至于对德问题，日本初是不赞成中国对德绝交的，因为中国这样做是尾随美国，日本颇有醋意，所以日本一再告诉中国如要和德国绝交，不必先谈条件。到了中国和德国绝交后，美国深感满意，认为中国这样做已经很够了，不必再进一步对德宣战，日本人获知美国意思，就反过来极力运动中国参战。日、美在中国的相对态度，正好像黎、段对德问题的态度一样，你赞成的我就反对，我赞成的你也反对。
黎认为对德问题只应做到绝交为止，反对采取进一步的宣战步骤。有一天，段邀请徐世昌、梁启超、王士珍等同到公府向黎讨论对德宣战的利害关系，并且请黎宣示其反对宣战的理由，黎说：“我对这个问题是没有成见的，但是我认为少数应服从多数，现在舆论界都反对宣战，我们不能不予以重视。”平日素以舆论权威自命的梁启超接着说：“舆论？什么舆论？我就是舆论界之一人，但我就是坚决主张宣战的。”黎把眼光望住了王士珍说：“军界也不赞成。聘老就是一个。”王士珍被黎抵得毫无闪躲的余地，只得含糊其词地说：“德国陆军世界第一，如果德国战胜，事情就难办了。”
事实上，此时黎、段两人的对立已经发展到水火不能相容，黎的军事幕僚们正在竭其所能地进行着倒段的阴谋。哈汉章利用前清末年与冯国璋在军咨府共过事的关系，极力怂恿黎采取联冯制段的策略。蒋作宾与张作霖有密电往来，极力诱惑张拥黎倒段，允许事成之后给以更大的权力地位作为报酬。蒋的密电被段查出来，曾怒不可遏地下了一道逮捕蒋的手令，由于有人劝他慎重考虑，这道手令才没有发布下来。段原是看不起张作霖的，从此也就不能不予以重视，因此派人到奉天进行联络工作。
3月27日，广东督军陆荣廷继冯国璋之后到了北京，这是护国战争后西南派军人亲自到北京来的第一人。陆是由上海取道津浦路北来的，22日在南京会见了冯国璋，24日火车经过蚌埠时会见了倪嗣冲，倪陪同他到徐州会见了张勋。张勋和他早年曾在苏元春营中同事，因此，把他当作亲密的友人，亲自到车站来迎接。张勋十分感慨地说：“咱们弟兄俩多年不见面，当年的老同事只剩下了咱们俩，而咱们俩也都是老头子了。”他情意殷殷地邀请陆荣廷下车到巡阅使署盘桓几天。当到达巡阅使署大花厅的时候，张勋就行着前清同寅见面的跪拜大礼，陆只得也跪了下去，在举行宴会的时候，倪谈到他反对对德宣战的一大套理由，并且请陆表示意见。陆说：“军人以服从为天职，对外交问题不应当表示意见。”倪听了很扫兴地说：“干帅（陆）打起官话来，我们就没有什么话好说了。”张看见局面尴尬，遂转变空气说：“今天老兄弟相聚，不谈国事，只叙旧情。”
陆荣廷到了北京，于28日谒见黎、段，29日到清宫会见溥仪。因此复辟派散布谣言，说他“献女为妃”和“宣统皇帝赐以内帑三万”。段对陆寄以很大的期望，想把他拉过来作为在西南各省中的得力爪牙，像以前拉拢龙济光一样，黎对陆也很重视。国会议员因为陆有“再造共和”的虚誉，特于4月5日在迎宾馆公宴招待。陆在北京的时期，所受到的热情招待还远过于离开北京不久的副总统冯国璋。
陆逢人表示他不贪名、不贪利、不争权位，不要地盘，愿意“解甲归田”。他推荐部下陈炳焜、谭浩明继任广东、广西两省督军；示意北京政府撤换与他不能合作的广东省长朱庆澜。黎、段都懂得他所需要的是更高的权位和更大的地盘，便于4月10日发表命令任陆为两广巡阅使，并根据他的请求以陈炳焜为广东省督军，谭浩明为广西省督军。这是继长江巡阅使张勋之后的第二个巡阅使。但是张勋不能节制长江各省，陆荣廷却能节制广东、广西两省。从此，巡阅使就成为驾乎督军之上的一个大头衔了。陆在巡阅使命令发表后，没有和任何人告别，悄然回到南方去了。
4月18日，北京政府因财政总长陈锦涛有接受贿赂的嫌疑，下令免陈的职，并移送法院处理。这是内阁阁员因犯刑事案受到法院逮捕的第一人。黎坚决主张提出袁世凯“嵩山四友”之一的李经羲继任财政总长，黎看中李不是没有原因的。原来李是“合肥相国”李鸿章的侄儿，与淮军系统有历史关系，与张勋的关系更深。黎原来想借重北洋派元老徐世昌或王士珍代替段组织内阁，以免引起北洋派的反感，但是这两个人都不敢接受，因此不得已而求其次，想把这个有实力背景的老官僚摆进内阁中去，以便在适当时期派他由代理总理转为正式总理。这一财政总长提名案，在4月27日通过众议院。
一一○、督军团和公民团大闹北京
民国6年4月6日，美国对德宣战。12日，美国驻华公使向美国政府建议借款中国以促成中国对德宣战，同时，日本公使谒黎，声明中国如因参战引起内争，日本政府愿意采取立即援助中国政府的行动，这显然是表示对段的积极支持。
段早已决心对德宣战，并不重视总统的反对和国会中还有部分不同的意见，所顾虑的只是北洋军和北洋附属军将领的反对，如果不把他们的态度改变过来，就引起北洋派的分裂和全国的混乱，从而动摇他的政权。因此，4月中旬他用急电召集各省督军进京讨论外交问题，并且说如果不能亲身来京，请派全权代表参加会议。段本来打算召集全国军事会议，讨论裁兵节饷的问题。这个会议，决定与讨论外交问题的会议合并举行。众议院议员黄攻素质问政府为什么要召集军事会议解决外交问题，于是段对外乃不用军事会议之名，可是实质上则确是军事会议。
段原意想把冯国璋、张勋、陆荣廷三人邀来参加会议。他派靳云鹏到南京迎接冯，并且一再电请张、陆两人务必抽出时间北来。可是冯上次到北京，就知道外交关系和府院关系都很复杂，他觉得已经受人利用，因此借口防务重要不能分身，改派代表参加会议。由于段一再来电催促，他就装病向北京政府请假，他懂得在紧要关头生“病”。至于张勋也不愿意在段的手下充当一个不愉快的配角，所以坚决拒绝北来。陆荣廷已经从左右为难的政治斗争场所脱身，来到风光明媚的西湖，自然也不肯再到北京了。
首先应召到北京的是北洋派急先锋倪嗣冲，他在蚌埠动身时还发表了对德宣战一定会引起亡国之后果的反战论调。到天津时公开地骂主张对德宣战的梁启超是“亡国文妖”；他还不懂得北京政府的行情，以为总统是一国的元首，地位在内阁总理之上，因此到北京时不先见总理而先见总统。他原来不是段的爪牙和北洋派的嫡派，而黎、段两人对他的印象都很恶劣。他见黎时态度非常恭顺，保举侄儿倪毓棻为陆军中将，保举儿子倪幼忱为陆军少将。过去他在权威赫赫的袁大总统的面前几乎是“有求必应”，因此满以为这位“宽厚慈祥”的总统不会拒绝他的要求。不料黎对段内阁召集军事会议这一举动本来很不痛快，对倪更存有厌恶之心，又想借一个军阀开刀以立威，因此沉下脸色来大声叱斥说：“怎么，你到北京来是为你的侄儿、儿子谋功名富贵的吗？他们配当中将、少将吗？”倪想不到碰了这么大的钉子，只得喏喏连声地退出来。
倪又跑去谒段。段虽然对他同样厌恶，却态度和蔼可亲地向他详细说明对德宣战并不需要出兵的内幕。于是，这个反对参战最力的地方军阀顿然变成了主张参战最力的健将，从参战足以召亡的论调转为参战始能图存的论调，并且大声疾呼地说：“应当无条件加入！加入愈快愈好！”
继倪嗣冲之后，先后应召到北京的有山西督军阎锡山、河南督军赵倜、山东督军张怀芝、江西督军李纯、湖北督军王占元、福建督军李厚基、吉林督军孟恩远、直隶督军曹锟、察哈尔都统田中玉、绥远都统蒋雁行等。其余北方和西南各省督军都派代表列席。4月25日，军事会议开幕，出席和列席的督军、督军代表20余人，海军总长程璧光和陆军训练总监张绍曾也都被邀参加。段亲自主席，说明召集这次会议是为了讨论军制和外交问题。督军公推李纯代表发言，关于外交问题，会议前已经接洽好，大家都不反对对德宣战，各督军并拟一同到协约国各公使馆联络感情。段早已准备好一张签名单，上面写着“赞成总理外交政策”八个字，请各省督军和代表亲笔签名。以一个省区或一个军区（包括护军使）为一权，共计25权，全场一致签名。这种表决方法，正像以前袁世凯所召集的国民会议代表一致投票赞成君主制度一样，是“旧戏重演”。
随后段提出统一军队编制，规定军官标准以及裁兵节饷等问题。当然，叫督军们赞成对德宣战而不要真的出兵是容易做得到的，叫督军们裁兵节饷可就影响到他们的切身利害，大家都不愿接受，而段也没有坚持下去。因此，以后继续举行军事会议时，各督军都不出席而只有代表参加，段也不出席主持而改派陆军部次长傅良佐为主席，始终没有作出决定来。这次军事会议就成为只讨论外交而不解决军事的一种会议了。
督军们联袂拜会协约国各公使，各公使也居然设宴招待他们。
5月1日，国务会议正在举行，忽然闯进来二十几个督军和督军代表要求参加会议，这又是在国内政治上从来未有的事情。各督军公然在会议上纷纷发言，首先是倪嗣冲主张无条件加入协约国，快快加入。张怀芝接着说：“地方上老百姓都是要打德国的，如果不尊重民意，就会闹出风潮来，咱们地方官负不起这个责任。”孟恩远、李厚基也都随声附和。这时外交总长伍廷芳已提出辞职、教育总长范源濂正在请假中，都未出席阁议，财政总长李经羲未就职，内务总长未补人，交通总长许世英因贿案被免职逮捕，因此参加阁议的只有海军总长程璧光、农商总长谷钟秀、司法总长张耀曾三个人。这三个阁员都没有提出不同的意见，对德宣战问题就是这样算在国务会议上通过了。
5月2日，段在迎宾馆邀请两院议员举行茶会，要求通过对德宣战案。参议院议长王家襄表示，此案提到国会来，两院议员一定本良心上的主张，来履行代表国民的神圣职责。段请众议院议长汤化龙表示意见，汤用手指搔着头皮，不知怎样回答才好。段就举杯请大家略用茶点而散。
当天下午，日、英、法三国公使在法国公使馆举行会议后，即电约外交总长伍廷芳在迎宾馆见面。日本公使林权助代表各公使发言，表示协约国愿以诚意与中国政府商议中国参战后应得的权利，以释议会之疑。林权助又于同日以代表各公使的身份谒见黎，表达此意。
同一天，段派王宠惠到上海疏通反对宣战的孙中山和唐绍仪等。
对德宣战案原定于4日提交国会。根据当时的观察，国会中各党派的趋向，政学会反对参战的议员本来占有多数，但是由于该会领导人参加了内阁，不便坚持反对；研究系议员是全体赞成参战的；益友社的意见不一致；丙辰俱乐部的反对倾向较为明显。大体上，各党派对于这样一个有关国家的重大问题并不热心研究，而只是以党派和个人的利益为出发点来决定自己所应采取的态度。段为了壮大自己的声势，又请各督军于5月4日假迎宾馆疏通议员。因此又将该案延缓提交国会。
5月4日，以王占元、张怀芝、孟恩远、李厚基、曹锟、赵倜、阎锡山、倪嗣冲及各省督军代表的联合名义邀请两院全体议员赴迎宾馆举行招待会，到会议员400余人。督军团公推善于词令的李厚基致词。他说：“我本人当初就是一个反对对德宣战的。譬如一个医生，在没有了解病人的病情以前，作不出正确的诊断来。我们到北京后，经过‘望、闻、问、切’，就知道中国有对德宣战的必要，而且不应当先提条件然后决定参战。譬如我们有朋友和仇人打架，我们先向朋友索取一笔报酬才肯助以一臂之力，这个道理是讲不通的”。议员由汤化龙代表两院议员致答词说：“李督军的话，可供同人参考。军人与国会接头，这还是民国成立以来的第一次。这是一种可喜的现象，现在军人也居然认识国会，并且重视国会了。当然，国会对军人的意见也应予以重视。关于外交方针，全国应当一致，不能像一条头向东尾向西的蛇一样，蛇尾没有眼睛，是会把蛇身导向火坑的。此案未经讨论，我不能代表同人发表意见，但是我可以代表同人感谢各位督军认识国会和重视国会的盛意。”
就在督军团招待国会议员的同一天，段又指使各督军到公府见黎，想利用督军团的联合声势威胁黎，嗣后不得再阻挠内阁关于外交问题的决定。这次又是倪嗣冲首先开口，重复着他逢人便说的“只有对德宣战中国才能立足于国际舞台”的老调。黎知道他们是受了段的指使，在威胁国会之后进一步地跑来威胁他，因此他的满腔怒火实在没有方法按捺下来，当面痛斥各督军不应擅离职守跑到北京来开会，不应以军人的身份闯入国务会议场所干预国政，不应擅自成群结队与外交团直接周旋。他气忿忿地说：“宣战媾和是本大总统的特权，不许你们侵犯，你们责在守土。”
当倪嗣冲提到“各国公使都希望我们参战”的时候，黎的气就更大了，他大声地怒吼：“你是省长，凭什么资格和外交团说话？”倪又强辩他这次到北京来是奉召参加军事会议的，不能算是擅离职守。黎怒斥说：“你是省长，凭什么资格参加军事会议？”
这是北洋军人首次受到的厉声呵斥。当袁世凯权威极盛的时期，总是惯于用好言好语和高官厚爵羁縻他们，他们做梦也想不到素称宽厚慈祥的黎会给他们这样大的钉子碰。究竟总统是一国的元首，他们受了气也还不敢当面挺撞，只得诺诺连声地退出来。
当天晚上，公府举行小圈子的秘密会议，讨论怎样对待专横跋扈的段。黎的军事幕僚都说，今天总统的脾气发得真好，这一来可使这些老粗们不敢再来欺负总统。黎自己也觉得他的脾气不应当老是闷在肚子里，发出来是有好处的。
同一天晚上，另外一个小圈子的秘密会议在府学胡同段寓举行。段也觉得局势很严重，总统和国会两关都不容易打通。他认为黎予督军团以难堪，言下不胜愤慨。此时傅良佐站了起来，大声地说：“没有大不了的事，总统不盖印，就驱逐总统！”国会不通过，就解散国会！张国淦认为这不是办法，一切问题应当在轨道上进行。段考虑了一下，也就接口说：“对，我们应当按轨道办事！”
段的轨道不是别种轨道，而是袁世凯的轨道，就是武力威胁与伪造民意双管齐下。他指使各督军策动各省人民团体，发表向政府请愿提早对德宣战的文电，因此，各省“人民团体”纷纷发出来这类的电报，几乎是千篇一律的文章，使人联想到袁世凯在表决国体时期发动各省通电一致赞成君主制的旧时情景。所不同的，只是段的手法更欠高明，有些上海“人民团体”的电报是从北京电报局发出来的，而从上海电报局发到北京来的，却是上海商会和各团体反对中国参战的电报。
黎本拟通电各省省议会、商会及各团体征求对参战问题的意见。黎知道全国各地的这些团体都是反对参战的，因此想利用“民意”来对抗段的“军意”，借以壮大自己的声势。他手下有些策士（非军事幕僚）认为这样做将使北京政府陷于极端严重的危机，黎便有所顾虑而不敢发出这个电报了。
5月6日，段偕同各阁员到公府，请黎在拟就了的关于对德宣战案的咨交国会文上盖印。黎说：“这个问题关系不小，我们应当多加考虑。”范源濂又首先站起来当面指斥黎“优柔误国”。他抑制不住十分激动的情绪，在说完了这段话之后，竟然暴跳如雷地冲出去，因为用力太猛，关门时竟把门上的玻璃震碎了。接着，段默不发言，悻悻地不告而去。黎也不说一句话，示意把印盖好，将原件交与张国淦带回国务院。
黎立刻找司法总长张耀曾单独到公府谈话。黎问他：“国会不通过参战案，他们能不能解散国会？”张回答说：即使解散国会，也应召集新国会，通过宣战案后，才能公布执行。但是《约法》并无解散国会的规定，违反《约法》就等于谋叛。”黎不禁神情旺盛地说：“对，谋叛就是造反！”此时黎把他的一线希望寄托在国会上，因为国会中为数不少的政学会议员和他保持着良好的关系，同时他又知道段的外交方针在未提交国会之前首先取决于军事会议，并且指使督军团对国会采取表面联络而意在威胁的行动，已经引起了国会方面的很大反感，除研究系外，各党派议员都不甘心做段的工具，看上去参战案有难于在国会通过的趋势。
5月7日，对德宣战案提交到国会表决。
5月8日，段在国务院邀请国会各党派主要人员108人举行谈话会，解释对德问题的四个疑点：第一，说明俄国发生革命，俄、德单独媾和的谣言没有根据；第二，保证参战后对日本没有秘密外交，中国政府并不偏重一国；第三，对德宣战后中国没有实际战争，全国无施行军法的必要；第四；德国现已转攻为守，没有取得最后胜利的可能。
当天晚上，国会中各党派纷纷开会讨论对外交问题所应采取的态度。宪法研究会（研究系）决定同意政府对德宣战的政策，益友社反对无条件地对德宣战，政学系反对和赞成的两派旗鼓相当，表决时反对派仅多获数票勉强超过半数。事实上国会对参战问题意见非常混乱，除研究系旗帜鲜明外，没有一个党派能够有坚定不移的主张，也没有一个党派能够有全体一致的主张。
正在这时，张勋忽然来电说，内阁及军事会议所决定的外交方针不能变更，如果国会反对，就要采取最激烈的方法对付国会。
5月8、9两日，北京城忽然出现了“五族公民”、“陆海军人代表”这些光怪陆离的队伍，手持白布小旗，在象坊桥国会附近一带蠕蠕而动。10日下午，众议院举行全院委员会审查对德宣战案时，这些“公民团”从四面八方聚集有2000余人，看见议员走过，就投以各种各色的“请愿书”和“警告”传单，议员如果拒不接受，就被他们拉下车来施以殴打，当场受到殴打的有邹鲁、吕复、田桐、陈策、吴宗慈、郭同等10余人，田桐受伤最重。“公民团”推举代表张尧卿等到众议院楼上议长室会见了议长汤化龙，要求在秘密会议上允许他们列席旁听，汤以不合议场规则加以拒绝。他们公然威胁国会必须当天通过政府提交的对德宣战案，否则“公民团”对国会和议员将采取激烈手段，请大家慎重考虑。众议院门外布满了武装警察，议场的四面便门都有佩带手枪的警官把门警戒，对议员们加以“保护”。被保护的议员都被禁止出外，而“公民”代表们却可以出入自由。
议长打电话到处求救，电话一直打到总统府和国务院。总统说：“已请段总理即刻处理这件事。”国务院回答说：“总理已派警察总监吴炳湘即刻到国会来处理这件事。”“保护”国会的警察和宪兵们，和“公民团”彼此不相侵犯。在外面指挥“公民团”和走进会场里自称为“公民代表”的，是陆军部咨议和差遣张尧卿、刘世均、刘文锦、赵春霆、吴光宪、赵鹏图等，还有众议院技士白亮、中华大学校长孙熙泽。有人看见国务院参议陈绍唐乘坐汽车往来指挥，还有人看见靳云鹏、段芝贵也曾到场指挥。至于那些摇旗呐喊的“公民”们，有一小部分是北京城里的军人和警察，大部分是乞丐、杠夫和失业游民。
下午2时半国会开会时，无论任何党派的议员都以十分忿怒的心情，主张段内阁如果不解决这个突发事件，就不讨论对德宣战案。因此，全院委员会改为大会。大会开会时，议员张伯烈首先提议请内阁总理、内务总长、司法总长三人到会，质问北京秩序是否尚能维持。这个提议立刻获得全场一致的通过，议长就分途打电话请段等出席，一面宣告停会以待。
一直到下午5时，范源濂才赶到国会，自称抱病而来，并且声明对“公民”请愿事前毫无所闻，当令警察予以解散，在“公民”未解散前他愿留在国会不走。他到议长室用电话催请段到院，并责成军警解散包围众议院的“公民团”。段回答说：“已命吴炳湘解散公民，俟公民解散后即到院”。此时院外叫骂声和拍掌声闹成一片，国会工友出外购卖食物回来，都被“公民团”围拢来抢夺一空。“保护”的警察看见这种情形，就把各扇门都关了起来。据说是怕“公民团”冲进来对议员有所不利。议员们并不因此惊慌。他们说：“民国二年十月六日选举总统时，我们已领教过，现在是第二次，我们有了经验，就不怕什么了。”6时左右，北京警察总监吴炳湘到了，但是“公民团”仍然包围国会不散，而这位警察总监也并不下令解散他们，仅派警官招请“公民团”代表数人入内，婉劝他们先行撤退，有话从长计议。“公民团”代表要求面见汤议长或范总长，汤避不见面，就由范在议院警卫长室接见他们。他们提出了三项意见：一、要求国会当天通过对德宣战案；二、国会如不通过，要求政府解散国会；三、政府如不解散，公民将自动捣毁国会。7时半左右，门外“公民团”的喧哗声忽然静止下来。他们分别排成了两行，让出空道，原来是段总理的汽车到了。段下车时，“公民团”摇旗欢呼，掌声雷动，段满脸挂着笑容，疾行入院。
国会因总理已到而继续开会。段出席发言说：“人民到国会来进行和平请愿，不应当以武力强迫解散。如果这样做了，就会引起军民冲突和不幸流血事故。因此，我们只能采取和平劝导的方法。”对于“公民”请愿一举，他诿称不知。议长宣布暂时休息，请总理于一小时之内解散门外“公民”，即引导段与范源濂及随同到院的陆军次长傅良佐等到议场后面的国务员休息室休息。
段派吴炳湘到门外进行和平劝导，向“公民团”代表高声喊道：“大家今天请退，有事明天再来”！人丛中就有一个人站在凳子上向群众演说道：“如果明天议员不到会，我们就去捉他们！如果明天开不成会，就请政府解散国会！如果政府不接受人民的意见，就放火烧掉国会。”群众报以热烈经久的掌声，但仍不散。
国务员休息室里坐着几尊“木偶”，没有一个人开口说话。倒是议员休息室里谈笑风生，大家都说找到段总理为质，我们就更不怕外面的“公民”逞凶了。事实正是如此，“公民”把议员包围在院内，议员又把总理包围在休息室内。议员最难忍受的是饥饿，幸而国会隔壁就有政余俱乐部和政学会这两个党派的聚会场所，从那里抛进来大批面包饼干，因此饥饿的一关也就困不住议员了。在休息时间，被“公民”打伤了的邹鲁忽然攘臂而起，忿忿地说：“公民打得我们议员，我们议员为什么打不得总理！”他要冲进国务员休息室去打段，经大家竭力劝阻而罢。
“公民”包围国会的问题一直僵持到晚间9时，终于没有得到解决。竟有一些公民向议院内投掷砖瓦，意在恫吓议员接受他们当晚通过对德宣战案的要求，不料一块飞石击中了跑到国会来采访新闻的日本联合通讯社记者中野，段恐因此引起外交事件，才命令吴炳湘从电话中招来一队骑兵把“公民团”驱散。
国会于9时半继续开会。范源濂保证加强国会的警卫工作，命北京城内各区警察加意保护议员住宅的安全，并保证以后不再发生同样事故，希望议员勿因今日意外而介怀。说完了这些话，段与范源濂等偕同退席。
这时已是晚10时半，议员们再也没有心情继续讨论，当天的会议就此结束。被围达10小时之久因而疲乏不堪的议员们从议场里走出来，在军警的层层“保卫”下鱼贯而出，但是都找不到代步工具，因为他们私备的马车或人力车有的被“公民”捣毁了，有的看见风色不对逃跑了。
段所谓“按照轨道办事”，就是组织“公民”打手以威胁国会的一种轨道。第二天，有所谓京津各界公民联合请愿团24000余人发表通电，痛斥“政府当场指使警察，滥用职权，威迫解散。”“公民”代表吴光宪、白亮到地方检察厅控告北京警察总监吴炳湘蹂躏人权。
“公民团”事件发生后，全国舆论大哗。国民党系阁员伍廷芳、程璧光、张耀曾、谷钟秀建议内阁总辞职以明责任，段不肯接受，于是这四个人都单独提出辞呈。因此，5月12日国务会议举行例会时，只剩下段一个人出席，院秘书长张国淦劝段暂时引退。段还以为我不自动辞职，总统其奈我何？根据段的见解，如果总统下令免他的职，他本人拒绝副署，这道命令就不能发生效力。但是张国淦援引内务总长孙洪伊被免职的一个前例，那道命令未经孙洪伊副署，但是事实上已经发生效力。因此认为总统要免内阁总理的职，可以用同样的手绩办理。段被这句话提醒，才叫他赶快备好辞呈。当天晚上，刚回国不久的徐树铮忽然跑到张国淦的家里大肆咆哮：“你受了府方的指使，压迫总理辞职，将来北洋派瓦解，惟你是问！”接着，国务院秘书涂凤书携带辞职稿到府学胡同交段审核，被徐树铮抢在手里当面扯碎，从此段也不再提及辞职的话了。
段每天照常到院办公，他还打算俟参战案在国会通过后，即着手组织国防内阁，增设不管部阁员数人。他似乎满有把握地认为国会一定会通过参战案，而内阁也不会有严重危机，他一连用三道咨文催促众议院从速通过对德宣战案。
这时国会中各党派的态度已由不一致而趋于一致，都主张先解决内阁问题，后讨论外交问题。只有研究系议员于12日开内部会议时，决定了维持内阁及疏通国民党系议员通过参战案的方针。
黎对段照常到院办公感到惊奇。他向幕僚们得意地说：“且看他的独脚戏唱到几时？”他对各阁员的辞呈都批了“交院”两个字，只是对伍廷芳的辞呈留中不发。有人问他，为什么伍总长的辞呈不交院并案办理。他闪烁其词地说：“为了外交的关系。”这是骗人的，事实上他是决心留伍继续任职，以便于适当时期派他代理内阁总理。
12日，督军团在倪宅举行紧急会议，倪嗣冲建议阻止总理辞职以免北洋派解体，在内外问题未解决之前，大家留在北京，并对国会议员继续施以压力。13日，各督军或以同乡关系，或以地方长官的身份，分别设宴招待国会议员，请其维持段内阁并通过对德宣战案。15日督军团全体联名在外交大楼招待全体国会议员，仍推善于词令的李厚基致词，首先声明“公民团”事件乃是一种无意识的举动，希望各位议员以国家为重，不要因此动感情。李厚基且频频作叩首状，但是那天赴会的议员只有215人，场面非常冷落。
其实，各督军并不完全都是拥护段的，有的属望王世珍，有的推重徐世昌。他们为了维持北洋派的团体利益，主张由与北洋派有直接关系的人物组织内阁，这是唯一的共同之点；至于留段或者别有推戴，则意见并不一致。只有倪嗣冲和张作霖对段最卖气力。他是“公民团”事件的幕后人和督军团的“发电机”。张在此时拍来电报说：“我总理当代灵光，舍身救世。进退之际，全局攸关。国是杌陧，继起无人。与其瓦全而未必能全，毋宁玉碎而不至于碎。应请钧座奋最后之决心，挽狂澜于既倒。无论任何地步，作霖不才，愿随海内豪杰，执鞭弭以从公后。”
“公民团”事件发生后，黎派哈汉章到南京，想联合冯国璋作为倒段的同盟军。冯表示王士珍组阁最为适宜，并发表铣电（16日）对“公民团”包围议会一举表示不满。这是北洋派直系军人与皖系军人不合作的一种反映。16日，黎召王士珍入府商讨组阁问题。但是王没有勇气取段而代，坚决拒绝组阁，因此内阁问题仍然僵持不决。
“公民”的来源是什么呢？据北京《醒华报》载有“公民”王合新来函一件内云：“鄙人来京谋事未遂，前日由同乡合肥人陆军部秘书谭君毅甫介绍加入公民请愿团，当时言定自十二点钟起，随大家包围议院，每点钟给大洋五角，散时立付。并云，点名册造成具报总理以后，可派一差使。鄙人如时而往，站至八点半始去，并被军警击一枪托。当晚往寻谭先生领取大洋四元二角五分，乃谭吝而不予。今早又住索取，谭先生避不见面，由一少年出现，大言恐吓。并云：此事闹糟，总理不肯认帐，恐怕要办凶手，嘱令闭门不出，不许再提此事。鄙人忿极，为此特请登出，俾知谭之欺人手段”。据说，五角钱一点钟是高等“公民”的报酬。
一一一、督军团再施压力
民国6年5月18日，北京英文《京报》揭露了中日军械借款的秘密消息。原来日本政府决定以一万万日元借予中国，以聘用日本技师和管理人员主持中国军火工业、聘用日本武官训练中国参战军为交换条件。5月上旬，日本政府派参谋次长田中来华，以视察胶济路沿线情况作为幌子，事实上就是为了视察中国兵工厂和与段进一步接洽而来。这个消息传出来，引起了全国人民的震动，对摇摇欲坠的段内阁又是一个沉重的打击。英文《京报》主笔陈友仁在揭露消息的当天被捕。
孙中山、唐绍仪、岑春煊等自上海发来表示严惩威胁国会暴徒的电报，也加强了原属国民党的国会议员的倒段决心。孙中山并以个人名义电请国会先否决对德宣战案，不必侧重倒阁问题。
19日众议院开会时，议员褚辅成动议：“对德宣战一案原是以总统的名义咨交国会的，何以三次催请表决的咨文都用国务院的名义？国务院发出公文，应由国务会议决定，但是现在仅有总理一人而并未举行国务会议，因此本席认为此项来文不合手续。在内阁未改组前，本案应不予讨论。”这个动议以多数人的同意获得通过。从此国会与段也进入到短兵相接和势不两立的新阶段了。
国会复会以来，原来属于国民党的议员纷纷组织各自为政的小集团，力量分散，因此研究系以第二政党在国会中反而占居主要地位。由于段指挥督军团并又组织“公民团”威胁国会通过对德参战案，激怒了研究系以外的全体议员，驱使他们在倒阁的共同要求上重行结合起来，从此研究系议员又转居于孤立寡援的地位，研究系在国会内维持段内阁和通过对德宣战案的两个主张都已陷于绝望。此外，研究系关于宪法的主张，也在讨论宪法的二读会中失败。因此研究系对国会产生了一种新的感觉，感觉到这个国会仍然是由国民党多数把持的国会，对他们说来并不是一个有力的武器。他们看到段与国会已经势不两立，督军团在段的授意下准备采取压迫总统解散国会的步骤，于是他们竟然产生一种幻想，企图在解散国会以后，在新国会的选举中依靠北洋军阀的力量，击败国民党而使该党擢升为国会中的第一大党。根据这一幻想，所以他们在国会将要被武力蹂躏的危急关头，并不与各党派联合起来共同挽救国会的命运，反而立于冷眼旁观的地位，并进而倒向督军团方面，替他们策划破坏国会。
就在众议院决定推迟讨论外交案的同一天，督军团又在倪宅举行紧急会议，研究系的重要人物公然参加了这个会议。督军团决定采取最后一个步骤，对国会再施以压力迫使通过对德宣战案，否则督军便联名呈请总统解散国会；在此项目的未达到以前，各督军相约不离京，以便集中力量，对国会和总统作战到底。
有人提醒他们，这样做是不妥当的，因为国会并未否决参战案，只是推迟了讨论时间，而推迟讨论是受了“公民团”威胁国会的刺激，是由于内阁残破不全，这些理由都是站得住的。此外，军人公开地干涉外交，并以此为借口来破坏国会，究竟不是一件体面的事情。因此，不如借口国会宪法二读会中所通过的宪法草案条文，严重地违反宪政精神，呈请总统解散国会。
督军们对法律本来一窍不通，认为这个主意比他们的高明，决定采纳施行。倪嗣冲还补充了一个意见，就是总统如果拒绝解散国会，各督军便联名辞职，宣布不负地方治安的责任，大家也齐声叫好。可是，又有人提醒他们，这样做也不妥当，因为宪法尚未完成，假口宪法不良而请解散国会，未免言之太早，不如改作两个步骤，先呈请总统咨交国会改正宪法草案，如果国会拒绝改正，再呈请总统解散国会。此外，各督军相约不离京，可能会产生另外一种后果，如果总统命令北京军警监视大家的行动，岂不成为政治俘虏而无用武之地。联名辞职也有可能引起一种相反的后果，督军在自己的地盘内以辞职为要挟手段是可以吓倒总统的，在北京辞职，如果总统一概批准而由大家的部下来接任，岂不是自己解除自己的武装，成为手无寸铁的人。因此，不如在总统拒绝解散国会的时候，全体离开北京，回到防地进行反抗。
就在同一天，督军团用开快车的方法，呈请黎咨交国会改正宪法草案，全文如下：
“窃维国家赖法律以生存，法律以宪法为根本，故宪法良否，实即国家存亡之枢。恩远等到京以来，转瞬月余，目睹政象之危，匪言可喻，然犹不难变计图善，惟日前宪法会议二读会通过之宪法数条内，有众议院有不信任国务员之决议时，大总统可免国务员之职或解散众议院，惟解散时须得参议院之同意。又大总统任免国务总理，不必经国务员之副署。又两院议决案与法律有同等效力等语，实属震悚异常。查责任内阁制，内阁对国会负责，若政策不得国会同意，或国会提案弹劾，则或令内阁去职，或解散国会，诉之国民，本为相对之权责，乃得持平之维系。今竟限于有不信任之决议时，始可解散。夫政策不同意，尚有政策可凭，是案弹劾，尚须罪状可指，所谓不信任云者，本属空渺无当，在宪政各国，难有其例，究无明文。内阁相对之权，应为无限制之解散，今更限以参议院之同意。我国参、众两院，性质本无区别，回护自在意中，欲以参议院之同意，解散众议院，宁有能行之一日？是既陷内阁于时时颠危之地，更侵国民裁制之权，宪政精神，澌灭已尽。且内阁对于国会负责，故所有国家法令，难以大总统名义颁行，而无一不由阁员副署，所以举责任之实际者在此，所以坚阁员之保障者亦在此。任免总理，为国家何等大政，乃云不必经国务员副署，是任命总理，虽先有两院之同意为限制，而罢免时则毫无牵碍，一惟大总统个人之意旨，便可去总理如逐厮役。试问为总理者，何以尽其忠国之谋？为民宣力乎，且以两院郑重之同意，不惜牺牲于命令之下，将处法律于何等乎？至议决案与法律有同等效力一层，议会专制口吻，尤属彰彰悖逆，肆无忌惮。夫议事之权，本法律所赋予，果令议决之案与法律有同等效力，则议员之法律，无不可起灭自由，与朕开口即为法律之口吻更何以异。国家所有行政司法之权，将同归消灭，而一切官吏之去留，又不容不仰议员之鼻息，如此而欲求国家治理，能乎不能？况宪法会议近日开会情形，尤属鬼蜮，每一条文出，既恒阻止讨论，群以即付表决相哗请，又每不循四分之三表决定例，而辄以反证表决为能事。以神圣之会议，与儿戏相终结，将来宣布后谓能有效，直欺天耳。此等宪法，破坏责任内阁精神，扫地无余，势非举内外行政各官吏，尽数变为议员仆隶，事事听彼操纵，以畅遂其暴民专制之私欲不止。我国本以专制弊政。秕害百端，故人民将士，不惜掷头颅，捐血肉，惨淡经营，以构成此共和局面，而彼等乃舞文弄墨，显攫专制之权，归其掌握，更复成何国家？以上所举，犹不过其荦荦大者。其他钳束行政，播弄私权，纰缪尚多，不胜枚举。如认此宪法为有效，则国家直已沦胥于少数暴民之手。如宪法布而群不认为有效，则祸变相寻，何堪逆计。恩远等触目惊心，实不忍坐视艰辛缔造之局，任令少数之人，倚法为奸，重召钜祸，欲作未雨之绸缪，应权利害之轻重，以常事与国会较，固国会重，以国会与国家较，则国家重。今日之国会，既不为国家计，是已自绝于人民，代表资格，当然不能存在。犹忆天坛草案初成，举国惶骇时，我大总统在鄂都任内，挈衔通电，力辟其非，至理名言，今犹颂声盈耳。议宪各员，具有天良，当能记忆，何竟变本加利，一至于此。惟有仰恳大总统权宜轻重，毅然独断，如其不能改正，即将参、众两院，即日解散，另行组织。俾议宪之局，得以早日改图，庶几共和政体，永得保障，奕世人民，重拜厚赐。恩远等忝膺疆寄，与国家休戚相关。兴亡之责，宁忍自后于匹夫？垂涕之言，伏祈鉴察！无任激切屏营之至！”
这个呈文，传说是由研究系的幕后军师执笔代拟的。一切迹象证明：研究系不仅想依靠督军团的势力挽救他们在议场内已经失败了的关于宪法问题的主张，而且还企图在做不到时就解散国会，以便在下届国会中取得多数的地位。
这个呈文公推年龄最长的孟恩远领衔。督军和都统列名者为孟恩远、王占元、张怀芝、曹锟、李厚基、赵倜、倪嗣冲、李纯、阎锡山、田中玉、蒋雁行。由代表代替签名者为杨善德、张作霖、陈树藩、张广建、毕桂芳、姜桂题、杨增新。各省代表以本人名义签名者为冯国璋的代表师景云，刘显世的代表王文华，唐继尧的代表叶荃，谭延闿的代表张翼鹏。全部列名的督军和军事代表共计22人。只有安徽督军张勋，两广巡阅使陆荣廷，广东督军陈炳焜，广西督军谭浩明，四川督军戴戡并无代表在北京，所以榜上无名。
这个呈文看起来是22省区军事首长发出来的共同声音，是一种极其雄壮的声音。但是，实际上是倪嗣冲一手所包办的，一部分督军根本就没有预闻其事，一部分在“团结北洋派”的大题目下随声附和，还有一部分是被冒签者和被硬拉签名的。呈文缮就后，倪派人依次送往各督军的住处，接洽签名。李纯在天津没有回京，倪就以长途电话通知他，已经代他签了名。湖南代表张翼鹏不敢代谭延闿签名，要请示后才能决定。倪说：“你不能代表他，我却能代表他！”张翼鹏慌忙地签上了自己的名字。此例一开，江苏代表师景云也不敢代冯国璋签名，而用自己的名字签名。云南代表叶荃、贵州代表王文华既未看见这个呈文，也并无人前往接洽签名，但是他们榜上都有名。因此，叶荃曾向黎声明被人冒签。冯国璋和西南各省督军也纷纷把自己的代表撤回。
倪嗣冲将此项呈文送到国务院，请其转呈总统，徐树铮就在呈文上盖了将军府的一颗大印，另外拟就了解散国会的一道命令，一并送往公府。
当天，总统府传出消息说，总统已经看见了这个呈文，总统认为：各省督军以个人的资格，以国民一分子的资格，在宪法草案上提出某些意见，原无不可，但是联名提出来，并且要求解散国会，这就不是在轨道以内而是在轨道以外的一种行为了。总统为国家的最高行政首长，没有干涉国会制宪和解散国会的权力；愿意以个人的资格邀请国会议员谈话，代达各督军关于宪法草案的意见，以供议员参考，所以对这个呈文不拟批答。
20日，黎邀请国会中各政团领袖——政学会领袖谷钟秀、研究会领袖汤化龙、益友社领袖吴景濂、政余俱乐部领袖王正廷等到公府举行谈话会。黎提出各督军所指责的关于宪法草案的三个“缺点”，希望国会自动地加以改正。各政团领袖回答说，他们对此并无成见，可以转答本团体的议员重加考虑。
当谈话会结束的时候，有人问黎，如果督军团一定要解散国会，总统用什么方法对付他们？黎说：“我抱定了九个字的主意：不违法，不盖印，不怕死！”
21日，黎召唤在督军团呈文上为首签名的孟恩远入府谈话。黎剀切地说明，解散国会在《约法》上是没有根据的，当前的问题在内阁而不在国会。芝泉（段）已经无法单独干下去，因此，解决时局的枢纽，惟有总理辞职，另外组织一个健全的内阁。现拟在徐世昌、王士珍、李经羲、赵尔巽四人中选择一人继任国务总理。孟恩远表示愿将总统的意见转达各督军，即由公府退出来，到曹锟的住所召开督军团又一次的紧急会议。会议散后，孟又单独到公府见黎，报告各督军讨论的结果，仍然主张维持段内阁。当天晚上，督军团又在府学胡同段宅举行会议。会议散后，约在11时左右，就有一批督军和各省军事代表，乘特备的专车到天津去。
一一二、黎免段职
督军团在北京胡作非为，一会儿主张对德宣战，一会儿赞成包围议会，最后又提到宪法，可是有一个最好出风头而又最好发议论的大督军张勋，此时却在一旁不发一言，不做一事。黎元洪忽然想到他的身上，黎想：这个老粗是反对对德宣战的，又是个不愿拥护段内阁的，倘能把他拉到自己的阵线来，岂不是可壮声威而寒段派之胆。黎用以联络张勋的是李经羲，李是前清时代的云贵总督，洪宪皇朝嵩山四友之一，最妙者蔡锷和张勋都是他的老部下，所以洪宪将失败时和督军团倡乱干政时，这位年将就木的老官僚竟从冷宫中变成了红极一时的要角。李推荐江西籍国会议员郭同到徐州连络。
同时段祺瑞也看中了张勋，想从他的身上找出绝处逢生的路线来。段估计张有两件事可引为同志，第一痛恨国会，第二轻视总统。于是段派徐树铮秘密到徐州，请他借参战问题予国会以致命之打击。
张勋却自有打算：解散国会是绝对赞成的，驱逐总统亦无不可，可是假若两者之目的是拥段，则不愿白费气力；他想利用府、院之争，国会与内阁之争，造成复辟的机会。他向段的使者讨取合作的代价：“总理如能赞成复辟，这两件大事我姓张的一个人包办好了。”
张勋估计复辟的可能性：第一，段表示无可无不可的态度；第二，冯国璋和陆荣廷可引为同志，其余的一般武人，张早已窥破了他们的心理，对内阁问题、参战问题、复辟问题一切都无所谓，他们没有中心思想，只以个人权位及地盘为前提。张又自命深深懂得一般人的心理，以为民国疆吏不及前清督抚之尊。这位“心理学家”抓住了许多要点，又利用北方政潮，所以绝不踌躇地认为是复辟的千载一时之机。他对老上司（李经羲）并没有任何好感。他对黎的密使郭同，极口称赞：“咱们的大总统真是一位忠厚长者，咱断断乎不许别人欺负他老人家。倘有用得着张某人之处，咱们当部下的难道不能替他出一番死力！”郭回京报命后，黎认为张本是督军中最不可理喻的人，现在他尚且肯就范，还有那个敢公然造反！他又深信张的话说一不二，决非口是心非的人，所以他下了免段的最后决心。
督军团呈请解散国会，国会议员纷纷避居东交民巷和六国饭店，有钱的老百姓都纷纷逃难到天津。
5月20日后，段知道府方改派内阁总理的命令即将发布，因此召集有关方面举行秘密会议，讨论对策。到这时候，连最靠拢他的研究系人物也劝他作必要的退却，以便积蓄力量，待机反攻。于是段派范源濂到天津，请徐世昌出面来组织新内阁，本人愿意在新阁中留任陆军总长。徐这时当然不肯跳火坑，他表示他决不接受组阁的新命。
21日，段又亲访王士珍，请其权代内阁总理。王也向他作揖打拱地“敬谢不敏”。
同一天，段出人意料地到公府来见黎，表示迫切希望摆脱一切。他说：“我已经找过了徐菊老，找过了王聘卿，他们都不肯担任内阁总理。请总统从速为我找到替身，以便交卸。”黎回答说，他一时还没有找到适当的人选。段从公府退出来，即命陆军部向路局接洽专车，宣称于当晚9时离开北京。
直到这时，段既未呈请辞职，又与督军团保持密切联系，企图留任。其所以演出这套戏法，是用以和缓黎下令免他的职，以便争取时间来布置另外一套戏法。在此以前，他的党徒曾建议用清一色的自己人补充已辞职和已去职的阁员，以便与国会和总统作战到底。他没有接受这个意见。此时，他拟就了一张补充阁员的新名单：以夏寿康为内务总长，饶汉祥为司法总长，汤芗铭为海军总长，孙宝琦为财政总长，庄蕴宽为农商总长，汪大燮为交通总长。耐人寻味的是：这张名单几乎没有一个人是段的私党，打头三名就是黎所喜爱的湖北人，其余也都是黎具有相当好感的人。很明显，这是段想以此交换黎维持其内阁总理的地位。
22日，段命院秘书长张国淦携带这张名单征求黎的同意。黎因段恋栈感到十分惊奇，他没有在这张名单看上一眼就冷冷地说：“名单上都是一些安徽人吧！”可是，当他接到手里一看，看见名单上有不少湖北人时，脸色就和霭多了。张国淦退出来后，黎立刻召集幕僚讨论这张名单。幕僚们都很乐观地说，老段外强中干，不可中他缓兵之计。这时，伍廷芳已经答应代理内阁总理，王士珍答应在老段下台后尽力帮总统的忙，东交民巷外交团方面也已经接洽好，督军团则已经离开北京，一切都是罢免老段的最好时机，此时如不下手，更待何时？黎也相信这是大好良机。
23日，张国淦再到公府讨回信，黎就把免段的最后决心向他直截说明。张劝他再加考虑，话刚出口，站在黎身边的金永炎突然拔出手枪来，对着张的胸膛晃了一晃，恶狠狠地说：“不许开口！一开口我就一枪打死你！”黎挥手叫金永炎退下去，并向张表示歉意，派卫士护送他离开公府。
黎把印铸局局长吴芨孙叫出来，把免段的命令交给他即日公布。但是吴不肯接受，他说总统命令从来都是由国务院交到局里来的，没有由总统直接交下来的前例，他一鞠躬退了下来。
同一天，那位年老多病久不视事的伍老博士出人意料地到了国务院总理办公室，将三道总统命令发交印铸局发表。第一道命令是免去国务总理段祺瑞的职，特派外交总长伍廷芳暂代国务总理；第二道命令是派陆军部次长张士钰暂代陆军总长；第三道命令是派王士珍为京津一带警备总司令，并派江朝宗、陈光远为副司令。原来还拟好了惩戒倪嗣冲和告诫督军团的两道命令，却被黎临时抽回，没有发表。
同一天，黎通电各省报告处理内阁问题的经过。电报说：
“段总理任事以来，劳苦功高，深资倚畀。……乃日来阁员相继引退，政治莫由进行，该总理独力支持，贤劳可念。当国步阽危之日，未便令久任其难。本大总统特依《约法》第三十四条，免去该总理本职，由外交总长伍廷芳暂行代理，俾息仔肩，徐图大用。一面敦劝东海（徐世昌）出山，共膺重寄。其陆军总长一职，拟令王聘卿继任。执事等公忠体国，伟略匡时，仍冀内外一心，共图国是。”
同一天，段乘车往天津，黎派公府顾问丁槐赠以程仪1万元，并派侍从武官长荫昌代表送行。段临行前发表漾电说：“……查共和各国内阁制，非经在任内阁总理副署，不能发生命令效力。以上各件（指以上三令），未经祺瑞副署，将来地方及国家因此生何影响，祺瑞一概不能负责。”这个电报显然是控诉总统以非法手段免去他的国务总理，不承认这个命令有效；电报末尾署名为“国务总理段祺瑞”，显然仍以在职的国务总理自居。
伍廷芳也发表通电否认命令违法，他根据《约法》的第三十四条，解释总统有任免文武官吏之全权，并且举出“民元唐（绍仪）、熊（希龄）免职，陆（徵祥）、赵（秉钧）受代，先例具在，与《约法》皆无抵触”。他是以北洋派之矛，攻北洋派之盾，因为更换内阁总理的命令，不经原任内阁总理副署，已由北洋派的创立者袁世凯开其端，而当时并未被认为违法，则这次发表的命令也不能认为违法。
一一三、徐州的复辟会议
当北京城发生府院政潮和督军团要挟解散国会的时候，外间就传出清室复辟的谣言。大家以为这只是一个谣言，实际，复辟不是一种谣言。复辟的主角是张勋。张勋也不是不重视个人利益，正为了个人利益才进行复辟活动的。张勋以一个北洋系的外围而虎踞江南，袁世凯在日也让他三分，可见他并不是一个简单的人物。民国成立了五六年，他和他的部队留着辫子，我行我素，但他也不是完全没有政治主见，他忠于清室，日望复辟，只能批评他头脑不清楚，他的决心还是有的。当北京城内发生府院纠纷，以及督军团大闹北京城时，他却在徐州捻须微笑，他策划清朝复辟的谣言煊腾一时，日本报纸也大字揭露，可是一般人都不重视，一般人有种妥协心理，大家认为袁世凯有那么大力量，一搞洪宪帝制就一败涂地，则谁还会傻到走袁的覆辙，再作尝试！
至于张勋呢？他曾仔细地研究袁失改的症结，他认为：袁称帝失败，是因为在北方失去冯国璋，在南方失去陆荣廷，冯不肯支持帝制，陆则反对帝制。如果袁当时得到冯国璋的支持，北洋派就不会解体，袁也有足够的力量对西南用兵，以武力统一中国，完成帝业。如果陆荣廷不在广西举兵反对帝制，蔡锷所率的护国军一定会被袁击败，反袁的力量将溃不成军。可惜当时袁智者千虑，竟有一失，对冯对陆都存猜忌之心，使冯坐观成败，而陆站起来反对，袁的帝业遂告失败。
张勋既然有此认识，于是得出结论，认为只要取得北冯南陆的合作，天下事便无不可为了。他虽老粗，但他在徐州这一阶段，却极力交结文人，这些文人多数是遗老和复辟派，如前清翰林：江西人杨增荦和刘廷琛，广东人温毅夫，贵州人胡嗣瑗等。杨增荦和刘廷琛向张推荐京社党入潘博为张的机要秘书，潘博是康有为的高足，有此线索，康有为也和张有了往来。潘博算得上一个搞风搞雨的政客，他在张身边不久，知道张想拉拢冯国璋，便自告奋勇愿意担任此一任务，于是张便把潘推荐给冯，冯也延为记室，潘在冯面前不断称赞胡嗣瑗，冯被说动，聘胡为江苏军暑的秘书长。
民国5年春，陆荣廷的儿子陆裕勋被袁世凯毒死，冯派潘博到南宁吊丧，潘在陆的面前捏造了一个冯的意见：“如果推戴项城为皇帝，反不如拥立清帝复辟。”接着潘就向陆漫谈天下大势，认为如果徐州的张绍帅，南京的冯华帅和西南的陆干帅联结起来主张一件大事，诸如复辟之类，一定不会不成功的。
陆荣廷城府极深，喜怒不形于色，他新遭丧子之痛，对袁伤心达于极点，但他根本不赞成复辟，只是他心中愿意各方都反袁，所以潘既然代表冯又代表张，只要冯、张反袁，随便怎样反法都是好的，所以他耐心聆听，却不作表示。
潘回到南京，又去徐州见张勋，他告诉张说：陆荣廷赞成复辟。
6年3月，陆荣廷从两广经徐州赴北京，张勋迎陆于车站，两人是老朋友老同事，张坚邀陆赴帅府欢聚，张在宴会中向陆谈起“民国不如清朝，共和制度不如君主政体”，以试探陆的态度，陆仍不置可否，而张却认为潘博的游说已经成功，陆确不表示反对，只是不便公开赞成复辟而已。后来陆荣廷入京后，曾往故宫谒见溥仪，外间且有陆献女为妃的谣言，更使张勋相信已是同道人了。
南陆既已“入彀”，还要努力于北冯。当督军团在北京城闹得乌烟瘴气的时候，冯派潘到徐州来探听张勋对时局的态度。张勋问起冯的态度，潘博信口开河地说：“华帅是个胸无主见的人。不过善于谋己，如果大帅和北洋诸帅都主张复辟，华帅一人不会反对的。”潘的话正和张对冯的看法一致，张为了慎重起见，便写信给冯，把北方发生的政潮归咎于国民党，捏指那是国民党企图推翻北洋派的政治阴谋。末了他说：为了抵制西南，为了巩固北洋团体，必需另谋解决时局的方策。这是张对冯投石问路，借以窥探冯对复辟的态度。几天以后，冯有回信极力附和，且请张大力主持所谓的“对策”。冯表示自己愿追随其后。张接到冯这封信后，肯定地认为冯已不反对复辟了。
可是，这却是一桩错误公案，也可见民国初年军阀们的胡涂，原来冯回张这封信，冯根本未曾过目。甚至根本不知道，当潘博知道张勋写信给冯国璋，就立即打密电给胡嗣瑗，叫他用冯的名义答复张一封信，不必给冯过目，复信要能使张满意。冯素来不大看公事，所以胡可以偷天换日。
这时，张还上了一个“洋当”，日本政府派参谋次长田中到中国来，鼓励中国对德参战，同时和段内阁秘密接洽中日军械借款。田中于5月14日到徐州访问张勋。田中向张勋表示，中国局势非常混乱，日本政府对此非常关切，倘若这个局势是由于制度问题，而中国有力量人士认为共和制度不适合中国国情，非采取收拾时局的其他途径，则日本政府也愿意予以善意而适当的援助。
张勋不肯到北京参加军事会议，是因为他自以为是督军团的盟主，不愿充段的走卒，所以当督军团发出电报叙述他们威胁总统解散国会时，张勋立即有号电（5月20日）表示：“议会不良，百政阻滞，改组更张，其何容缓？勋在去岁召集之初，固已早持另组之说。今诸公决议以宪法种种弊端为言，义正辞严，一秉大公，至所心折。惟惜发之较迟耳。预决进行，要在毅力。勋虽无似，愿为后盾。”
前面已经说过，黎、段两人本来都是极看不起张勋的，但是当他们迫切需要外援的时候，就把这个怪物当作争相拉拢的对象。他们对张勋同样有一种错误的看法，以为张勋是一个不善于使用政治阴谋，不会玩弄两面手腕的爽直汉子，却未曾想到这个老粗却是以爽直的伪装，隐藏了狡狯的本质。在黎、段两人争相拉拢的时候，张勋对黎说的是一套，对段说的是另外一套。他的目的是要利用黎逐段下台，然后利用督军团逐黎而拥溥仪再登大位。当督军团与黎因解散国会问题僵持不下的时候，他又电邀督军团到徐州举行第四次徐州会议。
5月23日，由北京挂专车直放徐州的有倪嗣冲、张怀芝、王占元、赵侗、李厚基和各省军阀代表共计20余人。值得注意的是，孟恩远随车到天津就下了车，曹锟托病回到保定，原来在天津的李纯也未随同前往，王占元在徐州只住了一夜就由陇海路到郑州转车南下。因此，实际上参加第四次徐州会议的只有督军团的一部分和一些军阀代表。但是，第四次徐州会议有四五个督军亲自参加，这就比以前的三次徐州会议显得更为生色了。
督军团到徐州的第二天，北京政府发表了免段令。因此，倪嗣冲在会议上痛骂黎，主张推倒这个北洋派公敌的总统。事实上，这些剑拔弩张的将军们没有一个是真心拥段的，他们所关心的只是北洋团体的利益，认为总统今天可以免段，明天就可以选择另外一人开刀，有黎在位一天北洋派的统治力量就会受到破坏而难于保持下去。此时督军团除造反外别无主意，因此张勋乘机提出实行清室复辟的主张。这个主张在以前几次的徐州会议上，张勋早就暗示过，但因时机尚未成就，所以未提出具体步骤及何时实行。现在段已下台，张勋认为推翻总统后实行复辟，是一件水到渠成的事了。
段的代表徐树铮也参加了这个会议，张勋虽因段没有直接兵权而不予以重视，但段究竟是北洋派的一个领袖，因此想从徐的口中窥探段对复辟的态度。徐表示说，芝老（段）只求达到驱黎目的，一切手段在所不计。徐是段手下的第一红人，他既有此表示，张勋就认为段也不会反对复辟了。
随后讨论到实行复辟的策略问题，决定先由参加会议及有关各省的督军宣布与北京政府脱离关系，要挟黎解散国会，张勋暂时则不参加，并且伪装“调人”，从旁做好做歹地引诱黎接受督军团的要求，使黎的声誉受到严重打击，然后加以驱逐，迎接溥仪复位。
实行复辟的决定由参加会议的全体人员签名为信。
24日，张勋根据会议所决定的策略，电黎云：
“各省督军及各省代表二十余人昨晚偕同到徐，以宪法问题就商。旋奉公府秘书厅漾电开……等因。咸以民国适用责任内阁制，凡任免官吏，向由国务院发出，非由国务总理副署，不能发生效力。秘书厅职司机要，对于此事，本无责任可言，今忽逾越职权，擅发通电，宣布命令，殊属创举，当然不能认为有效。共和国家首重法治，如果任意出入，人民将何适从？中央现既首先破坏法律，则各省惟有自由行动等语。事关法律问题，理由极为充分，如无持平办法，必将激生他变。谨飞电直陈，敬候钧裁。”
这个电报是以第三者的口吻，以关怀黎的口吻说出来的，暗示他愿意出面来担任黎与督军团之间的调人。
黎从来没有想到要与北洋派为敌，他的目的仅仅在于排去一个目无总统的段。为了避免北洋派因免段而可能引起误解，所以不止一次地请北洋派元老徐世昌继段之后组织内阁，信使不绝于途，但是在天津的徐则坚决不肯应命。黎又请北洋派的另外一块金字招牌王士珍组阁，5月25日曾到王宅苦口劝驾，王也不肯“卖友（段）求荣”，说来说去，最后承认在新内阁中担任陆军总长，以便随时为总统帮忙。当天，黎向国会提出了以李经羲为国务总理的同意案。
黎命李经羲组阁，是用以安定北洋派和拉拢张勋的一种手段。此时黎已经知道督军团又在徐州开会，但他对徐州会议不像以前那样深恶痛绝，反而存有一种幻想。期待张勋能够制止督军团进一步的破坏行为。
这时，督军团内部意见也很分歧，以冯国璋为首的直系军阀，纷纷表示了与他们的同僚的不同态度。冯回答督军团的巧电，反对解散国会，劝他们在行动上应当慎重点。他致电王士珍劝其出来组织内阁。孟恩远、李纯、曹锟、田中玉、陈光远、江朝宗、陆建章等纷纷电劝王士珍组织内阁。26日，重行回到北京的孟恩远、李纯偕同谒见黎，请改提王士珍组织内阁。黎说：“我原来是希望聘卿组阁的，但是他不肯答应，如果你们能够说服他，我的咨文随时可以收回来改提组阁人选。”同时，孟恩远声明他列名于督军团请解散国会的呈文，并非出于己意。王占元也派何佩瑢到北京，向黎作了同样声明。
黎的劝驾和直系军阀的表示拥护，使王士珍陷于难于应付的境地。他向黎表示，只求不强迫他担任总理，他愿意负责维持北京治安以报总统。25日，他召集北京军警长官在国务院参陆办公处举行训话，勉励他们各守职责，维持北京治安。恰值代理国务总理伍廷芳走过来，他就替伍介绍，称伍为老前辈，并率全体人员向伍三鞠躬表示敬意。26日，他发出宥电为李经羲捧场。
27日，黎发出感电说：
“芝泉解职，初议请东海出山，未获允诺，逐坚请聘卿担任，专使络绎，继以亲往，再三敦劝。聘卿则推荐仲轩（李经羲），自愿居陆军总长之职，时期急迫，不得不曲徇其请。”
27日为星期日，众议院破例开会，在483票中以338票通过李经羲为国务总理的同意案。28日，参议院又以166票对26票获得通过。国会匆匆通过李内阁，并不是喜欢这个曾经做过前清督抚和洪宪旧臣的老官僚，而是想通过他的关系，安定北洋派，拉拢张勋，以免时局更趋严重。
李经羲是袁称帝时的“嵩山四友”之一，国会对他本没有好感，只因为北京陷于无政府状态，为了结束真空，才加速通过。李在国会通过他的任命案后，即在北戴河小憩，一面打电报给张勋询问进止，他知道他所恃的王牌是张辫帅，张给他的复电是：“苍生霖雨，允符众望”八个字。张同时给总统府电报说：“中央困难情形，已分告各督，务以国家为重，乞勿念。”
28日，黎任命李经羲为国务总理的命令发表后，王士珍又有电报力劝北洋派各省督军电贺李内阁，因此三天以前还极力主张王士珍组阁的直系军阀，都有电报向李内阁致贺。冯国璋虽然没有贺电来，但也致电黎，同意李经羲组织内阁。
29日，蚌埠方面倪嗣冲首先宣布独立。随后河南、浙江、山东、山西、福建、陕西、奉天等省纷纷响应宣布独立。这次北洋各省宣布独立，和以前南方各省宣布独立的性质完全不同；以前是南方各省反对北京政府，这次是北洋军人反对北京政府、以前的北京政府是掌握在北洋军阀大头子的手里，而此时的北京政府只有一个赤手空拳的总统，坐困公府，毫无抵抗力量。
由于北方各省宣布独立，新任阁揆的李经羲只好躲在天津租界不敢出来。黎迫切希望李到北京来就职，派公府秘书长夏寿康、军事顾问金永炎到天津专程迎接，又派直系军人江西督军李纯前往劝驾。黎竟然把李当作是解救时局危机的唯一救星，以为只要他肯到北京来就职。就可以取得张勋的实力援助，制止独立各省进兵北京。可是这个久已想做国务总理的李经羲，当国务总理已经到手的时候，却又没有做国务总理的勇气，一会儿说要往北戴河避暑，一会儿又说愿意让位于王士珍，坚决不肯来京。
另一方面，下野在天津的段祺瑞却又门庭若市，研究系、交通系以及亲日派纷纷奔走其门。研究系完全倒向段的方面，大批研究系国会议员纷纷辞职离京，汤化龙也辞去了众议院议长，以拆国会的台。段决定在天津组织临时政府，推举徐世昌为陆海军大元帅，一俟独立各省会师北京逐走黎后，即召集临时国会推举徐为临时大总统。关于组织临时政府的问题，段已通电北方各省征求意见，只等回电一到，就要袍笏登场。临时政府阁员名单也已排好，包括研究系、交通系和亲日派各方面人物。徐世昌自己写了就大元帅的电文，打算交段审阅，只因张国淦、钱能训等都主张静观一下，所以才没有交出去。
这期间徐树铮还在徐州参加第四次徐州会议，段尚不知道徐州会议的内容。当然，如果段的临时政府计划没有徐州会议这群军阀的支持，是无法实现的。
段祺瑞想组织一个民国形式的个人独裁政府，张勋则想组织一个帝国形式的个人独裁政府。张绝没有替段抬轿子的意思，何况他在此一时期所处地位比段有利，段虽然名高位重，却和军队脱离日久，手中没有实际的兵权，又有黎元洪和国会与他作对。张勋这时是未变矫龙，他手中有兵，有权，有地盘，各省督军推他为盟主，唯他马首是瞻，而黎也敷衍他，国会也没有和他决裂。因此张当然走他自己的路，他在徐州会议上取得了参加会议各省赞成复辟的保证后，当然不愿意在天津又出现一个临时政府。所以当段来电征求他对组织临时政府一事的同意时，他于5月30日致电给徐世昌、段祺瑞，公然用命令的口吻告诫他们说：“不得于通常名目之外另立名目。”由于他的强有力反对，遂使天津的临时政府计划流产。
就在这个时候，徐树铮由徐州遄返天津，把徐州会议内容向段提出了报告，为了应付徐州会议后的新情势，段作了一个应变对策，暂时不反对复辟，甚至必要时伪装同意，以鼓励张勋放心而大胆地进行复辟，借张的发动以驱逐黎元洪，来达到段逐黎的目的，等待张宣布复辟，段便立即抬出拥护共和制度的大旗，起兵打倒张勋，这样一来，既赶走了黎，又有再造共和之功，则政治主流抓在手中，是段重整旗鼓，卷土再来的一大妙计。
这个计划非常高明，当时却保持高度的机密。可怜的张勋怎知螳螂捕蝉，却有黄雀在后呢！
独立各省的情况是千奇百怪的，首先独立的倪嗣冲自命为北洋派中的李烈钧，他在宣布独立的艳电中仍然称黎为“我大总统”，仍然说他是“拥护中央”的。但是他的侄儿倪毓棻同天发出来的艳电，却有“誓师北伐”的语句。倪军出兵的第一个目标，是想抢夺德州兵工厂，因此与张怀芝发生了矛盾，几乎引起冲突。
张怀芝由徐州回到济南，山东省议会议长当面质问他何以列名干预宪法，要挟解散国会，并且出席于非法召集的徐州会议，以后如果再有此行动，山东人民不能承认有这样一个督军。由于省议会的阻力，山东的独立一直推迟到6月1日才得实现。
在倪嗣冲宣布独立的前一天，张作霖发出勘电愤慨地说：“同志皆当世贤豪，何至不如蔡锷？”但是他本人也没有做蔡锷的勇气，因为他受着第二十八师师长冯德麟的牵制，不敢宣布独立。他在卅电中说：“项城逝世，海内属目段公而段公愿居今大总统之下，以相扶持。……奸人诪张为幻，广派密使，遂其阴谋。公府派少将周斌到奉游说，已予扣留，俾莠言无滥进之由，庶时局有澄清之望。……作霖当率辽奉子第，直捣京师，惩彼奸人，卫吾社稷。”他不但骂黎对段忘恩负义，并且电中所指的奸人彷佛就是“今大总统”。
一直到张勋致电冯德麟进行疏解之后，张作霖才敢宣布独立，并且派兵进驻山海关。
6年5月30日冯国璋在南京召集军事会议，表示态度说：“我的地位是副总统，应当辅佐大总统，并且服从大总统的一切措施。各省反对中央，我已去电加以劝阻，劝阻无效，只有听候中央解决。”他不是不知道手无寸铁的中央（黎）对称兵抗命的各省军阀是没有办法解决的，所谓听候中央解决就是采取旁观态度，甚至还想利用政争，取得副总统代行总统职权的机会，章炳麟曾通电痛斥冯在总统与叛督之间的中立派，并进一步揭破冯国璋的假面具说：“冯不讨贼，反唱调停，觊觎继任，诳词虚饰，应认为内乱犯，实为罪魁，倪、张犹在其次。”为了逃避全国舆论的攻击，冯就倒填日期发表江电，向国会请辞副总统一职。
直系的王占元在政潮中宣布中立，并且劝黎解散国会以息政潮。另一属于直系的李纯一直到6月5日还留在北京，黎想请他担任陆军总长，以便调停时局，他看见张勋就要带兵到北京来，时局已无调停之望，才于8日由京汉路南下回任。曹锟是唯一宣布独立的直系军人。他的地盘介于北京与独立各省之间。如果不宣布独立，将与出兵“北伐”的独立各省发生冲突，因此他在东电中说：“为保卫地方起见，与中央脱离关系。”他在文电中对黎毫无伤害。宣布独立后，他还经常地跑到北京来，是中立化的一种独立。
独立各省纷纷把省长赶走，首先是陕西省长李根源被陈树藩软禁起来，压迫他称病辞职。山西省长孙发绪原是黎一手提拔的，看见黎的地位摇摇欲坠，不惜厚颜无耻地迎合督军团的意见，发表冬电请废止《临时约法》，由各省代表组织制宪会议，在过渡时期推举徐世昌组织临时政府，但是他的地位终于无法保全，这个电报发出不久，就被阎锡山赶走了。
6月4日，李厚基派福州警察厅长、闽海道尹去见省长胡瑞霖，宣布他的手谕说：“现值军事时期，省长一职无设立之必要，请即克日离开”。5日，胡到督军署辞行，李拒而不见，派人致送路费2000元，并以保护为名派兵押解上船。
此外，独立各省普遍有任意扩充军队和扣留国税的现象。张作霖乘机成立了第二十九师，以吴俊升为师长。赵倜把京汉路局的全部收入截留。
在此时期，西南六省纷纷通电反对军人干政，反对解散国会。5月30日，湖南督军谭延闿通电主张调停，淮军老将姜桂题表示附和，并建议邀请冯国璋、张勋、谭延闿等到北京，与王士珍共同组织“调人会议”。孙中山则反对调停，电促西南六省兴师讨逆。国民党系的海军总长程璧光电劝独立各省取消独立，并表明海军始终保障共和的态度。李烈钧由上海到广州，拟率领在粤滇军张开儒、方声涛两师北伐。广东督军陈炳焜、广西督军谭浩明与李烈钧联名发出通电，发起滇、黔、川、湘、粤、桂六省联盟，并建议公推陆荣廷为盟主，请陆到广东“主持至计”、“遵守《约法》、拥护共和为始终不渝之宗旨”，又请冯国璋“坚持护法之心”。唐继尧通电西南各省，建议在广州组织临时政府，遥戴黎为总统。
但是，西南六省内部也有问题，四川方面有川、滇军的冲突，广东方面有滇、桂军的暗斗。由于六省人民具有反对北洋军阀，反对内战的共同意志，并在孙中山的影响下，他们才不能不表示反对督军团的态度，其实并无出兵北伐的意图。
督军团宣称独立是“兵谏”，如果黎肯接受他们所提的解散国会、改正宪法、组织健全内阁、摒斥“公府佥壬”四个条件，就可以取消独立，向黎俯首认罪。所谓公府佥壬，不仅指公府军事幕僚处的一批幕僚，还有与黎接近的政客和国会议员在内。他们编造出“三策士”、“四凶”、“五鬼”、“十三暴徒”等名目：三策士指郭同、汪彭年、章士钊；四凶指丁世峄、哈汉章、金永炎、黎澍；五鬼指汤漪、郭同、汪彭年、哈汉章、金永炎；十三暴徒指褚辅成、汤漪、白逾桓、李述膺、何雯、凌钺、彭允彝、吕复、萧晋荣、韩玉辰、秦肃三、焦易堂、邹鲁。其中有些人是被重复排列的；有些人并非与黎接近的人物，所谓十三暴徒都是原属于国民党或与研究系不合作的国会议员。为了便于打击这些人，督军团把他们都列入“公府佥壬”。
督军团的兵谏是用以欺骗黎的一个口号，如果黎屈服，他们即借口总统威信已失而将黎赶走。这是徐州会议的预定计划。黎元洪这时还想采避重就轻的方法，接受其中一二条，如改正宪法、摒斥佥壬，以平督军团之怒；至于解散国会，对民国说来简直是一件大逆不道的事情，他就提出“不违法、不恋位、不怕死”九个字来表示不接受的决心。
由于黎的态度逐步软化，原属于国民党的国会议员纷纷避难南下或者躲在六国饭店里观望风色，属于国民党在北京的报纸纷纷停刊，研究系议员则有80余人提出辞职以拆国会的台，国会不待解散已经形成瓦解。公府幕僚哈汉章、金永炎、黎澍也都提出辞职，黎一律予以批准。连不在佥壬名单之内的公府秘书长夏寿康、副秘书长饶汉祥也都通电自请处分。但是黎的软弱不仅没有挽回时局的危机，反而助长了督军团的嚣张气焰，认为“兵谏”是打击总统的有效武器。
在督军团扣留路局车辆运兵北来的严重威胁下，困在公府的黎到处乞援求救，一再电请徐世昌、梁启超晋京进行调解，但是救兵请不来，徐以“杜门谢客”、梁以“与世暂绝”作为回答。5月30日黎向独立各省发出表明心迹的“告哀”电，并致电张勋说：“芝泉磊落光明，功在民国。……为谋必忠，爱人以德。……执事元老壮猷，万流仰镜。望即剀切劝导，以安大局”。6月1日他又发出东电质问督军团说：“今日为宪法而独立，则尚在二读之时；为元首而独立，则并无谋叛之事。”
黎又更番不休地催促李经羲到北京组织内阁。李不敢就职，但却劝黎电召张勋晋京调停时局。李认为张勋是督军团的大盟主，其力足以控制督军团；加以张勋未向北京政府宣布独立，因此具有居间调停的良好条件；张勋和他的私人关系很密切，如肯晋京调停，就能够加强他的内阁地位，并支援总统，澄清时局，正在这个时候，张勋有回电表示拥护总统，担任调停，因此黎于6月1日除派专车到徐州迎接外，并以总统命令召唤张勋晋京调停时局。命令说：“安徽督军张勋来电沥陈时局，情词恳挚。本大总统德薄能鲜，诚信未孚，致为国家御侮之官，竟有藩镇联兵之祸，事与心左，慨慊交深。张勋功高望重，公诚爱国，盼即迅速来京，共商国事，必能匡济时艰，挽回大局，跂予望之！”
6月2日，天津河北大马路中州会馆忽然挂出一块“独立各省总参谋处”的招牌，被通缉的洪宪帝制要犯雷震春通电就总参谋职。并在电文中说：“巩固共和政体，另定根本办法，设立临时政府、临时议会”。参加这个组织的有帝制派、复辟派、段党、研究系以及其他一些阴谋政客和投机分子，这个组织号称是独立各省联合军事机构，也就是独立各省所组织的变相的“临时政府”。它公开地发布宣言：“此次用兵，专为黎氏一人”。毫无疑问，它的目标是在驱逐总统，但在驱逐总统以后的下一步骤，究竟是拥戴段上台或者拥戴溥仪复辟，却暖昧不明。
这个组织的成立，使时局更趋险恶，6月2日，北京各国公使推法国公使康悌访问代理内阁总理兼外交总长伍廷芳，质问中国政府有无安定时局的能力。伍只好信口回答说：“张勋一到，时局即可解决。独立各省军队决不会开到北京来。关于北京治安，政府完全负责。”
张勋的做法是神经战，使黎进退失据，而在其摆布之中。他既不拥黎又不拥段。所欲拥立的只是能供他玩弄的溥仪。许多人以为张之为人别的不必论，至少还具有心直口快的一个条件，可是他这次对黎所摆布的天门阵，对北京政府和督军团所采取的两面光政策，却又是一个诡计多端的阴谋家。以阴谋家而貌似心直口快的人，他的圈套是最容易让人家钻进去的。
在黎来说耳目也太欠灵通，张早已露出了许多的马脚，劳乃宣到了徐州，康有为的密使也到徐州，何以黎始终还蒙在鼓里呢？
劳乃宣曾劝袁世凯归政逊清，碰了个大钉子，以后便躲在青岛做遗老。直到民国6年1月奕劻逝世后，他曾偷偷摸摸化装到北京来祝溥仪的寿，并且上了个“联德复清”的大条陈，其最得意之句谓：“世界各国，德最强盛。倘陛下与德联姻，赴德留学，并允璧还青岛，则将来得德之助，复掌中国，实为易事。”他请溥仪做威廉二世的女婿，又请清宫给以复国后总理大臣的预约券，连瑾妃也认为他是个荒谬绝伦的老怪物，叫他不要乱说话，于是他便回到青岛去。现在又偷偷摸摸到徐州做了张的座上客。康有为和张则早有联络，6年2月康的六旬大寿，张曾派员到上海祝寿，请康指示复辟机宜，不久张领衔通电，请将孔教列入国宪。张反对对德宣战，也是受康影响。
一一四、黎元洪引狼入室
民国6年6月7日，张勋率领辫子军步、马、炮兵共10营约5000人及随员148人由徐州动身，8日行抵天津。他动身前通电独立各省说：“挈队入都，共规长策。盼坚持原旨，一致进行。各省出发军队，均望暂屯原处，勿再进札。勋抵京后，当即驰电筹备。”
黎听得张勋统率大队人马开来北京的消息，就开始怀疑张勋此行不怀好意，立即电请徐世昌、李经羲两人劝告张勋“减从入京，以免京师人心恐慌。”不料到8日，张勋突然向黎派到天津来欢迎他的府秘书长夏寿康提出，请总统下令解散国会，自8日起至10日止，限于三天之内实行，否则不负调停责任。夏寿康慌慌张张地把这个消息转报黎，黎才感觉到这个调人比叛督更凶，解散国会本来是独立各省所提的条件。如果早肯接受这个条件，就不必请调人来调停了。黎请张勋出任调人，本是想尽可能满足独立各省要求，而不解散国会。不料这个调人并不是在总统与叛督互相让步的基础之上觅取一个双方可以接受的方案，而是压迫总统向叛督无条件投降。因此张勋的出现。不是解除了总统的困难，而是加深了时局的危机。尤其不妙的是，“请鬼容易送鬼难”。此时如果拒绝张勋的调停，又怕把调人赶到敌对的一方面。因此以前黎所一再表示“宁可牺牲总统，决不解散国会”的决心大受动摇。现在他所求的只是一个既能满足叛督与调人的愿望，又能顾全总统面子的两全之计。他在接到天津消息后，便下令裁撤公府军事幕僚处，并邀请国会各政团留京领袖28人到公府会谈，请其劝告两院议员提出总辞职，政府承认每人发给2000元，即由国会自动宣布闭会，以免被迫解散。黎在无可如何中，事实上接受解散国会的条件，但不采取以总统命令解散国会的形式，以免过分地伤害总统的威信。
可是，从天津继续传来的消息，张勋对解散国会绝无讨价还价之余地。而复辟问题在天津也成为半公开的秘密。不少复辟派人物奔走于张勋之门。因此，黎又急急忙忙地派公府秘书瞿瀛持函到天津，请徐世昌协助张勋进行调停，并提出三项意见：（一）、公府幕僚业已解散；（二）、改正宪法力求办到；（三）、解散国会应当研究适当的手续。同时声明，决不留恋总统，万一调停无效，愿意辞职，由副总统依法继任，只求不发生变更国体的非常行为。瞿瀛在天津碰见了前任府秘书长张国淦。张向他说：“复辟问题已经不是一个计划而是一个行动了。此时只有阻止张勋带兵晋京，才能阻止复辟。找徐东海或李仲仙（李经羲）都没有用处，因为这两个人对张绍轩（张勋）都说不出硬话来。能够阻止张勋带兵晋京的只有段芝老（段祺瑞）。请你快回北京面劝总统，即日起用芝老为内阁总理，设法催促就职。这是解决时局的唯一的办法。”这个办法就是利用段以抵制张勋的一个救急的办法。瞿瀛认为这个办法不好办，因为仅在半个月之内。由罢免段而起用段，转变得太快，将使总统无地自容。张说：“今天的问题，不是争面子、闹意气的问题，而是民国存亡的问题。”这一说，瞿瀛也就同意，匆忙地赶回北京，向黎报告。
黎在万分紧迫情势中找到身边寥寥可数的几个幕僚研究。有人十分气忿地说：“张国淦是老段的说客！任何事情好办，只是不能再看老段的一副恶嘴脸！复辟可能是一种谣言，今天哪个敢于公然进行复辟！即使真有其事，我们宁可断送于张勋之手，不能让姓段的再来欺负总统！”黎又被这一说打动，兴奋地说：“我们抱定宗旨，不要中别人的诡计！”
9日，张勋没有等待黎的回音，就派辫子军先头部队开到北京，分驻天坛、先农坛两处。这是公开向黎示威的一个步骤，仅在几天之前，黎采纳了李经羲的建议，想利用张勋去退督军团的兵，而此时最感迫切的是退张勋的兵。因此，黎急如星火地电令在天津的夏寿康去找李经羲，请他劝告张勋切勿轻举妄动。果然李不敢向张勋说硬话，反而请夏寿康转告黎：“张绍轩想进行复辟是不可否认，也不必讳言的。但是，据我的观察，他还认为现在不是进行复辟的适当时期，现在他的目的在于解散国会。总统以礼貌接待他，同时接受他的意见，据我的观察，绍轩是一个血性男子，他一定会支持总统的。”
黎立刻吩咐把公府大礼堂粉饰一新，并加意布置，准备以此为张勋晋京后的行馆。公府大礼堂以前从不招待贵宾，只曾招待过副总统冯国璋一次。同时，他又召集公府的外国顾问研究解散国会是否违宪的问题。黎的目的是想在违宪之中找出一个不违宪的新解释来。在袁世凯当权时期首先建议采行君主立宪制，并且首先向袁自称外臣的日籍法律顾问有贺长雄说：“《约法》虽然没有解散国会的规定，但也没有不能解散国会的规定，这就足够说明解散国会并不违法。”
黎的“不违法、不恋位、不怕死”的决心已有所转变，认为解散国会事小，清室复辟事大，两害相权，当取其轻。现在既然找到了解散国会并不违法的新解释，他就下了解散国会的决心。他没有懂得也不会懂得解散国会就是取消共和制度，为清室复辟铺平道路。此时剩下来的问题，就是找一个国务总理来副署解散国会的命令，因为未经总理副署的命令是违反《约法》的。
在辫子军开到北京的时候，京津临时警备总司令王士珍也不敢实践其以全力担保维持北京治安的诺言了。9日晚间，他自动地搬到公府来下榻，表示其与总统共生死的决心。10日黎派他去找代理内阁总理伍廷芳副署解散国会的命令，伍一口拒绝。王鉴于问题没有解决，祸事快要临头，就偷偷地回到西单牌楼堂子胡同私宅，准备逃出北京。有人把这个消息报告黎，黎急派步军统领江朝宗等到王宅力加劝阻，王才无法脱身。
国会解散问题，只存在谁来副署这个命令。在新任国务总理李经羲未就职以前，这个命令由代理国务总理伍廷芳副署是合法的。但是伍以前肯出面来代理总理，就是为了帮助总统对段进行斗争。现在总统竟然不惜解散国会，甘于向暴力屈膝，伍自然不肯盲目服从了。
张勋的最后限期届满，解散国会的命令还是没有发表，气得他在天津跳脚骂人，吓得在北京的黎元洪心慌意乱。11日，黎无可奈何地再请伍到公府来，想劝他以民国为重，副署这道命令，但是伍称病不肯来。此时便有刚由天津回京的夏寿康向黎出主意的以提拔伍朝枢（伍廷芳之子，任外交部参事）为外交次长作为副署这道命令的代价。伍听了这句话，认为侮辱人格，表示断不接受。
黎只得又派夏寿康到天津向张勋解释：“不是我不肯解散国会，而是没有人肯副署这道命令。”
张勋知道伍不肯副署命令，便派人前往恐吓，如果再表示拒绝，将以激烈手段对付。可是这个督军团大盟主的赫赫威风，在这位年老多病、两耳失聪的老博士面前，没有一点作用。
张勋便又转过来向总统的专使大发雷霆说：“我不管副署的事情，没有人副署也得下命令，不得借词推托。”他显然忘记了仅在半个月之前，督军团就是假口总统没有经过内阁总理副署直接发布命令是一件违法的事情，因而宣布独立的；而他自己也说过同样的话，认为违法的命令是不能发生效力的。
黎只得继续负起责任来去找副署命令的人。他自己不便再出面，便找王士珍、江朝宗去见伍，劝他看在私人感情份上，为了解除总统的困难，将就一点，副署这道命令。伍回答了一句斩钉截铁的话：“职可辞而名不可署，头可断而法不可违！”江劝他说：“即使不为总统，即为个人安全，秩老也还是副署的好。”伍听了并不生气，却心平气和地用自己的一套灵魂学理论向他喋喋不休：“我研究灵魂学颇有心得，不副署这道命令，充其量不过是一死而已，但是死并不是一件可怕的事情。凡是没有做过坏事的人，死后的灵魂却比生前的躯壳快乐得多”。江说他不动，急得跪下来向他磕头，哀求他副署这道命令，伍闭起眼睛不再说话。这样，由伍副署这道命令的希望就完全断绝了。
在天津，夏寿康奉了黎的命令，手里拿着一道空白命令纸到处乱找人。想找一个国务总理签名。他找到了李经羲，李敬谢不敏：“我没有就职，不算国务总理。”他又找到了段祺瑞，段似理不理地说：“我已经下了台，没有副署命令的职权。”夏显然没有顾及仅在半个月之前，黎已经有命令免去了段的内阁总理，而段也显然忘记了他到天津后仍然自居为合法总理，不承认总统的免职是有效的。
12日，被迫得走头无路的黎只得请王士珍以平津警备总司令的名义函劝国会自动休会。王答以“无此职权，无此先例。”黎说：“那么，你就帮我的忙，权且代理国务总理，副署这道命令吧。”王说：“如果总统一定要这样办，我就辞职出京，一切事情我都不管。”黎说：“不要再谈辞职出京的话了，要走我们大家走！”
这样，由李经羲、段祺瑞或王士珍副署这道命令的希望也都完全断绝了。
12日晚间，天津传来的消息说，张勋已经不能再等待，当天晚上如果命令不发表，他就带队回徐州，独立各省军队自由行动，他将不过问。事实上，张勋正在因为命令未发表陷于进退失据的苦境；督军团讥诮他带领大队人马吓不倒一个赤手空拳的总统；而如果回到徐州，就是自动地解北京政府之围。但是已经吓破了胆的黎总统既怕他到北京来，又怕他回徐州去，既怕张牙舞爪的督军团，又怕装腔作势的调人。12日公府的紧急会议一直讨论到13日晨3时半，参加会议的王士珍、江朝宗、陈光远、吴炳湘和由天津回来的夏寿康等，面面相觑，计论不出一个所以然来。直到大家感觉到万分疲劳的时候，才看见一个人站起来义形于色地说：“好，我就来替总统解围，副署这道命令吧！”说话的人是步军统领江朝宗。步军统领怎样能够副署总统的命令呢？幸而这个问题不难解决，只要有人肯副署命令，就是阿猫阿狗，都可以派为代理国务总理而使这道命令合理化。因此，黎好像绝处逢生一样，一连发表了派江朝宗代理国务总理和解散国会的两道命令。这些命令都是填写12日的日期，但是发布时天已大明。命令说：
“上年六月，本大总统申令以宪法之成，专待国会，宪法未定，大本不立，亟应召集国会，速定宪法等因。是本届国会之召集，专以制宪为要义。前据吉林督军孟恩远等呈称：‘日前宪法会议及审议会通过之宪法数条，内有众议院有不信任国务员之决议，大总统可免国务员之职，或解散众议院，惟解散时，须得参议院之同意；又大总统任免国务总理，不经国务员之副署；又两院议决案，与法律有同等效力等语，实属震悚异常。考之各国制宪成例，不应由国会议定，故我国欲得良妥宪法，非从根本改正，实无以善其后。以常事与国会较，固国会重，以国会与国家较，则国家重。今日之国会，既不为国家计，惟有仰恳权宜轻重，毅然独断，将参、众两院即日解散，另行组织，俾议宪之局，得以早日改图，庶几共和政体，永得保障’等语。近日全国军、政、商、学各界，函电络绎，情词亦复相同。查参众两院，组织宪法会议，时将一载，迄未告成。现在时局艰难，千钧一发，两院议员纷纷辞职，以致迭次开会，均不足法定人数，宪法审议之案，欲修正而无从，自非另筹办法，无以慰国人宪法期成之喁望。本大总统俯顺舆情，深维国本，应即准如该督军等所请，将参、众两院即日解散，克期另行选举，以维法治。此次改组国会本旨，原以符速定宪法之成议，并非取消民国立法之机关，邦人君子，咸喻此意！此令。”
这道解散国会的命令，当然由江朝宗副署了。江虽已副署，也恐为此招忧，特通电自解道：
“现在时艰孔亟，险象环生，大局岌岌，不可终日，总统为救国安民计，于是有本日国会改选之命令。朝宗仰承知遇，权代总理，诚不忍全国疑谤，集于主座之一身，特为依法副署，借负完全责任，区区之意，欲以维持大局，保卫京畿，使神州不至分崩，生灵不罹涂炭。一俟正式内阁成立，即行引退。违法之责，所不敢辞。知我罪我，听诸舆论而已。”
同一天黎通电全国，解释自己的苦衷：
“元洪自就任以来，首以尊重民意，谨守《约法》为职志，虽德薄能鲜，未餍舆情，而守法勿渝之素怀，当为国人所共谅，乃者国会再开，成绩尚鲜，宪法会议，于行政立法两方权力，畸轻畸重，未剂于平，致滋口实。皖奉发难，海内骚然，众矢所集，皆在国会，请求解散者，呈电络绎，异口同声。死洪以《约法》无解散之明文，未便破坏法律，曲徇众议，而解纷靖难，智勇俱穷，亟思逊位避贤，还我初服，乃各路兵队，逼近京畿，更于天津设立总参谋处，自由号召，并闻有组织临时政府与复辟两说，人心浮动，讹言繁兴。安徽张督军北来，力主调停，首以解散国会为请，迭经派员接洽，据该员复：‘如不即发明令，即行通电卸责，各省军队，自由行动，势难约束’等语。际此危疑震撼之时，诚恐藐躬引退，立启兵端，匪独国家政体根本推翻，抑且攘夺相寻，生灵涂炭，都门馆善之地，受害尤烈。外人为自卫计，势必至始于干涉，终于保护，亡国之祸，即在目前，元洪筹思再四，法律事实，势难兼顾，实不忍为一己博守法之虚名，而使兆民受亡国之惨痛。为保存共和国体，保全京畿人民，保持南北统一计，迫不获已，始有本日国会改选之令。忍辱负重，取济一时，吞声茹痛，内疚神明。所望各省长官，其曾经发难者，各有悔祸厌乱之决心，此外各省，亦皆曲谅苦衷，不生异议，庶几一心一德，同济艰难，一俟秩序回复，大局粗安，定当引咎辞职，以谢国人。天日在上，誓不食言。”
黎、江两人的电报，都承认解散国会是一件违法的事情，黎的电报显然透出以解散国会为保存共和国体的交换条件。这道命令发表后，避难到上海的国会议员发表联名通电说：
“民国《约法》中，总统无解散国会之权。江朝宗非国务员，不能代理国务总理。且总统受迫武人，自认非法，所有解散国会命令当然无效。”
6年6月13日，张勋在天津德租界寓所开了一次会议，会后发表通电说：
“比因政争，致酿兵事。勋奉明令，入都调停。……默察各方面之情形，大多数之心理，咸以国会分子不良，力主解散另选。……犹忆国会前度之解散，出于首座领衔之陈请，无非为奠定大局之计。区区此心，窃符斯旨。幸大总统洞烛舆情，俯采众议，特颁明令，解散两院。……勋拟即应命入都，共筹国是。俟调停就绪，即商请出师各省撤回军队。”
张勋邀李经羲到段宅，请段同往北京“共筹国是”，段婉词谢绝，张勋又到徐世昌宅进行了很长时间的密谈。密谈的内容是商量复辟。据外间所传，徐向张勋提出三个条件：一、给他以摄政或类似摄政的名义，畀以全部政权；二、把他的女儿许给溥仪为皇后；三、实行君主立宪。张勋回寓后，曾把会谈的情形告诉来访的一些复辟派分子。刘廷琛听了大笑说：“此人真不愧为活曹操”。张勋原来是很敬重徐世昌的，但是这次识破了他的底细，一会儿想做民国的大元师，一会儿又想做“大清帝国”的摄政王和“清朝国丈”，因此由敬重的心理转变为鄙视的心理。
6月14日下午3时，张勋偕同李经羲、张镇芳、段芝贵、雷震春等乘专车到北京。黎派丁槐、钮传善、方枢为代表，到站欢迎的还有北京军警长官江朝宗、陈光远、吴炳湘等。由前门车站到南河沿张宅，沿途用黄土铺在地上，军警夹道警戒，并分段布置辫子军的步哨和岗位，城楼上和墙上都站有全副武装的兵士。这是以前皇帝出巡的气派。张勋的汽车所经路线，先派马队驱逐行人，东城和西城的交通断绝达4小时之久。在警戒线内。行人不能通过，但是一切外国人却不在此限。黎早已传令打开中华门迎接张勋。从民国成立以来，中华门为了迎接贵宾只打开过三次：第一次袁世凯迎接南京政府派来的宋教仁等五专使，第二次迎接孙中山，这是第三次。北京市民从门角弯里偷看“张大帅”，只见他头戴瓜皮小帽，帽子中央嵌有宝石一方，脑后垂有大辫，身穿纱袍，套以佛陀金边的玄色大马褂，脚穿乌缎鞋。这真是一个不伦不类的大怪物。
张勋晋京的一天，伍廷芳父子悄然离开北京。
张勋的架子真大，到京的当天并不谒见那个望眼欲穿的总统，虽然公府正在悬灯结彩等候着他。15日晨，黎派夏寿康、钮传善到南河沿张宅面邀。一直到9时，张勋才乘汽车出门，先访王士珍，后到总统府。黎备有丰盛的筵席与张勋共进午餐，并邀王士珍、李经羲、江朝宗等作陪。张勋在宴会上用书面提出解散国会以外的解决时局办法五条：
一、组织责任内阁；二、召集宪法会议；三、改良国会规制，减少议员名额；四、赦免政治旧犯；五、摒退公府佥壬。
此时黎已经失去了抵抗，就在条文上亲笔批明：“交院分别办理”。张勋还在口头上补提了三个条件：
一、请将优待清室条件列入宪法；二、请订孔教为国教；三、请批准定武军（辫子军）增招军队二十营。
关于制宪问题，张勋主张援引民国元年南京临时参议院的成例，由各省推派代表二人，组织宪法会议。黎也向他反提了四个条件：
一、独立各省取消独立；二、天津总参谋处撤销；三、各省军队撤回原防；四、各省不得扣留中央税款。
张勋变成北京政府的新主人，他在谒黎后通电独立各省说：
“入都后，折衷各方意见，条举磋商，如组织责任内阁、召集宪法会议、改良国会规则、减少议员额数、赦免政治旧犯、摒退公府佥壬等事，均蒙主座批准。……各省宣告脱离之始，所提条件虽有不同，而其大端要不外乎此数者。今者既经解决，则收束军事，亟应实践前言。电到之日，请即取消独立名义，其军队已出发者，即日调回原驻地点。勋俟布署稍定，亦当率队归徐。”
同一天，王士珍、张勋、江朝宗三人联名致函徐世昌、段祺瑞、请其劝告独立各省取消独立，并表示拥护李内阁的态度，康有为也同时通电独立各省劝其取消独立。电报中称赞14省督军呈请解散国会为“大有功于民国”。电报愤慨地说：“大总统以解散国会为惭德，伍总长以坚不副署为守法，各报几以解散国会为不道，南方各省欲借解散国会兴师讨罪，震惊全国。岂忘国会之万恶，而暴民应专制以亡国乎？”他又否定《临时约法》应当继续遵守。电报说：“《约法》非吾四万万之民意也，不过十七省都督之代表以兵力强为之。今十四省督军以兵力散之，出尔反尔，乃其宜也。”
16日，张勋头戴红顶花翎，偕同定武军四个统领乘汽车到神武门，换乘肩舆到清宫，由清室内务府总管世续导入养心殿谒见溥仪。张勋行跪拜大礼，自称奴才恭叩圣安。溥仪赐坐，赏以紫禁城骑马，四个皇妃也都到养心殿来和他接谈。溥仪赐宴，并赏以古磁及名画多件。接着又到东交民巷遍访各国公使，日本林公使设宴予以招待。
张勋到北京的这天，也正是他的八面威风发展到最高峰的一天。从这天起，他的威风开始逐步下降，根据徐州会议的决定，对于一切有关国家大计的问题，得由大盟主全权处理，事后再以文电通告有关各省。张勋到北京后，就是以大盟主的资格对有关各省发号施令。但是问题也就发生在此。以前无论袁世凯或者段祺瑞当权的时期，都把各省军阀当作天之骄子，遇事要和他们商量，不商量就行不通，因此养成了各省军阀人人目空一切。袁、段都是北洋派的领袖，尚且如此迁就，张勋何物能够自居于各省军阀之上而向之发号施令；督军团里面有段派，也有冯派，此外大小头目也没有真正甘心充当张勋奴才的人。在督军团向黎进攻的时候，必须推出一个人来出面，张勋才得风云一时，现在黎的抵抗力已经不存在，而这个大盟主还要独断独行，大家岂能容忍？
张勋与各省之间，首先在内阁问题上发生矛盾。李经羲内阁是张勋一个人所支持的，段、冯两派都不喜欢这个内阁。李所定的阁员名单，外交梁敦彦，内务袁乃宽，陆军雷震春，财政张镇芳，海军萨镇冰，教育蔡儒楷，农商李盛铎，司法钱能训，交通杨士琦。其中大部分为洪宪帝制派和复辟派。张勋原拟提出著名的前清遗老劳乃宣为内务总长，由于劳的政治色彩太浓，才改提袁乃宽。这张名单实际上不是李经羲定的，以前张勋推戴徐世昌组织内阁的时候，就曾替徐开出一张阁员名单，那张名单和这张名单的内容完全相同。
这时督军团还不便公然与张勋正面争吵，就借题反对这个张冠李戴的内阁。张作霖发表盐电，竟说李经羲不肯副署解散国会命令是与南方有了勾结，因此建议仍推段组织内阁。曹锟发表咸电，建议组织统一军权的军人内阁。他认为：“芝老刻难复出，菊老更不问事”，主张“敦劝聘老担任组阁”。阎锡山发表删电，张怀芝发表咸电，杨善德发表删电，一致主张聘老组阁。
北洋习惯，每一个新内阁产生，必须有各省军阀来电致贺，才能保证这个内阁不致夭折。李内阁所接到的都是一些劝退的电报，因此不敢就职。张勋为了保持自己的威信，每天忙于拍发电报，派遣代表，疏通督军团支持李内阁。过去这些工作都是由黎来进行的，但是此时的中央已经不是黎的中央，他也乐得置身事外。张勋尽力疏通毫无效果，相反，曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲联名劝李不要登台，不如“适性烟霞，优乐自得”。此外，李还接到章炳麟的电报，骂他“引寇入都，扰乱法纪，如崔胤之召朱温。名为总理，实是副官。”
张勋从来没有尝过这样的苦味。他暴跳如雷地向人发火说：“反对李内阁就是反对中央，反对中央就是造反！谁敢造反，我就打谁。”他口中的中央就是他自己的中央。两张之间（张勋和张作霖）也发生了很大裂痕。以前张作霖称呼张勋为张徐州，对张徐州特别恭顺。只因张勋收容了由奉天逃出来的张作霖的叛将汤玉麟，引起了张作霖的极大不满。张勋索性把与张作霖势不两立的第二十八师师长冯德麟也召到北京来，引为复辟的助手。
由于督军团对内阁问题意见分歧，张勋也无所措手，因此他建议组织一个六巨头的元老院以总揽国政，为内阁以上的最高决策机构。元老受总统聘请，张勋拟就的六巨头名单是徐世昌、段祺瑞、冯国璋、王士珍、陆荣廷和他自己。根据这张名单，除了王士珍外，没有一位在北京。
于是，他又联同王士珍发出铣电替李内阁作最后的疏通。17日冯国璋、田中玉、杨善德、赵倜都回电说对内阁问题无意见；张作霖复电亦不坚持己见；王占元、郭宗熙也都回电表示赞成。倪嗣冲、张怀芝仍然反对李内阁，张怀芝还请各省联名电劝李经羲退避贤路。
督军团在内阁问题上对张勋表示反抗，但是取消独立的条件总算履行了。倪嗣冲、赵倜、曹锟、陈树藩、李长泰于19日宣布取消独立，张作霖、杨善德、阎锡山、张怀芝于20日取消独立，许兰洲、张敬尧于21日取消独立，李厚基、张广建于22日取消独立，天津总参谋处于21日宣布撤销。他们在通电中又把总统说得宽厚仁明，请求严加处分，以昭炯戒。张广建除请罪外，还另有电报建议召集“全国宏博议宪会”，作为代替国会的制宪机关，由国务院及各省督军、省长推荐宏博之士，每省两三人，并且指名徐世昌、康有为、梁启超、张謇、汤化龙、章炳麟、蔡元培、严复、夏曾佑、马其昶、汪兆铭、章士钊“均堪入选”。
