长运动、“小的就是美妙的”运动、反核能运动——都有一个共同点。它们都是反增长的。它
们反对新的发展，反对工业革新，反对加强利用自然资源。为此而建立的一批机构，把沉重
的负担强加给一个又一个产业，以满足日益详尽和广泛的政府要求。这类机构阻止了某些产
品的生产和销售，并按政府官员规定的方式，要求工业必须把部分资金用于非生产性投资。
到目前为止，其后果是深远的，而且似乎今后将产生更为深远的后果。正如大核物理学
家爱德华·特勒有一次说过的：“我们用了十八个月制造第一台核动力发电机；现在要十二年；
这就是进步。”对纳税人说来，管制的直接费用，是其总费用中最小的一部分，政府每年用掉
的五十亿美元，只是执行各种规章制度给各行各业和消费者带来的开支的很小一部分。按保
守的估计，这笔费用一年大致为一千亿美元。这还没有把消费者因买到的商品很少有挑选余
地和因价格高昂而遭受的损失计算在内。
政府作用方面的这种大变革，多半是随着公众主张所取得的成就而引起，而能和这种主
张匹敌的则是很少的。若想一想什么产品目前令人最不满意并许久以来改进极少，那么，邮
政业务、中小学教育、铁路客运业务无疑地会名列前茅。若想一想哪些产品或事业最令人满
意并改进最大，那么家用器械、电视机和收音机、高保真度设备、计算机，而且，我们还可
以加上超级市场和市郊商店区，将一定会列在那类名单的前列。
劣等货全都是政府的工业或政府管制的工业生产的。优质产品则全为私人企业生产的，
这类企业同政府只有少许牵连，或者毫无关涉。然而，公众——或他们当中的大部分人——
都已被说服相信，私人企业生产劣等货，我们需要有经常保持警惕的政府雇员监督商业机构，
不让它们把包装漂亮但是不安全的商品，以过高的价格来欺骗那些不了解内情因而轻易上当
的顾客。这种宣传运动进行得如此顺利，以致我们正把极为迫切的生产与分配能源的任务转
移到我们提供邮政服务的人的手中。
拉尔夫·纳德对科维牌汽车的抨击，是破坏私人工业品信誉的运动中最富有戏剧性的插
曲，它作为一个例子，不仅表明了上述运动的威力，而且也表明了这一运动给人造成了多么
错误的印家。纳德抨击科维牌车以任何一种速度行驶都不安全，结果引起公众对一系列商品
的质量提出了疑问，政府建立了许多机构来管理商品。大约十年以后，上述机构之一终于对
科维牌汽车进行了检验。他们用了一年半的时间，对比检验了科维牌汽车和其他汽车，并且
得出结论：“同检验的其他各种汽车相比，1960—63 型科维牌汽车是值得赞许的。”②现在科
维牌汽车迷俱乐部遍布全国，科维牌汽车已经变成收藏家的对象了。可是对于多数人，甚至
见多识广的人说来，科维牌汽车仍然是“以任何一种速度行驶都是不安全的”。
铁路业和汽车工业是个极好的例子，说明受政府管制而免受竞争危害的产业与竞争非常
激烈的私人工业之间存在着多么大的差别。这两个产业部门服务于同一市场，并且基本上提
供同样的服务即运输。前一个产业是倒退的，没有效率，而且几乎没有任何改革，只是内燃
机替换蒸汽机。现今由内燃机牵引的货车，比起较早年代由蒸汽机牵引的那种货车，几乎没
有区别。客车同五十年以前相比，而今开得更慢，服务更差劲。各铁路公司都在亏损，正在
逐渐被政府接管。另一方面，汽车工业在国内外竞争和革新自由的刺激下取得了惊人的进展，
推广了一项又一项改革，以致五十年以前的汽车成了博物馆的陈列品。消费者享受到利益—
—汽车工业的工人们和股东们也是如此。这给人以深刻的印象，但可悲的是汽车工业现在急
剧地转变成政府管制的工业。在汽车工业中，我们眼前又出现了象过去那种阻碍铁路进步的
状况。
政府对市场的干预受其自身规律的支配，这些规律不是立法机关制定的条例，而是科学
的规律。这种干预服从于强制力量，并按照与其创议者或支持者的意图或愿望很少相关的方
向进行。我们已经考察了福利活动中出现的这种情况。当政府对市场进行干预时，不管是为
①嬉皮士指美国国内对社会现实抱有某种不满情绪的颓废派。——译者
② 《关于1960－1963 型科维牌汽车操纵和稳定性的评价》（美国首都华盛顿：美国运输部国家公路交通安全署，1972
年7 月），第2 页。
87
了消费者的利益管制物价和劣等货的出售，还是为了增进消费者的安全，或者为了保护环境，
也会出现这种情况。每一项干预法令都确立起权力地位。这一权力将怎样运用以及为了什么
目的运用，与其说取决于最初的创议者的目的与目标，倒不如说取决于那些得以控制上述权
力的人们，取决于他们的目的究竟是什么。
州际商务委员会成立于1887 年，是通过一场政治运动建立起来的第一个机构，这场运动
是由自称的消费者的代表——当时的拉尔夫·纳德之流——领导的。该委员会已经历了几代
人，已有人对它进行了详尽的研究与分析。它是一个很好的事例，说明了政府干预市场的发
展史。
厄普顿·辛克莱的小说《丛林》揭露了芝加哥各屠宰场和肉店不卫生的状况，作为对随
之而来的抗议的回答，最初于1906 年建立的食品和药物管理局，也已经历了几代人的时光。
除了在规定的范围内起作用外，食品和药物管理局还在较早的特定行业的管制型式与较近期
的职能或跨行业的管制型式之间起着某种桥梁作用。它之所以能起这种作用，是因为1962 年
凯弗维尔提出的修正案使它的活动发生了变化。
消费品安全委员会、全国公路交通安全管理局、环境保护局，都是管制机构的更现代化
型式的范例——跨越行业进行干预，不太关心消费者的经济利益。对上述各机构进行全面的
分析远远超出我们的讨论范围，我们只扼要讨论它们如何表现出同州际商务委员会和食品与
药物管理局所具有的共同趋势，以及它们为将来提出的各种问题。
虽然州和联邦政府对能源的干预是长期的立场，但在1973 年石油输出国组织实行禁运以
及随后将原油价格提高三倍以后，这种干预有了量的飞跃。
正如我们将要说明的，假如我们不能依靠政府干预来保护我们这些消费者，我们能够依
靠什么，市场采取什么方法来达到这种目的，以及这些方法如何能得到完善？
州际商务委员会
南北战争以后，接着是史无前例的铁路扩张——以1869 年5 月10 日在犹他州普罗孟塔
利钉进用黄金铸成的最后一颗道钉为象征，标志着联合太平洋铁路和中央太平洋铁路的接轨
和第一条横贯大陆的铁路线的完工。不久建成了第二条、第三条、甚至第四条横贯大陆的铁
路。1865 年已经营业的铁路有三万五千英里；十年以后，接近七万五千英里；到1885 年超
过了十二万五千英里。1890 年已有一千条独立营运的铁路。铁路遍布全国各地，通向每一个
偏僻的村庄，横贯整个大陆。美国的铁路线长度超过了世界上其他所有国家铁路线长度的总
和。
竞争在当时是激烈的。其结果，货运和客运运费往往很低，恐怕是全世界最低的。自然，
铁路公司人员曾抱怨过“无情的竞争”。每当经济动荡，在经济周期性衰退的一击之下，一些
铁路公司便陷入破产并转归其他人，或者干脆关门大吉。经济复苏时，铁路建筑的另一高潮
便随之而到来。
当时的铁路公司人员彼此联合，组成联营集团，并按照利润水平确定运费和瓜分市场，
试图以此改善他们的处境。令他们沮丧的是，各种协定经常遭到破坏。只要一个联营集团的
其他成员不降低运费，任何一个成员就能通过削减运费和从其他成员那里抢走生意而获利。
当然，他不能公开削减运费，只能隐蔽行事，要使联营集团的其他成员尽可能长久地蒙在鼓
里。于是受优待的托运人得到秘密的回扣，各公司对不同地区或不同商品订有差别费率。运
费的削减迟早会为人知道，联营集团也就随之而垮台。
在象纽约与芝加哥这样距离遥远、人口稠密的地区之间的竞争，当时是非常激烈的。托
运人与旅客们可以在由不同铁路公司和沟通两地的运河水运公司营运的一些交错的线路中进
行选择。另一方面，这些铁路的任何一条较短路段中，例如在哈里斯堡与匹兹堡之间，也许
只有一条铁路。那条铁路拥有某种垄断地位，只是容易受到可替代的运输方式的竞争，诸如
运河或河流等运输方式。当然，这类铁路总要尽可能利用其垄断地位，收取尽可能高的运费。
一种结果就是，由各短程运输——或者甚至一段短程运输——收取的运费总额，有时大
88
于从两个远距离地点之间的长程运输所收取的全部运费。诚然，没有消费者抱怨长程运输的
运费低廉，但是，他们确实抱怨短程运输的运费高昂。同样，在秘密的运费削减战中获得了
回扣的、受到了优待的托运人不会有怨言，而那些没有得到回扣的托运人，则对“差别定价”
怨声载道。
铁路公司是当时的主要企业。它们的地位非常显眼，相互竞争激烈，同华尔街和东部财
团有密切联系，报纸上报道的金融控制和欺诈事件很多都与它们有关。各铁路公司成了天生
的靶子，特别是中西部农民们攻击的靶子。十九世纪七十年代发生的格兰其运动，①对“垄断
的各铁路公司”进行了攻击。农民们通过绿背纸币党、②农民同盟③等组织联合起来了。所有
这些组织都在议会大厦进行鼓动，要求政府管制货运的费用及活动，并往往取得成功。平民
党④不仅要求对铁路公司施行管制，而已要求彻底的政府所有制和政府经营，威廉·哲宁斯·布
利安是通过平民党而出名的。⑤当时的漫画家们获得了意外的成功，他们把铁路公司描绘成章
鱼，章鱼在扼杀国家，在对国家施加极大的政治影响（各铁路公司确实干过这些事情）。
当反对铁路公司的宣传运动高涨的时候，有些有远见的铁路公司人员认识到，他们能使
这场运动转而对他们有利，可以利用联邦政府去执行他们确定价格和划分市场的协定，保护
他们不受州和地方政府的侵犯。他们加入改革家的行列，一起支持政府管制，其结果是1887
年州际商务委员会的建立。
大约过了十年，州际商务委员会才得以充分发挥作用。到那个时候，改革家们已在进行
另一场改革运动了。铁路只是他们所关心的事情之一。他们已达到了目的，他们只偶尔粗略
地查看一下州际商务委员会正在做的事情，而没有很大兴趣去领导铁路公司干更多的事情。
对于铁路公司人员说来，情形就完全两样了。铁路就是他们的事业，是和他们有关的头等大
事。他们准备一天二十四小时都花费在铁路上面。而且，除了他们外，有谁能够充当州际商
务委员会的职员并去管理这个机构呢？他们很快就学会了如何利用该委员会去谋取他们自己
的利益。
第一任政府专员是托马斯·库利，他多年来是代表各铁路公司利益的律师。他和他的同
事们向国会要求更大的管制权力，并且被授予了这种权力。正如克利夫兰总统的司法部长理
查德·Ｊ·奥尔尼，在州际商务委员会刚刚成立六年的时候给伯林顿和昆西铁路公司董事长、
铁路巨头查尔斯·Ｅ·珀金斯的一封信中所说的：
在目前州际商务委员会的职能受到各法院限制的情况下，它是或者可以使之成为对
铁路公司非常有用的机构。它平息了公众要求政府对各铁路公司进行监督管理的喧闹，
而在同时这一管理几乎完全是名义上的。但是，这样的委员会历时愈久，就会愈多地倾
向于采取商业和铁路公司对事物的看法。这样，该委员会将变成介于各铁路公司与人们
之间的一种障碍，保护铁路的利益免受轻率而粗鲁的立法的侵犯。……明智的办法不是
毁灭该委员会而是利用它。⑥
州际商务委员会解决了长程运输或短程运输问题。该委员会做到了这点主要是通过提高
长程运输的收费率，使之等于短程运费的总和，你得知这一情况是不会惊奇的。除了顾主以
外，人人都高兴。
随着时间的推移，该委员会的权力强大，它开始对铁路公司的各种业务实行日益严密的
控制。此外，权力从各铁路公司直接选出的代表那里转移到了人数日多的州际商务委员会的
手中。可是，这对于各铁路公司没有什么威胁。许多官员都来自铁路行业，他们的日常业务
①格兰其（grange）指1867 年在美国开始成立的协进农民会，即全国性保护农民利益的田庄农民组织。——译者
②绿背纸币党（Greenback Party）系1875 年成立的美国农业家的政党，它反对当时美国政府的收缩通货政策，争取维持
廉价币值，以利于农民清偿南北战争中的负债。——译者
③农民同盟（Farmers’Alliance）为1882 年在美国北部成立的农民组织。——译者
④平民党（Populist Party）于1892 年在美国成立，针对当时美国政府的通货收缩政策，它标榜自由铸造银币的纲领和一
般的反对垄断的方针。——译者
⑤参看玛丽·贝内特·彼得森：《受管制的消费者》（洛杉矾：纳什出版社，1971 年），第164 页。
⑥马修·约瑟夫森：《政客》（纽约：哈考特·布雷斯公司，1938 年），第526 页。
89
是同铁路人员打交道，因而他们未来发迹的主要希望是同铁路公司联系在一起的。
二十世纪二十年代，当货运汽车作为长途运输工具出现时，对铁路产生了真正威胁。州
际商务委员会坚决维持了铁路公司异常高昂的货运费率，使汽车货运业得以飞速发展。后一
行业是不受管制的，并具有高度的竞争性。拥有购买一部运货汽车资本的任何人，都可以加
入该行业。在要求政府管理铁路公司的运动中，人们提出来的主要理由是：铁路公司是垄断
企业，对它们必须加以控制，以阻止它们剥削公众，但这一理由对于汽车运货无论如何是不
成立的。要找到比汽车货运业更能满足经济学家的所谓“完全”竞争条件的行业，那是困难
的。
然而，上述情况并没有阻止各铁路公司去鼓动要把长途汽车货运置于州际商务委员会的
管辖之下。并且，铁路公司成功了。1935 年的汽车运输法赋予州际商务委员会管理汽车运输
业者的权力——以保护铁路公司，而不是保护消费者。
汽车货运重复了铁路的历史。它组成了卡特尔，收费率被固定下来了，线路被划分了。
随着汽车货运业的发展，汽车货运业的代表对州际商务委员会的影响越来越大，逐渐取代了
铁路公司代表的统治地位。正如保护铁路公司免受货运汽车的侵害一样，州际商务委员会已
成为全力保护汽车货运业免受铁路公司以及不受管制的货运汽车侵害的机构。尽管如此，该
委员会只不过是把保护其官员的利益掩盖起来罢了。
为了能在各州之间开展运输业务，一个汽车货运公司必须具有州际商务委员会签发的执
照，即载明便利公众且属需要的执照。1935 年国会通过汽车运输法后，州际商务委员会对一
下子提出来的大约八万九千份申请执照的报告书，只批准了大约二万七千份。“从那时以
来……该委员会一直非常不愿意批准新商号参加竞争。而且，开业的汽车货运商号的合并与
破产，减少了这些商号的数目，从1939 年的二万五千多家减为1971 年的一万四千六百四十
八家。在同一时期，受该委员会管辖的在各城市之间营运的货运汽车运载的吨位数增长了，
从1938 年的二千五百五十万吨增加到1972 年的六亿九千八百一十万吨，增加了二十六倍。”
①
执照是可以买卖的。“运输量的增加、商号数目的减少以及运费管理局和州际商务委员会
对运费竞争的干预。大大增加了执照的价值。”据托马斯·穆尔估计，1972 年执照的价值总
额介于二十至三十亿美元之间②——只有这一数字可以衡量出政府确立的垄断地位的价值。对
于拥有执照的人们来说，上述价值构成财富，但是，对于整个社会说来，却是一种由政府干
预所带来的损失，而不是一种生产能力。每种研究都表明，取消州际商务委员会对汽车货运
的管制，会使托运人的花费急剧地降低——穆尔估计或许会降低四分之三。
俄亥俄州的一家汽车货运公司，戴顿航空货运公司提供了一个具体的例子。它有一张州
际商务委员会签发的执照，执照特许它从戴顿运货至底特律。为在其他线路上运货，这家公
司不得不从州际商务委员会执照的持有者手里，包括一个连一部货车也没有的持有者手里购
买运货权。为取得这种特权，它每年得付出十万美元。这家公司的老板曾试图买下某些线路
的执照，但迄今为止没有成功。
该公司的一位名叫马尔科姆·理查兹的顾主说：“非常坦白地讲，我不知道为什么州际商
务委员会止步不前，什么都不干。据我所知，这是第三次我们支持戴顿航空货运公司的申请，
以便帮助我们省钱，帮助自由企业，帮助国家节约能源。……所有开支最后都要由消费者来
付。”
戴顿航空公司的一位老板特德·哈克补充道：“就我个人而言，在州际贸易中没有自由企
业。自由企业在我国已不复存在了。你不得不为此而付出代价，而且必须付出十分昂贵的代
价。这不仅意味着我们必须付出代价，而且消费者也得付出代价。”
但是，另一位老板赫谢尔·温默却从另一方面来看问题，他说：“我不想同已经获得州际
商务委员会执照的人进行争论，只是想指出，我国是一个大国，但从1936 年州际商务委员开
①托马斯·盖尔·穆尔《卡车运输条例的受益者》，载《法律和经济学杂志》，第21 卷（1978 年1O 月），第340 页。
②同上，第340、342 页。
90
始行动以来，几乎没有什么新成员加入汽车货运业。他们不准新成员进入该行业，不准他们
同已营业的那些成员竞争。”
我们推测，这就是我们在铁路人员和汽车货运业务者中间一再遇到的反应：给我们执照
或者让我们自行放弃各种规章，行；停止签发执照或者废除政府管制体制，不行。考虑到已
经形成的既得利益集团，上述反应是完全可以理解的。
让我们再来看铁路问题，政府干预的最终影响目前仍未消失。日渐增多的各种严格的规
章，使铁路公司不能作出有效的调整，来同小汽车、公共汽车和飞机争夺长途客运业务。铁
路公司再一次求助于政府，这一次是以全美铁路客运系统的形式实行客运国有化。货物运输
也实行了国有化。紧接着纽约中央铁路公司的触目惊心的破产之后，通过联合铁路公司
（Conrail）的创立，东北部的许多铁路货运线路实际上国有化了。至于其他地方的铁路行业，
前景也十分相似。
飞机运输重演了铁路运输和汽车运输的历史。1938 年成立了民用航空委员会，当时由它
管理的国内主要（即干线上的）航空公司为十九家。尽管空运量大大增加，尽管对“方便公
众并满足公众需要的执照”的申请极多，但现在国内航空公司的数目却减少了。不过，飞机
运输的历史同铁路运输和汽车运输的历史也有一个很重要的不同之处。由于种种原因——其
中并非最不重要的原因有：一家大国际航空公司的有胆量的英国老板弗雷德·莱克，成功地
削减了横越大西洋航线的运费，以及民用航空委员会前任主席艾尔弗雷德·卡恩的个性与能
力——近来在行政和立法两方面都在很大程度上废除了对飞机运输费的管制。对于某一领域
来说，这在摆脱政府控制、争取较大自由方面，是人们所采取的第一个重大行动。它取得的
显著成就——航空公司的低运费和高收入——促使人们在某种程度上废除了对地面运输的管
制。然而，一些强大的势力，特别是汽车运输业中的势力，正在组织反扑，所以到目前为止，
废除管制仅有极微小的可能性。
最近，航空业中也出现了长短途运输问题，而且附带着一个具有讽刺意味的插曲。航空
业中的运费差别正好同铁路行业中的差别相反，短途运费反而比长途运费低。事情发生在加
利福尼亚州，该州的面积很大，设立若干家大航空公司不成问题，它们的飞机可以只在该州
境内的航线上飞行，结果它们可以不受民用航空委员会的管制。在旧金山与洛杉矶之间的航
线上，各公司激烈竞争，产生了一种州内运费，它比民用航空委员会批准州际航空公司对同
样航程收取的运费低得多。
具有讽刺意味的是，1971 年自称为消费者保护人的拉尔夫·纳德，向民用航空委员会提
出了关于上述差别的控告。而事有凑巧，在这之前，纳德的一家子公司公布了一份有关州际
商务委员会的出色分析报告，着重说明了长短途运输的区别对待问题是如何解决的。关于怎
样解决航空公司的问题，纳德几乎不可能抱有任何幻想。正象研究政府管制的学者所预料的
那样，民用航空委员会的裁决要求各州内航空公司提高它们的运费，以赶上民用航空委员会
许可的运费水平，这一裁决后来得到了最高法院的支持。幸亏这一裁决由于法律上的各种细
节问题而没有执行，并且可能因废除对航空运费的管制而无效。
州际商务委员会的例子说明了什么是可以称之为政府干预的合乎规律的历史。一种真实
的或想象的灾难，要求人们采取某些行动。于是出现了政治联盟，由真诚而高尚的改革家和
同样真诚的有关各方所组成。联盟成员的目标（例如对消费者的低价格和对生产者的高价格）
虽然互相矛盾，但却被“公众利益”“公平竞争”等漂亮词藻掩盖了起来。该联盟说服国会（或
一个州的立法机构）通过了一项法律，该法律的序言充满了动听的词语，而法律正文则授予
政府官员“干某件事”的权力。高尚的改革家们感受到了一种胜利的喜悦，并把他们的注意
力转到新的事业上去。有关的各方则尽力确保上述权力为了他们的利益而使用。他们一般都
是成功的。成功本身产生了自己的问题，于是通过扩大干预范围来解决这些问题。政府官员
分享利益后，甚至连当初的特殊利益集团也不再得到好处。最终的结果往往与改革家的目标
完全相反，并且一般说来，达不到特殊利益集团的目标。然而，这项政府活动确立得非常牢
固，同时，许多既得利益集团又与它联系在一起，以致废除原有的立法几乎是不可想象的。
91
于是新的政府立法被用来对付由过去立法所产生的各种问题，一个新的循环由此而开始。
州际商务委员会清晰地展示了这些步骤的每一步——从对它的成立负有责任的不同寻常
的联盟起，直到因全美铁路客运系统成立而引起的第二个循环的开始。该系统存在的唯一理
由是它在许多情况下不受州际商务委员会的管制，因而可以做州际商务委员会不准许单个的
铁路公司做的事情。自然，冠冕堂皇地讲，建立全美铁路客运系统的目的是改善铁路旅客运
输。这个系统得到了各铁路公司的支持，因为它将允许取消当时存在的许多客运业务。本世
纪三十年代出色的和赚钱的客运业务每况愈下，由于飞机和私人汽车的竞争，它变得无利可
图了。然而，州际商务委员会却不准许各铁路公司削减客运业务。全美铁路客运系统现在既
允许削减客运业务，又对保留下来的那些客运业务予以资助。
假如根本没有建立州际商务委员会而是让市场力量起作用，那么，美国今天就会有一个
令人满意得多的运输系统。在竞争的刺激下，铁路行业会取得更大的工艺改革，铁路公司会
根据运输量的不断变化对线路进行更为迅速的调整，铁路行业也许会因此而小一些，但效率
会更高。旅客运输可能为较少的公众服务，然而车辆和设备则会比现在精良得多，服务也会
更为周到和迅速。
同样，由于效率的提高和浪费的减少，汽车货运公司的数目将增加，而运货汽车的数目
可能减少。现今的浪费表现在回程放空车，以及州际商务委员会要求一些运输公司采取迂回
公路线等方面。汽车运输费用将降低，而服务则更好。凡让领有州际商务委员会执照的公司
运送过个人行李的读者，会毫不犹豫地同意上述判断。虽然我们不是商业托运人，但我们猜
想他们也会同意上述判断的。
整个运输业的状况会与现在完全不同，也许会更多地采用联合运输方式。近年来，少数
赚钱的私人铁路营业项目之一，是同一列火车既运送旅客又运送他们的小汽车。铁道平车运
输方式无疑会远为迅速地被采用，而且会出现其他许多联合运输方式。
听任市场力量起作用，很难料想结果会是什么，但这正是让市场力量起作用的主要理由。
可以肯定的一点是，如果用户对某项运输业务的评价不高，不愿为它支付价格，或同意支付
的价格不能使提供这项服务的人获得的收入高于他从事其他运输业务可能获得的收入，那么，
这项业务就无法维持下去。用户和生产者都不能慷他人之慨，来维持一种满足不了上述条件
的服务业务。
食品和药物管理局
与州际商务委员会不同，联邦政府保护消费者的第二项主要措施——1906 年通过的食品
和药物法——不是起因于对高价的抗议，而是起因于对食品卫生的关心。当时是揭露丑闻的
时代，是记者进行调查的时代。厄普顿·辛克莱被一家具有社会主义倾向的报纸派到芝加哥，
去调查牲畜围场的状况。他根据这次调查出版了著名小说《丛林》，他写这部小说本来要引起
对工人的同情，但是小说却更多地激起了人们对肉类加工不卫生的愤慨。正象辛克莱当时所
说的：“我瞄准的是公众的心，但却击中了公众的胃。”
早在《丛林》这部小说问世并激起公众要求制定有关法律的感情以前，基督教妇女禁酒
联盟和全国禁酒协会等组织已经成立了全国食品与药物卫生代表大会（1898 年），目的是开
展宣传运动，促使国会颁布禁止出售假药的法令。当时出售的大部分假药都掺有大量酒精，
因而酒精被当作药品来出售和消费。面对这种情况，禁酒组织怎么能不开展斗争呢。
在这里，特殊利益集团也加入了改革家的行列。肉类罐头厂的老板们“在这一工业的历
史中早已意识到，使顾主中毒对他们是无利的，特别是在一个竞争的市场上更是如此，在这
样的市场上，消费者可以选择其他厂商的产品。”他们特别担心欧洲各国借口屠宰的牲畜有病，
限制从美国进口肉类。他们迫不及待地抓住这一机会，让政府证明他们出口的肉类是无病菌
的，而且让政府支付检验费。①
①加布里埃尔.科尔柯《保守主义的胜利》（格伦科自由出版社，1963 年），引自第99 页。
92
另一特殊利益集团是药商和医生，他们通过其职业联合会发表意见。同肉类罐头厂的老
板相比，或者同州际商务委员会成立时的铁路公司相比，药商和医生的卷入较为复杂，单纯
经济方面的考虑较少。他们的经济利益是明确的：如果专卖药和假药由江湖医生或其他人直
接卖给消费者，那将同他们的业务相竞争。此外，药商和医生还从职业上关心现有的各种药
品，敏锐地知道那些自称能医百病（从癌症到麻疯病无所不医），但实际上疗效甚少的药品给
公众带来的威胁。热心公益的精神同自身利益相一致了。
1906 年的法令主要限于检查食品和给专卖药加标签，不过由于偶然的原因而不是事先计
划，它也管理处方，这一权力是很久以后才加以运用的。食品和药物管理局的前身隶属农业
部。大约十五年前，不论是最早的机构还是食品和药物管理局，对制药工业都没有多大影响。
1937 年年中磺胺问世以前，几乎没有制造出任何值得一提的新药。其后，一个化学家力
图使磺胺对不能服用胶囊的病人发生疗效，结果就发生了所谓“特效磺胺”灾难。他所使用
的溶剂和磺胺的化合物证明是致命的。悲剧的结局是“一百零八人死亡——其中一百零七名
是服用了‘特效药’的病人，一名是畏罪自杀的化学家。”①“从上述……经验中，药品制造
商认识到了出售这类药物可能担负的责任，因而在投放市场前开始进行安全试验以避免类似
事件的重演。”②同时他们认识到政府的保护对他们可能是有利的。结果，1938 年通过了食品、
药物和化妆品法令，这一法令把政府管制扩及到广告与商标，并且要求所有的新药品在它们
进入州际贸易之前，在安全方面须经食品和药物管理局批准。管理局应于一百八十天以内批
准或驳回申请。
另一悲剧，即1961—1962 年的撒利多迈德事件发生以前，制药工业及食品和药物管理局
之间具有亲如手足的共生关系。根据1938 年法令的规定，食品和药物管理局不准撒利多迈德
进入美国市场，只是医生为作实验可以在某种程度上使用这种药物。当一些报告披露了欧洲
的孕妇服用撒利多迈德后生下了畸形胎儿的消息时，就连医生也不能以实验为借口使用这种
药物了。继之而来的抗议浪潮冲击了1962 年的修正案，这些修正案是参议员凯弗维尔1961
年对制药工业的调查引起的。上述悲剧还从根本上改变了修正案的攻击矛头。凯弗维尔最初
指控的是价格，即价值可疑的药品售价过高——这是关于垄断企业剥削消费者的一般性的抱
怨。但国会通过的修正案则把矛头更多地指向质量问题，而不是价格问题。这些修正案“在
1938 年法令规定的安全检验之上，又加上了功效检验要求，同时取消了食品和药物管理局在
处理新药申请书方面所受的时间限制。一种新药只有得到食品和药物管理局的批准，也就是
说只有当它认为有足够的证据证明药品符合1938 年法令的安全要求，而且在其未来的使用中
可以达到预期效果时，该药品才能在市场上出售。”③
1962 年的修正案是同下面列举的一系列事件相一致的，它们使政府的干预活动剧增，同
时改变了政府干预的方向。这些事件是：撒利多迈德悲剧；雷切尔·卡森的《寂静的春天》，
它发动了环境保护运动；以及有关拉尔夫·纳德的“以任何一种速度行驶都不安全”的辩论。
食品和药物管理局促进了政府作用的改变，而且表现得比以往任何时候都要积极主动得多。
对于环己基氨基磺酸盐（cyclamates）的禁止以及要禁止糖精的威吓。受到了多数公众的注意，
但是，这些决非食品和药物管理局最为重要的行动。
在1962 年修正案中达到最高点的那些立法目标。没有人会不同意。当然，应该保护公众
免受不安全而没有疗效的药品的侵害。然而，也应该促进新药的发展，应该把新药尽可能快
地供应给那些能从新药中得到疗效的人。正象常有的情况那样，一项有益的目标同其他一些
有益的目标发生了冲突。一方面的安全与谨慎，可能在另一方面意味着死亡。
重要的问题是：食品和药物管理局的管制在协调上述各个目标方面是否有效，是否有更
好的办法来做到这一点。已有人详细地研究过这两个问题。当前，已有大量证据表明，食品
①里查德·哈里斯：《真正的呼声》（纽约：麦克米伦公司，1964 年），第183 页。
②威廉·M．沃德尔和路易斯·拉萨格纳：《管理和药物发展》（美国首都华盛顿：美国企业公共政策研究所，1975 年），
第8 页。
③萨姆·佩尔兹曼：《药物发明的管理》（美国首都华盛顿：美国企业公共政策研究所，1947 年），第9 页。
93
和药物管理局的管制是有损于生产的，它阻止生产和销售有用的药物带来的害处，大于它禁
止出售有害的或无疗效的药物带来的好处。
政府管制对新药品的创新率产生了极大影响：1962 年以来，每年推广的“新化学物质”
的数目下降了50％以上。同样重要的是，对一种新药品说来，得到批准要花长得多的时间，
而且，发明一种新药品的费用增加了许多倍。费用的增加是同政府批准时间的拖延有一定的
关系。根据五十年代和六十年代初期的估计，当时发明一种新药品的费用约为五十万美元，
从试制到投入市场约需二十五个月。如果计入自那时以来的通货膨胀率，现在发明一种新药
花费一百万稍多一点美元也就够了。但1978 年“要使一种新药进入市场，得花费五千四百万
美元，需要大约八年的努力”——也就是说所需费用增加一百倍，所需时间增加三倍，而与
此相比，一般物价则仅仅上涨了一倍。①其结果是，各医药公司在美国已没有力量来为患有罕
见疾病的病人发明新药品，它们越来越多地依赖销售量大的药品。长久以来在新药品发明方
面居于首位的美国，现在迅速地落到了后面。而且，我们甚至不能从国外发明中得到充分的
好处，因为食品和药物管理局往往不承认国外有关机构对药品性能的鉴定。最后的结果很可
能同铁路客运一样，对新药发明也实行国有化。
由此而产生的所谓“药品时滞”，表现在美国和其他国家之间在药品供应上存在的差异。
例如，罗彻斯特大学药品发明研究中心的威廉·沃德尔博士提出的一份详尽研究报告表明，
许多在美国买不到的药品在英国可以买到，而在英国买不到的药品在美国同样难于买到，而
且在上述两个国家，可买到的药品投入市场所需要的时间，平均算起来在英国要快一些。沃
德尔博士在1978 年说：
某些很有疗效的药品在美国买不到，但在世界其他地方如英国却可以买到，如果调
查一下的话，就会发现，许多美国病人正是因为缺乏这些药品在忍受病痛的折磨。例如，
有一两种称为贝他——封阻剂（Beta blockers）的药品，现在发现它们能防止心脏病患者
因突然发病而死亡，也就是说能够防止冠状动脉因心肌梗塞而死亡。假如在美国有这类
药品，它们一年中可以拯救上万条生命。在1962 年修正案通过后的十年里，医治高血压
——即为了控制血压——的药品在美国没有一种得到批准，而英国却批准了好几种。在
全部心血管领域，从1967 年到1972 年的五年期间，仅一种药品得到了批准。这是与食
品和药物管理局在组织机构上存在的众所周知的问题相联系的。
与病人有关系的是，治疗方案过去常常由医生和病人来决定，而现在则越来越多地
由联邦一级的专家委员会来决定，这些委员会及其上属机构——食品和药物管理局—一
非常偏重于避免危险，以致使我们常常能够得到较为安全的药品，但却得不到有效的药
品。最近我从上述一些咨询委员会那里听到一些值得重视的言论。它们在考虑某些药品
的取舍时经常说，“患有如此严重的疾病的人不多，无需在市场上广泛出售这种药品。”
如果你努力干的事情，是为了全体居民的利益而把药品的毒性减到最小程度，那是很好
的；然而，如果你碰巧是那“人数不多的病人”之一，也就是说你患有一种极为严重的
疾病或一种很罕见的疾病，那么你则交了恶运。
假定所有这一切都是事实，那么不让危险的药物进入市场，防止撒利多迈德这种药物引
起一系列灾难，能否证明所付出的代价是合理的呢？萨姆·佩尔兹曼根据以往的事实对这个
问题作了非常仔细的研究，而且得出了明确的结论：上述做法的害处大大超过了好处。他解
释他的结论部分地是通过指出这一点：“1962 年以前，市场使无效药品的卖主受到的惩罚似
乎已经足够了，不需要管制机构再来插手干涉。”②生产撒利多迈德的各厂家终究支付了几千
万美元的赔偿费而收场。这对防止任何类似事件的发生是一种强大的推动力。当然，错误—
—撒利多迈德悲剧就是一个错误——仍将发生，但将在政府的管制之下发生。
事实证明了一般推论的正确性。尽管愿望是良好的，但食品和药物管理局实际上阻挠了
①沃德尔和拉萨格纳对五十年代和六十年代早期的估计：《管理和药物发展》，第46 页；拉萨格纳对1978 年的估计：《药
物发展前途未定》，载《药物知识与临床配药学》，第13 卷（1979 年4 月），第193 页。
②佩尔兹曼：《药物发明的管理》，第45 页。
94
新的可能有用的药品的发明和销售。
如果你是食品和药物管理局的一名官员，负责审批一种新药品，那就可能犯两种很不相
同的错误：
１、批准一种新药品，它具有意想不到的副作用，即导致大批人的死亡或受到严重损害。
２、拒绝批准一种药物，而这种药物能拯救许多生命或减轻巨大的痛苦，并且没有不良
的副作用。
假如你犯的是第一种错误，批准生产撒利多迈德，每家报纸就会在头版刊登你的名字，
使你大为丢脸。假如你犯的是第二种错误，谁又会知道呢？知道此事的只有推销这种新药的
药商和若干研制这种新药的药剂师和医生。前者会被斥为不顾人民死活的贪得无厌的商人，
后者发发牢骚也就没事了。那些生命本来可以得到挽救的人们不可能提出抗议。他们的家人
也无从得知心爱的亲人是由于食品和药物管理局一名素昧平生的官员的“谨慎小心”而丧失
其生命的。
销售撒利多迈德的欧洲各医药公司受到了攻击，而不批准在美国使用撒利多迈德的那位
妇女（弗朗西斯·Ｏ.凯尔西博士，曾由约翰·Ｆ.肯尼迪授予一枚政府优异服务金质奖章）则
获得了声誉与名望。你究竟更急于避免哪一种错误，难道还有什么疑问吗？怀着世界上最良
好的愿望，你或者我，假如处在食品和药物管理局官员的地位上，一定会趋向于拒绝或推迟
批准许多好的药品，以便避免批准一种具有副作用的药品，引来一则值得报道的新闻，哪怕
这种可能性很小。
这种不可避免的倾向因制药工业的反应而加强了。这种倾向导致过分严格的标准。得到
