在中国现阶段，应当特别注重维护和保护社会成员基础层面的生存权利如合法的私有财产权、劳动权等。
中国正处在现代化的初期阶段。在这样一个时期，过于强调完善的*保护作法显然不够现实。但是必须看到，在中国现阶段，同社会成员基本生存基本发展密切相关的一些基本权利，如财产权、劳动权以及社会保障权等等已经成为影响社会成员基本生活状况的极为重要的因素，因而应当也必须得到应有的保护。
在中国，“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪法规定对于社会成员来说是至关重要的。特别是在市场经济社会，财产权对于社会成员具有不可替代的意义：“一方面，此项权利是得以确保适当生活水准的权利基础，另一方面，它又是独立以及自由的依托。”具体言之，财产权对于社会成员的意义在于：其一，就大多数社会成员基本生存权利的保护而言，财产权的保护是必不可少的，是对其基本生活状态底线的确保。私有财产包括个人的生活资料和生产资料是大多数社会成员基本生计的必要屏障，是其安身立命的基础条件。对大多数人（中等收入人群和低收入群体）来说，同高收入群体相比，其生活资料和生产资料数量自然要少得多。虽然如此，但是应当看到的是，这有限的私有财产对于大多数人基本生存需求的边际效应来说并不低于甚至要高于高收入群体。比如，对于为数不少的收入不高的城市居民来说，其私人住房的面积很小。由于他们无力购置新房，或者需要费很大力气、多年储蓄资金才买得起新房，所以这面积很小的住房却是他们基本生计的须臾不可缺少之物。在这样的情况下，强行圈地、强行拆迁对于相关的大多数社会成员基本利益的损害与打击程度是可想而知的了。显然，将保护公民的私有财产列入宪法，将之上升到国家*的位置，无疑会防止其他群体对于中等收入人群和低收入群体以各种各样名义进行的剥夺，防止将大多数人的基本财产强行充公或变相充公，从而有效地维护大多数人的基本利益。其二，保护公民合法的私有财产，对于大多数社会成员基本发展权利及其可以预期的发展空间的保护也是十分必要的。保护私有财产不仅事关大多数社会成员的基本生存问题，而且事关其发展的基本前景。不能否认的是，公民的私有财产状况同其发展前景密切相连。这不仅仅因为积累财富是大多数社会成员的一个重要目标，而且还因为具体的财富状况是社会成员赖以发展的基本平台。所以，保护私有财产，有助于排除大多数社会成员发展过程中的不确定因素，有助于其财富的可预见积累，有助于增强其发展前景的可预期性。尤其是在中国社会转型的重要时期，保护公民合法的私有财产这一规定显得更加重要。现在中国的社会收入结构是呈“金字塔形”的，即：上面小、下面大。这种社会结构不合理，也不利于社会的稳定。应当形成一个两头小中间大的亦即一个以中等收入人群占主导地位的“橄榄形”的社会结构。而在中等收入人群发育、壮大的过程中，对于其私有财产进行保护至关重要。
中国模式篇 中国社会主要群体弱势化趋向（23）
就业是民生之本，充分就业应当成为社会的优先目标。获得一种职业，对于劳动者来说，就意味着拥有了相对稳定的经济收入，意味着能够进行一些必要的平等的社会活动，意味着能够积极地融入社会。正是从这个意义上，国际劳工组织的《全球就业议程》明确指出：“工作是人们生活的核心。”如果一个人长时间地失掉工作，那么，就往往意味着这个人社会生活状况的边缘化，即与“主流”社会生活板块隔离开来，而进入一种片面、狭小、封闭的社会生活情境。如是，则会使失业者同其他社会成员的交往出现障碍，或者使这种交往成为一种不平等、不对称的社会互动。这种不平等的社会互动影响深远，它不仅会造成失业者与正常社会生活环境之间的隔阂，而且还会使失业者的尊严以及独立的人格受到严重的伤害，其伤害程度会随着失业时间的推移日益加深。实现充分就业，是消除主要群体弱势化趋向这一现象的有效途径。
重要的是，如何才能有效地增加就业机会。毫无疑问，提高经济增长率、增加中小企业的数量，可以有效地增加就业机会。此外，在中国现阶段还有一个十分有效的途径，这就是，如果改善劳动者的劳动条件，做好了劳动者基本权益的保护工作，就可以明显地增加就业机会。
从表10中可以发现，在中国城市当中，所有行业中从业人员的工作时间都超出了每周工作40个小时的规定，每周平均工作个小时，而且大部分劳动者并没有得到应有的加班费或足额的加班费。通过保护劳动者的劳动时间，究竟能够增加多少就业机会？通过两种方法可以简单地估算出来。我们先按照一种最保守的方法来计算一下，也就是按照假设城市每个行业中每个就业人员全部超出每周45个小时的工作时间来计算，在2003年，中国城镇共有就业人员25639万人，每人每周平均工作超时为个小时，个小时乘以25639万人就等于81019万个小时，再除以45小时就等于1800万人。这种最为保守的计算说明，通过对劳动者劳动时间的保护，仅在城市就能空出1800万个就业机会。诚然，在现实中，不可能所有行业中的就业人员每周的工作时间都超过了45个小时。我们再按照最为理想的一种方法估算一下。假设每个就业人员每周的工作时间都没有超时，都是40个小时，每人每周平均工作超时为个小时，那么，个小时乘以25639万人就等于209214万个小时，再除以45小时就等于4649万人，即按照最为理想的状态计算，通过对劳动者劳动时间的保护，在城市能空出4649万个就业机会。显然，中国现阶段通过对劳动者劳动时间的保护，城市当中能空出的就业机会在1800万~4649万个，取其中位数，应当是3221万个。这样，我们就可以得出一个初步的估算结果：如果我们重视劳动者劳动条件的改善，注意维护劳动者的基本权益，那么仅仅在城市当中，就可以增加3000万个以上的就业位置。如果再进一步进行估算，将农村当中非农领域就业人员的劳动条件改善问题一并考虑进去，那么，又可以增加1000万个以上的就业位置。通过以上的分析与估算，初步结论是：目前，只要切实地改善劳动者的劳动保护条件，那么，全国城市中的各个行业以及农村中的非农领域总共可以增加4000万个以上的就业机会。由此可见，改善劳动者的劳动条件是一举两得的事情，既可以大幅度地增加就业机会，还可以大幅度改善民生状况。
中国模式篇 中国社会主要群体弱势化趋向（24）
（四）建立一个初级的社会公平保障体系
从前面的分析中我们可以看到，中国现阶段许多较为严重的社会问题源自社会主要群体的弱势化趋向问题，而社会主要群体弱势化趋向的重要症结在于许多社会成员的基本权利和基本生计缺乏必要的保证。显然，要想消除或缓解主要群体的弱势化趋势，并进而从总体上缓解社会问题，就必须由此入手，建立起低水准、广覆盖、有实效的社会公平保障体系。如果社会成员的基本权利状况和基本生活条件不被恶化，就可改变社会主要群体弱势化趋向问题，维持中国现阶段的社会安定局面，避免社会可能出现的严重动荡，从而渡过现代化过程中最脆弱、最危险的阶段。
现在我们应当开始着手建立一个初级的社会公平保障体系。之所以如此，是由两个方面的原因所决定的。一方面，社会的现实状况以及建立和谐社会的迫切需要，促使我们必须注重社会公平保障体系的建立。另一方面，中国现在已经具备了一定的实力，但是，中国还不是一个发达的国家，甚至还算不上是一个比较发达的国家，特定的国情条件决定了在中国建立一个高级的或者是中级的社会公平保障体系是一件力不胜任的事情。这样两个方面的原因，决定了在中国现阶段应当开始建立一个初级的社会公平保障体系。
初级社会公平保障体系的基本特征是低水准、广覆盖、有实效，其指标不一定面面俱到，但主要指标应当具备。可以考虑用五年的时间完成这一任务。在五年之内，打好初级社会公平保障体系的基础，并形成一个合理有效的定制。五年后，再进一步加大力度、扩大战果，使初级社会公平保障体系再上一个台阶。
对于国家来说，近期需要做的事情可以分为两大块，一是国家的直接投入，二是国家的立法、监督、执行和引导。这里，我们重点分析一下前者。
就建立初级的社会公平保障体系而言，国家每年究竟需要投入多少资金？如果不算需要偿还的社会保障“历史欠账”，按保守的估算，国家每年大约需要支出2670亿元（不包括国家在城市义务教育已有的支出）。其支出大致可分为两个部分：（1）在城市大约需要支出1500亿元。主要包括：“三险”开始覆盖全部的工人包括农民工，大约需要国家垫支600亿元以弥补缺口；开始对工人尤其是农民工进行常规的职业培训需要国家支出200亿元；适当增加失业保险支出，需要200亿元；扩大低保范围并适当提高低保标准，国家需要支出300亿元；适当增大对义务教育的投入，国家需要支出200亿元（不包括国家在城市义务教育方面已有的支出）。（2）在农村大约需要1020个亿。主要包括：国家对农村养老保险需要支出200亿元；国家对医疗保险需要支出320亿元；在农村义务教育方面，国家应当出资并免除所有小学生、初中生的教材费计25亿元，适当减免部分小学生、初中生的学杂费计200亿元，两者相加共计450亿元（不包括国家在农村义务教育方面已有的支出）；扩大农村的低保范围并适当提高低保标准，需要国家支出50亿元。另外，在城市和农村，应当增大对抚恤事业的投入，需要支出150亿元。
显然，上述资金数额没有超出国家财政能力的可承受范围。
中国模式篇 中国社会主要群体弱势化趋向（25）
至于建立初级社会公平保障体系的资金来源，可否作这样的考虑：其一，在新增财政收入支出当中确定一个较大的比例，并形成惯例。此举相对来说更容易被人接受，可行性程度高。这方面，可以借鉴上海的做法。2005年上海市人民代表大会决定，将新增财政支出当中的70%用于基本民生。其二，将已有财政支出的比例结构作适当调整。比如，可以将用于竞争性领域的支出逐渐减少，大幅度减少豪华性公益工程的建设支出。其三，以土地换保险。将一部分用于补偿征地的资金用于被征土地农民的养老保险和医疗保险。其四，发行专项国债和福利彩票。
需要提及的是，目前对于养老保险方面的“历史欠账”约为万亿元。对于这一部分的缺口，可以通过国有资产的专项切块，如通过减持国有股、动用部分外汇储备等方法，来陆续冲抵。
在建立社会公平保障体系方面，国家需要做的另一方面的事情是，通过立法、监督、执行和引导，来保障社会成员的基本权利，包括制定《社会保障法》以及相关的法律法规；修改《劳动法》，制定相关的、一系列的法律法规，并予以切实的落实；逐渐实现政府的职能由经济型政府向公共服务型政府的转换；确立劳动监察机构的权威地位，加强劳动监察队伍的建设；妥善解决已有的征地、拆迁等问题，并防止类似事情的发生；建立同现代社会和市场经济相适应的各种社会组织和利益协调机制等等。
美国建立社会保障体系的时机对于我国具有一定的参照意义。1929～1933年的经济大萧条，给美国社会经济造成了巨大的灾难，使得美国深感全面建立社会保障体系的重要性。1935年，以制定《社会保障法》为标志，美国开始系统地建立社会公平保障体系。从购买力平价的角度来看，中国目前的人均GDP同当时的美国大致相仿，均为4000多美元。况且，中国共产党的执政理念是“立党为公，执政为民”；我们国家现在的公共权力和公共财力，均远远超过了当时的美国；我们在社会公平保障体系建设方面可以借鉴的各种经验与教训也要远远优于当时的美国。所以，在同样的经济条件下，在建立初级的社会公平保障体系方面，我们应当也能够比当时的美国做得更好。
显而易见的是，建立初级社会公平保障体系的最大难点，既不在于资金问题，也不在于其工作的难度问题，而在于我们的基本理念是否实现了真正的转换。只要我们真正确立并贯彻“立党为公，执政为民”的基本理念，将社会公正放到一个更加突出的位置，那么，许多具体的思路和方法也就能够作出相应的合理调整，从而改变中国社会主要群体弱势化趋向现象。
吴忠民，*中央党校社会学教研室，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国模式篇 探索中的“中国模式”（1）
探索中的“中国模式”
蔡拓
中国的改革与发展引起了世界性反响，有关“中国模式”的讨论正是这一反响的最新体现。较之我们所熟悉的“*”、“中国崩溃论”等谬论，“中国模式”的提出与讨论，不仅非常理性，而且非常严肃。因为它关涉中国发展道路与经验的总结，关涉中国与世界的关系，同时也指向全球化时代人类文明发展的未来。
“中国模式”的定位
今天所探讨的“中国模式”应该有明确的边界与限定，否则就会导致泛指意义上的“中国模式”，难以形成讨论的共同平台与基础，进而影响研究的深度与针对性。本文认为，“中国模式”可作如下定位。
首先，就其时间坐标而言，“中国模式”仅仅是指中国改革开放以来的社会发展道路与经验。换言之，不宜将其推演到新中国成立、中国共产党的诞生，甚至近代中国。诚然，我们有过“中体西用”的理论与实践，创造出“农村包围城市”的道路，也有过大跃进、三面红旗、*的历史教训。这些无不贴有中国的标签，彰显了中国的特色。但严格地讲，它们都不是今天所讲的“中国模式”，而仅仅是考察“中国模式”的历史背景。唯有划清这一边界，才能凸现出“中国模式”的时代意义。
其次，就其理论内涵而言，“中国模式”绝不是单纯的经济发展模式，而是全方位的社会发展模式。由于经济发展模式在社会发展中的基础地位，所以人们习惯于把社会发展模式简化为经济发展模式，即便是在今天关于“中国模式”的讨论中，我们仍然可以看到、感受到这一习惯性思维与做法的广泛影响。然而，我们必须摆脱这种习惯性思维与做法，否则对“中国模式”的理解与把握就只能是片面甚至歪曲的。
再次，就其历史视野而言，“中国模式”既关注模式的中国特征与特色，又关注模式中所包含和指向的普世性内容；既立足于中国的反思与总结，又着眼于世界的意义与影响。换言之，“中国模式”既是中国的，又是世界的。因此，我们必须打破国内与国际的界限，从整体和历史的高度审视“中国模式”。如果仅仅拘泥于中国独有的做法和原创性的思想，就有可能忽视“中国模式”与人类文明的互动，削弱“中国模式”的全球影响。事实上，中国社会发展模式中的不少理念与举措，虽然表述的语言是中国的，做法也是囿于国情的，但核心价值与取向却反映了人类文明的优秀成果，这就要求我们给予更富学理性的分析与概括。
最后，就其成熟性而言，显然“中国模式”还是一个正在生成、正在被构建的模式，远未成型，也尚未得到世界公认，它面临着诸多质疑与挑战。只有对这些质疑和挑战作出有力的回应与解答，“中国模式”才能确立并得到发展。因此，准确地讲，“中国模式”仅仅是一种正在探索中的社会发展模式。世界对其寄予希望，中国对其寄予希望，它是一个有待探索、研究的课题。
“中国模式”的基本内涵
上述对“中国模式”讨论边界的限定，为我们立足于中国改革开放的现实，超越经济发展模式的定位，直面国际社会对中国改革及其成就的种种反应，打破国内与国际的分割来思考“中国模式”的基本内涵提供了前提。本文的基本观点是：
中国模式篇 探索中的“中国模式”（2）
其一，“中国模式”是全球化背景下积极回应和参与全球化的社会发展模式。它审时度势，以一种开放的眼光和世界的胸怀，充分利用、吸收、借鉴人类文明的一切优秀成果，以建设性的态度对待和参与国际机制，趋利避害，力争最大限度地为自身的发展创造条件。这是“中国模式”中最富时代性的内容，离开了全球化来谈中国的发展道路与模式就没有抓住核心。“中国模式”之所以受到世人瞩目，恰恰在于一个当今世界的非主导性国家，在充满挑战与机遇的全球化时代，能够以正确的理念、战略和政策，促进了自身的发展，赢得了世界的尊重。
其二，“中国模式”是一种从计划经济向市场经济转型的社会发展模式。它坚持市场导向的全面改革，同时又注重国家、政府的宏观调控，试图在两者的互动中找到平衡点。因此，总体上讲转型表现为相对有序，从而避免了剧烈的社会震荡。显然，作为一种经济转型模式，中国的经验与道路较之其他转型国家是比较成功的。而成功的关键在于并未把经济转型理解为私有化，因为市场化与私有化并非等同。与此同时，坚定不移地推进市场化，日益完善宏观调控，这就使中国的经济社会转型走上了一条渐进之路。
其三，“中国模式”是一种强调经济、政治、文化、社会、生态协调发展的社会发展模式。它依据历史的经验和当代人类面临的最新问题，在突出经济发展的同时，充分考虑到生态和非经济因素对经济发展的制约性，坚持统筹安排、协调发展，倡导科学发展观，以实现发展的可持续性。强调发展的全面性、协调性与可持续性，这是中国作为一个后发展国家对发展道路、模式的理性定位，极为可贵。因为我们面临着艰巨的实现现代化的建设任务，并且有着不断提高人民物质生活水平的承诺，所以寻求发展自然成为第一选择。但当今时代，无论环境、资源状况还是人们对发展的更全面要求，都不允许后发展国家走发达国家走过的片面发展经济的道路。面对这种两难选择，“中国模式”给出了自己的答案。显而易见，这个答案不仅是理性的，而且更符合时代的要求与指向。
其四，“中国模式”是一种以人的全面需求和全面发展为依归的社会发展模式。从抽象的人民、阶级扩展到具体、鲜活的个人，从整体的国家、民族扩展到个体的人，都坚持以人为中心的理念，这是一种历史性的转变，同时也是一种历史性的回归。这里，转变是指从片面的、冰冷的社会主义转向全面的、具有亲和力的社会主义；而回归则是指回归到经典*主义，即人的全面发展是社会主义应当始终坚持的价值目标。正因为发生了这种转变与回归，中国的发展才有了坚实的群众基础，显示出活力与生机。以人为本的价值取向与理念的确立使“中国模式”更加人性化，同时也凝聚了人类文明的成果，使中国与世界更为贴近。
其五，“中国模式”是一种开始关注社会功能、挖掘社会潜力、发挥社会作用的社会发展模式。它意识到国家、政府等传统政治领域之外的社会空间的真实存在及其对推动社会发展的不可或缺的作用，意识到社会和谐对于化解社会矛盾、凝聚社会力量、促进公民参与的重要意义，因此，自觉倡导建立和谐社会。这显示了一种新的指向，即从国家政治向非国家政治的转型。虽说这种指向还不甚明了，但它同以人为中心的理念一起，成为“中国模式”的亮点。因为从单纯的国家视野扩展到非国家视野，充分重视、挖掘、发挥社会力量，包括国内公民社会和全球公民社会的力量，这种转变是一种更具前瞻性的战略性转变。它不仅更真实地反映着中国的与时俱进，而且使中国站到了时代的前列。
中国模式篇 探索中的“中国模式”（3）
其六，“中国模式”是一种坚持社会主义，强调民族特色，但同时又倡导不同社会制度和意识形态“共处竞争、对话合作”的社会发展模式。社会主义是中国的历史选择，所以在指导思想、价值目标上中国毫不隐讳自己的主张和立场。中国又是一个有着悠久历史传统的文明古国，挖掘并发扬中国的民族精神与民族文化，在社会发展中依据自身的情况，走中国式发展道路乃是理中之义。但是，历史与现实又告诫人类，大千世界是一个多元、复杂的世界，社会主义仅仅是一种目标、价值和制度选择，还存在众多的目标、价值和追求。我们必须学会在多样性的价值、文化、制度、社会中对话与合作，学会宽容与相互尊重，在共存竞争中推动社会的发展和人类文明的进步。中国在明示自身的社会主义追求与实践的同时，正在由国际社会的习惯性批判者、革命者转向建设性的融入者、改革者，以负责任的态度参与国际事务。这既是中国的福音，也是世界的福音。
“中国模式”面临的问题
“中国模式”既然是一种正在生成、正在构建、尚不成熟的社会发展模式，所以面临诸多问题与挑战就不足为奇了。比如*、社会不公正、社会贫富差距的扩大；经济发展的科技含量较低、资源耗损大、环境污染严重；市场经济的不规范、不完善等等都是人们常常提到的问题，无疑应给予高度的重视，并采取有力措施予以解决，否则“中国模式”的活力就会被窒息，其积极影响与意义也会被侵蚀、消解。然而，本文所要强调的问题，则主要着眼于人们对“中国模式”的误解和担忧，并认为只有对这些误解和担忧给予解释与辨析，“中国模式”才能获得更好的理解与认同。
首先，“中国模式”是一种社会发展模式，还是一种社会主义模式。这种疑问的提出并非毫无意义，它实际上涉及“中国模式”在多大程度上和多大范围内具有可借鉴性。讲“中国模式”是一种社会发展模式，就意味着中国的发展模式与道路具有相当的普世性与可比性。它借鉴了人类已有的文明成果，反映了当代人类发展的某些共同性，比如以人为本、科学发展观、和谐社会、积极参与全球化和国际机制等等都是人类反思现代工业文明、回应全球相互依存、追求世界和平与发展的成果，体现了人类的共同要求与选择。正因为如此，所以这些共同点在东亚模式、欧洲模式、拉美模式、日本模式、美国模式中也会有所体现，但其具体的表述方式、表现方法、实施途径则会反映各国、各民族的特点。这恐怕就是“和而不同”。这里，“和”乃是关涉人类生存发展之道、基本价值与指向意义上的“和”，违背了就会祸国殃民；“不同”则是文化层面、操作层面、技术层面上的不同。显然，“中国模式”不仅在文化、操作和技术层面上有其民族特色，同时也反映了现阶段人类对社会发展的科学性认识。正是这种认识具有世界范围内的可借鉴性。忽视了这一点，就难以理解国际社会对“中国模式”的热衷与赞扬。而讲“中国模式”是一种社会主义模式，则着重强调了中国社会发展模式与道路的特殊性，即社会主义的特征与价值追求，从而难以同其他社会发展模式放到同一框架内加以比较，减弱了其普世性意义。因此有必要对中国模式予以澄清。正像中国的市场经济首先是市场经济，但同时又不可能不考虑到社会主义价值与制度的某些制约一样，中国社会发展的模式也首先是一种共性意义上的社会发展模式，同时又具有社会主义的特色与因素。
中国模式篇 探索中的“中国模式”（4）
其次，“中国模式”能否实现市场经济与*政治的协调与统一。一种根深蒂固的见解是，市场经济与*政治的统一只能存在于资本主义制度之中，而“中国模式”则坚持社会主义，因此市场导向的改革所要求的*政治，很难得到真正实现。这里的误解在于，正像市场经济并非独属于资本主义一样，*政治也不是资本主义的专利。社会主义的中国已把市场经济作为最基本的经济形式与制度，但并未因此而变成资本主义。同样，社会主义的中国也把*政治视为当代人类政治文明中最优秀的成果、最适宜的政治制度予以追求和实践。换言之，尽管市场经济和*政治最先存在并实践于资本主义，但它们本身并不就是资本主义，而是完全可以为其他社会制度所用。所以，讲市场经济与*政治在社会主义中的统一，在理论上是无可挑剔的。当然，这种疑问之所以存在并有相当大的影响，一是传统的中央集权式的那种被歪曲的社会主义的历史至今令人记忆犹新；二是改革中的新型社会主义在政治领域中改革的力度及其绩效还与其在经济领域的作为有一段距离。因此，我们有理由说，被歪曲的社会主义不是真正的社会主义，不能以被歪曲的社会主义作为衡量标准；同时，我们也有理由要求加快政治文明的建设，使中国模式的社会发展真正实现经济、政治的同步与协调。
最后，“中国模式”能否在全球与国家、世界与本土的复杂关系中保持理性的定位，不仅实现自身的和平发展，而且成为公认的国际社会的建设性力量和可信赖的合作伙伴。中国是社会主义国家、发展中国家，同时又是一个正在崛起的大国。这三重身份使中国的发展模式与道路具有了更多的复杂性、敏感性、争议性。中国要以和平的方式实现发展，维护和推进世界和平，这既是社会主义价值的内在要求，又是后发展国家，特别是一个大国走向繁荣富强的理性选择。但是，“中国模式”所暗含的中国迅速发展的事实，的确使不少国家感到担忧，也容易使中国自身陷入盲目自大的误区。所以，“中国模式”在其发展过程中必须不断向世人展示其致力于国际社会的和平与发展的诚意与风范。中国是世界的中国，中国的发展离不开世界。中国不仅追求本国、本民族的繁荣昌盛，而且要自觉协调国家利益与人类共同利益、民族要求与人类文明指向的关系，理性地融入全球化，参与国际机制，在国际事务中担当起负责任的大国的重任，为人类的共同繁荣与进步营造良好的环境。真正做到这一点绝非易事，但只有做到这一点，才能使“中国模式”更有魅力。
蔡拓，中国政法大学政治与公共管理学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
政治篇 有效政治与大国成长（1）
有效政治与大国成长
——对中国三十年政治发展的反思
林尚立
人类文明的发展，虽然有现代和古代之分，但其发展的内在基础结构是一致的：这就是财富的积累、秩序的完善和人民的幸福。劳动使财富的增长得以可能，秩序使财富造福于人民得以可能。如果说劳动使猿变为人，那么秩序的建构则使人类从野蛮步入文明，政治就是在这种秩序建构中诞生和成长的。到目前为止，其最成熟的作品就是国家这个政治共同体。恩格斯说：“国家是文明社会的概括，政治的使命就是创造有序的公共生活，以满足个人与社会的共同发展。可以说，人之伟大在于创造了政治；同时，人之幸福也有赖于政治。对于个人如此，对于社会和国家也是如此。”
人是天生的政治动物。人类对于发展和幸福的期待，都会落实于政治的期待；人类建设良好社会的努力，都会落实于政治建设的努力。所以，人和社会的发展既离不开对良好政治的期待，也离不开现实政治对经济与社会发展的有效作用。对于政治发展的良好期待，使政治发展迈向至善成为可能；而现实政治对经济与社会发展的有效作用，是这种期待转为实际发展的根本。一个国家成长，必须追求至善的政治，然而，其成长的首要前提之一就是：现实的政治能够有效地作用于经济与社会发展，促进国家进步与成长。人类文明发展的历史和世界上大国发展的经验都证明了这一点。中国改革开放30年发展，让我们再度感受到有效政治在大国成长中的重要作用。
政治与社会发展：反思性的比较
尽管人们对政治在经济与社会发展中应该扮演什么角色以及起多大作用的问题会有不同意见，但谁都不会否认政治对经济与社会发展作用的客观存在。对于这种作用，恩格斯有过这样的概括：
国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，在每个大民族中，经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动经济发展沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。
由此可见，在任何社会发展都无法超越国家作用的前提条件下，以国家权力为核心所形成的政治在什么样的方向上作用于现实的经济与社会发展，将直接决定着一个社会发展的进程与最终成败。
历史唯物主义表明，政治是经济的集中表现，是由经济与社会发展决定的。但是，政治对经济和社会发展所具有的相对独立性，决定了政治发展与政治建设在一定程度上与治国理政者的主观认识和把握有密切的关系。这种认识和把握，不仅体现为治国理政者对经济与社会发展规律和现实的认识与把握，而且体现为治国理政者对政治发展和政治建设规律的认识与把握。治国理政者在任何一个层面上把握失误，都可能导致政治建设无法有效作用于经济与社会发展，进而可能进一步导致经济与社会发展的灾难。美国学者詹姆斯?C.斯科特在研究一些国家推动的试图改善人类状况的项目是如何失败时，深刻地指出：
政治篇 有效政治与大国成长（2）
可以设想，如果一个国家没有可靠的手段了解人口的数量和分布，不能知道他们的财富状况、不能用地图表示出其土地、资源和居住状况，那么国家对社会的干预必然是拙劣的。对于国家来说，相对不透明的社会会阻隔一些形式的国家干预，包括受欢迎的(普遍预防接种疫苗)和讨厌的(个人所得税)。所实施的干预往往要以当地人为中介，他们了解社会内部的情况，同时很可能加入自身特有的利益。如果没有这些中介——但通常是存在的——国家的行动往往是无效的，无法命中目标。
治国理政者要能在对社会发展重大问题作出决定前很好地把握社会现实，除了需要良好的组织力量和技术手段之外，还要有一个科学的发展理念和制度条件，也就是说还取决于政治本身。政治的极端化，往往会导致政治无视经济与社会的实际要求，从极端化意志出发，进行极端化的决策，其结果必然导致经济与社会发展的灾难。
治国理政者对经济与社会把握的失误所带来的风险，相对来说，要低于对政治建设把握失误所带来的风险。这是因为政治建设与发展对经济与社会发展的反作用有时候是致命性的。这其中的道理很简单：政治建设和政治发展一旦失败，就有可能引发严重的政治危机；政治危机一旦导致经济与社会动荡，轻则使国家治理失效，进而大幅销蚀经济与社会发展所取得的成就，使其停滞或倒退；重则可能导致国家解体，进而摧毁现有的经济与社会发展体系。苏联解体的教训足以让所有人认识到政治发展失败所带来的冲击是多么的巨大。尽管20世纪前苏联所进行的改革是势在必行，然而，改革最终失败，导致国家解体。这其中的原因很多，其中就与政治建设和发展失败有直接的关系，而失败的关键就在于没有把握好政治建设与发展的基本分寸。戈尔巴乔夫在总结这段历史教训时指出了这一点：
在脑子里反复回味80年代后半期和90年代初我国所发生的一系列富有戏剧性的事件，我们不难得出一个结论，那就是：几乎我们所有的挫折、错误和损失恰恰都和我们偏离了合理分权相关系。有时候是在进行已成熟的步骤时过分急躁；而有时候又相反——拖拖拉拉，慢慢腾腾。
正如一个国家的危机和治理失败都必然与政治建设和发展出现问题有关一样，一个国家的兴起和快速发展也都必然与这个国家的政治能够有效作用于经济和社会发展有直接的关系。美国著名发展经济学家W.阿瑟?刘易斯就明确认为：“英国作为一个工业大国的伟大成就的基础是由爱德华三世以来的一系列明智的统治者所奠定的”。美国历史学家戴维?罗伯兹对这段时期的历史考察证明了这个判断。他对繁荣昌盛的维多利亚时代进行考察后就指出，当时英国政治与社会所营造的社会妥协直接呼应于当时的英国经济奇迹，并相互促进，从而创造出繁荣的国家。他这样总结说：从1842年国会宪章请愿运动中的革命性暴动到1910年工团主义者*实践之间，安静的工人阶级没有给统治阶级带来什么威胁和恐吓。中产阶级甚至也停止了对贵族的攻击和谩骂。如果*听到英国的中产阶级颂扬贵族为英国的当然统治者，或者看到英国工人仿效中产阶级的个人主义和自我奋斗，那么他会皱眉扫兴的。事实上，的确有一种妥协，一种阶级间的妥协产生。虽然不是完全没有紧张、敌视，但大家对社会基础的基本价值，却有相当一致的默契。这的确是一个社会的奇迹，正如维多利亚的丰饶羊角是一个经济奇迹。
政治篇 有效政治与大国成长（3）
政治对美国的兴起也起到了十分重要的推动作用。刘易斯就完全赞同托克维尔当年的观点，即美国的联邦体制设计有效推动了美国的成长与繁荣。托克维尔在《论美国的*》中指出：
如果说一个大国的繁荣富强最有赖于居民的精神和风气，那么联邦制度会把这项任务的困难减少到最低程度。美国各州的共和制度，没有出现大多数人群集体常见的弊端。从领土的面积来说，联邦是一个大共和国；但从它管理事务之少来说，它又无异于一个小共和国。它做的事情都很重要，但为数不多。由于联邦的主权是有限的和不完整的，所以这个主权的形式对自由没有危险，更不会引起对大共和国有致命危险的那种争权夺名的邪念。由于谁也不必向往一个共同中心，所以没有巨大的城市，没有巨富和赤贫，没有突然爆发的革命。
实际上，不仅在原发内生性的现代化国家是如此，在后发外生性的现代化国家，成功实现经济和社会发展的背后逻辑也是如此。在20世纪90年代，许多学者在考察了东亚发展奇迹后，都不约而同地形成这样共同的判断：东亚各国独特的政治形态对东亚的发展起到了十分重要的推动作用。新加坡的发展奇迹就为这种判断提供了很好的注脚。在新加坡的治国理政者看来，社会的发展有赖于“好的政府”，而“好的政府”的标准是：“必须廉洁有效，能够保护人民，让每一个人都有机会在一个稳定和有秩序的社会里取得进步，并且能够在这样一个社会里过美好的生活，培养孩子，使他们取得更好的表现”。所以，东亚各国的成功发展与其将政治建设与经济建设有机统一起来，并保持政治建设对经济建设的有效作用有着密切的关系。
现代化的发展决定了政治建设与发展的内在取向：*化。现代化的模式化，往往带来*化的模式化，而*化的模式化则必然是*的西方化。现代化所激发出来的社会和政治动员，加上西方国家所形成的全球性的*化动员，很容易在后发外生性的现代化国家诱发*化的狂飙突进。实践证明，在这样的政治发展中，治国理政者往往既不能有效把握本国经济与社会发展的大趋势，也不能有效把握政治发展的大格局，结果导致国家治理与国家建设受挫或失败。实际上，发达国家与发展中国家的现代化发展经历，都充分证明了这样一条现代化发展的基本原则：无力驾驭*化，也就无力驾驭现代化国家的经济与社会发展。
启动*化是一回事，驾驭*化又是另外一回事。前者可以从理想与价值出发，能够创造爆炸性的动员和革命性的变革；后者则是从发展与秩序出发，要创造新体制、新秩序与新发展。启动*化容易，驾驭*化难，当然，使*全面制度化、法律化，并最终巩固下来更难。在这其中，驾驭*化最为关键。要有效驾驭*化，就必须将*化所提出的政治建设和政治发展要求与本国实际的经济与社会发展条件、发展战略与发展议程有机结合起来，从而保证*化的政治发展能够保持对经济和社会发展的有效作用。东亚的发展表明，如果实际的*化进程能够保证经济与社会发展，那么，*化本身也能因为其对经济和社会发展的有效作用而获得更好的发展基础与资源。
政治篇 有效政治与大国成长（4）
这里必须强调指出的是，在政治发展适应经济与社会发展的过程中，政治要有效作用于经济与社会发展，除了要有效驾驭政治发展的*化进程之外，还要充分有效地提高政治解决经济增长所带来的各种经济与社会问题的能力。美国经济学者西蒙?库兹涅茨就指出，现代化过程中的市场化和城市化所带来的深刻的社会与经济结构变化，往往会孕育群体与阶层之间的冲突。库兹涅茨认为：
在某种情况下，这样的冲突会导致公开的内战，美国内战就是明显的例子。在发达国家工业化初期和现在某些欠发达国家中，类似的例子也不少。只有在不付出太高的代价，而且肯定不至于造成这个社会的政治结构长期被削弱的情况下解决这种冲突，现代的经济增长才有可能实现。主权国家具有以忠诚和感情一致为基础的权力，简言之，即现代民族国家，在和平解决由于经济增长而引起的冲突时起着关键作用。
经济增长需要一个稳定而灵活的政治和社会框架，它能适应迅速的结构变化，并解决由此产生的冲突，同时又能鼓励社会中推动经济增长的一些群体。这样的框架并不是那么容易迅速建立的，即使现在的发达国家在19世纪和20世纪初也为此做了长期的斗争。
对于今天的大多数欠发达国家来说，看来很有可能的是：它们还要为建立与充分的经济增长相适应的有效的政治体制进行长期的试验和斗争。现代经济增长已经达到的程度与可能达到的程度之间差距有所扩大，于是这一过程将会变得更加激烈。
虽然发达国家的发展给了发展中国家许多有益的示范效应，但是，这种示范也不是绝对的。发展中国家的现代化发展是现代化从外部对其刺激和诱发而形成的，同时为了赶上时代的步伐，其发展往往是赶超型的，因而，不论其发展的战略、形态、路径与进程都不可能相同于发达国家。实际上，即使是发达国家本身，各国之间的差异也很大。就政治在经济与社会发展中的作用而言，发展中国家的经济与社会发展对政治有效作用的依赖性更强。这种依赖性客观上要求发展中国家的*化建设与政治发展，不仅要给民众更多的*化空间，而且要给社会一个更加有效的政府，在一定的条件下，后者更为重要。因为对于这些国家的民众来说，他们对政府的依赖和期待要大大强于发达国家。美国学者在考察了东亚奇迹之后，深有感触地指出：
在现代的西方，我们习惯于认为，政府并不促进经济增长。……我们不相信个人，也不信任庞大的政府，我们甚至拆除了那些正是可能有助于个人在外部世界进行成功竞争的组织机构。东亚人饶有兴致地看待这些组织形态。他们对组织对政府具有不同的但要肯定得多的观点。……他们相信，政府对人民的安居乐业负责，他们建立政府机构不是在企求施舍福利，而是要求创造福利。当代的东亚各国政府均以国家的名义鼓励生产、保护民族工业、把人民团结在经济事业的周围。东亚的各个社会正在沿着多种途径向着未来以经济为关键的现代世界加速迈进。不像我们，他们并不害怕集中和信奉权力，无论这种权力是公共的还是私人的。
当然，即使这样，发展中国家的民众从来没有把对政府的期待完全代替对*化的期待，只是他们内心更能够把这两种期待有机地结合起来，前提是现实的政治建设和发展能够创造有效的经济和社会进步。
政治篇 有效政治与大国成长（5）
政治对社会发展的作用毋庸置疑，但我们不能因此将政治的作用片面化：既不能把政治发展扩大为经济与社会发展的决定力量，例如，把*化绝对化为经济与社会发展的根本前提；也不能把经济与社会发展完全维系在国家的权力和政治的作用上，让政治与权力成为经济与社会发展的决定力量。应该看到，现代化过程中的经济与社会发展，不管怎样都要求政治从传统形态向现代形态转型，迈向*化。因而现代化过程中的政治对社会的作用，应该体现为*化取向下的政治对经济和社会的有效作用。这就要求实际的政治发展应该在*化的逻辑下，通过有效的政治发展，创造政治对经济和社会发展的持续有效作用。
政治建设与中国现代国家成长
任何一个有历史的社会，其现代化发展都不能脱离其自身的历史。对于许多后发的现代化国家来说，虽然其现实的发展已完全不在其传统的历史逻辑上，但是其发展之根依然连接着其历史的血脉。历史虽然不能完全决定这些国家的现在与未来，但其深层的影响是不能忽视的。这种影响往往直接作用于一个社会发展的基础结构：精神结构、生活结构和治理结构。精神结构涉及个体与民族的基本信仰与认同；生活结构涉及个体、家庭与社会的关系与互动；治理结构则涉及国家与社会、政府与民众的关系与原则。这三个层面的基本结构都在历史中形成，在相互作用中发展，并通过生命和文化的承继而对当下产生影响。就治理结构而言，这涉及政治与社会发展之间的关系。在任何社会，政治都会对社会发展起作用；但在不同的社会，由于其基础结构不同，这种作用的程度和方式也就不同，因而，也就可能在一定程度上影响这个社会建设现代国家的基础与逻辑。在中国，这种影响是比较明显的。
中国悠久的历史铸造了中国社会发展的基础结构，不仅形成了中华民族特有的精神结构和生活方式，而且通过其内在的治理结构决定了政治要素在中国社会发展中的重要地位和作用。中国属于东方社会，农耕社会是其文明成长的经济与社会基础。在这样的文明成长的环境下，国家对经济、社会和文化的发展具有决定性的作用，并由此在古代中国锻造了一个强大的官僚主导的行政性帝国。在这样的帝国中，*看到了政府对经济与社会发展的决定作用：
节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在佛兰德斯和意大利，曾使私人企业家结成自愿的联合；但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权的政府干预。因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能……我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府统治下衰落下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。
*描述的景象基本上与中国帝制时期相吻合。在这样的治理结构下，政府的统治是一个社会得以存续和发展的重要保障，治理的善恶关系民生的苦乐，政权的稳定关系帝国的分合。中国的千年帝国维系于前后相因的千年政统。这个政统源于中国文明的成长，基于宗法社会、皇权专制、官僚统治和儒学主导的有机统一，在帝国时代，它超越了王朝更替、国家分合、政权流转，成为维系这个民族与社会于一体的内在整合体系。然而，到了近代，面对现代化的冲击，这个体系则无法超越传统与现代之间的鸿沟，实现自我的转型，结果，在经历了几番挣扎之后，倒塌解体。辛亥革命埋葬了帝国体系，结束了千年政统，迎来了共和*与现代化的新历程。由此，中国开始了现代国家的建设。
政治篇 有效政治与大国成长（6）
帝国体系的崩解是历史的必然，而且这种崩解是相当彻底的。然而，中国社会的发展对国家权力依赖这种基础性治理结构，并没有随着帝国体系的崩解而消失，相反，它依然决定着中国现代型国家的成长。这其中的道理很简单：由于传统社会是在帝国体系下被整合为一个整体的，社会自身没有强大的力量和机制来推动自身的整合，所以，这个社会的组织与运行对国家权力的依赖是这个社会的内在属性。这种依赖决定了帝国体系解体之后的国家建构，首先要建构的是国家权力核心，并通过这个核心建构基本的秩序(林尚立，2005)。也许这个国家建设逻辑对于任何试图迈入现代化的国家来说都是适用的，但在中国，这个逻辑所形成的政治要求似乎更加迫切一些。为此，孙中山先生在当年提出了“军政、训政和宪政”的政治发展议程，其背后的逻辑就是：首先要通过强制力确立国家的权力中心，并形成发展的基本秩序，进而通过政党的力量来整合和教化民众，推动社会的*化和现代化建设，最终达成宪政*。辛亥革命开启的*共和一直无法使国家得以成长的事实，使孙中山先生更加深刻地认识到重建国家政治权力中心并保持其对整个社会发展的有效作用，是中国*共和与国家建设得以实质性推动的关键所在。孙中山将其所领导的革命和*共和实践与苏俄的革命进行比较后认为，他的革命和国家建设之所以难以取得实质性的成功，教训有二：其一，革命党不强，没有苏俄那样有组织、有力量、有理想的政党，为此要改造国民党；其二，没有革命军，没有能够为政党的目标而奋斗的革命军，为此要建革命军。国民党的改组和黄埔军校的建立，是孙中山晚年为中国革命和建设量身定做的政治杰作。他留下的这份政治遗产，不仅开启了北伐的征程，而且也使*进入一个新的发展时期，因为它奠定了*建设中的党政军的基本体制，以及以政党和军队为核心的国家力量在社会发展中的主导作用。然而，在此后的实践中，国民党及其领导的军队由于自身的分裂和*，没有对中国的革命和国家建设形成有效的政治支撑。政治的无能和腐朽，不仅使国家的现代化成长受挫，而且也使孙中山先生亲手创立的政党和军队走向彻底衰败。
1949年，中国共产党取得革命战争的胜利，掌握国家政权，开启了新一轮国家建设。党的领导是中国共产党取得革命战争胜利的重要法宝，战争胜利后，它也就自然成为国家建设的决定因素。党奠定了新中国的基本制度体系，恢复了在长期战争中停止下来的经济与社会发展，重新组织了社会，开始了社会主义建设的探索和实践。在这个过程中，党的组织以及党所掌握的国家权力成为党创造新社会、新国家的决定力量。中国传统社会所形成的社会发展取决于国家权力作为的治理结构，在这里以新的形式再度展现出来。新中国建立之后的恢复和发展，再一次证明了这个治理结构对中国社会发展所具有的价值和意义。然而，基于这样的治理结构所全面启动的“大跃进”，由于违背落后国家建设社会主义的基本规律和中国发展的实际国情，在进行了一段时间之后就遇到严重挫折。“大跃进”的挫折诱发了政治上的危机。危机一方面使政治开始脱离经济与社会的要求，步入了“唯政治”的政治建设道路；另一方面危机所引发的政治、经济与社会发展的问题在“唯政治”的作用下，都逐渐转化为政治问题，从而最终导致“*”，而“*”对现有体制的全面冲击，使整个政治体系失效。显然，危机所引发的这两方面后果，使原先能够有效作用于经济和社会发展的党和国家体制以及社会主义政治建设逐渐失效，并陷入危机。“*”的结果说明，这种危机不但无法促进国家建设和发展，相反，使国家陷入崩溃的边缘。
政治篇 有效政治与大国成长（7）
可以这样说，自清末以来，不论是在传统的帝国体制下，还是在*制度和中华人民共和国制度下，经济与社会发展的危机，都在不同程度上直接源于政治的危机与失效，而摆脱危机的最重要前提，就是重塑国家的权威力量和领导核心。所以，“*”结束后，为了彻底结束国家的混乱局面，重新推动国家的建设和成长，在*领导下，中国共产党通过党和国家领导制度的改革，重新确立起党对社会的全面领导，重新增强国家政权对经济和社会发展的领导和推动作用，使失效的政治重新获得对经济与社会的保障和推动作用。面对中国30年来改革开放所取得的成就，任何人都无法否认国家力量在其中所起到的有效作用。这30年的发展事实再次证明：政治对经济和社会发展的有效作用，是中国国家成长的关键。
中国是一个有历史的大国，其内在结构多样、层次多重，因而，其一体化发展需要有效统一的制度和有效的国家权力；中国是一个后发的现代化国家，其内在的社会力量无力支撑转型，而外在的压力则要求快速转型和发展，因而，其现代化发展需要政党的组织力量支撑和有效领导；中国是一个走社会主义道路的国家，虽然其人口众多、资源条件有限，但其发展的内在取向要求全民能够共享幸福和繁荣，因而，其社会主义建设需要国家统筹社会的进步和发展；中国是一个快速发展的发展中国家，巨大的规模、深刻的变迁和快速的发展所引发的挑战和问题都必须在当下的时空中得以协调和解决，这就更加要求国家的领导力量和治理资源能够时刻保持其内在的有效性，以应对各种问题和挑战。作为一个正处于现代化发展的国家，中国和其他国家一样，遵循着人类社会发展的基本规律推动着国家成长，但是，中国的历史与现实也决定了中国的国家成长有中国自己的逻辑。中国社会发展的内在结构与要求，决定了这个逻辑的核心就是：用有效的政治力量，推动和保障中国这个大国的成长。
创造转型发展：权威、秩序与活力
近代以来，中国的国家成长先后经历过三次大的转型发展：首先是辛亥革命前后所形成的从传统走向现代、从专制走向共和的转型发展；其次是新中国成立前后所形成的从新*主义革命走向社会主义革命的转型发展；最近这次是改革开放之后形成的从计划经济走向社会主义市场经济的转型发展。这三次转型发展先后解决了中国三大基本问题：第一次转型发展解决了中华文明的现代取向问题；第二次转型发展解决了中国社会发展的历史取向问题；第三次转型发展解决了中国社会发展的路径取向问题：因为中国特色社会主义道路就是在探索从计划迈向市场，建立社会主义市场经济体系的过程中确立和发展起来的。这每一次的转型发展都使中国的发展进入一个新境界。相比较而言，第三次转型发展所带来的社会发展与国家成长体现得更加深刻、全面和具体。这固然与第三次转型发展有前两次转型发展所形成的基础有关，但也与第三次转型发展第一次实现了权威、秩序与活力的高度有机统一有关。反观前两次转型发展，可以看到，这三方面的要素都没有在转型发展中获得有机统一，并形成强大的发展动力资源。第一次转型发展，虽然创造了一个新的秩序体系，但由于缺乏应有的权威力量支撑，新的秩序体系既不能获得有效的巩固和完善，也不能激发出整个社会的发展活力；第二次转型发展，虽然确立了强大的权威力量，但由于缺乏对中国社会发展规律的深刻把握，在秩序体系选择和社会活力激发方面没有达到理想的目标，结果强大的权威没有形成强大的发展。只有到了第三次的转型发展，权威、秩序和活力才获得有机统一，从而创造了中国30年大发展的奇迹。
政治篇 有效政治与大国成长（8）
中国的这三次转型发展都是在现代化的进程中出现的。而在现代化的过程中，任何社会所出现的任何形式的转型发展都离不开权威、秩序和活力这三大基本要素。权威力量的存在是转型发展的前提，秩序是转型发展的保障，社会与民众的活力是转型发展的内在动力。没有权威力量，转型发展就无法展开；没有秩序基础，转型发展就必然陷入无序与危机；没有社会活力，转型发展就无法持续进行。这三大要素之所以会成为转型发展的基本要素，原因就在现代化发展本身。在艾森斯塔德看来，现代化过程中的社会转型发展与传统社会中的转型发展有深刻的差异：在传统社会，社会变迁本身“则是以传统的方式给定的，而不是以变迁为其指向的；而且，与其说是维持某种社会秩序，不如说是在维持一种广大无边的、超越社会的秩序”。然而，在现代社会，“实现向现代性的重大突进，不仅在于大大改变这个中心象征的内容并使其世俗化，而且在于对人类尊严和社会平等的价值观日益重视，以及广大群众参与形成其主要象征与制度的可能性日渐增长，即使这种参与是以某种间断的或局部的方式进行的”。艾森斯塔德认为这是“所有一切现代社会的基本特征”。基于这样的特征，现代化的发展必然表现为两个方面的内在统一：一是形成持续变化和发展的开放的社会结构；二是形成能够容纳持续变迁的问题与要求的制度结构。显然，这两个是实现转型发展的基本结构，对变化和发展的持续性、秩序性以及相互协调性有着深刻的内在需求。持续性来自社会发展的活力与有序；秩序性以及相互协调性，尤其是制度结构对开放变迁的社会结构的适应和容纳，则来自制度的有序发展和有效作为，这其中自然需要权威与秩序力量支撑。由此可见，要形成转型发展，就必须使转型与发展同时建立在权威、秩序和活力的内在统一基础之上。在这方面，国家权力自然要扮演重要的角色。在以国家权力为主导力量推进的现代化发展和转型的国家，国家权力能够创造出权威、秩序与活力的内在统一，自然对整个转型和发展具有决定性的作用。
然而，对于处在现代化过程中的国家来说，国家权力能够在多大程度上创造出权威、秩序与活力的有机统一，不仅取决于国家权力本身对于经济和社会发展的有效作用，而且取决于国家权力对政治发展的驾驭和把握，以保障政治发展既能在*化的原则下完善国家权力本身，又能在自我的变革和发展中保持其对经济和社会发展的有效作为和能力。因此，国家权力要能够创造转型发展，就必须首先在政治层面上形成有效的政治发展与政治有效性提升的良性互动：即通过有效的政治发展提升政治对经济和社会发展作用的有效性；通过政治的有效性所创造出的经济与社会发展，为实现有效的政治发展提供必要的现实基础和发展动力。中国30年的发展经验证明：权威、秩序与活力的内在统一不仅对整个社会转型发展起决定性作用一样，对政治建设和政治发展也起决定性作用。换句话说，政治建设与发展，实际上与国家权力创造出权威、秩序与活力的有机统一之间是一种相互决定的关系。这也就意味着，现代化运动要形成成功转型发展，就必须将政治建设与发展积极地统一于创造和实现权威、秩序与活力的有机统一上。中国30年的成功转型和发展能够充分证明这一点。
政治篇 有效政治与大国成长（9）
实际上，中国改革开放伊始，就自觉或不自觉地将政治变革与发展作为改革开放的内在动力。1978年12月13日，*在为即将召开的*十一届三中全会而准备的*中央工作会议上，发表了题为“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的讲话。讲话中，*规划了中国改革开放的逻辑框架：解放思想是改革开放的前提和动力，实事求是是改革开放的基础与保障；要做到解放思想，实事求是，就必须真正实行*集中制，尤其要扩大*；要扩大*，一是要让人民发表意见；二是要给人民以自主的权力，从而全面激发出人民的主动性和创造性；为了保障*的发展，必须努力使*制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变；要推进*的制度化，就必须全面建构法制，做到国有国法，党有党规党法，有了国法和党法，党和国家就能够提高其治国理政的能力与权威。显然，这个逻辑框架实际上是围绕着改进政治形态展开的，它力图从一开始就改变“*”所形成的政治逻辑，使“*”所形成的无效的政治迅速转化为能够推动改革发展的有效政治，所以，这一逻辑框架十分明显地将政治逻辑的转变、政治体制的改革与创造中国改革开放所需要的基础资源有机结合起来，并以创造这些资源为取向：首先，通过解放思想和扩大*，激化人民群众的自主性和创造性，从而为转型发展创造所需要的社会活力；其次，通过*与法制建设，创造新的治理体系和秩序结构，以结束“*”的无序，满足变革与发展对秩序的要求，从而为转型发展奠定基本的秩序体系；最后，党纪的规范和法制的健全，增强党的领导和组织能力，提高国家用法律规范和治理社会的能力，从而为转型发展提供有能力、有权威的领导和组织力量。
*的这个逻辑框架启动了中国改革开放，基本定位了中国改革开放中政治建设的取向、任务和原则，从而也就定位了政治改革与经济和社会改革发展之间的内在关系：即政治改革是中国经济与社会发展的重要前提，并要通过创造权威、秩序与活力的有机统一，推动经济与社会发展。20世纪80年代中期，*在构想中国政治体制改革的过程中，更加明确了这种定位。总结他的分析和设想，政治体制改革的目标有三个：其一，改革体制，理顺关系，巩固社会主义制度；其二，改善领导，干部“四化”，保持党和国家的领导力；其三，解放民众，发展生产，调动人民群众的积极性。虽然这三个目标是关于政治体制改革的，但其关注的是整个改革开放，所以，它们影响了整个中国改革开放的展开和发展。正是在这种影响的作用下，中国的30年变革过程成为一个成功的转型发展过程，并走出了一条中国特色社会主义的发展道路。党的十七大报告(2007)对中国特色社会主义道路做了这样的描述：
中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，巩固和完善社会主义制度，建设社会主义市场经济、社会主义*政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强*文明和谐的社会主义现代化国家。中国特色社会主义道路之所以完全正确、之所以能够引领中国发展进步，关键在于我们既坚持了科学社会主义的基本原则，又根据我国实际和时代特征赋予其鲜明的中国特色。
政治篇 有效政治与大国成长（10）
从这一描述中，我们不难看出这条道路的内在基点依然是权威领导、制度规范和社会活力的有机统一。在这个道路上的政治建设，自然也离不开这个基点，不仅如此，还要通过自身的努力为巩固和增强这个基点服务。
政治有效性：中国政治发展的中轴原理
在改革与发展的问题上，中国共产党的态度极为鲜明：发展是硬道理，是第一要务；要发展，就要改革；不改革、不发展，就是死路一条，停顿和倒退没有出路。这既是中国共产党对改革发展的态度，同时也是中国共产党努力建设现代化、实现国家富强和民族复兴的决心。这个态度和决心，在决定中国的改革和发展不停顿、不倒退的同时，也决定了中国政治发展的不停顿和不倒退。
对于中国政治建设和发展，党的十七大报告做了这样的整体概括：
人民*是社会主义的生命。发展社会主义*政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，我国社会主义*政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。
在这里，我们看到中国政治建设和发展的目标、途径、原则和使命：其目标就是发展社会主义*政治；其途径就是积极稳妥地推进政治体制改革；其原则是在中国全面改革中把握政治体制改革，使政治体制改革随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应；其使命是走中国特色社会主义发展道路，实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，并通过四大政治制度建设，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。这是中国30年政治建设和发展的基本行动框架，既展现了过去，也决定了未来。
我们固然能够通过这个行动框架来把握中国政治发展的过去、现在和未来，但要把握这个行动框架的内在逻辑，就必须寻找到这个行动框架的逻辑起点，由于这个逻辑起点决定着这个行动框架下的具体行动的出发点和价值取向，所以，也就构成了整个行动框架的中轴。这个中轴内在于整个行动框架之中，并显现为具体的规定，是整个行动框架在特定的历史、社会和文化之中长期运行所聚焦出来的行动的逻辑起点。这个逻辑起点在决定具体行动的出发点和价值取向的同时，也决定了整个行动框架的意义所在。寻找和定位这个中轴的目的，是为了对中国政治建设和发展30年的历程有一个整体的和逻辑的把握。显然，这种把握不是基于内容的罗列和历史的铺陈，而是在总结和归纳的基础上，对整体进行有逻辑的还原和再现。
这个分析方法是*的研究方法，在美国著名社会学家丹尼尔?贝尔那里被概括为“中轴原理”。*对资本主义经济的分析实际上分两步，第一步完成的是提炼完整表象背后的抽象规定；第二步是以这个抽象规定为出发点，在观念或理论上有逻辑地还原和再现所把握的表象，从而使表象获得有逻辑关系的存在。至于这个抽象的规定与逻辑存在的表象之间的关系，可以借用*关于“普照的光”、“以太”的比喻来说明。他说：“在一切社会形式中都有一种一定的生产支配着其他一切生产的地位和影响，因而它的关系也支配着其他一切关系的地位和影响。这是一种普照的光，一切其他色彩都隐没其中，它使它们的特点变了样。这是一种特殊的‘以太’，它决定着里面显露出来的一切存在的比重。”
政治篇 有效政治与大国成长（11）
美国著名社会学家丹尼尔?贝尔完全接受了*的这个研究方法，并冠之以“中轴原理”。贝尔认为，对于经验来说，事实顺序是第一位的；对意义来说，逻辑顺序是第一位的。思想靠发现一种表达基本格局的语言来认识自然，逻辑顺序形成的是概念性图式。在这里，贝尔所表达的就是*的两条道路。贝尔继续指出，概念性图式的基础是中轴原理，并具有中轴结构。“中轴原理和中轴结构的思想力图说明的不是因果关系(这只能用经验关系论来说明)，而是趋中性。在寻找社会如何结合在一起这个问题的答案时，它设法在概念性图式的范围内说明其他结构环绕在周围的那种组织结构，或者是在一切逻辑中作为首要逻辑的动能原理。”贝尔认为许多社会科学大师们都在他们的论述中含蓄地运用了这个原理和结构，他举例说：
在《美国的*》一书中，平等是说明美国社会中*思想传播的中轴原理。对于马克斯?韦伯来说，合理化过程是理解西方世界从传统社会变为现代社会的中轴原理；合理的统计，合理的技术，合理的经济道德，以及生活态度的合理化。对于*来说，商品是资本主义的中轴原理，而公司企业则是他的中轴结构。对雷蒙德?阿伦来说，机械技术是工业社会的中轴原理，而工厂正是他的中轴结构。
至此，我们基本明确了用于从整体和逻辑把握研究对象的中轴从何而来及其原理和结构。基于这个方法来思考和把握中国的政治建设和发展，我们就不会简单地将其视为*法治的建设和发展过程。*法治建设的背后实际上是制度建设，如四大制度建设，在中国的政治逻辑中，制度建设与党的领导和党的建设是紧密相关的，而在这30年里，党的领导和建设的根本使命就是创造中国整体有效发展，而党实现这个使命的首要前提就是党要健康、要稳固。如果我们由此来逻辑地还原中国30年政治建设和发展，那么我们就会看到，中国的政治建设和发展始终坚持以*法治为核心目标，而其实际的逻辑起点则在于创造有效政治，保持中国政治对经济与社会发展的整体有效。概括来说，这个逻辑起点就在于保持中国政治的有效性。这也就意味着我们应该从政治有效性出发来把握30年的中国政治建设和发展。可以这样说：政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理，而中国共产党则是中国政治建设和发展的中轴结构。
至于这个中轴原理与中轴结构的关系，*的一句话将其道明：“我们的改革要达到一个什么目的呢?总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”这三个有利于，既道出了中国政治建设和发展的中轴原理所在，也道出了党的领导是这个中轴原理得以实践和实现的中轴结构。这正如当年*所说：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”
所以，“说到底，关键是我们共产党内部要搞好，不出事，就可以放心睡大觉。”“中国问题的关键在于中国共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。”在政治学的概念中，政治有效性往往与政治合法性构成一对概念，共同用来评价实际存在的政治系统。政治有效性，关注于政治系统的功能是否适合经济与社会发展的需要以及是否促进经济与社会的发展；政治合法性，关注的是政治系统是否符合基本的政治道德、法律准则以及是否满足人民的普遍意愿。所以，“有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的”。然而，本文所说的政治有效性，不是工具性的，而是价值性的，是指导中国政治建设和发展的价值原则，强调用有效的政治发展来保障政治对经济和社会发展的有效作用，因而，其中自然也包含着对合法性的追求。显然，本文所说的政治有效性，是从中国转型发展的全局来把握的，作为决定中国政治建设和发展的内在原则，其核心精神是以整体维系和提升政治对经济和社会发展的有效推动来把握中国的政治发展，因而，这种政治有效性，不仅追求政治系统有效性与合法性的内在统一，而且要求政治发展本身是有效的发展，即政治发展与经济和社会发展相互协调和促进的发展。这种政治有效性所关注的显然不仅仅是政治系统的功能本身，而且在很大程度上关注政治发展适应和促进经济与社会发展的合理程度和有效程度，因而，追求的是整个政治形态及其所决定的政治生活在国家现实成长中的价值与意义。中国30年的政治发展正是在这种追求中展开*与法治建设的。
政治篇 有效政治与大国成长（12）
有效政治创造有效发展：中国的实践
中国这30年的发展是富有成效的，创造了人类社会发展史上又一新的发展奇迹。在这30年中，中国人口从10亿增长到13亿，多出的这3亿人口，在规模上相当于一个美国；在这30年里，中国发生了极为深刻的变革，从封闭走向开放，从计划走向市场，从国家和集体主导走向社会和个体自主，使中国在继1949年完成劳动阶级获得解放之后，完成了社会民众的个体解放，即个体获得有法律保障和财产基础的独立和自主；在这30年，中国以平均百分之十左右的速度发展，使一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困，在成为世界工厂的同时，也成为世界重要的经济体；在这30年中，中国尽管人口规模在扩大、经历了革命性变革和出现快速的发展，但中国社会整体是平稳、有序的，从而创造了稳定盛世。由此可见，中国30年发展是一个大规模、大变革、大发展和大稳定有机统一在一起的发展，是有效的发展。
促成中国有效发展的因素是多方面的，可以从多方面来分析和把握。但不论从哪一个方面来透视中国30年有效的发展，都绕不过政治这个因素。至于政治与有效发展之间的关系如何，答案是不言自明的。如果政治存在很大问题，那么中国就不可能形成上述四大方面有机统一的有效发展。因此，从有效的发展中，我们至少能够断定中国的政治对促进中国的经济和社会的有效发展是起作用的，相对于中国的有效发展来说，中国政治是有效的。有效的政治，并不一定是完善的政治。但从人类政治实践来看，理想和完美的政治在实践中并不一定就是最有效的。所以，从文明的进步和社会的发展的基本逻辑看，政治建设的首要目标是要保证政治的有效，然后在这个基础上促进政治的完善。正如古希腊的亚里士多德所说：“最良好的政体不是一般现存城邦所可实现的，优良的立法家和真实的政治家不应一心向往绝对至善的政体，他还必须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体。”中国改革开放正是从重建有效政治开始的。
考察中国30年的发展，必须注意到这样一个事实：中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。这里不妨重温一下*在1975年对中国国情的看法和意见：“当前，各方面都存在一个整顿的问题。农业要整顿，工业要整顿，文艺政策要调整，调整其实也是整顿。”“整顿的核心是党的整顿。只要抓住整党这个中心环节，各个方面的整顿就不难。”那么，党的状况是怎样呢?“现在，相当一部分地方党的领导没有建立起来，党的领导削弱了。各级都有这个问题。没有党的领导怎么行?党讲话不大灵怎么行?解决这个问题，关键是建立省委一级的领导，许多事情都拿到中央来解决是不行的。”所以，“把省委的领导建立起来，使省委说话有人听，能够担负起领导责任，做到一不软，二不懒，三不散。”这样的政治状态，不仅自身无法正常运行，而且也无法启动和推动改革开放。所以，中国30年发展必然是以变失效的政治为有效政治为行动的起点。前面提到的1978年12月13日召开的中央工作会议，作为启动中国改革开放的十一届三中全会的预备会议，就是创造这样行动起点的会议。在这个会议上，*提出的以*为前提解放思想，促进改革；以*的制度化和法律化，保障改革，推动发展的思想，成为中国改革发展的基本战略贯穿改革发展30年的全过程。在这个战略下，中国探索和实践着通过有效政治创造有效发展的中国转型发展之路。
政治篇 有效政治与大国成长（13）
对于中国改革开放和转型发展来说，有效政治是通过在政治建设和发展中不断创造政治有效性来实现的。这种创造主要围绕政治领导、政治治理、政治稳定和政治发展来展开，其着力点都在制度建设，即力图通过制度积累、制度创新和制度完善来提升政治能力，健全政治治理，巩固政治稳定，深化政治发展。因此，中国实际展开的政治建设和政治发展，虽然核心目标是*与法治，但其行动原则是创造有效政治，保持和提升政治对经济和社会发展的整体有效性。这一点也能够从十六大以来中国共产党提出的发展社会主义*必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治发展原则中得到充分说明。在这个原则中，*与法治建设不仅要服务它们自身，而且要服务于党的领导；反过来，党的领导也是如此。显然，坚持这三者有机统一的目的就是要充分保证政治力量和资源对中国经济与社会发展的有效推动作用。从创造政治有效性出发，围绕政治领导、政治治理、政治稳定和政治发展四个方面，中国30年的政治建设形成了对中国经济与社会发展具有长久积极效应的政治发展格局。
第一，建构以党的领导为核心的领导体系。现代化的发展需要领导力量和支撑主体。中国革命和建设的逻辑决定了中国共产党必须同时承担起这双重角色。所以，在中国，坚持党的领导，不仅关系到这个国家的转型发展的方向问题，而且关系到这个国家转型发展能否获得强有力的支撑主体问题。改革开放伊始，中国共产党一方面变革“*”所形成的高度集中的权力体制，分权于政府和社会；另一方面通过自我调整来坚持和巩固党对改革事业的领导。可以说，中国改革开放的过程，是党分权于社会和政府的过程，同时也是党的领导得到有效坚持的过程。显然，党的领导得以维护和坚持，不是通过权力向党集中来完成的，而是通过改革和完善党的领导来坚持；通过中央的宏观调控体系的完善和调控的有效来坚持；通过党自身的建设，尤其是通过党的先进性和执政能力建设来坚持；通过党的意识形态对社会的有效作用和积极适应来坚持。这样，经过30年的变革，党的领导不仅在新的政治、经济与社会格局中得到巩固，而且逐渐形成了与新的格局相契合的新的领导体系，其根本在于把党的领导体系与国家制度体系和社会运行体系紧密地联系起来，相互适应、相互改造。在坚持依法治国的方略下，在建设和谐社会战略目标下，党的领导体系巩固与发展必然会更多地从国家制度体系和社会运行体系中获得资源，因而，也就必须更多地从国家和社会的要求出发来完善和发展自身，以保持党、国家、社会的协调和统一，巩固党领导的政治基础与社会基础。
第二，建设以法治为根本的政治治理。政治治理是国家政治主体通过权力、组织与机构的运作，创造社会秩序与经济发展的治理过程，其产品主要是权威、法律、制度、政策和措施。改革前的政治治理，主要通过权力集中所形成的政治强制来实现，因而，这种政治治理常常是单向度的作用，而且是领导者个体意志的作用。改革开放伊始，基于启动*，推动改革的需要，政治治理就首先开始变革，强调法律和制度在治理中的重要性。进入90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，中国共产党全面改变治国方略，推行依法治国，从而开始创造以法治为根本的政治治理，并力图使政治治理从权力的单一、单向作用过程，发展为依法进行的多方参与、协商与合作的治理过程。转型发展过程中政治治理所面临的最大挑战是两个方面：即职能重构和权力*。这是两个既各自独立，但又相互联系的挑战。如果政治治理不能有效容纳这种挑战，那么，它必然面临失败的命运。尽管这种容纳的渠道和空间是多元的，但最为关键的还是法治。在中国，法治是一种治国方略，因而，法治不仅体现为依法治国，而且体现为政党、国家与社会关系的一种理性安排，使得各自都有自己的边界和约束力量，而这种边界对于各种政治主体的职能定位和权力空间的划分都是有积极意义的。
政治篇 有效政治与大国成长（14）
第三，创造有活力的动态政治稳定。在中国的30年发展中，稳定与改革和发展具有同等重要的地位，因为，没有稳定，就没有改革，更没有发展。然而，这种稳定不是孤立的，它与改革和发展统一在一起，所以，其本质上是一个动态的稳定、是发展的稳定。稳定主要涉及三个方面：经济稳定、社会稳定和政治稳定。从稳定的大局来讲，任何一方面的不稳定，都可能造成全局的不稳定，所以，任何一方的稳定都必须以另外两方面的稳定为前提；换句话说，任何一方的稳定，不仅要考虑到自身的状态，而且要考虑和适应另外两方面稳定的需要，而这一切又都必须在创造改革和发展的过程中实现。为此，中国把改革和发展，包括政治建设，都置于推动国家建设和发展的基本路线和行动原则之中。基本路线就是坚持“一个中心，两个基本点”，强调以经济建设为中心是中国的兴国之要，以坚持“四项基本原则”为中国的立国之本，以改革开放为中国的强国之路。这个基本路线犹如一个大锚，保证了中国这艘大船的稳定。至于行动原则，就是时刻强调改革、发展和稳定的三者有机统一，以便实现统筹全局，把握过程的可持续发展。这样的基本路线和行动原则从国家发展大局的高度奠定了中国的政治建设和发展的内在取向、发展进程和行动原则，以保证政治建设与经济建设和社会发展有机统一、相互促进，以政治稳定创造经济与社会的发展和稳定。显然，这种政治稳定不是固守，而是发展；不是静态，而是动态。因为中国发展的使命要求这种政治稳定在创造发展全局稳定的同时，还要创造出两大活力：一是党和国家的活力；二是人民群众自主创新和发展的活力。基于活力的要求，这样的政治稳定必然是在政治与经济、社会发展的相互适应、相互促进中实现，即在政治能够为经济和社会发展创造基础和空间，同时经济与社会发展也在能为政治创造基础和空间的良性互动中实现。这必然对政治发展提出了很高的要求。
第四，创造有序的可持续的政治发展。政治发展是中国现代化的要求，也是中国改革开放的要求。中国政治发展的目标和取向都聚焦于发展社会主义*，强调中国的*建设和发展必须走中国特色社会主义政治发展道路。具体来说，就是从中国既有的制度出发，通过制度的建设和完善，来增强*的制度化和法律化，来满足不断提高的人民政治参与积极性，从而实现制度的巩固和*生活的丰富。既然是在坚持既有*制度基础上发展*，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的基础上发展*，那么中国的政治发展就必然是有目标、有根基、有领导的发展，这种发展具有内在的有序性和可持续性。至于作为直接推动政治发展的政治体制改革的展开和深入，始终都坚持稳妥推进的原则。对此，党的十七大报告做了全面的概括：
深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义*，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、*执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义*政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。
政治篇 有效政治与大国成长（15）
中国30年的政治发展就是这样走过来的，并由此形成了其特殊的发展形态、格局和原则。很难从价值上对其作出好与坏的简单评价，但就其对中国经济与社会发展所形成的整体效应来看，任何人都无法作出中国的政治发展与中国经济与社会发展是背道而驰的结论。而且，从世界大国成长的历史经验和教训来看，中国30年政治发展所创造的政治效应，在整体上是积极的，符合这个国家成长所在历史方位对政治发展的基本要求。
要遵循政治发展的自身逻辑
对后现代化国家发展来说，其发展同时面临着现代化和*化两大任务，因此，如何解决好经济与社会发展和政治发展之间的关系，一直考验着这些国家的战略水平、发展能力与治理质量。中国30年发展从本国实际出发，结合现代化和*化的基本规律，走出了一条有效政治创造有效发展的道路。过去的实践证明，这条道路适合中国，但其意义和价值不限于中国。从中国的30年实践中，我们不难体会到这样的道理：*化是现代化的必然，但能够促进现代化发展的*化，一定是既能带来政治进步，也能带来经济和社会成长的有效政治发展。
虽然在过去30年发展中，我们在中国社会变革和发展的大局中为政治发展寻找了合理的定位，并使其发展与整个社会发展保持良性的互动关系，但这并不等于我们已经解决了中国政治发展中的所有问题。从整体上讲，我们目前还是通过既有的制度、组织和价值资源的开发来保证政治有效作用于经济和社会发展，然而，随着经济与社会发展更深入、更全面，其提出的政治发展要求也必然会更深刻、更彻底。这种挑战迟早要来。这就要求中国的政治发展在保持政治对经济与社会发展有效性的过程中，也还应该从政治发展的自身逻辑出发，思考和部署中国政治发展的任务、目标与进程，这其中必然涉及中国政治发展中的一系列核心问题。有些问题可以用水到渠成的办法来解决，而有些问题则必须有观念、体制和机制的突破。政治生活的主体是个人、生活与国家。政治的有效发展，不仅要有效满足国家与社会发展的需求，而且也要满足个体发展，即人的全面发展的有效需求。可以预见，随着人与社会的进步和发展，政治建设与发展必然要更多地从人的发展的内在需要出发来规划和部署，这就要求有更为全面、深入的*化发展进程。中国实行的是人民*，其本质就人民当家作主。人民做主的权利要求必要会对中国的*化提出更高的要求。从这个角度看，中国的政治发展道路虽然有效，但其所面临的*化进程依然任重道远。
林尚立，复旦大学国际关系与公共事务学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（1）
中国转型期*和反*问题
何增科
中国转型期*状况透视
*的定义尽管众说纷纭，但国内外学术界比较普遍接受的*定义是滥用公共权力谋取私人利益的行为，这一定义通俗地说就是以权谋私。根据这一定义，*行为的构成要素有五个：一是*行为的主体，通常是公职人员；二是*行为的动机或目的，通常是追逐私人利益；三是*行为的手段，通常是凭借机构或职务上的便利；四是*行为的方式，通常是非规范地运用或滥用公共权力；五是*行为的后果，通常是公共利益或公民权利受到侵害。目前被中国有关部门归入消极*现象范畴的现象包括四大类：（1）国家工作人员的职务犯罪特别是其中的经济犯罪；（2）部门和行业性以权谋私的各种“不正之风”；（3）利用公款进行的奢侈性消费和挥霍浪费的不正之风；（4）党员干部腐化堕落、道德败坏行为等。将*行为区分为*犯罪行为和一般性质的不正之风是消极*范畴的一大特色，同时被归入这一范畴中的种种腐化堕落道德败坏行为如不涉及权钱交易、权色交易等则不属于严格意义上的*现象。中国在体制转换过程中，其上述*行为与现代市场经济国家相比，既有相同的一面，也有不同的一面。具体来说，中国转型期*行为的主体既包括公职人员个人，同时也包括公职人员所在单位甚至部门或行业，所谓单位犯罪、部门或行业性以权谋私的不正之风等就反映了*行为主体的集团化特征；*行为的动机或目的，既包括个人利益或小集团利益，也包括单位利益、地方利益和部门利益等局部利益，所谓公贿、单位犯罪、“跑部钱进”等行为追逐的就是这种超越纯粹意义上个人利益的局部利益；*行为的手段，既包括利用担任公共职位的职务上的便利，同时也包括支配公共资源的职务便利以及利用职能部门的机构性权力的便利，来追求私人利益；*行为的方式，既包括违反法律或党纪政纪而滥用公共权力牟取私利的行为，更包括大量在合法外衣下以权谋私的行为，后者违反的是公认的道德规范，所谓“乱收费、乱罚款、乱摊派”和公款消费等行为就是这种合法不合理的行为；*行为的后果，作为公有制经济占主导地位的国家，*行为侵害的主要对象是以国有资产为主体的公有财产，其次才是公民的私人产权和其他权利，此外，所谓的不正之风比*犯罪危害更大，因为它以法定的机构性权力和资源为后盾，具有一定的“合法性”和强制性力量，纠正起来难度特别大。（见表1，略）
转型期政治*可以根据不同的标准而划分为不同的类型，我们将根据这些不同的标准多角度地透视*行为的各种不同类型。（1）根据*行为主体的性质和数量，可以将*区分为个体*和群体*，后者是指某个或某些单位的公职人员大规模地或集体性地从事*活动，诸如“窝案”、“串案”、单位犯罪、部门或行业性以权谋私行为等就属于群体*的范畴。（2）根据*行为主体的层级分布状况，可以将政治*区分为高层*（省部级以上官员）、中层*（县处级以上）和基层*或低层*。（3）根据*行为发生的领域或部门，可以将*区分为政治和行政领域的*、经济领域的*和社会领域的*并可在每一领域中进行细分。（4）根据*行为动机的不同，可以将政治*区分为逐利型*、徇私型*和因公型*。（5）根据不同形式*的制度性成因的差异，可以将政治*区分为传统型*、过渡型*和现代型*。（6）根据*交易中各参与方的得失情况，可以将*区分为互惠型*（又称交易型*）和勒索型*。（7）根据*行为违法违纪程度和直接危害程度，可以将*区分为轻微*、一般*和*犯罪，后者又可细分为普通*犯罪和严重*犯罪。（8）根据领导层、官员和民众对各种*行为的宽容程度排序，可以参照美国学者海登海默的分类法将*区分为白色*、灰色*和黑色*。（见表2，略）
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（2）
衡量中国转型期政治*的程度可以采取主观测量法和客观测量法。所谓主观测量法简单地说就是主观态度测量法，即通过发放调查问卷、实地访谈、网上调查、电话调查等多种方式调查了解各种不同社会集团人们对政治*实际程度的主观评价，并在此基础上建立评估*状况的指标体系。这是国际上比较通行的一种做法。所谓客观测量法，主要是通过对历年来各种反*机关查处的*案件进行统计分析来测量政治*程度的方法。*程度可以用两组指标来衡量，一组是由*行为主体的层级分布和数量分布状况反映出来的*频率，另一组是由*案件发案数量及其所造成的损失反映出来的*的规模。*的频率可以由受到查处人数在公职人员总数中所占比例及受到查处的一定级别公职人员在受查处公职人员总数中所占比例，同时再加上作案而未受查处人数的比例来测定。主观测量法和客观测量法不是一种相互排斥和对立的关系，而是一种相互补充和印证的过程。主观测量法作为对民意的一种反映适合于对各个地区或部门的*程度的总体评估，客观测量法则适合于分析政治*程度的发展演变过程和规律。无论运用主观测量法和客观测量法来衡量中国转型期政治*的程度，都可以发现政治*的程度在转型过程中经历了一个由低到高的波浪式发展过程，我国目前正处于*的高发期和多发期，在国际上属于*比较严重的国家之一。
从一些国际组织运用主观测量法对世界各国*状况的分析来看，我国的*状况比较严重。胡鞍钢教授和他的博士生过勇就四个国际组织五种*评价指标即《透明国际》的清廉指数和行贿指数（BribePercepitonIndicator）、世界银行的*控制指数（ControlofCorruption）、世界经济论坛的全球竞争力报告（GCR）指标、瑞士洛桑国际管理学院的世界竞争力年鉴（WCY）指标进行了综合分析，得出了两个重要的结论（胡鞍钢、过勇，2000）。一个结论是中国已属于世界上*比较严重的国家之一。（见表3和表4，略）
他们指出，中国的廉洁程度排名处于世界上中等偏下的水平，如果只考察世界主要国家，我国的排名更加靠后，而且我国*评价指标得分比较低。这说明我国已经处于世界上*比较严重国家的行列。另外一个结论是，在改革初期我国的*状况尚不严重，但随后迅速恶化，到20世纪90年代中期已经极端严重，近年来*蔓延的势头有所遏制，但仍属于*比较严重的国家。根据透明国际对各个时期我国*状况的评价，在改革开放初期即1980~1985年，我国的清廉指数为属于轻微*国家。到了1993~1996年，我国的清廉指数降到了，属于极端*国家。近5年来，我国的清廉指数又回升到，属于*比较严重的国家。虽然从《透明国际》的清廉指数来看，我国最近5年来*指数有所好转，这表明我国从源头上预防和治理*的努力取得了一定的成效，但总的看*现象仍处于高发多发的相持期，形势仍很严峻。
运用客观测量法衡量*的程度，也在很大程度上印证了上述事实。根据纪检监察机关和检察机关历年来有关反*成果的工作报告，可以统计出历年来受处分公职人员数量和其中县处级以上人员数量，同时也可以统计出受到查处的贪污受贿挪用公款等*案件数量特别是*大案要案的数量以及挽回损失的数量。反*成果的有关数字可以在一定程度上反映出*的实际程度，尽管在已查处的案件和实际发生而未被查处的案件之间尚存在一个*“黑数”，这个*黑数到底有多大，一直是一个争论不休的问题。下面，以改革开放以来我国纪检监察机关和检察机关查处的贪污、贿赂、挪用公款等*案件情况为例，简要说明我国*的实际程度及其发展演变过程。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（3）
从表5（略）中可以看出，我国各级纪检监察机关和检察机关查处的贪污贿赂类违法犯罪案件数量、涉案人员、挽回损失数在过去21年间均呈迅速增长态势。仅以检察机关查处*案件为例，全国各级检察机关1978~1982年查处贪污贿赂等*案件总数为98225件，1983~1987年则增至万件，1988~1992年增至214318件，1993~1997年间更增至387352件（而这时贪污贿赂挪用公款等*案件的立案标准均已提高），1998~2001年间高达155026件，21年间查处的贪污贿赂等*案件平均每年以20%以上的速度增长，这从一个侧面反映了转型过程中政治*程度由低到高的发展演变过程。从表6（略）中还可以看出，我国的反*斗争基本上呈现5年一个波动周期，这在一定程度上反映了我国*程度的波动周期。
从转型期政治*类型的变迁来看，转型过程中政治*的发展演变呈现出以下几个特征。（1）个体*和群体*并存，群体*呈上升趋势。近些年来从一些地方或部门挖出的窝案、串案的增多，单位犯罪（包括法人犯罪和非法人单位犯罪）案件的上升，部门或行业性以权谋私的不正之风愈演愈烈，均说明了这一点。（2）*行为主体正在从基层向中层和高层领导干部蔓延。县处级以上领导干部，甚至省部级以上领导干部因*案件受到查处的比例逐年上升，这一方面说明反*力度在加大，另一方面说明*行为确实在由基层向中层和高层蔓延的严峻形势。（3）*行为已经从改革开放之初的一般经济管理部门扩散到了党政领导机关、组织人事部门、行政执法机关和司法机关等要害部门，就连被视为社会良知的守护神的新闻出版界和学术教育界也未能幸免。（4）就*行为动机来看，因公型*、徇私型*和逐利型*同时存在，其中逐利型*呈恶性发展的趋势，后者主要表现在不少*分子谋财谋权不择手段不计后果（有人甚至雇人暗杀妨害自己仕途的人），贪色图名达到丧失廉耻的地步，奢侈挥霍常常一掷千金几近变态疯狂的程度。（5）就*行为的制度性成因来看，传统型*、过渡型*和现代型*同时并存，其中以过渡型*为主，但在经济领域现代型*的发展势头不容忽视，佣金、回扣几乎成为商业交往中公开的秘密。（6）就*交易双方利得情况来看，互惠型*有演变为勒索型*的内在趋势。在行贿受贿的*交易中，起初往往是双方均得利的互利互惠型交易，但发展到后来往往演变为勒索型*，这是因为*交易有着自身的发展逻辑，它不以行贿者的意志为转移。在*交易中，交易双方的地位是不平等的，受贿者作为公共权力或资源的掌管者在提供公共服务方面处于垄断地位，行贿者则处于有求于人的不利地位。当行贿者和受贿者为一对一的关系时，行贿者和受贿者为同时得利的正总和博弈关系，但当行贿者和受贿者变为多方对一方的关系时，交易结果就会变为只有受贿者和出价最高的行贿者得利的局面，其他行贿者实际上是被迫行贿，否则他们就会被淘汰出局。所谓“大盖帽两头翘，吃了原告吃被告”就是对后一种博弈的真实写照。当公共服务的提供者处于垄断地位时，为了最大限度地谋取自身利益，它可以从被动地收取租金变为主动“设租”即人为地创造出垄断权来，迫使需求方支付相应的费用。在上述情况中，*交易已经演变为一种勒索型*。在转型期中国，这种勒索型*正在大量地发生。（7）就*行为的后果来看，轻微*和一般*每天都在大量地发生，普通*犯罪增长势头不减，重大*犯罪或者说*大案要案呈现上升趋势。（8）就公众对*的宽容程度来说，出现了“两头热中间冷”的局面。领导层和一般民众对许多*现象（如单位*犯罪、部门或行业性以权谋私的不正之风和公款吃喝高消费等）的看法是一致的，认为他们应属于黑色*或者至少是灰色*，应当受到舆论的谴责和法纪的制裁，但许多党政官员则不这么看。在他们那里，黑色*变成了灰色*甚至白色*，灰色*和白色*甚至不被认为是*，在这种态度支配下，不少*分子缺乏犯罪感和羞耻感，*案件的查处也是阻力重重。*现象的上述发展态势表明，确实如一些学者所说，*在和改革赛跑，利益驱动下的*有着加速发展的趋势，对此必须要有高度的紧迫感和危机感。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（4）
中国转型期*成因的制度分析
对中国转型期*成因人们可以从不同的视角来加以分析和研究。拟从新制度主义的角度来分析转型期政治*的成因。在用制度分析法具体研究中国转型期*成因前，有必要先了解一下其他几种关于转型期*成因的基本理论观点。这些理论观点概括起来有七种：（1）政府干预市场导致寻租活动高涨和*猖獗；（2）权力失监导致*；（3）现代化导致*；（4）价值失范道德约束乏力导致*；（5）强国家弱公民社会的非均衡造成*；（6）低薪导致*；（7）历史因素和外来因素导致*。此外，还有运用成本—收益分析、委托—代理理论和博弈论等分析工具探讨*行为动因而形成的一些观点。所有这些观点都以各自的方式同制度的因素联系在一起，因此，在我们用制度分析法研究中国转型期*成因时，将尽力吸收上述观点中的精华。
对*和反*问题，人们可以从不同的理论视角来加以研究。新制度主义的研究方法为我们提供了一个有用的理论视角。新制度经济学家诺斯等人建立了制度—个人选择—经济和社会结果的分析框架，在这一框架中，制度型塑着个人选择，而经济和社会结果则是无数的个人行为汇合起来的结果。在这里，制度是人类设计出来型塑人们互动行为的一系列约束，或者说是约束个人行为的各种正式规则和非正式规则的集合体。制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人选择。它为个人行为提供了激励机制、机会结构和约束机制。个人选择就是在制度这只既有形又无形的手的指引下完成的。而长期的经济和社会绩效乃是无数的个人行为聚集的结果。新制度经济学的上述分析框架为我们研究中国转型期的*和反*问题提供了一个十分有用的视角。我们知道，*是公职人员及其工作单位运用公共权力和公共资源谋取私利的行为。按照新制度经济学的观点，它实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与*交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。如前所述，转型期的中国在公职人员中出现了大面积的*而且这种现象有着屡禁不止、愈演愈烈的趋势。这说明目前中国的*已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分公职人员选择了通过*的方式来满足个人利益和要求。它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人员从事*活动并提供了相应的机会，而从事*活动被发现和受到制裁的机会很小。换言之，*已成为一种有利可图、有机可乘、风险很小的达成个人利益最大化的行为方式而为许多公职人员所选择。制度性缺陷导致*是新制度主义关于*成因的主要结论。运用制度分析法研究*的成因可以有两种不同的做法。一种做法是从现行制度结构在激励机制、机会结构和约束机制等方面的缺陷角度分析*滋长蔓延的原因，这是一种偏重于宏观分析的方法。另一种做法是分门别类地研究各种不同形式*产生和蔓延的具体制度安排上的诱因，进而探求防治对策，这是一种偏重于微观和中观分析的方法。力图将这两种方法的优势结合起来，在总体上采用宏观分析方法的同时，将不同形式*产生的具体制度诱因融入激励机制、机会结构和约束机制的分析中。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（5）
现行的制度结构和制度安排在激励机制上的严重缺陷成为*行为得以流行的一个重要原因。这种激励机制上的缺陷主要表现在以下几个方面：（1）公职人员工资性收入水平偏低以及收入分配中的平均主义等不利于调动他们的工作积极性；（2）各级政府预算行政经费拨款普遍留缺口和容许党政机关及群团和事业单位创收改善职工福利的政策以及长期以来形成的单位体制导致众多单位利用自身的权力和资源逐利行为的猖獗；（3）寻租行为比起诚实劳动和直接的生产经营活动更容易发财致富导致寻租行为的盛行。
在改革开放的过程中，中国社会各阶层利益分配格局的传统均衡状态被打破，而与现代市场经济体制相适应的新的利益分配格局的均衡状态尚未形成。在利益分配格局的大调整中，公职人员首当其冲地受到影响。利益分配机制和格局的剧烈变化对公职人员个人的影响主要表现在下述几个方面。一是公职人员的工资性收入与其他社会阶层特别是新富起来的社会阶层相比明显偏低。在改革开放初期，我国公务员的工资收入在全国15个行业中排名处于第7位，大致相当于全社会的中等水平。1988年跌到排名13位的最低点。从1989年以来，经过多次加薪，到2000年，我国党政机关和社会团体人均工资在15个大行业中的排名上升为第8位，考虑到公务员的整体素质高于企业职工，公务员工资水平仍然明显偏低。二是单位内部工资性收入和福利性收入的分配仍是按照平均主义方式进行。不同级别公务员之间工资差距太小，最高工资标准与最低工资标准的比例仅为：1（理想的目标应当是10：1，甚至更多），而工资以外福利性收入基本上是按照平均主义方式发放的。三是同一地区不同单位间公职人员收入差距不断扩大。这种利益分配机制和格局使公职人员面临的激励机制严重扭曲，不少公职人员产生相当严重的相对剥夺感和挫折感。偏低的工资性收入和平均主义收入分配方式以及单位间收入差距的扩大，使公职人员在很大程度上失去了忠于职守、勤奋工作的动力，并使其中许多人产生在国家和单位提供的收入之外另行开辟收入来源的强烈冲动，而通过以权谋私的*行为增加自己的收入已经成为许多公职人员的一种重要的行为方式。
在体制转换时期，由于体制改革尚未到位，公职人员所在工作单位乃至整个部门或行业所面临的激励机制也存在着严重的扭曲。这种激励机制的扭曲主要表现在以下几个方面。（1）各级政府在给机关事业单位行政经费预算拨款时预留缺口的做法迫使各个机关事业单位努力开辟新的财源；（2）为机关事业单位创收谋福利开口子的做法如允许通过机关工会创收等鼓励各个机关和事业单位从事各种赢利性活动；（3）一些地方政府对职能部门创收采取财政提成的政策或做法或强令职能部门承包市政工程的做法都进一步助长了各单位在利益驱动下以单位为主体的经济犯罪和部门或行业性以权谋私的*行为。
在从计划经济向市场经济转轨的过渡时期，由于市场机制和法律制度都非常不完善等原因，非国有部门、非公职人员及地方政府所面临的激励机制也存在着严重的扭曲。这种激励机制的扭曲主要表现在两个方面：一是对于非国有部门来说，由于市场缺位和市场机制不健全，与寻求直接的生产性利润的活动（简称寻利行为）比起来，寻租行为在实现收益最大化方面要更加便捷；二是对于非公职人员来说，由于经济管理和法制建设滞后，通过非法手段致富比起劳动致富要更加容易；三是对于地方政府来说，由于计划体制以及政策优惠等非经济因素在发展经济中仍然发挥着作用，向上争取资金、政策等种种优惠手段成为发展本地经济的便捷手段。这些都助长了非国有部门、非公职人员乃至地方政府向掌握资源分配权的官员行贿的冲动。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（6）
在体制转换时期，现行的制度结构和制度安排的缺陷为*行为创造了大量的机会和条件。*行为机会结构的畸形发展成为转型期*猖獗的一个重要原因。根据近年来中纪委全会的工作报告和最高人民检察院的工作报告，我国目前所流行的*形式可以概括为以下十种，每种*形式的流行背后都有着深层的制度性原因。（1）“一把手*”：主要是指党政主要领导干部和国有企业厂长经理的*。一把手*的流行，反映出现行领导体制和权力运行机制中权力过分集中、缺乏有效的监督制约、缺乏透明度等弊端。（2）用人*：具体表现为跑官要官、买官卖官等行为，它彰显出现行干部人事管理制度在干部任用上缺乏民意表达机制和由“少数人选人”的弊端。（3）行政执法和司法*：主要表现为贪赃枉法、徇私舞弊、办“人情案”、“关系案”、“金钱案”以及乱收费、乱罚款、乱摊派等，究其根源在于现行执法和司法体制既缺乏必要的独立性又缺乏必要的监督的弊端。（4）公贿：它是指下级政府及官员为办公事用公款贿赂上级政府部门或官员的行为如“跑部钱进，进京送宝”及对上级检查团接待规格上的竞相攀比行为等。公贿的流行，深层原因在于现行政府间管理体制财权和事权过于向上集中的弊端。（5）基层政权*：主要是指一些乡镇政权和村级组织为黑社会恶势力所把持成为他们欺压百姓敛财自肥的工具。基层政权*说明现行政治体制中基层权力获得和运用机制规范化程度较低。（6）审批权*：即利用行政审批权从事权钱交易，它突出反映了现行审批制度中审批事项过多、审批手续繁琐、审批权集中于个人的弊端。（7）寻租性*：主要指企业为寻求政府的保护或优惠而主动行贿，其制度诱因在于现行经济管理体制中政府干预和保护过多。（8）垄断性*：主要是指那些从事公共服务或公益事业的行业或部门凭借垄断经营权谋取部门利益的行为，其制度基础在于现行公共服务供给体制中存在的行业或部门行政性垄断的现实。（9）税收流失性*：主要是指通过各种合法或非法的手段进行税收减免而引起税收流失，它反映出现行税收征管体制中税收减免开的口子太多并且政出多门的弊端。（10）公共投资和公共支出领域的*：包括公共投资项目中的黑箱操作、政府采购中的回扣风等，它反映出现行财政投资管理体制中财权分散、监管乏力的状况。据胡鞍钢等人初步测算，在1990年代后半期，单是最后四种类型*所造成的经济损失和消费者福利净损失就高达9875亿~12570亿元，占全国GDP总量比重在~之间。这从一个侧面反映了上述四个方面管理体制所存在的制度漏洞或缺陷的严重程度。
中国转型期公职人员个人或群体行为所面临的约束机制包括四个方面：一是公职人员特别是各级领导干部所面临的自律约束机制；二是由各种形式的监督所构成的责任约束机制；三是由各种法律法规和专门实施它们的反*机关构成的制度约束机制；四是由来自社会各方面的舆论所形成的舆论约束机制。这四种约束机制构成了防范和遏制*的四道屏障，他们的作用在转型期的中国由于种种因素而受到削弱。从自律约束机制来看，道德内约作用有限，*生活会质量不高，批评和自我批评作用发挥不够，领导干部廉洁自律不如人意。从责任约束机制来看，自上而下层层任命和监督的体制使得对上负责和对下负责相脱节；决策者、执行者和监督者的权力、责任不对称削弱了各种监督机关的监督力度；过于强调一把手的责任削弱了一般公职人员的权能；由于缺乏制度化的参与渠道，来自群众监督的责任约束仍然是一种软约束。从制度约束机制来看，反*法制建设滞后，廉政制度建设重数量轻实效，反*机关的权能受到多方面的制约。从舆论约束机制来看，新闻舆论监督力度不够，民间舆论声音微弱，公职人员工作单位内部舆论约束作用有限。凡此种种，导致公职人员行使权力的约束机制软弱乏力，而约束机制的软化与激励机制的扭曲、机会结构的畸形发展一起构成了转型期中国*猖獗的主要制度原因。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（7）
探索反腐新路：从理论到实践
依靠制度创新从源头上预防和治理*，是中国共产党人在建设社会主义市场经济的过程中逐步形成的反*新思路。在1978年以前，中国共产党的反*战略主要是以整风的形式进行思想政治教育，同时发动群众性的政治运动来进行反*斗争。1978年以后，党的反*战略主要是“两手抓”，即一手抓思想政治教育，一手抓*分子的惩治工作。1993年特别是1997年党的十五大后，党的反*战略进一步演进为“三管齐下”的战略，这三管是思想政治教育，查处*大案要案，加强制度建设从源头上预防和治理*，其中最后一项工作被提到了治本的高度来认识，治本工作的力度不断加大。这是在抛弃了群众运动的方法后，经过多年摸索，领导人发现单纯依靠思想教育和定期严打的办法不足以有效遏制*现象发展蔓延的势头，开始探索从源头上治理*的办法，在20世纪90年代中期最终形成了反*要标本兼治，综合治理，通过制度创新从源头上预防和治理*的反*新思路。
1978年党的十一届三中全会后，全党在反*总体思路上逐步形成了两点共识。一是，反*不搞政治运动而是应该靠加强社会主义*与法制建设来解决。二是，在*成因上，个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要、更带有根本性，因此反*的根本出路在于积极进行政治体制改革。*同志在全党上述共识的形成过程中发挥了关键作用。整个20世纪80年代，我党反*战略的基本特征是坚持“两手抓”，一手抓思想政治教育，一手抓法制建设，依靠法律手段调查和惩治*分子。同时，全党对制度建设重要性的认识也在不断深化。
进入20世纪90年代后，以*同志为核心的党中央第三代领导集体在继承和发展*同志上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度建设根治*的反*新思路。反*战略也从20世纪80年代的“两手抓”发展为90年代的标本兼治、“三管齐下”战略，即进行思想政治教育特别是廉政教育（各级领导干部是重点），积极查办大案要案并依法惩治*分子，依靠制度建设从源头上预防和治理*，制度创新成为反*的治本之策。如果说政治体制改革主要是解决*产生的宏观制度结构或制度环境问题，那么微观和中观层次的具体制度安排在诱发*上的作用从20世纪90年代起日益引起党中央和专门的反*机关的重视。1993年8月召开的中纪委二次全会在此前进行的广泛调研和讨论的基础上，提出了反*既要治标又要治本的重要思想。此后，反*机关在抓紧领导干部廉洁自律、查处大案要案、狠刹几股群众反响强烈的不正之风的同时，抓紧了建章立制的工作。1997年召开的党的第十五次全国代表大会在总结前几年反*工作经验的基础上，明确提出反*应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除*现象滋生蔓延的土壤”。1998年1月召开的新一届中央纪委的第二次全会，将党的十五大提出的反*新思路进一步明确化和具体化。尉健行在向全会所做的报告中，明确指出反*斗争必须坚持标本兼治、综合治理，既要狠抓治标，坚决查处违法违纪行为，严厉惩处*分子，又要加大治本力度，从源头上预防和治理*。从此以后，依靠制度建设根治*变成全党的共识，这标志着我们党在新的历史时期反*新思路的最终确立。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（8）
改革开放20多年来，经济和政治体制改革不断走向深入，反*工作也不断取得新的成效。在过去20多年中，我国的经济犯罪特别是*犯罪曾经出现过四次浪潮，以寻租为目的的经济犯罪包括贪污贿赂等*犯罪案件呈波浪式发展态势，*犯罪的高潮分别发生在20世纪80年代初期、80年代中后期、90年代早期、90年代后期等。过去20年的经济改革可以分为四个阶段，即从1978年到1984年打破传统计划经济体制统治地位引入市场机制时期，从1985年到1991年计划经济和市场调节双轨体制并存的时期，从1992年到1996年社会主义市场经济体制基本框架初步确立的时期，自1997年以后社会主义市场经济体制初步建立的时期。随着市场化取向经济改革的渐次深入和消费品市场、生产资料市场和生产要素市场的依次建立，在消费品领域、生产资料领域和生产要素领域寻租机会相继减少，相应地以寻租为目的的经济犯罪包括*犯罪浪潮依次退潮。第四次*犯罪浪潮的势头随着国有企业改革的深化也在减弱。中国的政治体制改革如同经济体制改革一样是一个渐进的过程，并具有增量改革的性质。在过去20余年中，以加强社会主义*法制建设为目标的政治体制改革取得了重要进展，从而为遏制政治领域某些*形式创造了有利的宏观制度环境。一是实行党政分开，增强党内*，积极改革权力过分集中的领导体制和决策体制，努力遏制“一把手*”。二是改革集中的、封闭的和神秘的干部人事制度，推进干部工作的*化、科学化和规范化，积极遏制用人*。三是积极稳妥地推进司法体制改革，保证司法公正和司法独立，预防和治理司法*。四是稳步推进基层*政治建设，努力遏制基层政权*。转型期*程度的降低和反*工作的成效，取决于经济和政治体制改革的进展以及反*和体制改革有机结合的程度。这是因为，转型期的*具有明显的过渡性质，它是和体制转换时期新旧体制的并存和一些过渡性的制度安排联系在一起的。旨在实现体制转换的经济和政治体制改革，有助于消除诱发过渡性*的双轨体制和改变过渡性的制度安排，因此具有重要的反*功能。总之，在过去20余年中，随着经济和政治体制改革的不断深化，四次经济犯罪包括*犯罪浪潮经历了一个潮起潮落依次消退的过程，政治领域的某些*形式也趋于消亡。
中国转型期出现的诸多*现象，不仅与宏观制度结构的缺陷有关，而且与某些具体的制度安排或政策规定对特定*形式的诱发作用有关。只有找到各种*形式产生的特定制度根源，对症下药，依靠制度创新从源头上预防和治理*，才能起到釜底抽薪的作用。我们党在探寻反*新思路过程中逐步认识到具体制度创新的重要性，在1993年8月中央纪委召开的二次全会上提出了反*“既要治标又要治本”的重要思想，1997年召开的党的十五大明确提出了反*要“坚持标本兼治”的指导思想。随后，党和政府加大了从源头上预防和治理*的力度，一系列重要的制度建设措施相继出台，反*工作开始出现了新的局面。
首先，采取一系列重大举措，改进公职人员行为的激励机制。一是从1989年以来，先后5次给公务员加薪，2002年7月起将第6次给公务员加薪，同时禁止党政机关工作人员特别是党政领导干部在工资以外获取各种收入。二是积极探索实行房改、车改和通讯补贴等一系列机关后勤服务社会化改革，努力实现公职人员福利待遇的货币化。房改和通讯补贴改革已经取得重大进展，车改等仍在探索试验过程中。三是实行“收支两条线”、“正税养军”、“正税养政”，限期实现军队、武警和政法机关以及党政机关与所办经济实体脱钩并严禁经商办企业，同时废止由各职能部门自行创收弥补预算缺口甚至上缴财政的错误政策。2002年，有34个中央部门进行“收支两条线”管理改革试点，它对于从机制上制止乱收费，最终取消“预算外收入”将发挥重要作用。这些措施的施行或部分施行，对于理顺收入分配关系、缩小行政经费拨款缺口从而匡正公职人员及其所在单位的行为激励机制、抑制*行为的动机发挥了重要的作用。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（9）
其次，推进制度创新，消除*行为产生的机会和条件。（1）从基层做起，实行村务公开、厂务公开和镇务公开，并计划尽快实行县级政务公开，逐步增加政府工作透明度。目前，全国有26个省（自治区、直辖市）县级政务公开的推广面已经超过半数。（2）实行县处级以上领导干部收入申报制、省部级领导干部家庭财产报告制、礼品登记制等一系列制度，增强公职人员特别是党政领导干部个人财产的透明度。（3）从2001年10月起，在全国范围内推行行政审批制度改革，精简行政审批事项，规范行政审批行为，根治寄生在行政审批权上的*行为。目前，国务院有65个政府职能部门对本部门、本单位的行政审批项目进行了认真梳理并提出初步意见，国务院有关领导部门正在进行认真审核。此外，新近通过的《行政许可法》对规范行政审批行为将起到重要的作用。（4）在一些垄断性行业和部门尝试引入竞争机制，开放市场，努力从根本上解决垄断型*问题。（5）进行农村费改税试点工作，清理取消一大批向企业征收的不合理项目并抓紧收费制度改革准备工作，实行车辆购置税，酝酿实行燃油税，逐步实行费改税，力求从根本上杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。自1997年以来，财政部已会同有关部门取消收费1965项，共减轻社会负担1332亿元。2001年全国有102个县进行了农村税费改革试点，试点地区减负率一般都在25%以上，有效地遏制了农村“三乱”。2002年全国有16个省（自治区、直辖市）成为扩大农村税费改革试点省。（6）进行财政体制改革，清理预算外资金和小金库，逐步将预算外资金纳入财政管理，试行编制部门预算，实行国库集中收付制度等，铲除利用公款进行奢侈性消费和铺张浪费之风。（7）逐步推行政府采购制度、公共工程竞争性招投标制度、会计委派制度等制度，防止公共投资和公共支出的流失。2000年全国政府采购资金规模超过200亿元，2001年上升为653亿元，资金节约率平均在10%以上。（8）统一税法，公平税负，优化税制，降低名义关税税率，改革缉私体制，强化关税征管，努力堵塞税收流失性*的制度漏洞。财税体制改革以来，国家财政收入呈现大幅度稳定增长态势。1994~2001年，财政收入增加了倍，年均增加1593亿元，年均增长率为。
最后，健全法制加强监督，强化公职人员行为的约束机制。这方面的制度建设措施主要如下。（1）加强廉政法制建设，不断完善反*立法，抓紧制定综合性的党纪政纪规定，同时制定了大量党风廉政建设单项法规或条规。（2）建构反腐倡廉的责任制约束体系，具体包括制定和实施综合性的领导干部党风廉政建设责任制规定、建立和实行一系列专项的责任追究制度和对重大失职渎职行为追究法律责任等。（3）加强权力监督和制约，包括建章立制，加强党内监督，强化权力机关的监督和增强反*机构的权能等。（4）增强新闻舆论监督的作用。（5）为群众监督创造条件，如实行行政复议制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等。
上述反*制度创新举措对于增加政府工作的透明度，改进公共服务部门的竞争力，增强政府官员的责任感，提高政府效能，加强法制建设，提升公民参与水平等都起到了积极的作用，是中国迈向善治的重要步骤。中国在反*制度建设上所作出的努力对于遏制*的发展蔓延也发挥了重要作用。同时需要指出的是，中国明确依靠制度建设根治*的新思路的时间还不长，进行制度创新从源头上预防和治理*的历史更短，制度建设要做到相互配套和充分发挥作用都还需要相当一段时间，因此对所取得的成就绝不能估计过高，今后还需要作出更大的努力进行反*制度建设。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（10）
制度创新反*：可供选择的政策建议
中国在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，政府的治理模式也在发生着重大的改变。单一的以政府为中心的国家统治结构正在向多中心的、自主的治理（governance，也有人译为治道）结构转变，政治国家—市场经济—公民社会（或者说公共部门—私人部门—第三部门，其中私人部门主要是指非国有企业，第三部门主要是指非营利性的民间组织或民办非企业单位）之间正在形成一种各有分工，相互补充和彼此合作的新型伙伴关系。市场化、民营化、分权化、自治化、网络化成为经济和政治体制改革的五个基本面向。为了适应新型治理结构的需要和在市场经济条件下增强国家能力，政府的治理方式和治理过程也在发生着深刻的改变，倡导参与性，透明性，法治，竞争性，效能性，责任性等原则的善治（goodgovernance，亦有人译为良治）理念逐渐成为各级政府对政府管理体制、工作程序和运行机制进行改革与创新的努力方向。所有这些也都为进一步优化反*的宏观制度环境和继续推进中观制度创新指明了前进的方向。“三管齐下”反*战略的明晰化也为专门的反*机构指明了努力的方向。正如国内外许多学者所指出的那样，反*是一个系统工程，需要一种综合性的战略。我们的政策建议就是建立在宏观、中观和微观三个层面反*制度建设战略论述基础上的。
首先，积极推进治理结构变革，加速建立与社会主义市场经济相适应的以政治国家——市场经济——公民社会为主体的多中心的、自主的、分工合作的新型治理结构，成为从根本上优化反*的宏观制度环境的重要措施。为此要求进一步深化以市场化、民营化、分权化、自治化和网络化管理为基本面向的经济和政治体制改革，同时要求合政治国家、市场经济和公民社会之力共同反*。具体来说，要通过深化体制改革来遏制*，必须做好以下五个方面的工作。（1）推进市场化改革。具体措施包括：利率自由化，实现人民币在资本项目下的可兑换，金融证券保险业引入竞争机制，土地交易市场化等。二是加快外贸自由化步伐。具体措施包括：降低名义关税税率，降低国内市场上一些产品不合理的高价位，尽可能减少乃至取消出口配额指标，增加经贸政策法规的透明度和可预测性等。三是消除那些制约市场在资源配置中发挥基础性作用的因素，如降低市场准入门槛，鼓励不同类型企业竞争等。四是建立科学合理的公共物品和服务价格形成机制包括建立和完善价格听证制度。（2）加速民营化进程。实施民营化战略是反*体制改革的一个重要环节。民营化战略主要包括三项内容：一是继续实行“抓大放小”战略，对国有企业进行战略性改组和改制。二是大力鼓励民营企业、民间组织和民办非企业单位的发展。政府要通过产权保护、契约实施和提供基础设施等为民营企业发展创造良好的市场环境，同时要在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等方面对不同所有制企业实行同等待遇。要尽快取消对民间组织和民办非企业单位实行双重管理（即民政部门登记管理和业务主管部门业务管理）的不合理规定，彻底解除他们与所属党政机关或职能部门的挂靠关系，使他们独立自主地得到发展。三是在公共服务供应上实行功能让渡和政府采购相结合的原则。凡是民营企业能够供给的产品和服务，公共部门都应该让渡给私人部门去供应。凡是非营利性组织能够提供的公共用品或服务，公共部门都应该让渡给第三部门去提供。为了鼓励私人部门和第三部门的发展，并确保公共用品或服务的供给，政府可以向私人部门和第三部门公开招标竞价采购这些公共物品或服务，然后提供给公众。（3）推动分权化改革。分权化改革应当包括以下三个方面内容。一是合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律的形式加以保障。通过适当分权的制度安排，中央和地方政府在完成各自的法定职责方面都拥有足够的权能，改变地方政府特别是县乡两级政府财权与事权不对称的状况。二是在同级党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行适当分工。各级党委要在坚持党的领导的前提下，进一步明确职责分工，保证同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责。当前的重点应当放在支持人大对“一府两院”（政府、检察院和法院）工作的监督上，同时要保证司法机关依法独立办案。三是在一把手和领导班子其他成员之间进行适当分工。有必要重申党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，坚持重大问题由党委集体讨论决定，防止一把手个人说了算。同时，要进一步明确领导班子内部分工，切实做到各司其职，各有其权，各负其责。（4）拓展社会自治。旨在拓展社会自治空间的改革主要应包括如下几方面内容。一是充分发挥商会、行业协会等民间经济组织在行业自我管理中的作用。二是努力开展城乡社区居民自治。三是支持和鼓励专业性学会、协会等民间社团在繁荣科研、教育、文化、卫生等社会事业中的作用。（5）实行网络化管理。为此需要做好以下几个方面的工作。一是建立公共部门—私人部门—第三部门的合作网络。在解决经济和社会问题和提供公共服务的过程中，政府应该鼓励分担责任，致力于发展公共部门、私人部门和第三部门的合作伙伴关系。在这种合作伙伴关系中，政府是“掌舵者”，负责组织、协调和引导有关各方的行动。二是采用平等协商、双向互动、共同参与的决策方式。参与式决策应当成为网络化管理中的主要决策方式。三是依靠契约保障合作参与各方的正当权益。在契约式管理中，除了签约方自愿让渡的权利外，签约各方均享有不可剥夺的独立性和自主权。契约的实施有赖于签约各方的合作，而这种合作以互利和双赢为基础，要求任何一方作出单方面牺牲的做法都将失去其正当性。契约论的原则应当贯穿于政治国家、市场经济和公民社会组织互动过程的始终。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（11）
其次，以善治为目标推进政府改革与创新，完善防治*的制度安排。建立在传统计划经济体制基础上的政治治理方式及与此相适应的政府管理体制，具有封闭、神秘、专断、繁琐、唯上等特征。*的高发、多发是政府管理不善引发的诸多症状中的一种。那么如何从管理不善走向善治或者说良好的治理呢？所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。联合国开发计划署和世界银行等国际组织确定的善治衡量标准，主要有八条：公民参与，实行法治，政务公开，反应灵敏，寻求共识，追求平等和包容性的社会政策，效能和效率，责任性等。一个以实行善治为目标的政府，应该是一个开放（公民参与）政府，透明政府，法治政府，廉价政府，高效政府，责任政府。善治本身是一种理想目标，是一种值得追求的价值理念。善治作为一种价值理念，强调的是公民社会参与到政治治理过程之中，强调的是政府更好地为私人部门和第三部门提供服务，它所追求的是公共部门与私人部门和第三部门卓有成效的合作。从管理不善走向善治，最主要的是要进行政府改革与创新。旨在从源头上预防和治理*的政府管理体制改革与创新，需要改变那些易于诱发*的制度安排，着力解决激励机制扭曲、机会结构畸形和约束机制乏力等制度性缺陷问题。因为正是这些制度性缺陷为公职人员产生*行为的动机和利用机会以权谋私提供了基本条件。具体说来，反*制度创新的努力应当从以下八个方面入手。
第一，匡正激励机制。为此，有下列需要。（1）进一步深化公务员工资制度改革。这种工资制度改革应当实现三个目标：一是通过较大幅度地提高公务员的工资福利，使他们的工资水平达到或接近社会中等收入水平，实行“中薪保廉”。二是充分拉开不同职级公务员的工资差距，克服平均主义的收入分配方式，使公务员的工资收入与他们担负的工作责任和实际贡献挂起钩来。三是参考新加坡模式（个人出18%，单位出22%，相当于工资的40%，退休时无*行为则可获得这笔可观收入），建立廉政公积金，增加公务员廉洁从政的收入预期和从事*行为的成本预期。（2）实现公职人员收入的透明化，逐步消除灰色收入，彻底杜绝黑色收入。旨在保证公职人员收入透明化的一系列制度如收入申报制度、领导干部家庭财产报告制度、个人储蓄实名制等，需要进一步加以充实和完善，并需要上升为法律以增强其权威性。（3）将干部的录用辞退、升降奖惩与本人的能力素质和工作业绩挂起钩来，使之发挥正面激励作用。考试录用、考绩晋升、竞争上岗、公开选拔、任前公示等做法体现了功绩制精神，应当在更大的范围和层级加以推广。（4）建立和完善公务员离退休后的医疗保险和养老保险等社会福利保障制度，解除他们离退休之后的“后顾之忧”。（5）实行“正税养政”，“正税养军”（胡鞍钢），该吃皇粮的一定要吃皇粮而且要吃饱吃好，坚决改正财政拨款预留缺口的做法，严格禁止要求政府职能部门自行创收并按一定比例上缴财政的做法和强迫职能部门自己掏腰包承包市政建设工程的做法，消除政府机关创收的财政压力。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（12）
第二，促进政务公开。中国从20世纪80年代起，就进行了一系列政务公开的积极探索。这些探索包括政府职能部门实行的“两公开一监督”（办事程序公开、办事结果公开、接受群众监督），执法和司法部门实行的警务公开、检务公开、审判公开、基层政务公开（村务公开、厂务公开、乡镇政务公开），以中央和省级政府为主的政府上网工程等。将这些制度创新的探索进一步加以规范化，使之向广度和深度发展，应当成为我国政务公开的一个努力方向。具体说来，这种努力应当包括四个方面的内容。一是制订《行政程序法》，实现政府职能部门的公开依法行政。二是在进一步完善执法和司法公开的有关具体规定并狠抓落实的同时，努力实现立法内容和立法过程公开以遏制新出现的所谓“立法*”。三是基层政务公开应当与*选举结合起来以避免出现走过场的现象，同时基层政务公开应当逐级向上推展，县级政务公开应当进一步推广，地市级政务公开也应当逐步提上议事日程。四是政府上网工程逐级向下延伸，逐步实现“网上办公”。
政务公开工作还应该大胆学习和借鉴国外经验，在以下四个方面取得突破性进展。一是实行会议公开。党委、人大、政府、政协会议作为决策过程的重要载体，要尽可能实行公开化，以防止密室交易和暗箱操作。除了确需保密的会议外，会议公开的内容应当包括：允许公众旁听，会议记录对公众开放，允许新闻媒体全程报道会议内容，会议投票结果公开等。二是政府文档向公众开放。政府的法律法规文件、会议记录、档案资料等除了法律特别规定需要保密的以外，都要向公众开放，允许公众自由查阅和使用。即使是保密的文件档案也要实行定期解密制度，不能无限期地加以保密。三是尽快制定《新闻法》，保障新闻报道自由和批评自由。对于一些地方和部门进行新闻封锁和打击报复批评性报道的行为，应当有法律手段予以追究。要变新闻报道的事前检查为事后追惩制，以保障新闻报道的时效性和客观性。四是实行“电子*”。所谓电子*是指利用现代电子手段架起政府与公众互动沟通的桥梁，内容包括：电子会议，电子投票，电子民调，电子政务。电子会议包括电视电话会议，网上会议等多种形式，这些现代会议形式具有开放性的特点，便于公众发表意见。电子投票，是指利用电子表决器或网络手段进行投票，具有便利、快捷、保密性好和不易作弊等特点，为会议投票和公民投票提供了现代科技手段。电子民调，是指利用电话、因特网等电子科技手段进行民意调查征求公众意见的做法。电子政务，是指政府部门利用现代信息通讯技术开展对外办公服务和内部管理，网上办公是电子政务的一个组成部分。将现代电子科技手段广泛引入政府管理之中，将大大提高我国的政务公开水平和政府工作效率。
第三，增强公众参与。公众参与的过程是在政策问题上建立共识的过程，同时也是获得公众理解、支持与合作的过程。决策的*化和科学化有赖于公众的政治参与。因此，政府应当积极为公众提供便捷有效的制度化参与渠道。具体来说，要在以下五个方面拓展公民有序的政治参与渠道。（1）为公民社会组织和个人提供利益表达渠道。党委、政府、人大、政协要建立起协商对话机制，定期听取公民社会组织和公民个人的意见和要求，并及时作出答复。（2）党和政府在制订路线方针政策时要做好各方面利益统筹兼顾综合平衡工作。平等的原则要求共产党代表“最大多数人的最大利益”，对各个利益群体一视同仁，避免因照顾一部分人利益而损害甚至牺牲另一部分人利益，避免成为特殊利益集团的俘虏。只有超然于各个利益群体之外，才能做好利益调整工作。包容性的原则要求社会政策尽可能照顾到各个社会群体的利益，特别是要保护好弱势群体的利益，使他们的利益在政策制订过程中得到充分考虑。（3）政策制订过程要最大限度地吸纳公众参与。听证会制度、公众旁听会议和发言制度、人民群众意见征集制度、人民陪审员制度等为公众参与立法工作、行政决策和司法审判提供了很好的制度。这些好的制度要继续坚持实施。特别需要指出的是，听证会制度是一项比较成熟的公民政治参与制度，在立法和行政决策过程中有着广阔的应用前景，需要下大力气加以推广。（4）政治录用过程要不断增加公众的发言权。政治录用过程就是党政领导干部的选拔任用过程。为了贯彻群众路线，增加群众在这一过程中的发言权，1990年代以来各级党委和组织部门进行了积极的探索，创造出了不少好的群众参与形式。它们包括：*推荐、民意测验、两票制选举村支部书记和乡镇长、党内*等。进一步完善和推广这些制度应当成为干部人事制度改革的一个重点工作。（5）要建立和完善民意反馈机制。政府能否根据公众意见及时作出反应，调整相关政策，是衡量善治的一个重要标准。建立和完善民意反馈机制是实现善治目标的一个重要手段。民意反馈机制要独立于政策执行系统才能做到真实有效。目前，民意反馈机制建设要做好以下三个方面工作。一是民意调查工作。为保证民意调查的客观性和专业水准，政府可委托学术机构就有关政策问题进行民意调查。同时也应鼓励成立专门的民意调查公司，及时搜集公众意见为政策反馈提供服务。二是信访举报分析工作。信访举报是公众对政府官员和政府政策表达意见的重要渠道，信访举报是反映民情民意的晴雨表。对信访举报材料进行归纳整理分析研究，做好社会预警工作，将有助于政府对公众意见及时作出反应并尽快调整相关政策。三是新闻内参工作。新闻内参作为党和政府的“眼睛”，在了解民间疾苦、反映百姓呼声方面发挥着重要作用。为了保证新闻媒体发挥上述作用，这些新闻机构的地方派驻机构应当定期实行人员轮换并在财务物资上完全自给，以避免成为为地方政府歌功颂德的工具。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（13）
第四，引入竞争机制。竞争带来繁荣，竞争与效率携手同行。在政府管理中引入竞争机制是从管理不善走向善治的一个重要步骤。引入竞争机制的努力应当包括以下几个方面的内容。（1）在公共产品和公共服务的供给中引入竞争机制，取消市场准入的人为限制，鼓励私人部门和第三部门与公共部门展开竞争，鼓励公共部门中不同行业和部门之间跨行业、跨地域经营相互竞争，鼓励同一行业中不同公司集团、不同地方分支机构之间就经营同一业务展开竞争，保证公民在消费公共产品和公共服务上的选择自由。（2）在公共工程建设和政府采购工作中引入市场竞争机制。近年来，公共工程建设领域加快了有形建筑市场的建设步伐，重大工程招投标制、项目业主负责制、工程监理制逐步建立，引入市场竞争机制的工作初见成效。目前应当进一步提高公开招标率，严格限制邀请投标的做法，组建评标专家委员会并要求主管部门领导加以回避，严格禁止项目业主、施工单位、工程监理来自同一职能部门的“三合一”现象。以公开招投标、竞价采购、集中统一采购为特征的政府采购制度，目前已在中央和省一级政府、省会城市和副省级城市政府中初步实行，政府采购中竞争机制的引入为政府节约了大量资金。今后的努力方向是逐步扩大政府采购金额在公共支出中所占比例（国外所占比例一般高达30%到40%，我国目前还不到1%），将政府采购制度逐级向下推广。（3）在干部人事工作中引入竞争机制。要为优秀人才的脱颖而出创造条件，竞争上岗、竞争性选举等制度就提供了这样的竞争激励机制。目前，这两种制度的适用范围还很有限，需要在更大的范围内加以推广。同时要鼓励用人单位之间展开吸引人才的竞争，为优秀人才发挥作用创造一个良好的环境，真正做到“事业留人、待遇留人、感情留人”。（4）在社会价值的权威性分配工作中引入供应方竞争机制，同时规范需求方竞争行为。供应方内部引入竞争机制的办法之一是打破资源配置的部门界限，实行权力分解职能交叉，需求方可以在供应同一资源的多个部门之间作出选择。办法之二是打破资源配置的地域限制，需求方可以在同一个部门的不同地方分支机构之间作出选择。例如，公民办理护照和身份证可以在多个城市或同一城市不同城区的公安机关之间作出比较和选择。规范需求方竞争行为的办法包括，通过公开拍卖的办法进行稀缺性资源的配置并将拍卖收入收归国库，公布行贿者“黑名单”并取消其参与竞争的资格等。
第五，提高政府效能。政府效能包括两重意思，即有效性和效率。前者是指政府机构及其所实行的政策能够满足社会的需要因而是有效的，后者是指政策的执行成本和政策产生的收益之比是合算的。提高政府效能，意味着政府的机构设置、职能定位、人员编制要科学合理，符合社会的需要，意味着政府的政策要以高效率低成本的方式加以执行并能产生较高的社会效益。建立一个精干、高效、廉洁的政府是提高政府效能所要达到的主要目标。为此，需要如下。（1）继续实行机构改革转变职能，控制机构和人员的过度膨胀。针对历次机构改革的经验教训，机构设置、人员编制、岗位职责需要纳入法制化轨道加以管理，各级全国人民代表大会要负起审查监督的责任，防止机构和人员精简后出现反弹。除了编制管理法制化外，预算管理也需要加以强化以遏制机构和人员的恶性膨胀。强化预算管理，要求将预算外资金纳入预算管理，取消各单位或部门私设的“小金库”，严格实行收支两条线，从而断绝机构和人员膨胀的财政来源。（2）进行财税体制改革，建立现代公共财政体制。进一步完善税收征管体制，统一税制和税率，公平税负，杜绝税收减免乱开口子的做法，是遏制税收流失性*的重要步骤。编制部门预算，实行零基预算，实行国库统一收缴和集中支付制度，是强化财政监管的重要步骤。这些财政体制改革的措施都需要进一步深化和推广，争取早日建立起现代公共财政体制，以便增强国家财政汲取能力，同时控制政府支出特别是行政性支出的过快增长。（3）深化行政审批制度改革，为企业和公民提供优质高效的服务。计划经济实际上是一种审批经济，过多过滥的审批手续是导致审批权*的制度根源。近年来，一些地方和部门已经进行了行政审批制度改革，通过改革精简了大批行政审批事项，将一些事项由审批制改为登记制，同时简化了审批程序，提高了办事效率。如一些地方设立了经济服务大厅或便民服务中心，将拥有行政审批权的政府职能部门集中起来，实行窗口式办公和“一站式”服务，大大提高了办事效率，受到企业和公民的欢迎。但总的来看，这项工作发展得还很不平衡，行政审批制度改革中一些好的做法还需要在更多的地方和部门中加以推广。（4）深化机关后勤服务体制改革，实现机关后勤服务社会化。将后勤服务部门从所属机关剥离出去，实行独立核算、自负盈亏，将原来补贴后勤服务部门的钱改为补贴职工、机关和职工所需各种服务直接从市场上购得，将大大降低政府运行成本，并有助于提高工作效率，因而代表着机关后勤服务改革的方向。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（14）
第六，建设法治国家。建设社会主义法治国家是党的十五大确定的社会主义*政治建设的重要目标之一。依法治国，依法行政，是规范和约束政府官员行为的最有效的武器。从反*制度创新的角度来看，建设法治国家需要在以下几个方面作出努力。一是逐步树立宪法和法律的最高权威，实现从人治向法治的转变。各级党政领导要适应建设法治国家对领导方式变革的要求，学会将党和政府的意志上升为宪法和法律，随后在宪法和法律规定的范围内开展工作。各级党政机关要坚决贯彻依法行政的要求，认真纠正与现行宪法和法律相抵触的各种“红头文件”和不当行政行为，为全社会作出遵守宪法和法律的表率。二是健全法律体系，提高法律法规的透明度、稳定性和可操作性。三是深化司法体制改革，确保司法公正。司法公正是司法机关的灵魂。为了确保司法公正，应当积极推进司法体制改革。司法体制改革首先要保证司法独立，使司法机关在人事、业务和财政上能够自主，使司法人员能够依法独立办案。司法体制改革还要保证司法透明、检务公开和审判公开的一些具体做法还要进一步完善。司法体制改革还应保证司法人员具有较高的专业水准和强烈的敬业精神，能够真正胜任本职工作。
第七，加强监督制约。只有以权力制约权力，才能有效地防止权力的滥用。这是为古今中外历史所反复证明的一条公理。加强监督也是反*治本措施的重要一环。加强权力监督制约机制建设至少应当包括以下几个方面的内容。一是强化党内监督制约机制。具体措施包括：实行党代表大会常任制，充分发挥党代会作为党的最高权力机关和最高监督机关的双重功能；完善党委会向党代会报告工作的制度；进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则和决策程序；认真实行领导班子*生活会制度，加强领导班子内部的相互监督；坚持实行党内*选举和罢免制度等。二是加强权力机关的监督制约。全国和地方各级人民代表大会及其常委会作为权力机关对“一府两院”（政府和检察院、法院）的工作负有监督的责任。目前应当抓紧制订《监督法》，明确人大监督的职责权限和手段，规范监督程序，促使人大监督不断迈上新的台阶。同时要进一步完善现有的监督机制，它们包括：审议批准一府两院的工作报告，审议通过政府预算和国民经济发展计划执行情况报告，选举和任免一府两院组成人员，组织执法大检查，开展调查、视察活动，实行代表质询制等。要充分发挥好这些监督机制的作用。三是强化司法机关内部的监督制约机制。要坚决纠正严打整治斗争中习惯采用的公检法联合办案和提前介入等错误做法，纠正逮捕、起诉和审判一条龙的做法，公、检、法机关之间要各守分工，依法相互制约。检察机关作为法律监督的主要机构，应当履行好侦查监督、审判监督、刑事执行监督和职务犯罪预防监督的职能。人民法院应当做好行政诉讼的审判工作，制止行政侵权行为，监督各级政府依法行政。法院内部的上级审判机关对下级审判机关要负起审判监督的责任，禁止一审和二审机关之间的事先串通。司法行政机关的法律监督功能也应当得到进一步的加强。四是加强行政机关内部的监督制约机制。首先要大力加强行政机关内部上级对下级的监督特别是廉政监督，这比专职监督机关的事后监督和外部监督要更为直接，更为及时，也更为有效。其次，不同的政府部门之间在各司其职的同时，还负有相互监督的责任以保证国家法律得到忠实地执行。同一机关内部应当权力适当分解，职能相互交叉，实行编组作业，以便加强权力内部约束。最后，行政机关内部下级对上级的违法失职行为也可以通过检举揭发、申诉控告等多种途径加以监督。五是强化各种专职监督机关的监督权能。
政治篇 中国转型期腐败和反腐败问题（15）
第八，强化责任约束。现代政府是责任政府，它意味着政府要向公民负责并及时对公民的要求作出回应。强化责任约束是保证政府对公民的要求作出快速反应并负有责任感的基本手段。这就要求构建责任制约束体系，完善责任制约束手段。（1）建立和完善其党代会对党员、人代会对选民负责任的制度体系。为此要完善选举制度、定期联系党员或选民制度、罢免制度等，以保证党员、公民有效行使选举权、被选举权、知情权、罢免权等。选举制度应当体现直接选举、差额选举和竞争性选举精神，使得选举人真正拥有自由选择权。选举制度还应鼓励拥有被选举权的党员或公民中的优秀分子主动参选踊跃成为候选人，同时规范他们的选举竞争行为，保证选举的公平和公正。要建立和完善党代会代表和人代会代表与党员和选民联系制度，定期向他们汇报工作，保证党员和选民的知情权。此外，还应保证原选举单位的党员或选民对当选代表的罢免权。（2）健全党委会及其常委会对党代会、一府两院对人代会及其常委会负责任的制度体系。为此要建立和完善选举制度、责任追究制度、引咎辞职制度、罢免制度等。要尽快解决任命制和选举制之间的内在矛盾，从任命制过渡到选举制，使党代会和人大及其常委会成为名副其实的权力机关，使各级党委和一府两院切实对各级党代会和人大负起责任来。要强化党代会和人代会的调查权，依法进行责任追究。各级领导干部任职期间发生重大责任事故，应当实行引咎辞职制度。各级党代会和人代会依法行使罢免权，是保证各级党政领导切实负起责任的重要手段，这一手段不能备而不用。（3）强化党政官员的责任追究制度。如前所述，近年来，党和政府已经初步建立了一个党政官员责任制约束体系。责任追究制度的实行极大地增强了党政官员的责任感，推动了各项工作的开展。进一步强化党政官员的责任追究制度应当成为今后努力的一个重点。
第九，反*专门机构应当借鉴香港等地的成功经验，采取“三管齐下”的反*战略。在反*宏观制度环境的优化和反腐防腐具体制度安排的完善上，中央政府以及政府各部门、各级地方政府分别负有主要责任。那么，反*的专门机构在依靠制度建设根治*方面应当发挥什么样的作用呢？在这方面，我国香港的经验给我们提供了良好的借鉴。香港廉政公署精心设计了“三管齐下”的反*战略：加强调查和惩处工作，增加*行为被发现和受到制裁的概率；协助其他政府部门完善*预防机制，减少*发生的机会；加强对公众的教育，赢得他们的支持与合作。“三管齐下”的反*战略构成了一个有机的整体，经过在这三条战线上的共同努力，香港的反*工作取得了极大的成功。“三管齐下”反*战略受到世界其他国家和地区反*机构的高度关注，一些国家和地区的反*机构也仿效香港的做法，提出了类似的战略。例如澳大利亚新南威尔士州廉政公署也强调要从打击、教育和预防三个方面同时入手来同*做斗争。“三管齐下”反*战略对中国反*专门机构同样具有借鉴意义。中国反*专门机构未来的努力方向也应当是同时加大*犯罪打击力度、提高*犯罪预防水平、强化公众廉政意识教育这样三个方面的工作。
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一是要加强案件查处工作，增加*行为的机会成本。（1）各级党政主要领导特别是最高领导层对反*工作特别是案件查处工作要给予高度的重视和坚定的支持。（2）制定一部综合性的反贪污贿赂法，合并有关反*机构成立直属全国人大的廉政总署，审计署划归人大，以从体制上和法律上保证反*机构独立自主地和富有成效地开展工作。（3）保证反*机构的人员、经费、装备、技术手段能够满足工作的需要。（4）提高案件查处概率，打消*犯罪分子的侥幸心理。（5）提高对*分子的总体处罚水平特别是要加重经济处罚。（6）加强反*的国际合作，借助双边和多边条约以及国际组织，努力解决*犯罪分子的引渡和跨境洗钱等国际化犯罪问题。
二是要做好*预防工作，减少*行为发生机会。为此需要做好以下几项工作。（1）加强对*犯罪特点、规律和动向的分析研究和科学预测，及时提出对策性建议。（2）积极参与重大改革政策制定和重要法律起草工作，并就如何减少法律和政策制定中的*机会提出建议。（3）主动参与和努力推动对现行法律法规和工作程序的审查和修订工作，堵塞容易产生*行为的法律和制度漏洞。（4）督促、指导和协助各个政府部门制定本部门预防*的规章制度或其他具体措施，并定期或不定期地加以监督检查。三是要加强反腐倡廉的宣传教育，争取公众的支持和参与。具体说来要着重做好以下几项工作。（1）加强和改进反*宣传报道，正确引导公众舆论，增强公众对反*的信心。（2）强化对公职人员廉洁从政的道德教育，提高公职人员的职业道德水准。（3）开展反腐倡廉意识和公民权利意识教育，在全社会养成一种不宽容*的政治文化。（4）引导公众参与反*工作，依靠公众合作取得反*斗争的成功。
总之，我国转型期政治*的程度经历了一个由低到高的波浪式发展过程，并且在某些方面还呈现出发展蔓延的势头。究其原因在于，我国的体制改革发展不均衡，在有些方面旧的体制尚未受到触动，渐进式的改革使得新旧体制长期并存，以及中观和微观层次的制度建设落后于宏观水平上的体制改革等，凡此种种都为*行为创造出一种有利可图、有机可乘、风险很小的扭曲的激励机制、机会结构和约束机制来。积极推进治理结构变革、优化反*的宏观制度结构，以善治为目标推进政府改革与创新、完善具体的制度安排，将会对*行为的滋生蔓延起到“釜底抽薪”的作用。中国目前正在沿着这一方向前进，特别是20世纪90年代中期以来，作为反*治本措施的许多体制改革和制度创新措施陆续出台并且初见成效。相信到21世纪前10年结束的时候，我国的制度建设将达到一个较为成熟的程度，政治*的程度也有望降低下来。
何增科，中央编译局当代研究所，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

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