级问题和城乡现代化进程中的关键问题。反之，则将会直接影响到我国经济社会的健康持续发展，甚至可能爆发巨大的社会危机。因此，农民工是从经济、社会、政治乃至文化等各个层面联结城乡的纽带，也是城乡协调发展与地区协调发展的纽带。抓住了农民工问题，也就抓住了现阶段中国发展的关键，农民工问题的解决是最终解决“三农”问题和加快推进以工业化、城市化为主要标志的现代化进程的标志。
三、解决中国农民工问题的政策思路
以上是在调查实践基础上从理论角度对中国农民工问题作出的基本判断，应当成为国家解决农民工问题政策思路的基本出发点。面对如此规模巨大的社会群体，任何轻视农民工问题或者不能妥善解决好农民工问题的做法都将导致极为严重的社会、经济与政治后果，能否妥善地、全面地解决好农民工问题，将是对中国共产党执政能力和政府行政管理能力的巨大考验。因此，应当将农民工问题作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合，积极促使农民工问题得到较快、较好的解决，这是我国向健康和谐的、可持续的工业化、城市化、现代化道路迈进的必要条件。
第一，在解决农民工问题时必须更新思路，将农民工纳入中国工业化、城市化、现代化进程，确立科学合理的宏观思路与长远筹划。尤其需要打破现有的思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民而将农民工排斥在工业化、城市化进程之外，不能将农民工现象看成是一种长期固化的社会现象而对其权益受损视而不见，不能把农民工问题看成是农民工自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障功能估计过高而忽略农民工及其家属的经济社会乃至政治权益诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡分割、分治的思维模式。与此同时，国家需要在科学发展观的指导下，真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，在承认农民工的群体性、特殊性、过渡性等特色的同时，按照工业化、城市化、现代化的思路来解决农民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。
第二，针对农民工问题的复杂性、过渡性，国家在解决农民工问题时应当有近、中、长期对应之策。农民工问题是中国当前发展中的重大现实问题，确实需要有应对之策，但农民工作为我国经济社会转型期间一个具有过渡性色彩的特殊群体，其过渡期还需要20年左右（估计农民工的过渡期是一代人约40年，已过去了20年），最终必然由流动性强、身份不确定的农民工转变为具有稳定性、身份确定的市民或者农民。因此，解决农民工问题必须统筹考虑并确立近、中、长期目标及相应的配套政策，避免由于过度短视而留下后遗症。近中期解决农民工问题的关键，在于维护农民工的经济权益与安全权益，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权；长期目标则应当是适应我国工业化、城市化、现代化发展进程的要求，确保农民工可以自由选择平等融入城市或者返回乡村、公平分享国家发展成果、平等参与*政治，以及在精神文化方面与流入地居民融为一体。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（11）
第三，迅速完善相关法规，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。一方面，中央与地方政府均需要对现行法律制度与政策规制进行全面检查，凡有违反平等、公正原则而损害了农民工权益以及阻碍农民工顺利融入工业化、城市化进程的规定，均应当尽快加以修订；另一方面，应当按照平等、公正、共享等原则制定必要的新法规与政策，如劳动法颁行已逾十多年，已难以适应发展变化了的劳动用工形式，对农民工的保护作用缺乏，制定新的《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等就具有紧迫性。只有劳动法制健全，农民工的权益才能在法律制度的保障下得到维护，执法机构与司法机关才可能依法维护农民工的合法权益，用人单位或雇主才能完全明了自己的责任。此外，户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训政策、公共卫生政策等均有调整的必要。
第四，打开城市（镇）大门，有序接纳农民工，并进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换。国家应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，建议标准或条件包括：一是农民工的就业能力，在城市中有相对稳定的工作岗位；二是农民工与所在城镇的融合程度，即在当地居住满一定年限；三是有一定的经济基础，即有能够维持其基本生活的稳定收入来源。这种标准的设定，既是对农民工的正面引导，有利于其提高自身素质，稳定心态，加快融入城市，也有利于城市人做好接纳农民工的心理准备与政策规划。与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通道。
第五，规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个*益才能在转变为群体利益的条件下得到更好的维护。因此，政府扩大和强化劳动监察机构、监察队伍及监察手段，既是解决农民工问题的必要投入，也是促使劳动关系走向和谐和构建和谐社会的必要成本。
第六，切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。
民生篇 中国农民工问题：理论判断与政策思路（12）
第七，开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代，并向新兴工业化快速迈进。落实农民工的教育培训权并非只是有利于农民工个人的事情，它实质上是国家发展与强国战略的需要。由于农民工素质的提高与国家的核心利益紧密联系在一起，政府培训农民工以提高其技能素质显然责无旁贷。因此，政府需要有农民工培训的专项投入，只有加大对农民工的人力资本投资，农民工的素质才能得到提高，高素质的劳动者才能生产出技术含量高的产品，这是一个国家的核心竞争力所在，也是中国走向强国的必由之路。在农民工技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任是并重的。在农民工初次输出时，输出地政府的责任更大，输出之后则输入地的政府责任更大，中央政府应起到统筹、协调的作用，并有专项转移支付补贴农民工输出地。而在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，而且应当规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定。只有让农民工安居乐业，针对农民工的技能培训才能够收到实效。
第八，明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。而因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地，他们遭遇的上述风险只能依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。因此，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。在农民工社会保障方面，我们仍然坚持以往的观点，即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。只有这样，才能分别适应不同类别的农民工并有效地解除其后顾之忧。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行。其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。当然，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保实际上不仅使农民工丧失了养老保险权益，而且直接损害了农民工的经济利益。因此，我们建议国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策。
第九，改进选举制度与完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的*权利。基于农民工异地就业和越来越多的农民工事实上已经在流入地定居，以及大多数农民工必将融入城市化进程的客观趋势，有必要改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的*权利。在这方面，可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居（可以规定满足一定居住年限为条件）的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。在各级人民代表大会尤其是县级人民代表大会、政协等组织中，应当明确规定有农民工代表、委员，各种具有政治色彩的人民团体（如工会、妇联、共青团等）均应当有农民工代表参与其中。只有为农民工提供合适的参与当地政治事务的途径，才能让农民工实现有序参与当地政治决策的*权利。
第十，改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。
总之，农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口庞大群体切身利益的重大问题，农民工问题能否得到较快、较好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐程度，从而需要引起国家的高度重视并采取有效的应对方略。只要将农民工问题置于中国工业化、城市化、现代化进程中加以考虑，用平等、共享的发展理念与原则来修正与完善相关的制度安排与政策措施，相信农民工问题一定会随着中国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决，农民工问题的解决将意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。
郑功成，中国人民大学劳动人事学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民生篇 中国收入分配向何处去（1）
中国收入分配向何处去
王小鲁
一、中国的收入分配差距在不断扩大
研究我国的收入差距，可以从三个不同的层面来分析：即不同区域间的收入差距、城乡间的收入差距以及城市和乡村内各阶层居民的收入差距。中国在经济改革以前，由于实行统一的工资政策，城镇居民之间收入差距相当小。在农村，同一个地区内的收入差距也相对较小。但城乡间有非常大的收入差距，地区之间也有明显差异，在改革初期的1980年，中国的基尼系数为，在世界上收入差距排序属于中低水平。经过20世纪80年代初的农村改革，农民收入提高，城乡收入差距缩小，基尼系数到1984年曾一度下降到，进入世界上收入较为平等的国家行列。但在随后的经济改革期间，虽然经济增长加速，人均收入迅速提高，但同时我国城乡间、区域间、各社会阶层间的居民收入差距也迅速扩大了。到2001年，基尼系数达到了，在世界120个国家和地区中按收入差距由低到高的顺序排列，中国列到了第85位。排在中国后面的30多个国家大多数是社会矛盾激烈的拉美和非洲国家，其中有相当部分国家的经济长期停滞。
在城乡收入差距方面，我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比，1980年是倍，1985年是倍，而2004年是倍。
在地区收入差距方面，以东部和西部地区之间各省份平均的城镇人均收入之比来衡量，1980年东部是西部的倍，2004年是倍。农村人均纯收入之比，1980年东部是西部的倍，2004年是倍。2004年上海与贵州相比，城镇人均收入和农村人均收入前者分别是后者的倍和倍。
在各阶层收入差距方面，统计数字不完整，但差距扩大是不争的事实。1985年城市人均收入，最高收入10%住户的收入是最低收入10%住户的倍；而2004年最高是最低的倍。农村1980年人均收入，最高10%大约是最低10%的7倍（粗略估算数），2004年最高大约是最低的11倍（粗略估算数）。这里还应当考虑到家庭收支调查对最高和最低收入居民容易有遗漏，以及高收入低报的情况，因此实际收入差距会大于调查得到的差距。根据有的调查推算，90年代中期占银行储户总数20%的储户拥有全国储蓄存款的80%，近期占银行储户5%的大额储户拥有全国储蓄存款的一半。很可能不同阶层居民之间的收入差距扩大已经成为导致收入差距扩大的首要因素。
全球视野中的就业与收入分配收入分配差距越来越大，对社会公正提出了尖锐的挑战，很容易导致社会不稳定和经济停滞。尤其是通过贪污*等非正常途径致富和由于分配不公致贫（例如农民失地和工人下岗得不到正常补偿，以及对农民工工资的恶意拖欠等），是收入差距扩大的一个重要原因，极易诱发社会冲突，必须引起高度的重视。
二、收入差距的未来走向
在经济加速增长和经济体制向市场转轨的过程中，收入分配差距在一定程度上、一定时期内扩大是难以避免的。50年前，经济学家库兹涅茨曾发现美、英、德等发达国家的收入分配不平等程度曾经历了随着经济发展而首先上升，而后逐渐下降的过程，被后人称为“库兹涅茨倒U形曲线”。一些学者以此为据，认为收入差距扩大是一个不用过分操心的事情，经济增长最终会自发导致更公平的收入分配。但是，近期的一些国际研究发现，有许多国家在长时期内并未经历收入差距缩小。即使是美国这样的发达国家，在最近二三十年里也经历了收入差距重新扩大。
民生篇 中国收入分配向何处去（2）
有些研究者还进一步指出，收入分配反过来对于经济增长有非常重要的影响，严重的收入不平等现象会阻碍经济增长。而在经济停滞的状况下，贫困和收入不平等的问题又变得更加难以解决，如同在撒哈拉以南非洲和某些拉丁美洲国家发生的那样，陷入所谓“拉美陷阱”。世界银行近年来的若干研究报告指出，经济增长在减少贫困方面发挥着决定性的影响，但其效果在不同的国家有很大的差别。同时，经济增长在减少收入差距方面没有表现出明显的作用。相反，过大的收入差距的确会导致频繁的社会冲突，会直接影响经济增长。因此，对于消除贫困和减小过大的收入差距来说，经济增长是必要的，但仅有经济增长是不够的。因此，人们必须面对社会收入分配不公平的现实，解决公平问题，而不能等待社会公平的自发到来。
作者使用中国90年代中期以来的分省数据，使用计量模型对收入分配差距的走向进行了分析，发现中国城镇和农村内部居民收入差距和城乡收入差距都有继续扩大的明显趋势，但数据并不能证实收入差距在人均国内生产总值达到一定水平后会自动趋于缩小。因此所谓库兹涅茨曲线在中国是一个未能证明的假设。如果收入差距持续扩大，中国的收入基尼系数将会很快突破（有些研究结果认为实际上已经突破了），中国将成为世界上少数收入最不公平的国家之一。
这项研究还发现，收入差距的变动并不仅仅与经济发展水平或收入水平相关，而是受一系列因素的影响。这些因素既可能导致收入差距扩大，又可能导致差距缩小。而这些因素的多数是可以通过政策调整和推进体制改革来进行调控的。一般认为，在公平和效率之间存在替代关系，增加收入分配的公平性会导致经济效率的下降，这在某些情况下是存在的。但另一方面，其中若干因素的调整，不仅不会导致效率损失，反而有助于提高效率。以下将分别对这些影响因素和政策调整的可能性进行讨论。
三、社会保障和财政转移支付
社会保障是减小收入差距的重要手段，因为它们可以为居民在面临失业、退休、疾病和收入过低等情况时提供保障和救助，减少他们的经济负担或增加他们的收入。但这受到经济发展水平的制约：超出经济承受能力的社会保障和转移支付会造成沉重的社会负担，而且会产生奖懒罚勤的效果，影响经济发展和投资、就业的积极性。目前我国的基本养老保险、基本养老保险、失业保险和低保制度提供的保障水平还很低，而且只限于在城镇地区和少数有条件的农村地区实行。在农村全面推行这些社会保障，超出了目前的财力负担能力。
但是，作者通过计量模型分析发现，即使在城镇，目前的基本养老保险和养老保险不仅没有起到减小收入差距的作用，相反有扩大城镇居民收入差距的效果。这主要是因为这些保险体系的覆盖程度还有相当的局限性，特别是对在非正规部门就业的低收入人群和流动劳动力覆盖程度很低。2004年末全国参加失业保险的在职职工亿人，参加养老保险亿人，参加基本医疗保险亿人；与城镇亿从业人员相比，覆盖率分别只达到40%、46%、34%。尤其重要的是，没有加入这些保险体系的恰恰是最需要得到社会保障的低收入人群；而中高收入居民从这些社会保障的受益明显高于低收入居民的受益。中国改革基金会国民经济研究所的一项调查表明，城镇低收入居民不仅人均从医疗保险报销的医疗费远远低于中高收入居民，而且前者医保报销的比例也低于后者，而医疗自费开支的比重明显高于后者。因此，如何尽快把目前没有被社保体系覆盖的1亿多城镇劳动者纳入社保体系，是一项迫切需要解决的重要课题。
民生篇 中国收入分配向何处去（3）
农村居民的社会保障问题当然也应该尽快提上议事日程。长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。但限于财力，需要通过一个较长的时期来逐步解决。少数富裕地区已经具备了建立城乡统一的社保体系的条件。对大多数地区的农村居民来说，虽然目前建立全面的社保体系条件还不成熟，但有些迫在眉睫的问题需要首先解决，例如农民没有钱看病的问题，需要尽快普及农村新型合作医疗体系。一些地方的经验证明，形成一套村民自治的群众监督机制，是保障合作医疗体系有效运行的有效方法。
根据国际经验，财政转移支付也是消除收入差距和地区贫富差距的主要手段之一。在这方面，中国目前除了财政支农、抚恤和社会福利救济及支援不发达地区支出外，中央对地方的税收返还以及对在欠发达地区的重点项目建设投资，实际上也在执行着财政转移支付的功能。就其总量而言，财政转移支付的力度还是比较大的。但是有些研究发现，财政转移支付在减小收入差距和地区发展差距方面并没有起到明显的作用。这主要是以下原因所导致：
第一，转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准，特别是各类专项拨款立项不规范，没有严格标准，主观随意性强，使转移支付在缩小收入差距和地区发展差距方面的作用大打折扣。
第二，转移支付目标不够明确，结构不够合理；其中用于一般投资项目和政府一般性开支的比重过高，用于扶贫和舒解落后地区发展瓶颈环节（例如严重阻碍经济发展的教育等公共开支不足、基础设施薄弱等问题）的资金不足，难以起到减小差距的作用。
第三，对转移支付的使用状况和效果没有严格有效的监督机制。在某些贫困地区，政府挪用扶贫和救灾资金盖办公楼、买豪华轿车、给政府工作人员发奖金的现象频繁发生。由于缺乏管理和监督，一些专项拨款成为专项浪费，并为某些政府官员寻租和*提供了条件。
因此，对于转移支付而言，现在主要的问题看来不是数量问题，而是明确目标、理顺体制、建立制度、规范管理、强化监督的问题。这些措施在减小收入差距的同时，不仅不会影响经济效率，而且会提高效率、减少*、促进发展。
四、教育和基础设施
国内外许多文献都指出，教育对促进经济发展有至关重要的作用，同时全民教育有助于减小收入差距。根据国民经济研究所2004年关于农民工收入的最新调查结果，全国3000名随机抽样调查的进城农民工和来自农村的个体经营者按照学历分类的平均月收入如下：小学未毕业769元，小学毕业815元，初中毕业960元，高中毕业1268元，大专及以上1554元。这非常清楚地说明了教育程度对收入水平的重要影响。显然，提高教育程度是提高低收入者的就业能力和收入水平的一个根本途径。
目前我国有上亿农村劳动者进入城市打工，还有3亿多人仍然从事农业，平均收入仅为城市人均工资的几分之一，有待继续向城市转移。但他们多数人的教育水平较低，缺乏职业技能，在劳动力市场上供给过剩。城市劳动者中也有不少人因下岗、失业致贫，但由于缺乏专业技能而难以再就业。市场需要的有较高教育水平和专业技能的劳动者，则供给不足。因此，加强中小学教育的普及，扩大职业教育，对缩小收入差距是非常重要的。
民生篇 中国收入分配向何处去（4）
作者在计量模型分析中发现，我国人均教育水平对于城镇居民收入差距表现出出乎意料的负面影响，即教育水平提高导致收入差距扩大。这是一个强烈的信号，说明我国教育适龄人口面临的受教育机会是不均等的，高收入人群的教育机会显著大于低收入人群，因此在提高人均教育水平的同时，不但没有使收入差距缩小，反而扩大了收入的不均等程度。
以九年义务教育的普及为例，虽然目前小学和初中入学率的统计数字都达到98%以上的高水平，但如果用毕业生人数分别与6年和3年前的入学人数相比来计算，就会发现近几年间每年还有大约3%~8%的小学生中途辍学，初中辍学率高达8%~13%，其中农村辍学率明显高于城市，不乏因贫困辍学的情况。此外，高校扩招为更多应届高中毕业生提供了接受高等教育的机会，升学率在2004年达到；但初中升高中的升学率却远远落在了后面，仅达到，说明教育资源的分配在高等教育和中等教育之间的分配是不平等的。
这一点从教育经费的分配也能反映出来。特别是少数重点高校过分吃偏饭，而大量农村中小学教育经费不足。2003年与1999年相比，国家对高校的财政性拨款增加了404亿元（增长85%），普通中小学财政性拨款增加了525亿元（增79%）和498亿元（增65%），虽然情况有了不同程度的改善，但均未超出财政收入和支出的增长幅度（90%和87%）。即使这样，2003年全国42万所小学平均每校分摊财政性教育经费也不足30万元，其中农村学校远远少于城市学校。
教育方面另一个亟待解决的问题是如何正确处理普通教育和职业教育的关系。我国目前虽然每年已经有超过400万人进入高校学习，但同时有超过1700万人不经过高等教育直接就业。尽管如此，尽管社会每年对具备中等教育水平而同时又具备专业技能的劳动者的需求，在数量上远远超出对高校毕业生的需求，但目前占主体地位的普通中学教育基本上是以向高校输送生员为主要目标的应试教育，完全不注重技能培训。整个教育体系的主导思想是以进入大学作为成功与否的标志。4/5的适龄青年是作为被淘汰的失败者输入劳动者大军的。这对我国劳动者的技能、职业道德和心理素质具有无法估量的负面影响。
与此同时，中专、职校等职业教育在整个教育体系中居于从属地位，数量非常有限。2003年与1999年相比，全国中专的财政性经费只增加了3亿元（增长），技校减少4亿元（下降16%），职业中学增加30亿元（增长42%）。与高校和普通中小学的经费增长相比微不足道。此外，各地普及教育和职业教育体系对外来务工人员及其子女的排斥，也是一个需要认真解决的问题。
在基础设施建设方面，近年来各地发展迅速，交通、通讯等条件和城市面貌有明显改观，但需要注意的是资源分配的不平衡。不少地区过分注重门面建设，对高等级公路和中心城市外观改造的重视程度远远超过对乡村边远地区基础设施建设的重视程度。对这些边远地区来说，基础设施薄弱是导致贫困落后的一个重要原因。
中国的发展水平仍然较低，希望靠转移支付全面消除收入差距是不现实的。但在教育、基础设施等方面提供更加平等的机会和条件，提供更符合社会和市场需要的人力资源和基础设施供给，以缩小其差距，则完全是有可能的。
民生篇 中国收入分配向何处去（5）
五、经济发展、城市化和就业
目前贫困和低收入与就业不足关系极大，特别是农村地区的低收入现象，直接与农村人口和劳动力相对于土地资源的过剩有关。城市化进程吸收的农村人口越多，低收入人口就越少，而且剩余的低收入农村人口的收入水平也会随着人口压力减轻而上升。中国在过去的改革开放时期，由于城市化的发展，至少为上亿农村劳动力提供了就业机会，否则农村贫困问题会更加严重得多，城乡收入差距会更大。
一些研究证明，城乡收入差距是造成中国高收入差距的一个非常重要的原因。而今后解决城乡收入差距问题，主要还要依赖与经济发展相伴随的城市化进程，为低收入的农村人口提供向非农业转移和就业的机会。因此在中长期，城市化以及与之相应的劳动力流动和就业效应，是缩小收入差距的一个最重要途径。
需要强调的是，在扩大就业、提供就业机会方面，劳动密集型的小企业实际上在发挥着主力军的作用。但近些年来，许多地方政府“贪大求洋”的倾向日益上升，在政策待遇、改善投资环境、提供服务等方面对小企业越来越忽视，使它们在市场竞争中处于不利地位，这是导致经济增长对就业的带动效果越来越差的一个重要原因，应该引起高度重视。
六、制度建设
在市场化过程中，收入差距在一定程度上扩大是必然的，但市场化并不必然带来收入差距无节制的扩大。事实上多数较发达的市场经济国家收入差距都明显小于我国。合理的市场制度意味着剥夺权力对资源的垄断，通过公平竞争、优胜劣汰来分配资源，通过充分竞争导致的产品和要素价格均衡化来决定收入分配格局，同时通过建立合理的社会再分配制度来对市场机制在社会收入分配方面的不足之处进行纠正。目前在我国出现的问题主要在于制度不健全，贪污、*、寻租、滥用职权的现象严重，使得少数人不是通过正当市场竞争，而是通过非法收入和灰色收入暴富，使收入和财富的分配偏离了正常轨道。
作者通过使用分省数据的计量模型对制度因素的影响进行了分析，发现市场化指数本身对收入差距具有正面影响（缩小收入差距）。相反，企业的税外负担（用企业付出的各种收费和摊派占企业销售收入的比例表示）和灰色收入指数（用居民消费不透明程度表示）都显示出负面影响（扩大收入差距）。这说明目前导致收入差距扩大的并不是市场化本身，而是在市场化过程中由于体制不健全，使得政府职能和行为没有理顺以及贪污*等现象造成的。这方面因素导致的收入差距扩大，对社会公平和经济发展都有极大的危害。对此，只有通过行政管理体制改革和更长远的政治体制改革来建立健全制度法规，严厉打击*，规范政府行为，把政府管理纳入制度化、公开化、透明化的轨道；并逐步扩大*，形成公众监督，才能保障制度的合理性和有效性。
中国正在面临收入差距的持续扩大的态势。我国目前存在若干导致扩大收入差距或不利于减小收入差距的因素。这包括社会保障体系不健全，财政转移支付体制存在缺陷，教育机会不够公平，教育体制不利于促进就业，农村和落后地区基础设施薄弱，就业机会不足，以及制度不健全导致的资源分配不合理和贪污*等社会不公平现象。对这些问题，迫切需要通过进一步的改革和发展来解决。其中最关键的几个问题，是需要解决教育的公平性以及教育与经济发展和就业脱节的问题，需要解决通过经济发展和城市化创造更多就业机会的问题，需要通过行政管理体制改革和政治体制改革来清明政治、端正政府行为、从根本上消除*和分配不公的问题。这些问题的解决，不但不会影响经济效率，而且只有在这些方面取得实质性的进展，才能保证中国社会的公正和谐以及经济的高效率和长远的可持续发展。
王小鲁，中国改革研究基金会国民经济研究所，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民生篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（1）
从平均到公正：中国社会政策的演进
吴忠民
随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，特别是围绕社会公正所产生的问题。现代社会一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展构成程度不同的威胁。因此，如何基于公正的理念建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和健康发展，就成为中国社会面临的迫切问题。
就中国的社会政策体系化建立而言，需要做的事情很多，其中一项必不可少的重要内容就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国以来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且具有现代意义的社会政策大有裨益。
一、社会政策的概念和影响因素
所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。
社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策，等等。
公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”（约翰?罗尔斯，1988）但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”
民生篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（2）

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