《战国策。秦策三》）。
吴起在楚国变法时间较短①，成效不大。吴起死后，楚国虽然也成为“战
①吴师道《战国策校注》说：“《正义》云：苍梧山在道州南。按此乃楚粤穷边处。交州苍梧，则粤地也。”
《山海经。海内经》说：“南方有苍梧之丘、苍梧之渊。其中有九疑山，舜之所葬，在长沙零陵界中。”
《逸周书。王会篇》说“仓吾翡翠”，叙述在长沙之后，仓吾亦即苍梧。可知苍梧既为山名，又为渊名，同时又作部族名和地区名，在今湖南、广西之间。从长沙发现有春秋晚期楚国墓葬来看，洞庭湖周围地区当在春秋晚期已为楚国领土，不全是吴起在楚当政时所开拓的。蒋超伯《南■楛语》卷五《吴起非商鞅比》条说：“按今南赣诸郡及楚粤毗连等处，皆吴起相楚悼王时所开。”这个论断是正确的。
①《韩非子。和氏篇》说吴起在楚变法，“悼王行之期年而薨矣，吴起枝解于楚”。这里说“期年”，应该是十年。据《吕氏春秋。观表篇》说：吴起“去魏入荆，而西河毕入秦”。魏武侯七年秦已侵魏的阴晋，九年魏伐秦又失败，十年便在河东的安邑王垣筑城，以防秦东侵。吴起高魏入楚，疑在魏武侯六年即楚悼
国“之一，在政治制度上有些改革，但是军政大权始终掌握在贵族昭、景、屈三家之手，政治上比较腐败。《吕氏春秋。察今篇》曾竭力说明变法的好处、不变法的坏处，并举”刻舟求剑“等故事来比喻不变法的愚蠢，从而总结全文说：”荆（楚）国之为政，有似于此。“因为吴起死得早，变法的时间短，所取得的成效就和秦国卫鞅变法不同，韩非就曾说：”楚不用吴起而削乱，秦行商君而富强。“（《韩非子。问田篇》）
王十二年前后，去楚悼王去世尚有十年。
四韩国申不害的改革
韩昭侯起用申不害进行改革
战国初期，韩国曾进行过政治改革，但是由于改革不彻底，政治上造成了一些混乱。“晋之故法未息，而韩之新法又生；先君之令未收，而后君之令又下”（《韩非子。定法篇》）。公元前三五五年韩昭侯起用申不害为相，实行进一步的改革。
申不害，原是郑国京（今河南荥阳东南）人。他是个讲究“术”的法家，其理论“本于黄老而主刑名”（《史记。韩非列传》），就是从黄老学派那里发展来的。他的著作《申子》，司马迁说有二篇，而《汉书。艺文志》说有六篇，已失传，现在我们所能看到的只是别人引用的零章断句，比较完整的只有《群书治要》卷三六所引《大体篇》。
申不害讲究统治之“术”
从《申子。大体篇》来看，他主张中央集权的君主专制体制，主张“明君使其臣并进辐凑”，就是要使群臣跟着国君转，好比车辐凑集于毂上一起运转；不容许“一臣专君，群臣皆蔽”；要防止大臣“蔽君之明，塞君之听，夺之政而专其令”，以至“弑君而取国”。因此他强调国君必须“设其本”，“治其要”，“操其柄”，做到“君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常”。那末，国君怎样才能掌握“本”、“要”、“柄”
呢？他认为就是要讲究统治之“术”。
申不害主张搞君主的专制独裁，把权柄集中于国君一人，实行中央集权的君主专制体制，这是和卫鞅、吴起等法家相同的。所不同的是，卫鞅、吴起等法家主张通过厉行法治来达到这个目的，把法看成实行中央集权的有效工具，通过法加强对广大农民的统治，剥夺一些旧贵族的世袭特权，并作为管理监督臣下工作的依据，使国家大权集中到国君手中。申不害固然也讲法，曾经说，“法者，见功而与赏，因能而授官”（《韩非子。外储说左上篇》）；主张“明法正义”，“任法而不任智”（《艺文类聚》卷五四、《太平御览》卷六三八引《申子》）。但是他没有把法放到主要地位，而主要讲究的是术，所以韩非批评说：“申不害不擅其法，不一其宪令，则奸多。”（《韩非子。定法篇》）
申不害所讲的术，主要是指任用、监督、考核臣下的方法，就是韩非所说的：“术者，因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能者也。”
（《韩非子。定法篇》）申不害主张“为人君者操契以责其名”（《申子。大体篇》），就是君主委任官吏，要考查他们是否名副其实，工作是否称职，言行是否一致，对君上是否忠诚，据以进行赏罚，从而提拔忠诚的人才，清除奸邪的官吏。怎样才能真正做到“循名责实”呢？申不害认为要靠机密的手段，就是韩非所说的：“术者，藏之于胸中，以偶众端，而潜御群臣者也。
故法莫如显，而术欲不见。“（《韩非子。难三篇》）申不害主张君主要”藏于无事“，”示天下无为“（《申子。大体篇》），要”去听“、”去视“、”去智“（《吕氏春秋。任数篇》），就是要装作不听见、不看见、不知道，
不暴露自己的欲望、智慧和观察力，使臣下无从猜测国君的意图，无从讨好取巧，无从隐藏自己的错误缺点，这样就可以听到一切，看到一切，知道一切①；这样就可以做到“独视”、“独听”和“独断”。所以申不害说：“独视者谓明，独听者谓聪。能独断者，故可以为天下主（当作”王“）。”（《韩非子。外储说右上篇》）。这简直是要国君用阴谋权术来驾驭臣下、统治人民了。
申不害不但主张国君要用术，而且要求各级官吏只能做职权范围内的事，不能越职办事；凡不属于职权范围内的事，即使知情也不能讲。申不害曾说：“治不逾官，虽知弗言。”其目的还是为了防止臣下篡夺大权。但是这样一来，只能使得国君听不到真实的意见，不了解真实的情况，所以韩非曾对此提出批评（《韩非子。定法篇》）。
申不害所讲的术，客观上是君主专制统治体制下官僚制度推行后必然的产物。这种阴谋权木，不仅国君可以用来驾驭臣下，大臣也可以用来争权夺利，“故申不害虽十使昭侯用术，而奸臣犹有所谲其辞矣”（《韩非子。定法篇》）。申不害这样用术来加强中央集权的统治，成效是比较差的。
①《韩非子。外储说右上篇》说：“申子曰：”上明见，人备之；其不明见，人惑之。其知见，人惑之；不知见，人匿之。其无欲见，人司（伺）之；其有欲见，人饵之。故曰：吾无从知之，惟无为可以规（窥）
之。‘一曰：申子曰：“慎而言也，人且知（当作”和“）女（汝）；慎而行也，人且随女（汝）。而有知见也，人且匿女（汝）；而无知（智）见也，入且意女（汝）。女（汝）有知也，人且臧（藏）女（汝）；女（汝）无知也，人且行女（汝）。故曰：惟无为可以规（窥）之。’”
五齐国邹忌的改革
齐威王起用邹忌进行改革
齐国任用邹忌进行改革，和韩国任用申不害进行改革、秦国任用卫鞅变法，几乎是同时的。
公元前三五七年齐威王即位。不久，邹忌就“以鼓琴见威王”，用“鼓
琴“的节奏来说明”治国家而弭（安定）人民“的道理。他认为，君好比琴
上的大弦，弹起来“浊以春温”；相好比琴上的小弦，弹起来“廉折以清”；
政令好比弹起来“攫之深而舍（释）之愉（舒）”。弹得“大小相益”，“复
而不乱“，琴音就协调好听，”治国家而弭人民“是同样的道理。齐威王很
赏识他，三个月后就授给相印。
邹忌推行法家政策
从齐威王的父亲田桓公开始，齐国在国都临淄西边稷门外的稷下地方，设立学宫，招徕各派学者前来著书立说，议论政治，称为“稷下先生”，也称为博士。稷下先生中有个叫淳于髡的，是家奴性质的赘婿出身，是个进步的思想家，曾经两次当面指责儒家孟轲，认为鲁缪公重用儒家而弄得国家削弱，说明儒家“无益于国”，像儒家那样“为其事而无其功者”，就算不得“贤者”（《孟子。告子下篇》）。这时淳于髡用“微言”进说邹忌，使得邹忌决定了下列的策略：对于国君，“请谨毋离前”，“请谨事左右”；对于人民，“请自附于万民”；对于臣下，“请谨择君子，毋杂小人其间”，“请谨修法律而督奸吏”（《史记。田世家》）①。
这样主张顺从国君行事，主张选择“君子”担任官吏而防止“小人”混杂，主张修订法律而监督清除奸吏，都是法家的政策。
邹忌很重视推荐人才，齐威王也很重用这些人才，把他们都看作“宝”。
有一次齐威王和魏惠王一起在郊外打猎，魏惠王夸耀自己有“径寸之珠”十
枚，可以“照车前后各十二乘”，所以是“宝”；而齐威王则认为他的“宝”
不同，几个得力的大臣才是他的“宝”，例如守南城的檀子，守高唐（今山
东高唐东）的盼子，守徐州（即平舒，今河北大城东）的黔夫，“使备盗贼”
的种首，都是他的“宝”，“将以照千里”（《史记。田世家》）①。这时齐
①《新序》卷二《杂事》有类似记载，惟作“邹忌以鼓琴见齐宣王”，“宣王”当为“威王”之误。《新序》说由于淳于髡的进说，邹忌表示“请不敢杂贤以不肖”，“请谨门内，不敢留宾客”，“减吏省员，使无扰民也”。
①《史记。田世家》记齐威王说：“吾臣有檀子者，使守南城，则楚人不敢为寇东取，泗上十二诸侯皆来朝。吾臣有盼子者，使守高唐，则赵人不敢东渔于河。吾吏有黔夫者，使守徐州，则燕人祭北门，赵人祭西门，徙而从者七千余家。吾臣有种首者，使备盗贼，则道不拾遗。将以照千里，岂特十二乘哉！”《说苑。臣术篇》记邹忌对齐威王说：“忌举田居子为西河而秦梁弱，忌举田解子为南城而楚人抱罗绮而朝，忌举黔涿子为冥州而燕人给牲，赵人给盛，忌举田种首子为即墨而于齐足究，忌举北郭刁勃子为大士而九族益亲，民益富。”可知齐威王所重用的大臣，就是邹忌推荐的。齐威王所说檀子当即邹忌所说田解子，黔夫当即黔涿子（“黔”、“黥”古音同通用），种首当即田种首子。
国的人才很多，孙膑也由于田忌的推荐而担任军师。这都是邹忌推行法家“谨择君子”政策的结果。
针对齐国“百官荒乱”的局面，淳于髡曾以隐语（谜语）进说齐威王，他问齐威王：“国中有大鸟，止于王庭，三年不蜚（飞）又不鸣，王知此鸟何也？”威王回答说：“此鸟不飞则已，一飞冲天；不鸣则已，一鸣惊人。”
随即召集全国地方官七十二人，“赏一人，诛一人”（《史记。滑稽列传》）。
因为即墨大夫治理即墨（今山东平度东南），“田野辟，民人给，官无留事，东方以宁”，而并不事奉国君左右以求誉，齐威王赏给他万家的食邑。又因为阿（今山东阳谷东北阿城）大夫治理阿，“田野不辟，民贫苦”，而用币事奉国君左右以求誉，齐威王把阿大夫连同左右称誉他的人都烹死了。据说，从此“齐国震惧，人人不敢饰非，务尽其诚，齐国大治”（《史记。田世家》）。
这又是邹忌推行法家“谨修法律而督奸吏”政策的具体实施。
同时，由于邹忌的进说，齐威王下令群臣吏民：“能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤议于市朝，闻寡人之耳者，受下赏。”
据说，令刚下时，群臣前来进谏的门庭若市；几个月之后，还有时有人进谏；一年之后，“虽欲言无可进者”（《战国策。齐策一》）。这里不免夸大其词，但是，这样提倡臣下进谏，对君主政权的政治改革确是有帮助的。
齐威王和邹忌进行政治改革，接受臣下意见，注意选拔人才，除去不称职的奸吏，奖励得力的将领和官吏，其目的是在巩固统治秩序的同时，谋求国家的富强，这自然也有利于社会生产的发展。因而经过一番改革，齐国在政治、经济上都有了新气象。
六秦国卫鞅的变法
秦孝公起用卫鞅实行变法
公元前三六一年秦献公去世，秦孝公即位。孝公继承献公的遗业，奋发图强，“下令国中求贤者”。孝公在求贤令中，说明从秦厉共公到秦出子时期，“国家内忧，未遑外事”，致被魏国夺去河西地；到秦献公即位，“徙治栎阳，且欲东伐”；为了完成“先君之意”，征求“有能出奇计强秦者”
（《史记。秦本纪》）。卫鞅就在这时入秦。
卫鞅出身于卫国国君疏远的宗族，也称公孙鞅。“少好刑名之学”，曾
做魏相公叔痤的家臣。后入秦，经秦孝公宠臣景监的推荐，得见秦孝公，陈
说变法图强的道理。
公元前三五九年，正当酝酿变法时，旧贵族代表甘龙、杜挚起来反对变法，认为“法古无过，循礼无邪”。卫鞅当即针锋相对地指出，“治世不一道，便国不法古”，“反古者未必可非，循礼者未足多”（《史记。商君列传》）。这是以历史进化的思想，驳斥了旧贵族所谓“法古”、“循礼”的复古主张，为实行变法作了舆论准备。
卫鞅第一次变法
秦国经过了三年的变法准备，到公元前三五六年，秦孝公任命卫鞅为左庶长，实行第一次变法①，主要有下列四点：
（一）颁布法律，制定连坐法，轻罪用重刑。卫鞅把李悝所制定的《法经》在秦国公布实行，只是把“法”改称“律”（《唐律疏议》），增加了连坐法。就是在按五家为一伍、十家为一什的户籍编制的基础上，建立相互告发和同罪连坐的制度，告发“奸人”的可以如同斩得敌人首级一样得赏，不告发的要腰斩。如果一家藏“奸”，与投敌的人受同样处罚；其余九家倘不检举告发，要一起办罪。旅客住客舍要有官府凭证，客舍收留没有凭证的旅客住宿，主人与“奸人”同罪。卫鞅还主张对轻罪用重刑，认为这样可以迫使人民连轻罪也不敢犯，重罪更不敢犯，这叫“以刑去刑”（《商君书。画策篇》、《韩非子。内储说上篇》）。汉代桑弘羊指出：“商君刑弃灰于道而秦民治，故盗马者死，盗牛者加，所以重本而绝轻疾之资也。”（《盐铁论。刑德篇》）卫鞅为了保护私有的耕牛和马，对盗窃牛马者判处死刑；为了统一度量衡，规定“步过六尺者有罚”（《史记。商君列传。集解》引《新
①《史记。秦本纪》说：秦孝公三年“卫鞅说孝公，变法修刑，……孝公善之。甘龙、杜挚等弗然，相与争之，卒用鞅法，百姓苦之。居三年，百姓便之，乃拜为左庶长。”据此，秦孝公三年已“用鞅法”，六年因“百姓便之”，提升卫鞅为左庶长。但是《史记。商君列传》说：孝公“以卫鞅为左庶长，卒定变法之令”。据此则下令变法，应在秦孝公六年卫鞅任左庶长之后。两说相较，当以后说为是。《战国策。秦策一》说：“商君治秦，法令至行，……孝公行之十八年，疾且不起，欲传商君，辞不受。”《韩非子。和氏篇》又说：商君之法，“孝公行之，主以尊安，国以富强，八年而薨，商君车裂于秦。”王先慎《集解》认为“八”上脱“十”字，是对的。从秦孝公六年（即公元前三五六年）卫鞅“为左庶长，卒定变法之令”
以后，到二十四年孝公去世，首尾十九年，以整年来计算，正是十八年。
序》）。卫鞅对轻罪用重刑，目的在于贯彻他制定的法令。《战国策》称赞卫鞅变法的成效是：“道不拾遗，民不妄取，兵革大治”，（《秦策一》）。
《史记》又称赞其成效是：“道不拾遗，山无盗贼，家给人足，……乡邑大治”（《商君列传》）。
（二）奖励军功，禁止私斗，颁布按军功赏赐的二十等爵制度。规定军功以在前线斩得敌人首级多少来计算，斩得敌人甲士首级一颗的赏给爵一级；要做官的，委以五十石俸禄的官职。官爵的提升是和斩得敌人首级的军功相称的。二十等爵制，是一种等级制，按爵位高低授与种种特权，包括占有耕地、住宅、服劳役的“庶子”和担任一定的官职等等，爵位高的还可以获得三百家以上的“税邑”以及减刑的特权（详见本书第六章第六节《秦的二十等爵》）。卫鞅还规定国君的宗族没有军功不能列入公族的簿籍，不能享受宗族的特权。“有功者显荣，无功者虽富无所芬华”（《史记。商君列传》）。占有田宅、臣妾（奴隶）的多少以及服饰穿戴，都必须按照爵位等级的规定，否则是要处罚的。
（三）重农抑商，奖励耕织，特别奖励垦荒。秦国地广人稀，荒地比较多，所以商鞅在秦国把奖励开垦荒地作为发展农业生产的重点，和李悝在魏国“尽地力之教”有所不同。卫鞅变法令规定：“僇力本业耕织致粟帛多者，复其身；事末利及怠而贫者，举以为收孥。”（《史记。商君列传》）“本业”是指男耕女织的生产事业，“末利”是指商业和手工业。“复其身”，就是免除其本身的徭役：“收孥”，就是连同妻子、儿女没入官府为奴隶。
卫鞅这样奖励一家一户的男耕女织的生产，是有利于小农经济的发展的。因为这种以一家一户为单位的小农经济，是君主政权的经济基础。《商君书。垦令篇》，一连列举二十条鼓励垦荒的措施，其中就有不少抑商的政策。例如规定商人必须向官府登记各种奴隶（厮、舆、徒、童）的名字和数目，以便官府摊派徭役；还规定提高市上酒肉的税额，要让税额比成本高十倍；更规定加重关卡和市场上的商品税，不准私自贩卖粮食，防止商人垄断市场，牟取暴利。还主张“一山泽”，由国家统一管理山泽之利。所有这些抑商政策，目的在于防止商人损害和破坏小农经济，扶助小农经济的成长。
（四）焚烧儒家经典，禁止游宦之民。卫鞅为了推行变法令，打击儒家的复古思想，曾断然采取“燔《诗》《书》而明法令”（《韩非子。和氏篇》）
的措施。同时下令禁止私门请托，禁止游说求官的活动。
卫鞅这样厉行改革，必然会引起旧贵族的反抗，一时国都内“言初令之不便者以千数”；后来这些人又前来阿谀说“令便”，卫鞅称之为“乱化之民”，“尽迁之于边城”（《史记。商君列传》）。
秦国由于变法初步成功，在对外战争中不断取得胜利。公元前三五二年，卫鞅因功由大庶长升为大良造，相当于中原各国相国兼将军的官职。
卫鞅第二次变法
公元前三五○年，卫鞅进行第二次变法。这次变法是进一步从经济和政治上进行改革，目的在于进一步谋求富国强兵。主要有下列六点：
（一）废除贵族的井田制，“开阡陌封疆”。《史记》说：卫鞅“为田开阡陌封疆而赋税平”（《商君列传》）。“开”就是开拓的意思。蔡泽说：商君“决裂阡陌，教民耕战”（《战国策。秦策三》）。“决裂”的目的是
为废除井田制，董仲舒就曾指出：商君“改帝王之制，除井田，民得买卖”
（《汉书。食货志》）①。“阡陌”是指每一亩田的小田界，“封疆”是指每一顷田（一百亩田）的大田界，合起来可以总称为“封”。具体地讲，“开阡陌封疆”，就是废除井田制，把原来“百步为亩”的“阡陌”和每一顷田的“封疆”统统破除，开拓为二百四十步为一亩，重新设置“阡陌”和“封疆”。《说文解字》说：“六尺为步，步百为亩。秦田二百四十步为亩（末句，徐铉本无，徐锴本有）。”唐代《一行算法》说：“自秦孝公时，商鞅献三术，内一，开通阡陌，以五（当作”六“）尺为步，二百四十步为亩。”
（《太平御览》卷七五○引）杜佑《通典》又说：“按周制，步百为亩，亩百给一夫。商鞅佐秦，以一夫力余，地利不尽，于是改制二百四十步为亩，百亩给一夫矣。”（《州郡典。雍州风俗》）可知这时“开通阡陌”，采用二百四十步为亩的大亩制，用来分授无田耕种的农民，依然实行着“百亩给一夫”的授田制度。早在春秋晚期，晋国六卿中的赵氏已废除井田制，改用二百四十步的大亩制，这时卫鞅变法，该是吸收了过去赵氏改革的经验，并进一步加以发展，适应了当时社会生产力发展的需要。这时卫鞅的改革，是在秦国境内正式废弃井田制，确认自耕农的土地所有制，并扩大政府拥有土地的授田制度，促进小农经济的发展，增加地税收入。还必须指出，卫鞅这次对农田制度的改革，一方面是破除了旧的阡陌封疆，用法令形式废除了井田制，即所谓“坏井田，开阡陌”（《汉书。食货志》）；另一方面是重新设置了新的阡陌封疆，用法令形式保护了土地私有制，所以后世有人说卫鞅“灭庐井而置阡陌”①。《秦律》严禁对私有土地的侵犯。《法律答问》有一条律文：“盗徙封，赎耐。”就是把私自移动田界看作“盗”的行为，要判处耐刑（剃去鬓发），但允许出钱赎罪。接着又对这条律文解释说：“何如为封？封即田阡陌、顷畔封也，是非是而盗徙之，赎耐。何重也？是不重。”
说明田界不应该这样“盗徙之”，这是对私有土地的侵犯，应该判处耐刑，并认为这种刑罚“不重”。
（二）普遍推行县制，设置县一级官僚机构。卫鞅这时把许多乡、邑、
聚（村落）合并为县，建置了四十一个县（《史记。秦本纪》，《商君列传》
作“三十一县”，《六国年表》作“三十县”），设有县令、县丞等地方官
吏（《商君列传》），还设有县尉（《商君书。境内篇》）。县令是一县之
长，县丞掌管民政，县尉掌管军事。公元前三四九年“初为县有秩史”（《史
记。六国年表》），就是在县官之下，开始设置有定额俸禄的小吏，从此县
一级地方行政机构才正式确立。县制的普遍推行，是为了把全国政权、兵权
集中到朝廷，建立中央集权的统一的政治体制，以便于巩固统治，发展小农
①《汉书。地理志》说：“孝公用商君，制辕田，开仟佰，东雄诸侯。”颜注引张晏曰：“周制三年一易，以同美恶。商鞅始割列（裂）田地，开立阡陌，令民有常制。”又引孟康曰：“三年爱土易居，古制也，末世浸废。商鞅相秦复立爱田，上田不易，中田一易，下田再易，爱自在其田，不复易居也。《食货志》曰：自爱其处而已。”张晏把“辕田”解释为取消村社耕地“三年一易”的制度，而孟康又解释为取消耕地轮流休耕的制度。这两种解释都不正确。所谓“辕田”，当即公元前六四五年晋国所作“爱田”，“爰田”亦作“辕田”，见《左传》僖公十五年和《国语。晋语九》。《地理志》所说商君“制辕田”，实际上就是废除了原来的井田制度而承认私人可以永久占有田地。
①《汉书。王莽传》载区博说：“井田虽圣王法，其废已久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏。”杜佑《通典。食货典。序》也说：商鞅“隳经界，立阡陌”。
经济。《商君书。垦令篇》说：“百县之治一形，则从；迂者不饰，代者不敢更其制（原脱”饰代者不“四字，从孙诒让校补），过而废者不能匿其举。”
就是说，各县的政治制度都是一个形态，则人人遵从，奸邪的官吏不敢玩弄花样，接替的官吏就不敢变更制度，犯了错误而罢黜的官吏就不敢掩盖其错误行为。《垦令篇》还认为，只有这样，才能“民不劳”、“民不敖（遨）”，做到“农多日，征（征收赋税）不烦，业（农业生产）不败，则草（荒地）
必垦矣“。
（三）迁都咸阳，修建宫殿。这时秦国为了争取中原，图谋向东发展势力，把国都从雍迁到咸阳。咸阳位于秦国的中心地点，靠近渭河，附近物产丰富，交通便利。而旧都雍，旧贵族的习惯势力较大，不利于变法的开展。
同时仿效中原各国国都的规模，修建冀阙（古时宫廷门外的一种高建筑，用以悬示教令）和宫殿。
（四）统一度量衡制，颁布度量衡的标准器。这是在公元前三四四年（秦孝公十八年）具体实施的，对于统一赋税制度、俸禄制度和发展商业，都有一定的作用。传世有这一年颁布的商鞅方升（现藏上海博物馆）。经上海市标准计量管理局测定，商鞅方升的内容，秦一升的容积为二百零二点一五立方厘米。又据这个升的铭文，容积是当时尺度的十六又五分之一立方寸，以此推算，
每立方寸的容积为十二点二五七立方厘米。再由此推算，当时秦的一寸
是二点三零五厘米，一尺是二十二点零五厘米（参见本书第六章第四节的“度
量衡制的颁布和校验“）。
（五）开始按户按人口征收军赋。公元前三四八年（秦孝公十四年）秦
“初为赋”①，这是按户按人口征收的军赋，就是云梦出土《秦律》所说的“户
赋“，也称”口赋“，为汉代”算赋“的起源。《秦律》规定，男子成年要
向政府登记，分家另立户口，并缴纳户赋。如果隐瞒户口，逃避户赋，就成
为“匿户”，要严加惩罚。如果男子成年而不分家登记户口的，要加倍征收
户赋。卫鞅曾下令：“民有二男以上不分异者，倍其赋。”（《史记。商君
列传》②。当时卫鞅没有采取鲁国季孙氏那样“用田赋”（按田亩征赋）的办
法，而采取按户按人口征赋的办法，这是为了奖励开垦荒地，发展农业生产，
增加赋税收入。杜佑指出这是“舍地而税人”（《通典。食货典。赋税上》）；
马端临也说，这是由于“任民所耕，不计多少，于是始舍地而税人”（《文
①《史记。秦本纪》秦孝公十四年“初为赋”，《集解》引徐广曰：“制贡赋之法也。”《索隐》引谯周曰：“初为军赋也。”按《汉书。食货志》载董仲舒说，秦用商鞅之法，有力役、田租和口赋。这个“口赋”应是“算赋”的别名。董说《七国考》卷二把“初为赋”作为“口赋”，是对的。就是《秦律》所说“户赋”。《秦律》的《法律答问》说：“匿户……弗令出户赋之谓也。”秦代的户赋也称算赋，《汉书。晁错传》载晁错上汉文帝书说：“今秦之发卒也，有万死之害，而亡铢两之报。死事之后，不得一算之复。”
是讲秦进行统一战争时，虽是战死者的遗族，也没有给与免除一算（即一个人的算赋）。由此可知秦在未统一全国前已有算赋存在。日本加藤繁《关于算赋的小研究》（收入《中国经济史考证》第一卷），对此有详细说明（有吴杰译本，商务印书馆1959 年版）。
②《史记。商君列传》把这事记在第一次变法时，但是“初为赋”既在秦孝公十四年，那末“倍其赋”的处罚不可能在十四年以前。《商君列传》只是为了行文方便，在谈初变法时，把先后颁布的变法令放在一起叙述罢了。
献通考。田赋考。历代田赋之制》）。《商君书。垦令篇》说：“禄厚而税多，食口众者，败农者也。则以其食口之数，赋（原误作”贱“，从孙诒让说改正）而重使之，则辟淫游情之民无所于食。”这是说，俸禄厚而收入田租多的，家中养着众多吃闲饭的人，这对发展农业生产不利。政府按“食口”
征收口赋，并加重他们的徭役，那末这些游荡懒惰的人就没处吃饭。这说明卫鞅采取这项措施目的之一，是为了限制官僚地主豢养的食客的数目。但是，征收口赋的结果，受害最大的还是广大农民和其他劳动人民，因为这样大大增加了贫苦劳动人民的负担。卫鞅规定一家有两个成年男子的必须分家另立户口，否则就要加倍征赋。这是为了确立以一夫一妇为单位的农户，以便于开垦荒地，扩大农业生产，增加赋税收入。这种对不分家的成年男子加倍征赋的法令，有助于小农经济的发展，但是给贫苦人民带来了沉重的灾难。汉代初年贾谊就说：“秦人家富子壮则出分家，家贫子壮则出赘。”（《汉书。贾谊传》）就是说，比较富裕的人民，子弟一到壮年就分家另立门户；贫苦的人民因为负担不了户赋，只能典质给富户成为家奴性质的“赘婿”了。
（六）革除残留的戎狄风俗，禁止父子兄弟同室居住。由于秦国的西南和西北都是少数部族，秦国统一了许多少数部族地区，因而秦国残留的戎狄风俗是较多的。这时卫鞅按照中原的风尚、习俗把残留的戎狄风俗革除，目的还是在于加强统治。
公元前三四○年卫鞅设计生擒魏将公子昂，大破魏军，迫使魏国交还一
部分过去夺去的西河地。卫鞅由于这个大功，受封於商（今陕西商县东南商
洛镇）十五个邑①，号为商君。
卫鞅变法的成功及其被杀害
卫鞅的第二次变法，从经济上和政治上进一步剥夺了旧贵族的特权，损
害了旧贵族的利益，结果太子也犯法了，卫鞅因此对太子的师傅公子虔等用
刑①，于是遭到公子虔等人的强烈反对。公元前三三八年，秦孝公去世，太子
①《史记。商君列传》：“卫鞅既破魏还，秦封之於商十五邑，号为商君。”《集解》引徐广曰：“弘农商县也。”《索隐》曰：“於、商，二县名，在弘农。”《正义》曰：“於商，在邓州内乡县东七里，古於邑也。商洛县在商州东八十九里，本商邑，周之商国。”徐广谓即弘农商县，而《索隐》和《正义》都以为於、商为二邑。按《水经。浊漳水注》和《路史。国名记己》引《竹书纪年》：“秦封卫鞅于邬，改名曰商。”陈逢衡《竹书纪年集证》卷四七，把卫鞅所封之邬，说成是《春秋》隐公十一年“王取邬、刘之田于郑”之邬，当然是错的。但是他说：“於读为乌，当即邬也，旧止名邬，今改名曰商，故谓之於商（原误作”商於“）。”这是正确的。《汉书。地理志》弘农郡商县下说：“秦相卫鞅邑也。”汉代商县在今陕西省商县东南商洛镇。此地原名於或邬，封给卫鞅时改名曰商，因而或称为於商。《正义》谓於即内乡县东七里之於，在今河南西峡东，它和商洛镇相距二百五十里以上，当时卫鞅不可能有如此广大的封邑，可以断言《正义》之说不确。
①《史记。商君列传》说：秦孝公六年卫鞅为左庶长，下变法令，“令行于民期年”，太子就犯法，卫鞅“刑其傅公子虔，黥其师公孙贾”。秦孝公十二年卫鞅第二次实行变法，“行之四年，公子虔复犯约，劓之”。但据《史记。秦本纪》，秦孝公即位时，年二十一岁，秦孝公六年才二十七岁，所生太子不过是个幼童，因此说这年太子犯法的事不可信。太子犯法当在秦孝公十六年，只有一次。孝公去世前五月，赵良见商君说：“公子虔杜门不出，已八年矣。”由此上推八年，也正是秦孝公十六年。
即位，即秦惠王。公子虔等人告发卫鞅“欲反”，秦惠王要逮捕他，他回到封地商邑发兵抵抗，出击郑（今陕西华县）。但因寡不敌众，被秦兵杀死于彤（今华县西南），并被处以车裂的刑罚。
卫鞅吸取了李悝、吴起等法家在魏、楚等国实行变法的经验，结合秦国的具体情况，对法家政策作了进一步发展，后来居上，变法取得了较大的成效。他进一步破除了井田制，扩大了亩制，重农抑商，奖励一家一户男耕女织的生产，鼓励垦荒，这就促进了秦国小农经济的发展。他普遍推行了县制，制定了法律，统一了度量衡制，建成了中央集权的君主政权。他禁止私斗，奖励军功，制定二十等爵制度，这有利于加强军队战斗力。他打击反对变法的旧贵族，并且“燔《诗》《书》而明法令”，使变法令得以贯彻执行。由于这一切，秦国很快富强起来，奠定了此后秦统一全中国的基础。正如汉代王充所说的：“商鞅相孝公，为秦开帝业。”（《论衡。书解篇》）
卫鞅变法对此后秦国以及秦代的影响是十分深远的。云梦出土的《秦律》就是在这个变法的基础上修订、补充、累积而成。《秦律》也多处讲到连坐法，例如户籍登记有隐匿或不实，不但乡官要受罚，同“伍”的也要每户罚一盾，“皆迁之”（即罚戍边）。《秦律》也把镇压“盗贼”放在首要地位，并对轻罪用重刑。例如盗取一钱到二百二十钱的要“迁之”，盗取二百二十钱以上和六百六十钱以上要分别罚作刑徒，盗牛者要罚作刑徒，盗羊或猪的也有相当的惩处，甚至偷采别人桑叶不满一钱的也要“赀徭三旬”（即罚处徭役三十天）。对五人以上的“群盗”则追捕处罚更严。同时《秦律》还有许多对各种逃亡者追捕处罚的规定。
第六章中央集权的政治体制及其重要制度
一官僚制度的建立
官僚制度的产生
西周春秋间，贵族的分封制、等级制和世袭制，是密切关联的。周天子除了直属的王畿以外，把土地、人民和统治权力分封给亲属和臣属，称为诸侯；诸侯又这样分赏给亲属和臣属，称为卿大夫；卿大夫又这样分赏给亲属和臣属。于是就形成天子、诸侯、卿大夫、士等一系列等级。各级贵族的爵位、权力及其占有的土地、人民和财富，原则上都由嫡长子（正妻的长子）
继承，其他儿子只能分到次一等的权力和地位。这些由嫡长子世袭的各级贵族，以族长身分掌握着各级政权和兵权。在周王国和各诸侯国里，世袭的卿大夫便按照声望和资历来担任官职，并享受一定的采邑收入，这就是世卿、世禄制度。贵族就是依靠这些经济上和政治上的世袭特权，世代进行统治。
春秋战国间，各国进行了一系列的改革，特别是前后经历一百多年的变法运动，剥夺了贵族的特权，废除了世卿、世禄制度，建立了一整套的官僚制度，发展了军队的编制，从而形成一套强大的中央集权的政治体制。
本来春秋时代卿大夫的家内盛行着家臣制，家臣是可以随时调动的。但是这种君臣关系，是经过一定的礼节来确立的，讲究臣下对主上的效忠。同时卿大夫的家臣如家宰、邑宰之类，也和卿大夫有宗法关系；而且这类家臣也常有封邑、宗族组织和宗族的武装力量。从春秋末年起，由于社会制度和政治制度的变革，在有些诸侯国内就出现了以粮食为俸禄的官僚，在卿大夫家臣中也出现了官僚性质的家臣，这种家臣不再有封地，而以粮食为俸禄。
例如孔丘担任鲁国的司寇，“奉（俸）粟六万〔斗〕”；后来到卫国做官，“亦致粟六万”（《史记。孔子世家》）；孔丘也曾任命原思做“宰”，“与之粟九百”（《论语。雍也》）。到战国时代，这种官僚性质的家臣制，就逐渐发展成为中央集权政体的官僚制度。
俸禄制度的推行
战国时代官僚制度所以能巩固地建立起来，主要由于推行了下列六种制度：
首先是战国时代各国对于官吏的任用，一般都已采用了俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的。卫国用“盆”来计算，有千盆、五百盆等等级（《墨子。贵义篇》）。齐、魏等国用“钟”来计算，例如田骈在齐国有“訾养千钟”（《战国策。齐策四》），又如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（《史记。魏世家》）。秦、燕等国用石、斗来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（《韩非子。定法篇》、《史记。秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（《战国策。秦策三》、《史记。秦始皇本纪》始皇十一年），“斗食”就是“岁俸不满百石，计日而食一斗二升”（《汉书。百官公卿表》颜师古注）。燕国有三百石以上俸禄的官（《韩非子。外储说右下篇》、《战国策。燕策一》）。楚国用“担”来计算，有“禄万担”的（《吕氏春秋。异宝篇》）。
这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济的发展有关的。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农，又有雇工，有所谓庸客、庸夫、市佣、庸保，因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”（《议兵篇》）。
田鲔教其儿子田章更明白说：“主卖官爵，臣卖智力”（《韩非子。外储说右下篇》）。从此国君对于各级官吏可以随时任免，随时选拔，《韩非子》所以说：“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”（《显学篇》）
由于当时各国普遍采用以粮食为官吏俸禄的制度，不再用封邑作为官禄，这样就便于官僚的任用和罢免。但是也还有些国家，在实行以粮食为俸禄的同时，仍然兼用田地的租税收入作为俸禄。例如齐国兼用“田里”作为俸禄，到离职时“收其田里”（《孟子。离娄下篇》）。
赏金办法的实施
其次是战国时代各国对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是和当时社会经济的发展有关的。战国初期，魏、赵等国还用大量田地来赏赐。例如魏相公叔痤在浍北战胜了赵、韩联军，归功于吴起的余教和巴宁、爨襄两人，赏赐吴起后裔“田二十万”，赏赐巴宁、爨襄田“各十万”（《战国策。魏策一》）。又如赵烈侯要赏给郑歌者枪、石二人田各万亩，因相国公仲连反对而作罢（《史记。赵世家》）。战国中期以后，用大量土地来赏赐的事就不多见了。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采取分封土地或赏田的办法，可以用大量黄金来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒、百斤、千斤或者百金、千金的事，在战国时代是常见的。
“玺”“符”制度的建立
第三，是这时已建立了公文用“玺”（官印）和发兵用“符”（虎符）
的制度。春秋后期已有用釜来封的文书，即所谓“玺书”（《左传》襄公二
十九年、《国语。鲁语下》）。到战国时，无论下命令或来往公文，已必须
用玺来封泥①，作为凭信，否则便不能生效。所以公元前二三八年，秦国长信
侯嫪毐作乱，想征发县卒和卫卒，就是假造了秦王的御玺和太后的玺来行文
征发的（《史记。秦始皇本纪》始皇九年）。虎符作伏虎形，上有铭文，分
为两半，底有合榫，右半存在国王处，左半发给将领。这时军队的调发，必
须有存在国王处的右半个虎符来会合，作为凭信，否则便不得调发。所以魏
国信陵君救赵时，想要夺取将军晋鄙所带的军队前往救赵，非先窃取存在魏
王处的半个虎符和假造命令，是不可能夺得晋鄙所带军队的指挥权的（《史
记。信陵君列传》）。秦国曾明确地规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，
左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须会合王符。如果外敌有侵入，
边塞有烽火，虽没有王符会合，也可机动从事（据杜虎符和新郪虎符铭文）。
与“符”同样性质的还有“节”。“节”原用竹节制成，这时多数用青铜铸
①古时玺印用于竹木简的封泥。所谓封泥是封简牍时盖上玺印的方块的泥，其作用和后来的火漆印差不多。
《吕氏春秋。适威篇》说：“若玺之于涂，抑之以方则方，抑之以圜则圜。”这里所说的涂就是封泥。
成，上有铭文，常常几枚合成圆形的竹节状，作为通行的证件。有了这种严密的制度，大权也就集中于国君了。
图三十一秦新郪虎符（拓本）
《秦汉金文录》著录。错金铭文作：“甲兵之符，右才（在）王，左才新郪.凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢行之；燔燧事，虽母（毋）会符，行殹（也）。”据王国维考证，这是战国末年秦攻得魏地新郪（今安徽太和北）后所造。见《观堂集林》卷八《秦新郪虎符跋》。
这时因为用玺和符为信物，对于官吏的任免是以玺为凭的，给予将帅的
命令，是以符为凭的。诸凡丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，
免职时收回。如果要辞职，也须把玺缴回①。一般的玺是铜制的，丞相的玺往
往是黄金制的，所谓“怀黄金之印，结紫缓于要（腰），揖让于人主之前”
（《史记。蔡泽列传》）。
年终考绩的“上计”制度确立
第四，是这时在行政管理上已创立了年终考绩制度。就是荀况所说的：“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废。”（《荀子。王霸篇》）
其中最主要的考核工作的方法，叫做“上计”。“计”，就是“计书”，指统计的簿册。上计的范围比较广泛，包括仓库存粮数字，垦田和赋税数目，户口统计，以及治安情况。《商君书。禁使篇》说：“十二月而计书已定，事以一岁别计，而主以一听。”讲的就是岁终上计的情况。《商君书。去强篇》说：“强国知十三数：竟（境）内仓口（仓库）之数，壮男壮女之数，老弱之数，官（官吏）士（学士）之数，以言说取食者之数，利民（靠谋利为生的人）之数，马、牛、刍（饲料）、稾（禾秆）之数。不知国十三数，地虽利，民虽众，国愈弱至削。”这个十二数，就是“上计”所要统计的数字。每年中央的重要官吏和地方的首长，都必须把一年各种预算数字写在木“券”上，送到国君那里去，国君把“券”剖分为两，由国君执右券，臣下执左券，这样国君便可操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核的结果，成绩不佳，便可当场收玺免职。高级官吏对于下级官吏的考核，也采取同样的办法。①……
①《韩非子。外储说左下篇》载：“西门豹为邺令，……居期年上计，君收其玺。豹自请曰：”……愿请玺，复以治邺，……‘文侯不忍而复与之。……期年上计，文侯迎而拜之，……遂纳玺而去。“《吕氏春秋。执一篇》载吴起对商文说：”今日释玺辞官，其主安轻？“《战国策。秦策三》说：”应侯因谢病请归相印。“《韩策二》载公孙昧说：”甘茂与昭献遇于境，其言曰收玺，其实犹有约也。“《韩非子。外储说左下篇》载”梁车为邺令，……赵成侯以为不慈，夺之玺而免之令。“《韩非子。说林上篇》载孟卯对甘茂说：”公佩仆（官名）玺而为行（官名）事，是兼官也。“《战国策。赵策三》载公孙龙对平原君说：”夫君封以东武城，不让无功；佩赵国相印，不辞无能。“
①《周礼。大宰》说：“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之。”《小宰》也说：“岁终，则令群吏致事。”《司书》又说：“三岁，则大计群吏之治。”
这些该是战国时代的制度，和《荀子。王霸篇》所说“岁终奉其成功”相合。《尚书。尧典》说：“三载考绩；三考，黜陟幽明。”《尧典》也是战国时代的作品。《韩非子。难二篇》载：“李克治中山，苦陉
这种用券契来责成臣下的办法，采用了商业上的经营方法。当时高利贷者放债用债券，债权者是操右券来向债务者“合券”讨债和利息的。这时官僚机构中采取了合券计数考核的方法，所以《韩非子》说“符契之所合”，便是“赏罚之所生”了（《主道篇》）。这时既要官吏上计，采用合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制，所以卫鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子》说：“合符节，别契券者，所以为信也”：“衡石称县（同”悬“，秤锤）者，所以为平也”（《君道篇》）。
上计的时候，臣下还可以向国君推荐人才。例如赵襄子时任登为中牟县令，上计时推荐中牟之士胆胥己，赵襄子接见胆胥己后，就赏为中大夫（《吕氏春秋。知度篇》）。可知汉代郡国上计时贡士的制度，战国已经开其端了。
当时各级长官对于所属官吏巳有一套管理制度。《史记。春申君列传》说：“李园求事春申君为舍人，已而谒归，故失期还谒，春申君问之状。”
这说明当时已有一定的请假制度，不准随便超过假期。
视察和监察地方的制度
第五，对地方官吏实行年终考绩的同时，还有一套自上而下的视察和监察地方行政的制度。国王、相国、郡守都必须经常到所属的县，巡视和考察，叫做“行县”。例如赵武灵王“行县”，经过番吾（今河北磁县北），闻得周绍为“父之孝子、君之忠臣”，于是“问之以壁”，赠送酒食而要求会见，周绍托病辞谢。后来武灵王“胡服骑射”，赐给他胡服而任命为教导王子的“傅”（《战国策。赵策三》）。又如范睢由王稽藏在车中带进秦国，到湖关（今河南灵宝西北），遇见秦相魏冉“东行县邑”（《史记。范睢列传》）。
又如吴起为楚国宛（即南阳，今河南南阳）的郡守，“行县”到息（今河南息县），请教著名学者屈宜臼。隔了一年，吴起升任令尹，又行县到息，访问屈宜臼（《说苑。指武篇》）。国王、相国和郡守这样到所属的县，巡视和考察，访问著名人物，具有考核地方行政和了解民情的作用。与此同时，各国政府已在中央和地方设置有“御史”的官职，具有秘书兼监察的性质。
魏、韩等国都在县令之下设有御史，御史是由国王派遣委任的。例如韩国安邑的御史去世，有人请求继任，向国王请示，国王说：应该按制度递补（《战国策。韩策三》）。吕祖谦《大事记》据此认为这是国君派遣御史监掌郡县，
令上计而入多。“《淮南子。人间篇》说魏文侯时”解扁为东封上计而入三倍“。《新序。杂事二》又说魏文侯时”东阳上计、钱布十倍“。《韩非子。外储说右下篇》载：”田婴相齐，人有说王者曰：终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。王曰：“善。‘田婴闻之，即遽请于王而听其计。……田婴令官具押券斗石参升之计。……田婴复谓曰：”群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣有为劝勉矣。’王曰：“诺。‘俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当作”斗石“）之计。”我们从这些故事中，可以看到当时上计的情况。这时不仅上计用合券的办法，其他有关法令的也往往用合券的办法。《商君书。定分篇》说：“诸官吏及民，有问法令之所谓也，于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令明告之，各为尺六寸之符，明书年月日时，所问法令之名，以告吏民。……主法令之吏，即以左券予吏之问法令者。主法令之吏，谨藏其右券木押，以室藏之，封以法令之长印，即后有物故，以券书从事。”
就是秦汉设“监御史”掌监郡的起源，这是正确的。
①
选拔官吏的制度和办法
第六，这时各诸侯国为了富国强兵，需要选拔政治、军事、经济、外交等各方面的人才来担任各级官吏。选拔的办法，大体上有下列五种：
一是臣下向国君荐举。大臣和接近国君的人，可以直接向国君推荐人才，例如“淳于髡一日见七人于〔齐〕宣王”（《战国策。齐策三》）：“邹忌事宣王，仕人众”（《战国策。齐策一。）；王斗见齐宣王，“举士五人任官”（《战国策。齐策四》）。郡县地方官在上计的时候，也可向中央推荐人才。
二是通过上书和游说。当时有不少人，不经过任何人推荐，直接给国君上书或进行游说，阐述自己的政治主张，取得国君信任，从而被擢用为大臣。
儒家如孟轲、荀况，法家如商鞅、李斯，纵横家如张仪、苏秦，都是通过这种途径，得到国君的重用或赏识的。
三是根据功劳选拔。各国所起用指挥作战的将领，不少是从战争中根据军功提拔起来的。秦国自从商鞅变法以后，更制定了按军功大小赏给爵位和官职的制度。
四是从侍从的郎官中选拔。担任国君恃从、警卫工作的郎官，具有候补官员性质，因为他们常和国君亲近，便于国君从中选拔。例如李斯先当吕不韦的舍人，后经吕不韦推荐为郎，由此逐步提升为大臣。
五是相国和中央各部门以及地方长官在一定范围内有选拔任用下级官吏的权。秦的法律规定：“任人而所任不善者，各以其罪罪之。”（《史记。范睢列传》）
这时上述新制度的实施，使得官僚制度能够确立和推行，一整套的官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成集权的国家机构。秦、汉以后中央集权的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。
①参见杨宽《战国秦汉的监察和视察地方制度》，《社会科学战线》一九八二年第二期。
二中央集权官僚机构的建立
相国和将军的官制
春秋、战国间，各国经过政治改革，出现了中央集权的官僚政治，在国
君之下，有一整套官僚机构作为统治工具。这个官僚机构，是以相和将为其

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