首脑的。这个官僚组织的重要特点，就是官分文武。《尉缭子。原官篇》说：
“官分文武，王之二术也。”这与西周春秋时代各国卿大夫同时掌握政权和
兵权的制度是不同的。这样“官分文武”，既然适应当时政治上和军事上的
需要，因为处理政务需要一定的政治能力，指挥战争需要一定的军事才能；
同时又便于把权力集中到国君手中，因为文武分职之后，大臣的权力分散，
可以起相互监督的作用，这就便于国君进一步的集权。
相是官僚机构的“百官之长”（《荀子。王霸篇》、《吕氏春秋。举难篇》），称为相邦或相国（据铜器铭文，相国都称相邦，或许传世古书上的相国都是因汉代避刘邦讳而改的），又称丞相，也统称为宰相（《韩非子。显学篇》）。①本来“相”是诸侯朝聘宴享时辅导行礼的官，“宰”是卿大夫的家臣，家宰总管一家的政务，邑宰掌管一邑的政务。但是在春秋时代某些国家已有总领百官的冢宰、太宰或相，例如齐国在齐景公时已设有左右相。但是这些冢宰、太宰或相，还是某些强大的卿大夫的世袭官职。到春秋晚期，当晋国进步的卿大夫开始使用官僚管理政务的时候，“相”就成为官僚机构的首脑。例如赵在赵简子时，解狐曾推荐其仇人给简子为相（《韩非子。外储说左下篇》）。韩在韩康子时也已用段规为相（《国语。晋语九》）。
将军原是春秋时代晋卿的称号，因为春秋时代卿大夫不仅有统治权力，而且有宗族和“私属”的军队亲自统率着。到战国时代，由于统治范围的扩大、官僚机构的庞大复杂，由于常备兵的建立和征兵制度的推行、战争规模的扩大和战争方式的改变，在官僚机构中不得不文武分家，产生了文官的首长——相，和武官的首长——将。以魏国为例，魏文侯时曾先后以魏成子、翟璜、李悝为相，而另有乐羊、吴起、翟角为将。以齐国为例，齐威王时曾先后以邹忌、田婴为相，而另有田忌、申缚为将。
秦国设相位，是较迟的。卫鞅在秦主持变法，由左庶长升为大良造，大
良造便是当时最高的官职。直到公元前三二八年（秦惠王十年）张仪做秦相，
秦才开始正式设立相位，这是仿效三晋的制度的。①公元前三○九年（秦武王
二年）初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相（《史记。秦本纪》）。但是秦
国在初设相位时，为相的张仪、樗里疾、甘茂等还统率军队作战。秦国在设
①相的职权，据《荀子。王霸篇》说：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废。”丞相之称，秦赵两国都曾应用。《史记。秦本纪》载秦武王二年初置丞相。《战国策。赵策三》载建信君说：“秦使人来仕，仆官之丞相。”
相国之称较为普遍，相和相国往往并用。
①《秦封右庶长■宗邑瓦书》记四年“大良造庶长游出命”，另有一戈铭文记“四年相邦谬脾之造”，四年当为秦惠文君四年（公元前三三四年），大良造庶长斿当即相邦樛斿。详郭子直所作《瓦书铭文新释》（《古文字研究》第十四辑）。可知当时已将“大良造”与“相邦”互称，但是《史记。秦本纪》称秦惠文君“五年犀首为大良造”，仍以大良造为最高官职。可知秦开始正式设立“相邦”，当从张仪开始。
相位后，大良造就成武职，白起屡建战功，封为列侯，官职还是大良造。秦设立将军的官职，是在秦昭王时。秦昭王初立时以魏冉为将军，警卫首都咸阳，从此秦才有将军（《史记。穰侯列传》）。
战国时代只有楚国始终没有设相位，仍沿袭春秋时代的官制，以令尹为
最高官职。楚悼王时用吴起变法，吴起做的是令尹（《淮南子。道应篇》）。
楚考烈王时黄歇（春申君）执政，也做的是令尹（《史记。楚世家》）。一
直到战国末年李斯上书韩王时，楚的执政者也还是令尹①。楚国在战国时代也
没有设置将军，只有柱国或上柱国的官职，其地位仅次于令尹。②公元前三○
八年（楚怀王二十一年）秦国进攻韩的宜阳，楚派柱国景翠往救，柱国还是
最高的武官（《战国策。东周策》）。柱国本来是国都的意思③，原是警卫国
都之官，到对外战争时也就成为最高统帅战国时代各大诸侯国先后形成为中
央集权的政治体制，出现了以相、将为首的官僚机构，这在中国古代政治历
史上是一种进步现象。秦汉以后中央集权的王朝，便是沿袭战国时代的制度
的。秦汉时代的中央政府组织，在皇帝之下设有三公，三公是左右丞相、太
尉和御史大夫。不仅丞相的官制是沿袭战国时代的，就是太尉和御史大夫的
官制也还是从战国时代的官制中发展而来的。
尉和御史的官制
原来春秋时代晋国的上中下三军都设有尉，因为中军地位最尊，中军的尉又称元尉（《国语。晋语七》）。元便是大的意思。到战国时代，赵国有中尉，其官职是“选练举贤，任官使能”（《史记。赵世家》），和《礼记。月令篇》所说太尉的职责“赞桀（杰）俊，遂贤良，举长大”，是相同的。后来赵国在将军下又设有国尉（《史记。廉颇列传》）、都尉（《战国策。赵策三》）。秦国到秦昭王时也在大良造之下增设国尉一级（例如白起初为左庶长，后升左更，再升国尉，最后升为大良造）。秦国在统一全中国后，以太尉经常掌管全国军事，便是沿袭国尉这个官职而来的。
御史这官职，在战国时代本是国君的秘书性质。别国使臣来献国书时，
①《淮南子。道应篇》、《说苑。指武篇》都说吴起官至今尹，而《史记。吴起列传》称他“相楚”，不过以他国制度比拟而已。《楚世家》说：“考烈王以左徒为令尹，封以吴，号春申君。”而《春申君列传》说：“考烈王元年以黄歇为相，封为春申君”，也不过以他国制度比拟而已。《韩非子。存韩篇》载李斯上韩王书说：“杜仓相秦，起兵发将，以报天下之怨而先攻荆，荆令尹患之。”这事已在战国末年，楚的执政官还是令尹。《战国策。楚策三》载苏子对楚王说：“自令尹以下，事王者以千数。”《齐策二》载陈轸对楚上柱国昭阳说：“愿闻楚国之法，破军杀将者，何以贵之？”昭阳说：“其官为上柱国，爵为上执珪。”陈轸说：“异有贵于此者何也？”昭阳说：“惟令尹耳。”陈轸说：“令尹贵矣，王非置有两令尹也。”可知楚怀王时的最高官职是令尹。
②《战国策。东周策》载秦攻宜阳之役，赵累对周君说：“君谓景翠曰：公爵为执圭，官为柱国，战而胜则无以加矣。”可知战国时代楚国柱国的职位相当于他国的将军。《史记。楚世家》载楚怀王十七年汉中之役，“秦大败我军，……虏我大将军屈丐、裨将军逢侯丑等七十余人”，但在屈丐被虏后四年，秦伐宜阳，楚派柱国景翠往援韩，柱国还是最高的武职，可知《楚世家》所说的“大将军”，只是以他国制度比拟罢③《战国策。齐策三》记国子说：“安邑者，魏之柱国也；晋阳者，赵之柱国也；鄢郢者，楚之柱国也。”
高诱注：“柱国，都也。”
往往由国君的御史接受（《战国策。韩策一》、《赵策二》）。国君在宴会群臣时，往往是“执法在傍，御史在后”的（《史记。滑稽列传》淳于髡语）。
两国国君相会，也往往有御史在旁记录（《史记。蔺相如列传》记秦赵渑池之会）。御史由于担任秘书工作，负责记录和接受、保管文件，就成为国君的耳目，带有监察的性质。到秦统一中国后，三公中的御史大夫，还是秘书兼监察性质，当是沿袭战国时代的官制而发展起来的。
七国官制的不同
战国时代各国官制，由于沿袭各国春秋时代的制度，很不相同。大体上三晋是一个系统，齐国是另一个系统，秦、楚又各自有其系统。燕国由于史料缺乏，不够清楚。除楚国始终没有设置相、将以外，各国在相、将以下的官职是不同的。
魏国设有司徒（《吕氏春秋。应言篇》）、持节尉（《战国策。魏策四》）、师（《史记。仲尼弟子列传》）、傅（《史记。魏世家》）、太史、主书（《吕氏春秋。乐成篇》）、廪（《韩非子。外储说右上篇》）、虞人（《战国策。魏策一》）等。
赵国设有司寇、中尉（《史记。赵世家》）、左司马（《战国策。赵策一》）、内史、左右司过、师（《史记。赵世家》）、左师（《战国策。赵策四》）、田部吏（《史记。赵奢列传》）、宦者令（《史记。蔺相如列传》）
等。
韩国设有司空（《吕氏春秋。开春论》）、少府（《战国策。韩策一》）、史（《战国策。韩策二》）、廪吏（《韩非子。内储说下篇》）等。
齐国设有司马、太史（《战国策。齐策六》）、太傅（《战国策。齐策四》）、右师（《孟子。离娄下篇》）、士师（《孟子。公孙丑下篇》）、大士（《说苑。臣术篇》）、士尉（《吕氏春秋。知士篇》）、博士（《说苑。尊贤篇》）、工师（《孟子。梁惠王下篇》）等。
秦国设有大良造、左更、中更（《史记。秦本纪》）、左庶长（《史记。商君列传》）、庶长（《史记。秦本纪》）、内史（《战国策。秦策三》）、《史记。秦始皇本纪》）、长史（《史记。李斯列传》）、师、傅（《史记。商君列传》）、博士（《史记。秦始皇本纪》）、侍医（《战国策。燕策三》）、执法（《战国策。魏策四》）等。
楚国设有莫敖（《战国策。楚策一》）、司马、典令、太宰（《战国策。韩策一》）、左徒（《史记。楚世家》）、新造贄（《战国策。楚策一》）、大工尹、集尹、■尹（《鄂君启节铭文》）等。
在上述各国官职中，主管土地和人民的司徒，主管刑法的司寇，主管军政的司马，主管土木工程的司空，主管手工业的工师、主管山泽的虞人以及太史、太师、太傅等，都是沿用春秋以前的官制。
秦汉时代九卿的由来
秦汉时代的中央政府组织，在三公之下，设有九卿：（一）奉常（掌管宗庙祭祀礼仪），（二）郎中令（掌管宫内传达和警卫），（三）卫尉（掌管宫门的警卫），（四）太仆（掌管车马），（五）廷尉（掌管司法），（六）
典客（掌管外交），（七）宗正（掌管国君宗族），（八）治粟内史（掌管租税），（九）少府（掌管山海池泽，供养国君）。这九卿制度，大体上是从战国时代的官制发展而成。
战国时代，赵、韩、齐、秦、楚等国都已有郎中（《战国策。赵策三》、《赵策四》、《韩策三》、《燕策三》、《楚策四》、《韩非子。外储说左上篇》、《外储说右上篇》），是国君的侍卫。秦制郎中令下有谒者，战国时代魏、齐、秦、楚等国都已有谒者，是为国君掌管传达的。卫尉这个官职，秦在战国时代已设置（《史记。秦始皇本纪》始皇八年）。太仆这个官职，春秋时代各国早已设置，战国时代魏、韩、齐、秦等国也都有仆（《吕氏春秋。长见篇》、《处方篇》，《史记。滑稽列传》，《韩非子。说林上篇》）。
廷尉这个官职，秦在战国时代已设置（《史记。李斯列传》）。典客这个官职，在战国时代也已设置，齐国有主客的官（《史记。滑稽列传》），主就是典的意思。内史这个官职，战国时代赵、秦已有（《史记。赵世家》、《秦始皇本纪》、《战国策。秦策三》），内史的职务是“节财俭用，察度功德”
（《史记。赵世家》），和秦汉时代的治粟内史性质是相同的。少府这个官职，战国时代韩国已有，当时韩有少府所造的强弓劲弩（《战国策。韩策一》）。
秦制少府下有佐弋，掌管戈射，战国时代秦、卫两国都已有佐弋（《史记。秦始皇本纪》、《韩非子。外储说左上篇》）。秦制少府下还有尚书，战国时代魏国已有主书（《吕氏春秋。乐成篇》），齐、秦两国已有尚书（《新序。刺奢篇》、《战国策。秦策五》），也作掌书（《吕氏春秋。骄恣篇》）。汉代初年少府有所谓六尚：尚衣、尚冠、尚食、尚浴、尚席、尚书。战国时代韩国已有典衣、典冠（《韩非子。二柄篇》）、尚宰、尚浴（《韩非子。内储说下篇》）。
三郡县制度的建立
战国时代中央集权国家的地方行政组织是郡、县。郡、县的行政和军事
权力，都控制在国君手里。国君直接任免郡、县长官，并加以考核。郡、县
制度的建立，也就便利了国君的集中统治。
县和郡的产生
县和郡的地方制度是逐渐形成的①。县出现于春秋初期，原是国君直接统
治的领邑，它和国君分赏给卿大夫的封邑不同。春秋初期秦、晋、楚等大国
为了加强中央集权，加强边地防守力量，往往把新兼并得来的小国改建为县，
不用作为卿大夫的封邑。到春秋中期，楚国新设的县已逐渐多起来，有所谓
九县（“九”是多数的意思）。最初县都设在边地，带有防卫边境的作用。
县所不同于卿大夫的封邑的，就是县内有一套集中的政治组织和军事组织，
特别是有征赋的制度（包括征发军实和军役），一方面便利了国君的集中统
治，一方面又加强了边防。②到战国初期，秦国还是不断地在东部边境设县，
公元前四五六年开始在频阳（今陕西富平东北）设县，公元前三九八年在陕
（今河南三门峡西）设县，公元前三七九年在蒲、蓝田、善明氏设县，公元
前三七四年又在栎阳（今陕西临潼东北）设县，显然有着加强边防的意义。
到春秋末年，晋国又出现了郡的组织。郡本来设在新得到的边地，因为
边地荒僻，地广人稀，面积虽远较县为大，但是地位要比县为低，所以赵简
子在作战时宣誓说：“克敌者上大夫受县，下大夫受郡”（《左传》哀公二
年）。等到战国时代，边地逐渐繁荣，也就在郡下分设若干县，产生了郡、
县两级制的地方组织。这种县统于郡的制度，最初行于三晋。例如魏的上郡
有十五县，公元前三二八年魏纳上郡十五县给秦（《史记。秦本纪》）。赵
的上党郡有二十四县（《战国策。齐策二》），赵的代郡有三十六县（《战
国策。秦策一》），韩的上党郡有十七县（《战国策。秦策一》）。秦、楚、
燕三国的郡县制度是效法三晋的。例如燕在燕昭王时所设的上谷郡有三十六
县（《战国策。秦策五》）。公元前二四八年，秦攻取赵的榆次、新城、狼
孟等三十七城，设置太原郡（《史记。秦本纪》、《燕世家》）。公元前二
四二年秦攻取魏的酸枣、燕、虚、山阳等城，又兼并了原来卫的濮阳，设置
东郡（《史记。秦始皇本纪》、《史记。卫世家》）。
①近人都认为战国秦汉的县起源于春秋时代，其实春秋的县和战国秦汉的县性质不同。日本西。定生《中国古代帝国的形成和构造》一书中有《郡县制的形成和二十等爵》一节，赞同增渊龙夫之说，指出春秋原先实行县大夫世袭制，并进一步认为战国秦汉郡具制的形成，是由于小农经济的广泛出现、世袭贵族统治体制的瓦解和君主集权政体的产生。这是正确的。春秋时楚晋秦三国的县具有国君直属的边地军事重镇性质，县尹仍由显要世族中人轮流充任，也还有些是父子相传的。例如楚的申县，第一个县公为申公斗班，而继任者申公斗克（字仪父），即是斗班之子。又如晋的原县，第一个县大夫为赵衰，称为原季；而继任者为赵衰之子赵同，亦称原同。又如楚的申公巫臣奔晋，晋以为邢大夫，而巫臣之子世袭为邢伯或邢侯。
详杨宽《春秋时代楚国县制的性质问题》，《中国史研究》一九八一年第四期。
②《左传》成公七年载：楚围宋之役，“子重请取申、吕（二县）以为赏田”。申公巫臣说：“不可。此申、吕所以为邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申吕也，晋郑必至于汉。”楚王便没有答允他。
战国时代郡的特点
战国时代的郡都设在边地，主要是为了巩固边防。例如魏国在魏文侯时
设西河上郡是防秦的。赵设置云中、雁门、代郡，是防林胡、楼烦的。燕设
置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡，是防东胡的。秦在秦昭王时灭亡
了义渠之戎，设置陇西、北地两郡，是防戎的（《史记。匈奴列传。）。楚
设置巫郡、黔中郡，楚怀王在灭越后“南塞厉门而郡江东”（《史记。甘茂
列传》、《战国策。楚策一》），也无非是防备南方部族的。同时由于战国
时代相互兼并战争的激烈开展，各国在中原地区的边境也陆续设郡。例如楚
国在公元前二七六年曾经“复取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦”（《史记。楚
世家》）。又如楚的春申君黄歇原来封在淮北，在公元前二四八年黄歇以“淮
北地边齐，其事急，请以为郡便“为理由，请求改封于江东（《史记。春申
君列传》）。在公元前三○七年秦拔取韩的宜阳后，楚的城浑对新城县令说：
“宜阳之大也，楚以弱新城围之。……今边邑之所恃者，非江南、泗上也，
则楚王何不以新城为主郡也，边邑甚利之。“（《战国策。楚策一》）自从
战国中期以后，各国为了应付兼并战争，纷纷在强国交界处设郡，例如上党
是魏、赵、韩三国的交界之处，又是山地险要之区，所以韩、赵都在上党设
郡。魏在失去西河、上郡后，又在河东设郡，为的是防秦。韩在三川设郡，
楚在汉中设郡，也无非是为防秦。秦国陆续兼并各国土地，每得新地，必定
设郡，以利攻防，所以秦兼并六国，郡、县也就遍布全中国了。
郡既担负防卫边境的责任，所以一郡的首长叫做守，也尊称为太守①，都
是由武官来充任的，《韩非子》曾把“出军命将”和“边地任守”相提并论
（《亡征篇》）。郡守有征发一郡壮丁出征的权力。例如公元前二八○年，
秦曾派司马错征发陇西郡的兵卒，带同蜀郡的兵卒攻楚的黔中郡（《史记。秦
本纪》）。又如公元前二六二年秦进攻韩的上党郡，韩想献纳上党郡求和，
而韩的上党郡守靳■要“悉发守以应秦”，于是韩派冯亭去代替靳■为郡守，
不久冯亭又以上党郡降赵（《战国策。赵策一》）。又如公元前二二九年，
秦大举攻赵，由“王翦将上地，下井陉，杨端和将河内，……围邯郸城”（《史
记。秦始皇本纪》），所谓“将上地”就是统率上党郡的兵卒，所谓“将河
内“就是统率河间郡的兵卒。又如李斯上韩王书说：”令蒙武发东郡之卒。“
（《韩非子。存韩篇》），因为蒙武这时正是秦的东郡的郡守。
在战国时代，只有齐国始终没有设郡，而设有都。齐国共设有五都，除
国都临淄以外，四边的都具有边防重镇的性质。五都均驻有经过考选和训练
的常备兵，即所谓“技击”，也称为“持戟之士”，因而有所谓“五都之兵”，
也称为“五家之兵”②。在对外作战时，“五都之兵”常常被用作军队的主力。
都的长官称都大夫，既是都的行政长官，又是“五都之兵”的主将。临淄、
平陆、高唐就是齐国这种略同于其他各国的郡的都①。即墨、莒也该都是五都
①例如《战国策。赵策一》载：韩王令韩阳告上党之守靳■说：“秦起二军以临韩，韩不能有。今王令韩兴兵以上党入和于秦，使阳言之太守，太守其效之。”
②《战国策。燕策一》说齐宣王“令章子（匡章）将五都之兵，以因北地之众以代燕”；而《齐策一》说：“齐军之良，五家之兵，疾如锥矢，战如雷电。”“五家之兵”当即“五都之兵”。
①《孟子。公孙丑下篇》载，孟子对平陆大夫孔距心说：“子之持戟之士，一日而三失伍，则去之否乎？”
又见于王曰：“王之为都者，臣知五人焉。知其罪者，惟孔距心。”可知平陆为五都之一，而五都设有大
之一。齐国在齐威王时已有一百二十城（《战国策。齐策一》邹忌语），史书称燕将乐毅破齐之役，攻下齐七十余城，惟莒、即墨未下。莒为齐湣王所退守，即墨为田单所固守，所以后来田单能凭此复国。
战国时代县的组织
这时各国郡的设置仅限于各国的边区，县的设置则很普遍。大凡有城市的都邑已建立为县，所以史书上“县”和“城”往往互称。但是严格讲来，“城”只是指建有城郭的城市，“县”是指整个县管辖的地区，包括城市和城市以外的广大农村。《孙膑兵法。擒庞涓》说：“平陵，其城小而县大，人众甲兵盛，东阳战邑，难攻也。”就是说平陵建有城郭的城市规模小，而县的辖区大，所以“人众甲兵盛”。在战国初期，秦的发展迟缓，因而普遍设县也成为卫鞅变法的内容之一。
县的组织，基本上和中央的政府组织相似。商鞅在秦变法时，每县设有令、丞和尉。县令是一县之长，下设丞、尉，丞主管民政，尉主管军事。秦的县尉，可以得到六个奴隶和五千六百枚货币的赏赐②。魏、韩等国在县令下设有御曳③，也是秘书兼监察的性质。韩还设有司寇④，主管刑法。秦更设有县啬夫、县司空、县司马及治狱、令史等。秦同时设有与县并立的“道”，道设有啬夫等官⑤。啬夫可能是主管官员的通称。
在县之下已有乡、里、聚（村落）或连、闾等基层组织①。乡的官吏有三老、廷掾（《史记。滑稽列传》）等。里有里正（《韩非子。外储说右下篇》）。
在县城和乡里中都有伍、什的编制，五家为一伍，十家为一什。伍长也称为伍老（《韩非子。外储说右下篇》）。
这时各诸侯国的统治机构，从国到郡，从郡到县，从县到乡，已是有系统地分布到每一个角落，层层控制着整个国家。
夫治理。《孙膑兵法。擒庞涓》记述桂陵之役，齐城、高唐二都大夫在行军的路上大败。齐城即临淄，与高唐同为五都之一。
②《商君书。境内篇》说：“爵吏而为县尉，则赐虏六，加五千六百。”
③见《韩非子。内储说上篇》“卜皮为县令”条和《战国策。韩策三》“安邑之御史死”条。
④韩国兵器铭文记载，监造县的官营手工业的有司寇。
⑤参看高敏《云梦秦简初探》（河南人民出版社一九七九年版）中《从云梦秦简看秦的几项制度》一文。
①乡以下里的组织在春秋战国间已出现，《墨子。尚同篇》里的行政系统是天下、国、乡、里。《吕氏春秋。怀宠篇》里的行政系统是国、邑、乡、里。邑有大有小，大邑相当于县，小邑就属于乡、里，另外还有所谓聚，即是村落。卫鞅在秦变法时，曾合并乡、邑、聚为县（《史记。商君列传》）。《韩非子。八经篇》说“伍、闾（原误作”官“）、连、县而邻”，说明当时县以下有连、闾、伍的乡里组织。
四加强统治的有关制度的创设
法律的制定、颁布和执行
法律是统治的重要工具。春秋晚期某些进步的卿大夫取得政权以后，就开始制定法律作为统治工具。公元前五一三年晋国铸造刑鼎，把范宣子所作刑书铸在鼎上公布，就是属于这种性质。战国初期各国先后实行变法，就进一步把法律整理得系统化，把它公布出来。李悝在魏国变法时编定的《法经》，就是第一部系统化的国家法典。李悝认为“王者之政，莫急于盗贼”，因而这部法典的重点，在于镇压“盗贼”，首先讲的是《盗法》和《贼法》；因为“盗贼须劾捕”，其次讲的是《囚法》和《捕法》；再其次，才是《杂法》和《具法》。以后卫鞅在秦国变法，还是依据这六篇《法经》制定法律，只是把“法”改称为“律”，同样把镇压“盗贼”作为法治的主要任务。《商君书》就认为“国皆有禁奸邪、刑盗贼之法，而无使奸邪盗贼必得之法”，就是由于“刑轻”的缘故；因而主张用重刑，主张“为奸邪盗贼者死刑”（《画策篇》）。《商君书》还认为颁布法令和设置官吏，“所以定名分也”，定了名分，就能使“大诈贞信，巨盗愿悫”（《定分篇》）。
战国中期以后，各国政权为了加强统治，所制定和公布的法律条文越来越繁。湖北云梦秦墓出土的《秦律》竹简，就是战国晚期秦国执行的法律。
主要有三大类：
（一）《法律答问》（或定名为《秦律说》）。这类主要是刑律的解说。
先有律文，后附有答问式的解说，包括对民间以及官府各种刑事案件的处理。
其中最多而处罚最重的，是被指为非法取得财物的“盗”和杀伤别人的“贼”。
被指为非法取得财物的“盗”，不仅指窃取钱币、珠玉、家畜、衣服、祭品等物的人，还包括偷采别人桑叶、价值不满一钱的，更包括徒移封畔而私占田地者。其目的在于保护统治阶级利益，是十分明显的。其次要处罚的是各种逃亡的人和诬告别人的人。这和李悝《法经》着重惩罚“盗”、“贼”而要加以“捕”、“囚”，性质是相同的。其惩罚对象，多数是法律上称为“士伍”（即编伍的士卒）的无爵庶民，还有身分低于庶民的奴婢、刑徒等。庶民可以包括手工业工人、城市平民、商人和一般没有官爵的地主，但是大多数指的是农民。律文对犯法、失职、贪污的吏，特别是“不直”、“失刑”
的狱吏，也要依法处分，但惩罚较轻，有关这方面的条文也较少。
（二）《封诊式》（或定名为《治狱爰书》）。这类主要是处理民间民事和刑事的案例。其中有对“群盗”（捕捉到群盗）、“盗马”（捕捉到盗马者）、“盗铸”（捕捉到盗铸钱者）、“争牛”（争夺走失的牛）、“夺首”（争夺斩得敌人首级的军功）的处理，还有对“亡自出”（逃亡者自己归来投案）、“盗自告”（盗者对同伙的检举）的处理，又有对“告臣”（告发所属奴隶骄悍，请求卖给官府充作刑徒）、“黥妾”（告发所属女奴骄悍，请求处以黥劓之刑）、“迁子”（请求把亲子迁到蜀的边县）、“告子”（告发亲子不孝）的处理。更有对“贼死”（被杀死）、“经死”（吊死）、“穴盗”（掘壁洞偷窃）、“出子”（妇女被殴伤流产）、“疠”（乡官发现有人患麻风病）的查验。
多数被告和送请处分的对象是法律上称为“士伍”的无爵庶民。只有“告
臣“和”告妾“的被告是属于奴隶性质。”告臣“的主人可以因奴隶骄悍，不耕作，不听命令，请求卖给官府充作刑徒。”黥妾“的主人爵为五大夫，因女奴骄悍，派有公士爵位的家吏向官府请求处以黥劓之刑。这都说明《秦律》保护有臣妾的地主利益，特别是爵位高的地主利益。
（三）其他各种法律（或统称《秦律》）。这类律文实质上是官府统治上需要的各种规章制度。有关生产管理和官府收入的，有《田律》、《仓律》、《工律》、《均工》、《工人程》等。《田律》有农田林苑的管理、缴纳田税的定额、牛马饲料的供给等制度。《仓律》有刑徒食粮的定额、田税所收实物进出仓库与保管、发放各种种子的每亩比率、原粮春成细粮的比率等规定。《工律》有制作器物的规定。《工人程》有刑徒做工计算的规定。《均工》有新工匠学工的考绩规定。有关经济管理的有《金布律》，讲到钱币的使用、布匹的长宽、吏民和官府之间的债务、官府之间的经济来往、发衣给刑徒等规定。还有《司空律》讲的是对服劳役的刑徒、罪人以及被罚款者、负公债者的管理制度，《徭律》讲的是徭役及兴筑修补墙垣的制度，《傅律》讲的是户籍登记以及对隐匿、作伪的惩罚，《游士律》讲的是别国游士来居住而无符（护照）的要受罚。更有《置吏律》和《效律》讲有关官吏的任免、考核和监督等，《行书律》讲邮送公文制度，《传食律》讲邮传中各种人供食标准。
所有这类作为规章制度的《秦律》，都是加强对农民、工匠、刑徒、奴隶的统治的，但是为了确保这些规章制度的推行，着重对于负责执行的下级官吏的考核和奖惩。《秦律》对于吏的惩罚，通常是谇（责罚、警告）、赀（罚出盾甲、罚徭戍等）、偿（赔偿），比较重的是笞，最重的是徒刑。这比对庶民、刑徒、奴隶所用的刑罚要轻得多。
战国时代秦国使用的刑罚是很残酷的。死刑有枭首、弃市、腰斩、剖腹、车裂、杀戮、镬烹等刑，肉刑又有黥、劓、刖、斩左趾、宫等刑，服劳役的徒刑又有司寇、白粲、鬼薪、城旦、春等种。还有罚作官奴婢（隶臣妾）的刑罚。《秦律》的刑罚是按等级规定的。对刑徒、奴隶的惩罚最重，对一般庶民也是较重的，对吏和有爵位的就轻得多，官爵高的还可以减刑，更可得到赎罪的优待。
当时法令的颁布有一套例行的制度。据《管子。立政篇》记载，每年正月朔日（初一），百吏在朝，国君“乃出令布宪于国”。地方官先要“受宪于太史”；等到大朝之日，地方官都得“习宪于君前”。太史要“入籍于太府，宪籍分于君前”。就是要把法令的底册送到太府保管，把法令的典册当国君面前分发给地方官。然后由地方官带回地方，向下级传达。等到传达完毕，“然后可以行宪”，按法令执行。因为这时的太史等于国君的秘书性质，所有法令都要由他经手颁发，而太府是国家保藏重要文件和典册的府库，所以法令的底册要送进太府保藏。因此当时有把法令称为“大府之宪”的（《战国策。魏策四》）。
当时所用刑罚，常是很残酷的。有用酷刑造成冤狱的，《尉缭子。将理篇》说：“答人之背，灼人之胁，束人之指，而讯囚之情，虽国士有不胜其酷而自诬矣。”当时人民被关进监狱的很多，《将理篇》说：“小圄不下十数（人），中圄不下百数（人），大圄不下千数（人）”，“今良民十万，而联于囹圄”。同时官吏贪赃枉法的也不少，通过贿赂可以免死或免刑。《将理篇》又说：“今世谚云：千金不死，百金不刑。”
户口的登记和赋役的摊派
户籍是当时加强管理统治人民的手段。这时各国政权已把全国人口编入
国家的户籍，把个体小农编成五家为一伍的组织，把户籍编制和军队中“伍”
的编制结合起来。这种办法，秦国推行较迟，到公元前三七五年才“为户籍
相伍“（《史记。秦始皇本纪》末段）。这时三晋早已实行这种户籍编制办
法，土著的农民都要登记在户籍上，只是寄居的从事商业和手工业的客民可
以逃避登记①。秦国在商鞅变法以后，执行重农抑商政策，商人按家中实有人
口分担徭役，所有奴隶都得上报，以便应役②。秦对户籍管理很严，《商君书。境
内篇》说：“国境之肉，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”《商君
书。去强篇》也说：“举民众口数，生者著，死者削。”根据《秦律》，民
户徙居应该报告官吏，重新登记户口，叫做“更籍”。户口数字必须准确无
误，某个地区倘若“大误”，当地官吏就要受到处罚③。当时政府这样重视户
籍制度，因为计口授田，收取地租，征发徭役，搜刮户赋（即口赋），都必
须依据户籍。
这时户籍登记的内容，包括人口数、成年男子的年龄和姓名等。百姓到
达成年，就要登记名籍，叫做“傅”或“傅籍”。“傅”就是“附”，谓附
著姓名于户籍上。根据云梦秦简《编年记》，作者在秦始皇元年“傅”，这
年正十五足岁，虚年龄十七岁。说明秦国男子十五足岁，就必须登记名籍，
从此就有应兵役、服徭役、纳户赋的责任④。到秦始皇十六年，“令男子书年”
（《史记。秦始皇本纪》），就是男子不论成年与否，一律要登记年龄。这
该是为了适应进行统一战争的需要，以便随时可以放宽役龄，扩大兵役和徭
役。《秦律》中有关于户口制度的专篇，叫做《傅律》，户籍由所在乡、里
的官吏掌握，如果隐匿壮年不报，或报告病态不实，乡官都要受罚；如果百
姓作伪欺诈，乡官知情不上告，也要受罚。
①
这时户籍的编制，不仅是为了征收赋税和征发徭役，更是为了把农民强制束缚在土地上，“使民无得擅徙”（《商君书。垦令篇》）。《秦律》规定，居民迁居，要申请办理“更籍”，否则就成为“阑亡”，“捕阑亡者”
政府有赏。如果逃亡“六月而得”，要判处耐刑（剃去鬓发）；男子逃亡，同背夫逃亡的女子结为夫妇，要判处黥刑，罚作城旦、春（《秦律。法律答问》）。
在编制户籍的同时，还该有占有田地的登记。《礼记。月令篇》规定季
①《商君书。徕民篇》说：韩魏“其寡（当作”宾“）萌贾息民，上无通名，下无田宅，而恃奸务末作以
②处。“”上无通名“是说没有在户籍上登记。
《商君书。垦令篇》说：“以商之口数使商，令之厮、舆、徒、重（通”童“）者必当名，则农逸而商
劳。“
③云梦秦简《秦律》：“可（何）如为大误？人户、马牛及者（诸）货材（财）直（值）过六百六十钱为
大误，其它为小。“《秦律》中《效律》又说：”人户、马牛一以上为大误。“”大误“受到的处罚是：
“入户、马牛一，赀一盾；自二以上，赀一甲。”
④《秦律》说：“可（何）谓匿户及敖童弗傅？匿户勿繇（徭），使弗令出户赋之谓■（也）。”
《秦律》中《傅律》说：“匿敖童，及占癃不审，典、老赎耐。百姓不当老，至老时不用请，敢为酢（当
①作“诈”）伪者，赀二甲；典、老弗告，赀各一甲；伍人，户一盾，皆迁
秋之月，天子要“与诸侯所税于民轻重之法”；季冬之月“令宰历卿大夫至于庶民土田之数”，“历”就是统计登记的意思。这种规定该是有事实根据的。《管子。禁藏篇》说：“户籍、田结者，所以知贫富之不訾也。故善为国者必先知其田，乃知其人，田备然后民可足也。”这里就以“户籍”和“田结”（土地登记册）并称，“知其田”和“知其人”并论②。
国家两大财政机构的创始
国家的财政机构向来分为两个系统。秦汉王朝设有两大财政机构，一个
叫“治粟内史”，后来改称“大司农”，主要征收田地的租税，征收的是粮

返回书籍页