人类以薪柴等生物能作为主要能源经历了漫长的过程，直到18世纪中后期，世界能源消费结构才转到以煤炭为主。英国是历史上第一个煤炭出口大国，根据《帕尔格雷夫世界历史统计》，1816年英国才有煤炭统计，那时英国已经是一个煤炭净出口国，在1837年煤炭出口就突破100万吨，在1867年突破1000万吨，1923年英国煤炭出口达8073万吨，占其总产量的29%。英国的煤炭主要用于国际需求。英国失去煤炭出口大国地位是源于德国和美国煤炭出口的急剧增加。从19世纪50年代后期开始，德国逐渐成为英国煤炭出口的有力竞争对手，到1913年德国煤炭产量已与英国基本相当。美国在煤炭生产和国际贸易领域后来居上，到19世纪末20世纪初，美国已成为世界上最大的煤炭生产国和消费国，并开始在煤炭国际贸易领域崭露头角。1900年，美国煤炭产量达亿吨，首次超过英国。1910年，美国煤炭产量达亿吨，几乎等于英德两国产量之和。煤炭在能源中的主导地位一直持续到20世纪60年代。从1859年在宾夕法尼亚打出了第一口油井到二战之后的一段时间，世界能源版图被称之为“墨西哥湾时代”。“墨西哥湾时代”的形成发展期同时也是美国的政治、经济和军事实力不断膨胀，最终在西方世界确立其霸权的时期。这一时期几乎与美国国内的石油开发同步。美国在“墨西哥湾时代”对石油的控制，促进和巩固了美国在世界政治经济格局中的地位。石油成为美国建立世界霸权道路上的重要助推剂。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（4）
石油需求的增长和石油贸易的扩大起因于石油在工业生产中的大规模使用。一战以前，石油主要被用于照明，主要产油国美国和俄罗斯同时也是主要的消费国。在一战中，石油的战略价值已初步显现出来，由于石油燃烧效能高、轻便，对于军队战斗力的提高具有重大战略意义。20世纪20年代，由于石油成为内燃机的动力，石油需求和贸易迅速扩大，到1929年石油贸易额已达到亿美元。该时期国际石油货流主要是从美国、委内瑞拉流向西欧。同时，前苏联的石油得到迅速恢复和发展。20世纪30年代末，美、苏成为主要的石油出口国，石油国际贸易开始在全球能源贸易中占据显要位置，推动了能源国际贸易的迅速增长，并动摇了煤炭在国际能源市场中的主体地位。二战期间，石油的地位举足轻重。美国在二战期间成为盟国的主要能源供应者。二战后，美国一度掌握世界原油产量的2/3。人类正式进入石油时代是在1967年。这一年石油在一次能源消费结构中的比例达到，而煤炭所占比例下降到。
美国石油产量很大，其消费量同样巨大。1948年以后，美国开始从中东地区进口石油，成为石油净进口国。这标志着世界能源中心从美国转移到了中东。世界能源版图的波斯湾时代开始了。不过，在1973年第一次石油危机爆发之前，国际石油市场基本上处于消费国主导时期。二战以后国际能源领域有两大历史性发展：第一，由于石油取代煤炭成为主要能源，致使能源需求飞速扩大，而绝大部分石油均产在中东。第二，欧佩克在1960年开始组建，这一现象向人们暗示，国际石油公司和石油产出国政府间的关系正在发生着改变。但是，欧佩克会员的努力没有使市场价格停止下降，对国际石油市场也没有发挥多大的作用。
1970～1973年国际石油市场发生了很大的变化。第一，产油国政府开始在日益紧缩的原油市场发挥作用，旧的以公司为中心的机制被破坏，公司间妥协安排也被清除，经营中的公司被产油国收归国有，丧失了对产油国的控制权。产油国政府于1971年在德黑兰达成协议，导致油价猛涨。第二，美国的石油产量达到了顶峰，而欧洲和日本对石油的需求仍在增长，使得世界对欧佩克的石油需求量飞速增长，这些需求绝大部分依靠中东的石油产出来满足。
实际上，重要的历史里程碑不是石油输出国组织的建立，而是10年以后欧佩克对市场的有效干预。1973～1974年和1978～1981年两次石油危机的爆发正式宣告国际石油市场已经处于产油国主导时期。IEA的建立表明石油消费国试图通过国际合作增加其在市场中的权力，但直到第二次石油危机的第二阶段（1980～1981年），IEA才真正发挥了其应有的作用。
1974～1978年消费国和产油国的力量相对平衡，世界原油价格基本保持稳定，一直运行在每桶～美元。经过通货膨胀调整后，价格甚至呈现小幅下跌。1981年以来，国际市场的主导权重新回到石油消费国手中。其间，消费国和产油国还共同应对了波斯湾危机所引发的短期供给中断，维护了国际市场的稳定。
（二）世界能源格局的现状
当今的世界格局主要有三个特点：第一，大国主导的世界统一市场形成，经济全球化的浪潮再一次出现。第二，美国是大国当中实力和“权力”最大的一个，到目前为止，还没有哪个国家能够挑战美国的地位。但是，随着欧洲作为一个整体的力量的增强以及中国的崛起等诸多因素，美国的地位在相对衰落。第三，个别国家在特定的领域拥有优势，如俄罗斯的军事力量、中东国家的石油资源、中国的人口规模等。因此，在既定的世界格局下，由于国家间关系的变化和国家之间所拥有的不同领域的“权力”的差异大小，仍然会出现次格局状态。世界能源格局就是基于世界格局三个特点产生的次格局状态，表现为能源领域中国家实力结构的稳定状态，利益相关的各方通过竞争、合作、谈判等方式在能源生产、交换、消费、分配等问题上达成暂时妥协，任何试图改变现状的行为都是得不偿失的。大部分产油国从综合实力上来讲是小国，但在能源领域却是拥有“权力”的大国。并且由于石油的可耗竭特征，产油国的权力越来越大，与那些净进口石油的大国形成了“权力”的对峙和均衡状态。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（5）
美国和欧佩克在世界能源格局中的地位举足轻重。石油多年来一直是国际贸易中最重要的原料。美国所寻求的开放、非歧视性的货币和贸易体系，依赖于其他资本主义国家的发展和繁荣，而这些国家的发展和繁荣，必然也依赖于能比较容易地以合理的价格从中东进口石油。从物质含义上讲，石油处于美国霸权再分配体系的中心位置。美国的影响建立在三种主要的利益机制上，而其盟国正是通过这些以美国为中心的机制来获得收益，并服从美国的领导。这三种主要的利益机制是：稳定的国际货币体系，开放的市场和保持石油价格的稳定。
美国在世界能源格局中的地位还体现在石油—美元计价机制上。斯特兰奇指出，“在世界市场经济中有两种容易波动的价格在起作用，一种是石油价格，另一种是美元汇率，它们影响着出口国和进口国的财富”。石油由美元定价首先要归功于历史的因素。在第一次世界大战之后，虽然美国没有取得世界的霸权，美元还没有获得替代英镑的实力，但美国却成为世界最大的石油出口国，墨西哥也是主要的石油出口国。从墨西哥湾输出的石油均采用基点体系（basingpointsystem）定价，即墨西哥湾产出的原油价格加上运输的费用就成为到岸的石油价格，而墨西哥湾原油的价格和运输费用的计价货币都是用美元。对美国来说，以美元作为国际石油交易的计价货币，重要的不是汇率的高低，而是美元作为交易媒介的垄断地位，这就巩固了美元的霸权地位。
由于政治、军事和经济方面的原因，欧佩克不得不与霸权国家达成妥协，实现所谓的“相互依赖”。目前，原油市场的主要供应商是提供世界40%的石油并且拥有世界70%的已探明石油储量的欧佩克国家以及一些非欧佩克产油国家。作为一个终端供应商，一般情况下欧佩克的作用就像企业联合组织，通过保持充裕的石油产量来影响石油的价格。近年来，它的方针已经变成了在平衡市场的同时允许石油消费国保持适当水平的原油存货。非欧佩克成员国的储量和剩余生产能力相对有限，一般只能充当价格的被动接受者。由于世界经济对石油的严重依赖，在石油利益的分配格局当中，石油需求国家往往处于被动和弱势的地位，但以美国为代表的石油需求国家同时又是强大的军事、经济集团，它们在与石油生产国的博弈中往往又处于优势地位。虽然在短期内石油价格和产量都会出现一定程度的波动，但是在一个较长的历史时期内，由于两大集团各有所需并且势均力敌，石油价格保持基本稳定就表明在两大集团内部的利益分配比较“均衡”，国家之间的权力结构达到了暂时的稳定。
我们通过观察19世纪60年代以来国际油价的波动发现，油价在大多数年份比较平稳，比较显著的波动分别发生在1861～1891年和1970～1986年，1999年以后的油价也呈现较大的上涨趋势。西得克萨斯研究集团提供的1869～2004年油价的统计数据显示，从1869年开始，经通货膨胀因素调整后，美国原油平均价格为每桶美元，而世界原油平均价格为每桶美元。其中有一半时间，美国和世界原油价格低于美元/桶的中值。我们也发现，在欧佩克成立之前，石油价格大多数年份处于价格中值以下，表明石油需求国家在利益分配中占有优势。在欧佩克成立之后，石油价格大多数年份处于价格中值以上，表明石油生产国家在利益分配中占有优势。可见，石油价格波动的长期趋势实际上反应了世界能源格局中两大权力的消长。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（6）
（三）国际油价的趋势和世界能源格局的未来
国际原油市场实际上存在高油价和低油价的周期转换。1948年至20世纪60年代末，原油价格一直维持在每桶～美元，从1948年的美元升至1957年的美元附近。即便根据2004年美元实际价格计算，同期原油价格在15～17美元波动，石油实际价格的涨幅与通货膨胀一致。1958～1970年期间，原油价格维持在每桶美元附近，但扣除物价因素之后，价格却从16美元以上跌至13美元之下。按照蒲志仲（2006）的计算，1970年以前，高油价/低油价比值还出现了逐年缩小的趋势。也就是说，油价逐渐趋于平稳。特别是在1946～1970年，长期均衡高油价和长期均衡低油价比值较小，整体看作是低油价时期。蒲志仲把1861年以来国际油价的波动划分为六个长周期，并认为在144年国际油价变动的历史中，存在着较为明显的长期高油价均衡（高油价时期）与长期低油价均衡（低油价时期）相互交替现象。若将一个高油价时期及其后的低油价时期定义为一个油价波动的长周期，则在144年国际油价变动中存在着五个完整的油价波动长周期，分别为1861～1891年、1892～1914年、1915～1945年、1946～1970年、1971～1999年2月，1999年至今正处于第六次长周期波动的上升阶段或高油价阶段。以往的五个油价长周期波动存在以下特征：第一，在高油价阶段，油价短期波动幅度较大；在低油价阶段，油价短期波动幅度较小。第二，各个油价波动长周期的时间大致相等，周期平均长度约28年，最短的长周期约25年，每个周期的高油价阶段和低油价阶段均在10年以上。第三，前四个长周期的高油价/低油价比值逐年缩小。在早期即第一个油价波动长周期里，世界石油工业以美国为主，由于技术原因，已开发油田的产量迅速衰竭，新油田的发现和开发与老油田衰竭不同步，加上需求迅速增长，使得美国早期油价波动幅度较大。从第一个长周期至第四个长周期的90多年时间里，石油勘探和开发在世界各地扩展开来，先是俄罗斯、印度尼西亚，其后是中南美洲，直至20世纪三四十年代中东石油的大开发。石油开发领域的不断扩展使石油供应逐渐充足和稳定，石油供给的增长超过经济发展带来的石油需求的增长，实际油价整体上呈下降走势，因而在第四个油价波动长周期（1946～1970年），长期均衡高油价和长期均衡低油价比值较小，以至于可以被整体看作是低油价时期。
Alexander虽然没有划分油价周期，但他认为哈伯特顶点（Hubbert’speak）将会因为亚洲国家的巨大需求而提前于2008年到来，一些研究者甚至认为哈伯特顶点在2005年已经出现。这一判断的重要性在于，一旦哈伯特顶点出现，就意味着一个新的油价周期的到来。由于对石油的巨大需求，在产量顶点到来之后价格会变得越来越高，高油价必然使得石油消费急剧减少。也就是说，如果没有重大的技术突破或者新的油田被发现，最多在2010年以后，油价已经处于高位运行的长周期之中了。
从1986年开始，国际油价经历了12年的低位振荡，即处于所谓的低油价均衡周期。本轮油价上涨实际始于1998年，经过2000～2001年的短暂下降之后持续上涨。回顾油价波动的历史，我们发现，以美元实际汇率计算的油价的持续上涨时间从来没有超过10年，即便是两次石油危机时期的名义价格的上涨也只有10年。但是，油价的持续下跌却有可能超过10年，甚至更长。从投资理论的角度来看，这也符合短牛长熊的基本规律。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（7）
最近几年，世界能源格局处于重要转折关口。2001年以来，国际油价的上升趋势非常明显。巴里和卡明斯指出，石油价格的持续攀升的困局绝不仅仅是供与求的暂时震荡，搅动能源领域的还有西方消费国和石油供应国之间权力的持久转移。原来的相互依赖关系正在瓦解，新的秩序正在形成，美国与其盟国以及其他能源消费大国正在从优势转为劣势。从世界范围来看，能源领域正在经历一场重大变动。近年来，一些国家分别建立了石油交易所，并改变或者正在准备改变石油贸易结算货币。伊朗早在1999年就宣称准备采用石油欧元（Petroeuro）计价机制。2006年3月，伊朗建立了以欧元作为交易和定价货币的石油交易所。伊朗还向俄罗斯建议成立一个类似于欧佩克的天然气联盟。在总统查维斯的领导下，委内瑞拉用石油和12个拉美国家（包括古巴）建立了易货贸易机制。俄罗斯建立独立的石油交易所被提上议事日程。目前，它在国际石油和天然气出口市场上的地位举足轻重，所占份额分别达和。俄罗斯很可能首先推动独联体各国之间的石油天然气贸易以卢布结算，并把卢布结算扩展到与亚洲和欧洲的石油贸易，之后争取伊朗、阿尔及利亚与委内瑞拉以及墨西哥等产油国组成以卢布作为结算货币的石油联盟。石油贸易是俄罗斯近年来经济增长的引擎，如果贸易的标价权始终掌握在美国手里，俄罗斯会受到很大制约。前苏联的垮台就与国际油价持续下跌而导致的财政收支状况恶化有直接关系。俄罗斯副总理梅杰耶夫根据俄罗斯转型经济研究所进行的计量经济模拟分析指出，若2009年石油价格为每桶25美元，则俄罗斯联邦政府收入会减少9%，联邦政府财政赤字将达到GDP的7%，稳定基金为零，通货膨胀达到40%。世界能源格局正处于异常深刻的变革当中，两大国家集团的力量对比正在悄悄发生变化。
除实际供求关系基本面的变化，石油供应品种的变化也是油价上涨的重要原因。以往的油品当中绝大多数是轻质油和中质油，最近这些年重油（重质稠油）成分大量增加。由于最近几十年炼油行业的技术进步没有明显改善，重油的增多导致炼油能力相对下降了。因此成品油供应出现紧张态势。由于信息不对称和预期所导致的风险溢价提高，成品油供应紧张反而带动了上游原油供应的紧张。
我们的基本判断是，国际油价将仍然呈现高位震荡态势，目前处于长周期当中的高油价时期。在短周期内（我们以一年为一个短周期），油价又有自身的变化规律。长周期当中的高油价周期和短周期当中的油价回落并不矛盾。高油价长周期当中也会出现油价的大幅度回落，短周期转换的拐点是存在的。例如，每年秋季来临，油价会有所下跌，原因在于美国夏季飓风等不确定性因素消失，投资者对石油供给的预期比较稳定。我们发现2003年以来，秋季油价下跌的幅度在逐年扩大，从长周期来看，这实际上是油价下跌的波浪在逐年扩大；从短周期来看，这往往是油价高位震荡临近周期转换拐点并寻找下降通道的开始。
中国能源安全的基本问题
世界各国对能源安全的认识不同。美国剑桥能源委员会主席耶金认为，能源消费国和生产国都希望获得“供应安全”，但其含义却不相同。前者的“供应安全”是以合理价格得到能源供应的可靠渠道；后者的“供应安全”是通往市场和消费者的充足渠道，确认未来投资的正当合理性（并保护国家收入）。耶金举例说，对俄罗斯来说，能源安全意味着政府重新获得能源产业的控制权，并将权利延伸到下游领域，掌控能提供政府收入的重要出口管道。对欧洲各国而言，目前最担心的并不是原油，而是天然气，特别是对俄罗斯天然气的依赖程度。日本关心的是，在资源贫乏的国土上如何推动全球第二大经济体继续发展。对中国和印度来说，能源并没有阻挡经济发展的脚步这一点令人安慰，为了促进经济发展并防止社会动荡，能源供应安全是必不可少的保障。美国的能源安全有两个中心：一是防范再次出现任何类似中东供应中断的风险；二是实现被反复提及的“能源独立”目标。耶金还提出了能源安全问题的八个主要原则以及世界能源格局当中出现的一些新变化，其中当务之急是将中国和印度纳入能源安全体系。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（8）
中国科学院能源与环境政策研究中心指出，能源的供应安全包括两层含义：一是不能持续的出现严重短缺的供应，按IEA的标准供应短缺要小于上一年进口量的7%；二是未出现持续的难以承受的高油价。事实上，石油进口风险受多种因素的影响，如进口依存度、国家石油战略储备、国际能源地缘政治关系、进口运输方式等，相对于美国、欧盟和日本，中国石油进口风险隐患较多。
石油问题大体上可以分为三类：一是我们是否买得起；二是我们是否买得到；三是我们既买得起也有人愿意卖时，我们是否运得回来。关于第一类风险，只要中国经济保持长期稳定快速增长，我们就买得起。关于第二类风险，由于国内消费者和生产者两方面的压力，即使美国要控制中东的石油供应，也得把石油价格稳定在一个可接受的水平上。此外，世界石油市场上的供应者除中东外，还有俄罗斯、中亚和非洲等地区的国家。对于一个有很强支付能力的买主，其市场权力很大，是很多卖者不敢轻易得罪的。因此，中国买不到石油的可能性不是很大。第三类风险，也就是运输问题，其情形要严峻得多。管道和航线安全，恐怕是中国石油安全最薄弱的环节。对中国来说，能源安全问题可以简单归结为价格波动风险和可获得性风险，价格波动风险又可以区分为进口成本提高和支付能力的不可持续，可获得性风险又可以区分为供应来源的稳定性和运输安全。
（一）价格波动风险
对于大多数石油进口国来说，由于石油处于经济产业链的顶端，油价波动会影响到一国国内的物价水平，进而对一国的通货膨胀率、消费价格指数、国际收支以及进出口贸易等宏观经济指标都产生较大的影响。油价上涨会导致企业生产成本增加，商品价格上涨、消费价格指数上升，进而导致一国通货膨胀。石油进口成本增加，本国商品出口受挫，更会引发国际收支不平衡等。
从世界范围来看，本轮油价上升周期没有发生支付能力的危机。所谓支付能力，通俗地说就是一个国家是否能买得起石油，即石油消费国弥补石油贸易逆差的能力如何。石油消费国当中既有发达国家，也有发展中国家。从世界范围来看，如果有某些甚至多个国家支付能力出现问题，其贸易盈余不足以弥补石油贸易逆差，那么就很可能造成石油供应的中断，石油美元的循环也无法完成。如果这些石油消费国在国际资本市场借入外债来维持其石油贸易的支付能力，那么债务危机就会发生。庆幸的是，当前世界各国经常项目赤字状况与石油危机时期明显不同。石油危机时期，发达国家的石油贸易存在巨额逆差，总体却没有大量负债，但是不从事石油出口贸易的发展中国家出现巨额经常项目赤字，使石油美元停止循环，结果是在20世纪80年代初形成灾难性的债务危机。目前，发展中石油消费国经常项目赤字总额占它们国内生产总值总额的比重小得多，而发达国家的经常账户呈现巨额盈余。美国虽然是庞大的债务国，但其信用程度比较高。因此从总体上来说，世界经济陷入严重石油危机和债务危机的可能性大大降低。
但也应该看到，油价的上涨给世界经济带来一定的负面影响。IEA首席经济学家比罗尔认为，创纪录的高油价将使2005年世界经济增长放缓，发达国家和发展中国家的经常账户缺口都将有所扩大。他认为，目前的国际油价已经超过了世界经济可承受的每桶50美元的“警戒线”，世界经济将不可避免地遭受创伤。Alexander给出了判别油价高低的一个价格标准，即高于45美元/桶为高油价，低于35美元/桶为低油价，在35～45美元/桶的区间内为正常油价。不过，如果剔除通货膨胀因素并按照美元不变价格计算，国际油价要达到80～90美元/桶的位置才能与历史最高点持平。可见，现在的油价可能没有我们想象的那么高。即使达到80～90美元/桶的名义价格，由于在过去15年里全球能源消费减少49%，世界经济对石油依存度下降38%，高油价对世界经济的影响也没有那么大。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（9）
尽管如此，国际油价上涨还是给中国带来不小的负面影响。以2005年为例，这些影响主要体现在五个方面：第一，抑制经济增速，加大通货膨胀压力。根据国家信息中心的测算，2005年国际油价上涨将导致中国国内生产总值减缓～个百分点，国内消费价格指数上涨～个百分点，生产资料价格指数上涨～4个百分点。第二，国民财富净溢出上千亿元。单纯由于涨价因素，相当于1200亿元人民币的中国国民财富转移到产油国和国外石油巨头手中。第三，增加居民消费支出。第四，加大相关企业生产成本。第五，恶化中国外部经济环境。客观地说，作为需求大国，中国正在以其强大的支付能力为世界承担高油价的部分成本，防止了石油危机的发生。中国拥有大量的经常项目顺差，足够弥补石油贸易的巨额逆差，而中国的外汇储备又有很大一部分回流到了美国市场，这就实现了美元的循环。所以说，中国以其良好的信誉和强大的支付能力为国际石油贸易平衡做出了重要贡献。
同时值得注意的是，中国进口的能源当中有很大一部分又出口到了国外，即能源再出口的比例较大。据李众敏、何帆的估计，中国的石油进口中有大约20%以上是为其他国家进口的。并且，中国与个别国家之间能源再出口比例可能呈逐年扩大趋势。以美国为例，中国的主要能源产品对美国的再出口水平普遍高于全国平均水平，如2002年中国煤的再出口比例为23%，而对美国的再出口比例为40%；2004年中国天然气的再出口比例为37%，而对美国的再出口则为45%。中国的石油进口中，至少有24%是为美国的消费者进口的。按中国2004年每天进口原油290万桶计算，中国每天为美国进口的石油为万桶。
能源再出口比例较高意味着中国要确保支付能力的可持续性，并要努力保持稳定的能源进口渠道和价格，尽可能地避免国际能源市场的不稳定性对宏观经济造成冲击。同时，中国对美的高能源再出口比例也给中美两国在能源领域扩大合作、减少冲突提供了契机。
石油成为被投机的金融产品导致价格脱离基本面。在全球流动性过剩的背景下，对冲基金、私募基金等的发展速度很快。据IMF对国际游资的统计，20世纪80年代初国际短期资本为3万亿美元，到1997年底增加到万亿美元，相当于当年全球GDP的20%。当前，国际市场上仅对冲基金就有8000多只，约持有1万亿美元的资产。国际市场充斥着数量庞大、行踪神秘的热钱。国际大宗商品价格暴涨、全球股市走牛以及一些新兴国家出现货币金融危机等皆与此有关。张宏民等指出，作为一种重要的金融衍生工具，石油期货交易的迅猛发展使得石油价格已经在某种程度上脱离了石油商品的供求关系的束缚，而呈现出其独有的价格运动规律。陈淮指出，国际套头基金之所以选择石油作为炒作的对象，主要是因为石油生产和消费的价格弹性都很小。一方面，石油生产受到资源赋存和产能建设条件的制约，不可能随着石油价格的波动而快速调整产量；另一方面，石油的不可替代性，使得消费者在石油价格波动时也不能在短时间内找到替代能源，只能被动接受价格波动带来的损失。石油生产者和消费者对油价波动的反应都需要一段时间，这就给了国际套头基金以可乘之机。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（10）
（二）可获得性风险
稳定的石油供应意味着经济维持长期稳定的增长获得了稳定的动力来源，政府的石油政策带有谋取国家利益的色彩，因而旨在获得稳定的石油来源的石油政策成功与否成为政府存在合法性的重要标志之一，这也是一国石油政策的核心目标。以石油公司为代表的企业界则通过“院外游说”活动影响政府的对外政策，以谋取企业利益的最大化，其获利行为依赖于本国政府的对外政策，因而它们有动力积极影响对外政策的决定。油价过高对于一国经济的影响很大，甚至可能导致经济的衰退。石油需求部门在面临高油价的时候往往也会给政府施加压力，使得政府能够通过对外政策调整维持油价的稳定，进而维持经济长期可持续的发展。政府实际上受到来自两个方面的压力，其对外石油政策经常表现出围绕核心目标的摇摆。这种摇摆取决于国内各方利益集团的博弈，也取决于它们给政府施加压力的大小。石油消费国为了保证本国长期的能源供给竞相储备，或者限制本国开采量，或者进口石油等，加剧了全球能源的紧张局面。按照IEA的要求，各成员国家的战略石油储备应该不少于上年90天的平均进口量。实际上，各成员国的战略能源储备都超出这一水平，日本、德国的战略能源储备分别为169天和127天（2001年数字）。美国既是世界上最大的石油消费国，也是世界上最大的石油储备国。
在国际市场上，由于气候变化、地缘政治等因素而产生的供给中断是有可能发生的。但是，这并不意味着中国可以依靠自给自足来维护能源安全。泰坦伯格则针对尼克松的“自给自足计划”指出，自给自足不能解决能源安全问题。他认为，由进口引发的国家安全成本低于自给自足所引发的成本。首先，禁运不一定会发生，也许永远不会再发生。对禁运所产生的损失的预期取决于禁运发生的可能性，以及禁运的程度和持续时间。从利益冲突小的国家进口比较安全，这也是美国如此关注墨西哥的石油资源的缘故。其次，可以采取措施来降低由进口引发的国家安全成本，建立战略石油储备是一种临时措施。不过，即便建立了充分的石油储备，安全成本也不会为零。再次，加速国内供给量会使未来消费者的资源拥有量减少，从而增加使用者成本，解决了短期的脆弱性却给未来带来了更加严重的问题，未来的国家安全成本会更高。
在目前的世界能源格局下，既然存在一个国际市场，中国是可以以市场价格购买到所需能源产品的，维持供应来源的稳定性有以下几种渠道。
第一，直接投资。其好处是主动权在握，风险在于东道国的政治社会环境通常不稳定。作为消费大国，中国在全球寻求稳定、多元的能源供应，会被视为加剧了能源进口国之间的竞争关系，弱化了原有能源进口国的谈判能力而增加了出口国的谈判筹码。同时，与中国进行合作的能源出口国是美国、俄罗斯等大国的传统盟友，中国涉足与这些大国盟友的能源合作往往会被视为对大国传统地缘政治利益的侵犯。比如，中国与中东国家的能源合作就被视为对美国核心利益的威胁，与中国进行合作的能源出口国也有许多被美国及其西方盟友视为“问题国家”，如伊朗、苏丹、阿曼、也门等国家。假如这些国家出现了内战、*和危机，中国是该对此进行谴责和批评，还是默认和不表态？中国是该选择和当地原有的政权合作，还是支持可能上台的新势力？在和这些国家合作的时候，中国明显地缺乏改变这些国家行为的能力，也缺乏和这些国家讨价还价的王牌，因此可能会因为能源安全问题把自己置于尴尬的“人质”境地。
中国策篇 世界能源格局与中国的能源安全（11）
第二，股权投资。其好处是价格波动风险得到一定补偿，但生产的决策权不在我们手里。而且，股权投资越来越受到双边关系的影响。没有双边关系的稳定，股权投资几乎不可能。
第三，战略储备。一定程度上它规避了价格波动和供应风险，但维持成本较高。目前存在战略储备与平准库存两种石油储备。战略石油储备是在战争或自然灾难时以保障国家石油的不间断供给为目的，而以平抑油价波动为目的的石油储备是平准库存。战略储备体系考虑市场化的因素，但其本身是服务于国家能源安全的，几乎不盈利。战略储备的主要经济作用是通过向市场释放储备油来减轻市场心理压力，从而降低石油价格不断上涨的可能，达到减轻石油供应对整体经济冲击的程度。对石油进口国而言，战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线，但其真正的作用不在于弥补损失的进口量，而在于抑制油价的上涨。
第四，市场即期采购。它无法规避价格波动风险，但可以避免东道国的政治变动风险和储备成本过高问题。即期采购会将长线需求在短期内迅速释放，从而客观上为国际炒家提供了做多“中国题材”的机会，“能源威胁论”因此产生。由于无法借助期货市场实现风险规避和对冲，在国际价格处于历史高位的时候，抛开国际市场，发展同能源生产国的双边关系乃至结盟以获得稳定供应来源就成为必然选择。也正因为如此，美国对中国更加重视“纳入囊中的油田”而不是“灵敏而稳定的市场”耿耿于怀。越是如此，我们就越觉得不够安全；越是觉得不安全，就越对国际市场体系没有信心；越是没有信心，我们与其他能源消费国之间的争夺和冲突就越激烈。
与世界石油资源的分布相比，石油运输线的分布更加不均匀。近东石油管道的历史证明，从1931年世界第一条石油运输管道开始使用到现在为止，八条国际能源运输管线中的每一条都曾经（至少一次）被关闭过。多数情况下过境运输出现的问题都与政治原因有关。
从波斯湾经印度洋和马六甲海峡的石油运输线对中国来说变得日益重要，因为中国仍然高度依赖中东的石油。但是，中国缺乏强大的海军和海外军事基地保障这些石油进口航线的安全。过境运输国之间还存在着为争夺油气和电力出口运输线路的竞争关系。过境运输国的经济利益在于从提供通过本国过境运输能源的过境运输服务中获取最大的利润。在实践中，过境运输国的利益会与能源出口国的利益相抵触，尤其是在过境服务费用问题上。此外，在保障过境运输的安全和自由方面，出口国和过境运输国之间的利益也会相互抵触，例如缩减能源和实行人为封锁（如海上封锁、港口封锁）等。
中国处于欧亚大陆的东方，因此，陆路管线的过境运输问题不突出，陆路能源输出国主要是俄罗斯和中亚国家。中国是俄罗斯出口天然气到朝鲜、韩国和日本的潜在过境运输国家，陆路油气的潜在过境运输国家是蒙古。中国过境运输问题主要集中在海路上，即“太平洋航线”。目前，在原油进口当中，75%来自中东、非洲，10%来自南美，其余部分分别来自俄罗斯和中亚国家。其中80%以上的原油进口要经过马六甲海峡，也就是说，中国原油进口的过境运输严重依赖马六甲海峡。马六甲海峡是国际政治中的敏感地区，其临近的中国南海海域海盗活动频繁，又是事故多发地区，因此，如何降低对马六甲海峡的依赖就成为中国对外能源合作的重点之一。目前，主要有两条运输通道正在考虑合作建设以分散中国的能源运输风险：一条是通过泰国南部的克拉地峡，或者是运河方案，或者建造输油管道；另一条是缅甸通道，即由缅甸的实兑港修建运输管道直达中国昆明。尽管关于两条通道的建设还存在诸多争论，但我们认为，多一条运输线中国就多一份主动性，少一份脆弱性。
除航道问题外，运输还涉及运输能力和运输工具。中国2005年年进口原油亿吨，成品油3000多万吨。2006年中国原油进口将超过亿吨，预计到2010年进口原油将超过2亿吨。这些进口原油和成品油主要依靠海运。由于运力不足，目前国内油轮承担的运输量不足1/5，其余全部依靠外轮。一旦出现政治风险，大国可能不会选择封锁运输通道的方式，但很可能对承担中国原油运输任务的外国运输公司进行经济制裁，这就等于封锁了中国的运输通道。预计到2010年后，中国进口的原油和成品油将有50%由国轮运输，石油运输安全问题将得到有效改善。
通过对油价波动和世界能源格局演变历史的总结和回顾，我们认为油价波动既是国际市场供求双方博弈的结果，也是“大国”关于石油利益分配的政治安排。油价波动既反映了国际市场的供求结构，也反映了国际关系的权力结构。世界能源格局的演进反映了两大国家集团之间“权力”的消长。斯特兰奇指出，能源在国际政治经济学中是权力运作的绝对不可缺少的条件，并且，没有可靠的能源供应就无法获得安全和财富。
中国维护能源安全的基本态度应当是立足现有的世界能源格局并寻找自己的位置，不公开挑战、不试图打破既有的能源利益分配。在维护能源安全方面，中国可以有所作为，也必须有所作为。
最后需要补充的是，本项研究可以看作是国际政治经济学分析在能源领域的初步尝试，得出的结论带有很强的命题色彩，尚需要进一步论证。我们的目的在于提出一个分析框架，以便为进一步的研究提供思路。
张宇燕，中国社会科学院亚洲太平洋研究所；管清友，清华大学国情研究中心。本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国模式篇 中国政治发展三十年（1）
中国政治发展三十年
俞可平
一般地说，政治发展是指为实现既定政治目标而推行的所有政治变革，它是一个走向善治的过程。人们可以从不同的角度去理解政治发展，把它看成是政治现代化的过程，或者是政治*化的过程，或者是建立法治国家的过程，或者是政治制度化的过程，或者是政治进步的过程。正像经济发展之于发展经济学一样，政治发展也是发展政治学的核心概念。发展经济学和发展政治学都是２０世纪五六十年代后在西方国家产生的新兴学派，改革开放后相继被介绍到中国。国内的一些学者试图用发展经济学和发展政治学的概念及理论来解释及分析改革开放以后中国的经济与政治变迁，并且很快在经济学和政治学界产生广泛影响，“经济发展”和“政治发展”这些术语也成为国内学术界的常用概念。但与“经济发展”概念不同，“政治发展”概念虽然在学术界广为使用，但在*十六大之前被长期排斥在官方文件之外。*在２００７年１０月召开的*十七大政治报告中明确指出：“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路”，在党的全会报告中首次强调了“政治发展”的概念。
在我们看来，*十七大所说的中国特色社会主义政治发展，即中国的政治发展，就是与中国特色社会主义现代化进程相适应的全部政治变革，包括改革和完善人民代表大会制度、一党领导多党合作制度、政治协商制度、民族区域和基层社区自治制度、政府行政管理制度、党内*制度等。中国政治发展的核心目标是推进社会主义*政治，建设社会主义政治文明，其理想状态是实现“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者的有机统一。按照这样的理解，我们把改革开放30年来中国政治发展的主要内容归结为以下6个方面：人民代表大会、政治协商、党内*、基层*、法制建设和政府改革。下面，笔者围绕这6个方面，回顾改革开放以来中国政治变革的主要历程和重大成就，分析上述6个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。
人民代表大会制度
中国不走西方国家的议会道路，而实行独特的人民代表大会制度。根据《中华人民共和国宪法》规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会是中国的唯一立法机关，只有全国人民代表大会和省级人民代表大会及其常务委员会才拥有立法权，任何其他机构都无权制定和修改宪法与法律。中国实行中央和地方两级立法制度，全国性的法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，宪法赋予它们修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律的职权，解释宪法及其他法律，撤销中央和地方权力机关制定的与宪法相抵触的法规的职权。省、市、自治区人民代表大会及其常务委员会在不同宪法相抵触的前提下，有权制定地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
人民代表大会制度确立于１９５４年，但在“*”期间遭到破坏。１９７６年１０月６日，“四人帮”被粉碎之后，全国人大常委会恢复活动。１９７８年２月２６日，五届全国人大一次会议召开，地方各级人大也随之恢复活动。在过去的30年中，为适应社会经济发展的需要，各级人民代表大会进行了许多重大改革，使其在中国政治生活中的作用变得日益重要。第一，人民代表大会自身的制度建设日益完善，先后通过了关于人大代表选举、人民代表大会组织结构、各级人大议事规则等基本法律，并且制定了关于各级人民代表大会议案处理、工作规程等一系列工作制度。第二，初步确立了中国的基本法律体系。到２００８年３月，中国现行有效的法律共２２９件，地方性法规７０００多件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。这些法律绝大多数都是在过去30年中由全国人大、地方人大及其常委会通过并颁布的。第三，各级人大的监督作用明显增强。在过去30年中，各级人大的法律监督、执法检查、预算审查、政策审议、人事任免和政策质询等，已初步形成国家权力的监督体系。第四，选举制度日益完善。在人大代表选举中，差额选举已经普遍实行，县以下人大代表已经实行直接选举，在基层人大代表选举中，竞争因素不断增加。第五，各级人大代表的素质明显提高。在过去30年中，各级人大代表的年龄逐渐下降，而学历则明显提高，人大代表的提案质量也越来越高。第六，人民代表与选民的关系更加密切。一些地方已经出现“人大代表工作站”，开始从制度上保证人大代表成为选民的利益代言人。
中国模式篇 中国政治发展三十年（2）
与经济社会发展的需要和人民群众的*需求相比，人民代表大会制度还有明显不适应的方面。例如，代表的提名和名额分配制度不够合理，缺少必要的竞争机制，选举层级过多，一些流动人口的选举权得不到有效保障，官员代表比例过高，不少代表的参政议政能力偏低，人大代表与选民的制度性联系管道太少，人大及其常委会的议事规则不尽完善，宪法和法律赋予人大的审议权、监督权、任免权、立法权还远未得以充分实现。在中国政治发展的现阶段，坚持和完善人民代表大会制度的重点，应当是进一步理顺党委和人大的关系，逐步实现*分配选举名额，扩大直接选举的范围，引入必要的竞争机制，提高人大代表的素质，优化人大常委会及各内设机构的结构，扩大人大常委会和专委会的职权，使人大的选举和议事规则更加科学化、规范化，最终使宪法赋予人民代表大会的各项权力逐步得到真正的落实。
政治协商制度
一党领导、多党合作，不仅是当代中国政党制度的基本特征，也是当代中国整个政治制度的重要特征。这一制度包括两个方面的基本内容：一是中国共产党的一党领导体制；二是中国共产党与*党派的多党合作体制。多党合作除了各*党派与中国共产党联合参政外，另外一种基本形式便是政治协商。政治协商制度是当代中国的基本政治制度之一，主要通过各级人民政治协商会议得以实现。宪法规定，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。县级以上的国家政权一般都设有相应的人民政治协商会议。近年来，少数富裕的乡镇也开始设立人民政协机构（乡镇政协、政协工委、政协联络组等）。改革开放以来，*中央陆续颁发的3个重要文件，即《*中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（１９８９年）、《*中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（２００５年）和《*中央关于加强人民政协工作的意见》（２００６年），对人民政协的性质、地位、作用、方式等作了明确规定，使政治协商制度更加完善。人民政协既是*党派共商国是、参政议政的重要场所，也是执政的中国共产党发扬*的重要方式。通过各级政协机构和政协会议，中国共产党就党和政府的重大方针政策与重要事务，在决策前和决策执行过程中与各*党派、无党派人士进行协商。政治协商已经成为中国共产党实行科学决策、*决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。从现实的政治生活来看，各级人民代表大会是国家层面上实现选举*的主要场所，而各级人民政协则是国家层面上实现协商*的主要场所。
人民政协成立于１９４９年，其历史早于人民代表大会，其正常活动在“*”期间也照例停顿。１９７８年，全国政协五届一次会议的召开及政协新章程的通过，标志着政治协商制度得以恢复和重建。在过去30年中，政协制度的主要成就包括：在党章和宪法中明确将政治协商制度与人民代表大会制度共同确立为中国的基本政治制度；重新确立中国共产党与其他*党派多党合作、政治协商的基本方针，即*十二大确定的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”；在宪法、党章、中央文件和人民政协章程等权威法律规章中，对政协的结构、职能、方式和程序都作了详细规定，使政治协商得以法制化和规范化；各级政协的参政议政作用大大增强，一年一度的政协会议出现了许多被党和政府决策部门采纳的高质量提案，对党和政府的决策产生重要影响；*党派通过政治协商制度成为中国共产党领导下的参政党，实质性地参与国家管理，各级政府的领导成员中均有*党派代表，如本届中央政府中有两位部长是*党派和无党派人士。
中国模式篇 中国政治发展三十年（3）
当然，在政治协商方面也存在着一些明显的不足。如政协委员的产生主要是由各级党委推荐，缺乏必要的竞争性择优机制；相当一部分政协委员的参政议政意识和能力还较差，提案质量不高；政协的*监督权缺乏适用的法律保障，从而降低了监督的实际效力。为了更好地发挥政治协商制度在中国政治发展中的作用，应当从加强国家基本政治制度的高度，进一步改革和完善政治协商制度，规范党委、人大、政府和政协之间的关系。除了改善政协委员的选拔机制，加强政协机关的自身建设，提高政协委员的代表性和参政议政能力外，还应当从法律上确保政协*监督权力的有效性，加强各级政协对政府决策的参与，使中国的政治协商制度成为实现中国特色协商*的基本形式。
党内*问题
中国共产党是当代中国唯一的执政党，它不与其他任何政党和政治团体分享国家的政治领导权，也不允许任何反对党存在。现行的《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》对此都作出了明确无误的规定。中国共产党的一党领导有两个方面的基本含义：其一是针对其他政治党派而言的，它不允许其他竞争性政党的存在。作为中国唯一的执政党，它也不与其他政党，包括*党派，分享国家的政治领导权。其二是针对其他政权机构而言的，它意味着所有其他政权机关，包括政府、人民代表大会（中国式的议会）、法院和检察院，以及所有武装力量，都必须接受中国共产党的领导。简言之，作为唯一执政党的中国共产党是当代中国的实际权力核心。因此，党的*与国家*密不可分，党内*实际上就是国家核心政治权力内部的*。没有党内*就很难有社会*。这里所说的党内*，主要是指党内*选举、*决策、*管理和*监督等一系列制度与程序，其核心内容是保障党员的*权利，使每一位党员都能够享有党章规定的党务知情权、选举权和被选举权、重大决策的参与权、对党内事务和党的领导的监督权、对党组织和党员领导干部的质疑权与罢免权等。
改革开放的过程，也是党内*的发展过程。被视为改革开放标志的*十一届三中全会，实质上就是一次党内*的盛会，也是“*”结束后党内正常*生活得到逐渐恢复的标志。在过去的30年中，党内*的不断加强，是中国政治发展的一个突出成就。首先，全党对党内*重要性的认识取得高度一致，*十六大首次明确提出“党内*是党的生命”，并很快成为全党的共识。其次，初步确立了党内*的制度框架，除了多次修订《中国共产党章程》外，还先后颁行了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等一大批行之有效的党内*法规。第三，党内选举的*性、竞争性和公共性明显加强，党员干部的差额选举、县级以下党代表的直接选举、“两推一选”或“两票制选举”、干部任免的票决制等重大改革开始陆续试行。第四，党的代表大会的作用不断增强，许多地方开始推行党代会常任制和党代表任期制。第五，党务公开和党内监督取得实质性进展，党内情况通报制度、重大决策公示制度以及纪检制度和巡视制度开始发挥重要作用。
中国模式篇 中国政治发展三十年（4）
党内*方面也存在明显的问题。例如，党内*的制度建设还不完善，特别是实现党内*的一些具体操作机制还相当缺乏，对党员领导干部的权力监督还存在许多制度性的漏洞，党章规定的多项党员*权利还没有得到具体落实，党内*选举从整体上说还明显缺乏必要的竞争性，党员代表大会的权力被严重虚置，等等。发展党内*的重点：（1）应当是进一步完善党内*制度，特别是制定一些切实有用的具体程序和规程，保证党章规定的*权利得以真正实现；（2）要从改革完善党员领导干部的候选人提名、差额比例、选举程序和最终任免等机制入手，实质性地增强党内*选举的代表性、竞争性和直接性；（3）应当大力扩大党员的*选举权，将依法治国与依法治党有机地结合起来，使党章和其他党内法规成为管理党内事务的最高权威；（4）大力改革党内的权力监督机制，从制度和机制上使每一名党员领导干部都处于有效的监督和制约之下；（5）抓紧完善党员代表大会制度和党委议事决策制度，保证重大事项的*决策和集体领导。
基层*问题
改革开放以来，基层*一直是中国*政治建设的重中之重。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会，均无例外地强调基层*的重要性。基层*是广大人民群众在城乡社区、基层政权、企事业单位和其他各种基层组织中依法直接行使*选举、*决策、*管理、*监督的制度与程序。基层*直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部*政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层*，从基层*逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累*政治的经验。*十七大报告明确指出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善*管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。*十七大报告首次明确地将发展基层*当作“发展社会主义*政治的基础性工程”，并决定“重点推进”。报告用整整一节的篇幅对发展基层*作了专门论述，表明基层*仍将是中国*政治建设的重点领域之一。
改革开放以来，中国特色*政治发展的许多突破性成就都发生在基层*的实践中。首先是在全国农村社区和城市街道社区首次试行村民自治和居民自治的伟大实践。特别是村民自治，截至２００７年，中国农村已建立起６２万多个村民委员会，村委会选举的全国平均参选率在９０％以上。村民自治开创了中国历史上首次大规模直接选举的先河，使亿万农民享受到了自由而直接的选举权利，是中国*政治历史的突破性发展，为更高一级的*实践积累了宝贵的经验。其次是发展企事业单位和其他基层组织中的*制度，以保障单位职工依照有关法规，通过职工代表大会等形式，对企事业单位的经济和社会事务实行*决策、*参与和*监督。再者是逐渐推行基层政权的*选举、*决策和*监督的改革试验，这方面的重要改革实践包括乡镇领导的公推*和公推公选，乡镇政府重大决策的公示、听证和协商制度，两票制选举基层党组织领导等。最后是建立中国特色的信访制度，使公民的依法上访及投诉成为监督政府机关和党政干部的正式渠道。
中国模式篇 中国政治发展三十年（5）
基层*对于中国的*政治发展有着特殊的意义，这方面存在的问题尤需特别重视。由于目前相关法律制度和操作机制不健全，在相当程度上已经成为影响基层*发展的瓶颈。例如，村“两委会”的关系、居民自治组织的法定地位、乡镇领导的直接选举、对贿选等的打击等，都需要有更加完善的法制保障。基层干部和群众的*法治素质与基层*的发展要求明显不相适应，必须采取措施加以提高。各地的经济社会发展和历史文化条件相差很大，基层*的发展情况也很不平衡，因此，推进基层*既要有统一要求，又不能搞一刀切，应当充分发挥各地的自主性和创造性。基层*的实质，是公民自治和社会自治，党和政府应当把扩大社会自治与公民自治当作长远的政治发展战略，不断拓宽公民自治和社会自治的渠道，丰富公民自治和社会自治的形式，让广大人民群众首先在基层政治生活中实现宪法赋予的“当家作主”权利。
法制建设问题
建设社会主义政治文明，是当代中国政治发展的长远目标。社会主义政治文明的基本内容就是*与法治。*与法治是一个硬币的两面，对于社会主义政治文明而言缺一不可。中国是一个有着两千多年人治传统的国家，10年“*”最惨痛的教训之一就是必须从人治走向法治。改革开放的过程，实质上就是一个社会主义法制建设不断加强的过程，也是一个开始走向社会主义法治国家的过程。改革开放后，党和政府开始强调“法制”或“依法治国”（ｒｕｌｅｂｙｌａｗ），在相当长的时期内我们将*与法制并提。*十一届三中全会指出：“为了保障人民*，必须加强社会主义法制，使*制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”２０世纪８０年代后，许多理论工作者开始倡导“法治”或“依法治国”。“法制”与“法治”，或“刀制”与“水治”的主要区别是，前者强调严格依法办事和依法行政，后者除了强调依法办事和依法行政外，更强调法律是最高的统治权威，任何个人或团体都不能超越法律之上。在２０世纪８０年代中期，党的一些领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动，党组织及党的领导人也不拥有超越法律的特权。２０世纪９０年代后，法治成为中国政治发展的长远目标，其主要标志是１９９７年召开的*十五大，大会政治报告首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标。不久，这一目标又被写进宪法，从中国共产党的政治目标转变为国家的政治目标。*十六大以后，中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化，并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。
回顾过去30年中国法制建设的历史，除了党和国家正式把建设法治国家确立为中国政治发展的战略目标这一里程碑式的成就之外，还取得了一系列重大的进展。首先是初步确立了国家的法律体系。从１９７９年到２００５年，全国人大及其常委会通过了４００件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了６５０多件行政法规，地方人大及其常委会制定了７５００多件地方性法规。到２０１０年，中国将基本上建成一个比较完善的法律体系。其次是建立和健全以公安部门、检察院、法院三位一体的司法体系，在冤假错案*、司法平等、司法公开和独立审判等方面进行了大量改革，取得了明显进步。再次是律师制度和公证制度从无到有，法律服务体系基本确立，对困难群体的法律救助服务工作也逐步开展。截至２００８年，中国律师事务所已经发展到１３万多家，律师队伍发展到１４１３万多人。复次是建设法治政府已经成为政府的目标，政府的活动日益受到法律的限制。过去的30年中，全国人大颁布了若干限制政府的重要法律，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，民告官开始成为现实，公民诉赢政府部门的案件也不再稀奇。最后，法律教学和法制普及工作全面展开，全民的法律素质明显提高。目前，全国已有６００多所大学设有法学专业，绝大部分党校和行政学院也把法学教学当作干部培训的重要内容。此外，改革开放后，中央还在全社会开展五年一期的普法教育，把全体公民都纳入到普及法律知识的活动中，目前正在开展的“五五普法教育”首次把农民列为重点对象。
中国模式篇 中国政治发展三十年（6）
但是，现有的法制建设离社会主义法治国家的目标还有很长的距离。例如，我们的法律体系只是一个初步的框架，还不完备，一些重要的法律还没有制定，如《新闻法》、《社团法》和《民法典》，许多正在实行的法律也需要修订完善。公民和干部的法制意识还比较淡薄，有法不依、违法不究、执法不公、判决不执行和司法*现象还相当严重。司法活动中的地方保护主义、对司法过程的人为干预、以权力抵制法律等现象也时有发生。政府依法行政的意识还不强，依法行政的水平也不高。在建设社会主义法治国家的过程中，必须采取切实措施认真解决这些问题。第一，必须明确*和法治是通向政治文明的唯一道路，也是实现中华振兴的不二法门。因此，要继续强化全体公民的法治意识，特别是党政干部的法治意识，普遍提高公民的法律素质，培育社会主义的法治精神和法治文化。第二，应当抓紧制定社会经济发展和政治发展所必需的新法律，及时修订不合时宜的法律条文，改善立法程序，提高立法质量，早日建立一个较为完备的法律体系。第三，领导干部和党政机关要带头守法，提高依法行政水平。在中国文化传统和现实生活中，政府和官员的所作所为具有特殊的示范作用，政府官员应当做知法守法的模范，真正做到违法必究、有法必依、执法必严、司法公正，从而带动全社会养成遵守法律的风尚。第四，要加大立法、司法和执法过程中公民参与以及公众监督的力度，切实推进司法*，严厉打击司法*。第五，要推进司法体制的改革，从制度上保证司法审判的相对独立性，最大限度地消除司法不公和地方保护主义，维护国家的司法统一和司法公平。
政府改革问题
中国的政治改革在很大程度上是一种政府治理改革，或者说是一种政府管理体制的改革。中国的政治改革不是许多西方学者所理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党制和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。改革开放以来，中国共产党和中国政府一直强调政府改革，每一次党代会的政治报告，每一次全国人代会的政府工作报告，无一例外地包含政府改革的内容。政府治理或政府管理体制的改革，包括政府机构的调整和精简、政府职能的转变、政府行政管理方式和行政程序的变化等，成为改革开放以来中国政治改革最重要的内容之一。
改革开放以来，中国政府一直致力于政府行政管理体制改革，并取得无可否认的重大成就。例如，政府机构设置更加合理，政府职能发生了重大转变，政府不再直接管理企业，政府对经济事务的管理主要表现为市场调节和宏观调控，政府对社会事务的管理也逐渐开始从管制为主转向以服务为主。政府日益强化其公共服务职能，正式提出了建立服务政府的目标。与此相适应，政府的公共服务质量明显提高，大量行政审批程序被简化。例如，２００２年到２００４年，国务院分3批宣布取消和调整行政审批项目１８０６项。到２００４年底，国务院部门的审批事项已减少５０．１％。“一站式”服务等行政便民措施开始普遍实行，政府公共服务的投入大大增加。政府的责任机制也开始得以确立和完善，官员问责制已经普遍推行，对失职官员一律开始追究其责任。政府事务变得日益透明，许多地方政府也引入了政府新闻发言人制度；政务公开已经成为对各级政府的强制性要求，对于违反国务院政府信息公开条例的政府行为，公民可以依法提起行政诉讼。政府的决策更加科学化和*化，政府重大决策的公示制度、听证制度、咨询制度和评估制度正在各级政府中逐渐推行。政府的行政效率明显提高，建设效益政府在许多地方成为政府自身追求的目标。电子政务、政府网站、政府与网民的互动，都在不同程度上改变或推动着政府管理方式更加*、高效和透明。
但是，政府改革始终是一个动态的过程，市场经济的深入发展、*政治的向前推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，都使得政府必然会不断面临新的挑战。此外，现行的政府管理体制也还存在许多急需解决的问题，例如，在相当程度上助长公共利益部门化的决策体制；政出多门、机构重叠、职责交叉、政事不分、成本过高等现象还普遍存在；政府提供的社会公共服务还相对不足、服务质量有待提高、公共服务均等化体系远未确立；政府决策的随意性太大、失误过多，政策多变、政令不一等现象时有发生；政府行政法规体系还不完善，依法执政程度需要进一步提高，等等。因此，政府行政管理体制改革仍然是一项长期而紧迫的任务。*十七大以及十七届二中全会分别对深化行政管理体制改革的紧迫性、重要性、指导思想、总体原则、重点内容作了全面部署。根据这一部署，中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、降低行政成本、强化社会管理和公共服务，进一步创新政府管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉洁政府。
总而言之，经济发展促进政治发展，而政治发展又影响经济发展。经济发展和政治发展是实现社会现代化的两条基本道路。中国改革开放的过程是实现中国特色社会主义现代化的过程，是一个包括经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。随着社会主义市场经济的确立和经济生活的巨大变迁，中国的政治体制也将发生深刻的变迁，经济进步和政治进步将共同汇合成改革开放以后中国社会进步的历史潮流。
俞可平，*中央编译局、北京大学中国政府创新研究中心，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国模式篇 关于中国发展模式的若干思考（1）
关于中国发展模式的若干思考
常修泽
中国发展模式：问题的提出
站在世界发展的角度来看问题，中国改革开放在发展方面的成绩，并不限于经济总量的大幅度增长或“翻几番”，也不限于财政收入、进出口总额以及外汇储备的显著增加，甚至也不限于中国在世界经济竞争力排行榜上的位次上升。发展方面一个值得重视的成绩，在于中国既顺乎潮流，又特立独行，为人类贡献了一条有中国特点的发展模式。
所谓“中国发展模式”，是指从中国同时兼有“发展中国家＋转型国家＋社会主义国家”三重属性这一基点出发，立足中国的特殊国情，以建设一个富强*文明和谐的现代化国家为目标，而在实践中逐步形成的一种有特点的发展模式。其要点有五：一是以增进全世界最大的人口总量之福祉和全面发展为核心；二是充分挖掘中国特色的社会主义制度和现代市场经济相结合的巨大制度潜力；三是努力发挥劳动力资源丰富、市场广阔和作为后发国家等优势；四是着力在经济方面推进有中国特色的“五化”进程，即有中国特色的工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化进程；五是在更大范围内实现“四位一体”的发展，即经济发展、社会发展、人与自然关系的和谐发展以及人的自身发展，从而为人类文明发展作出中国自己的贡献。
中国具备经济和社会现代化发展的有利条件
仅从经济方面而言：其一，劳动力资源极为丰富，成本较低，具有发展劳动密集型产业的比较优势；其二，国内市场相当广阔，其巨大潜力的持续释放，将成为推动经济增长的强大发动机；其三，高国民储蓄率和外商投资，使经济发展的资金供给充裕；其四，经过多年建设，工业、交通、通信、科技等已具有相当规模和基础；其五，发展新能源、环保产业、循环经济等，将成为新的经济增长点；此外，政治社会比较稳定，深化改革使经济体制和其他体制不断趋于完善，也是国内有利条件。
同时，经济全球化深入发展，生产要素的跨国流动和产业转移正在拓展；信息技术、生物技术、新材料与先进制造技术等不断取得新进展，更提供国际有利因素。
从三个层面把握中国“发展方式的转变”
要完成既定的发展目标，目前的关键在于“发展方式的转变”，但发展方式的“转变”有三重涵义：
１．窄方式：“经济增长方式转变”
简言之，由“粗放型”转“集约型”。“九五”确定的经济增长方式转换目标并没有实现。迄今为止，中国经济模式的一个显著特点是：要素价格扭曲下的低廉（主要是劳动、资本、土地、能源等）＋政府导向、扶持（招商引资）——吸引外商投资，形成出口加工基地粗放型的外向拉动。相比之下，这种模式与印度所谓“世界思想工厂”的模式有差别。要扭住“粗放型”不放，加紧转变。
２．中方式：“经济发展方式转变”
包括：（１）经济增长问题，不仅有增长速度，而且特别包含质量和效益；（２）经济结构问题，包括产业结构、城乡结构、地区结构、内外结构等；（３）经济体制问题，包括企业、市场、宏观、分配、社保等体制；（４）经济可持续发展中的问题，包括人口、资源、环境等。中国“经济发展方式”主要面临三种病——“结构病”、“体制病”、“欠持续病”。这是比“增长”更深层的转变。
中国模式篇 关于中国发展模式的若干思考（2）
３．宽方式：“总体发展方式转变”
由单一经济发展，向“四位一体”的发展拓展，即：（１）经济发展；（２）社会发展；（３）人与自然关系的协调发展；（４）人自身的全面发展。核心是由“物”转变为“人”，提高中国的“人类发展指数”。这是一个更大范围和更高层次的发展方式转变问题。
中国在发展方式转换上面临的“三重压力”
原提的“窄方式”的经济增长方式转变没有完成，新的“中方式”的经济发展方式和更大范围“宽方式”的总体发展方式转换又提出。不发达经济阶段的问题（如几千万贫困人口等）没有解决，发达阶段的问题（如老龄化等）又来临。中国的特殊问题（如人口问题、二元经济结构等）尚未解决，人类共同面临的问题（如环境可持续、*保障、“人类发展指数”等）又涌来。中国未来面临来自多方面的转换压力。立足于社会主义初级阶段这个实际，应把握中国发展面临的上述新课题、新矛盾。这里的关键在于如何在经济全球化背景下，扎扎实实地推进有中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程。这应成为新阶段中国现代化的新内涵，也是中国发展模式的五大支点。
推进有中国特色的新型工业化
工业化，是中国实现现代化最重要的支点。它不仅表现为工业在国民收入和就业结构中比重的上升过程，而且更重要的，是由传统农业社会向现代工业社会的转变过程，以及相应的现代文明渗透到全部经济社会领域的过程。改革开放以来，中国一直抓紧工业化建设。改革开放以来经济的迅猛发展，主要依靠的动力是工业化。尤其是最近几年，工业化进程明显加快，工业增加值增长速度持续高于ＧＤＰ增长速度。现在中国的工业化到了什么时期？总体上说，中国目前处于工业化中期阶段，而且处于工业化加速期，中国已经成为世界最大的工业生产国。
经过多年积累，中国已基本建立起较为完备的工业体系，但中国特殊的国情，以及拒绝复制前工业化国家“危机转嫁”等传统模式，使中国的工业化必须探索新路。这里所说的“新路”，一方面，要有别于传统工业化模式，真正走出一条“新型工业化”道路；另一方面，要有别于当今世界别国的工业化模式，真正走出一条“有中国特色工业化”道路。这种“新型工业化”与“有中国特色工业化”道路的交叉结合，即是“有中国特色的新型工业化”道路。举其要点，可概括为下列“五个结合”：
第一，提高科技含量与充分发挥人力资源优势紧密结合。中国推进新型工业化，着力把工业化建立在科技创新的基础上，重在提高技术进步对工业经济增长的贡献率，这是区别于以要素（主要是资本）大规模投入为特征的旧型工业化的标志之一。同时，鉴于中国劳动力资源极其丰富和成本较低的特点，努力寻求提高科技含量与充分利用劳动力资源优势的最佳结合点，以此形成技术密集、资本密集和劳动密集型产业相结合的多层次工业发展格局，进而提高工业的国际竞争力。
第二，发展城市工业与发展乡镇工业紧密结合。中国有６００多个大中小城市，这是中国工业的重要增长极。同时，鉴于中国城乡二元经济结构一时难以完全扭转，全国密集着３．５万多个乡镇，也是中国工业增长的“沃土”之一。２０世纪８０年代期间，乡镇工业的数量、就业人数和总产值分别以年均２６．６％、１１．２％和２９．６％的速度增长。到９０年代，中国乡镇工业的产出占到工业总产出的１／３左右，形成“三分天下有其一”之势。近年来，中国乡镇工业的技术、装备水平迅速升级，从广东、山东、江苏、浙江等新兴工业化地区的发展经验来看，新式武装的乡镇工业已成为中国工业化的一支重要生力军。
中国模式篇 关于中国发展模式的若干思考（3）
第三，推进工业化进程（特别是重化工业发展）与资源节约利用和环境保护紧密结合。传统工业化道路在推进工业增长方面的所谓“辉煌”，是以资源的过度消耗和生态环境的破坏为代价的。不少发达国家走的是“先污染，后治理”的道路。中国是一个人均资源相对不足、环境承载能力相对薄弱的国家。在实践中深切地认识到，传统的以资源过度消耗和生态环境破坏为代价的工业化发展道路不符合中国国情，特别是在提出全面协调可持续的发展观之后，强调节约资源、保护环境、走可持续发展之路。“十一五”规划明确制订的单位ＧＤＰ能耗5年降低２０％和主要污染物排放5年降低１０％的目标，是一个重要的信号。节能减排已成为中国特色新型工业化的明显特征之一。
第四，工业结构转型与经济体制转型紧密结合。一般来说，发达国家在其工业化推进过程中，是以基本稳定的体制结构为基础的，虽然也有生产关系的局部调整，但整体全面的体制转型以及社会转型并不突出。中国是一个不发达且处于经济社会转型中的国家，工业结构转型与经济体制转型“两个转型”是扭在一起的，无论是微观领域的工业企业的体制模式，还是宏观领域的政府管理工业的体制模式，都对工业化产生巨大的影响作用。中国工业化的步伐是在摆脱体制束缚中前进的。
第五，工业化过程中利用外资与独立自主紧密结合。中国的工业化是在对外开放中不断推进的，经济全球化的深入发展，给中国的工业发展带来了利用国外资金和技术的巨大历史机会。中国有效吸收发达国家的资本和技术，在较短的时间内造就了发达国家用很长时间才造就的工业化大业。同时，鉴于中国是一个走独特道路的大国，颇为注重在推进工业化的进程中保持自己的独立自主地位。尤其是在存在投资、技术、贸易、环境等壁垒的情况下，中国在坚持对外开放的大格局中，寻求利用外资与独立自主的最佳结合点。
这里需要指出，在当今世界新技术革命特别是信息革命迅猛发展的条件下，推进有中国特色的新型工业化面临一个与信息化的关系问题，这是当今世界各个推进工业化国家共同面临的新挑战。中国紧紧抓住工业社会向信息社会转化的历史机遇，将工业化和信息化结合起来：一方面以信息化带动工业化，特别是注重发挥信息化在工业发展中产生的倍增效应和催化效应，另一方面以工业化促进信息化，为信息基础设施的建设和信息技术的研究开发提供产业支撑，着力将信息化与工业化融为一体，从而推动整个社会的现代化。
推进有中国特色的城镇化
美国著名经济学家约瑟夫?Ｅ?斯蒂格利茨将中国的城镇化和美国的科技革命相提并论，认为是当今世界经济发展中值得重视的两股潮流。城市化在中国有自己独特的发展道路。举其要者，有下列4条：
第一，中国城市化走的是一条“城镇化”道路。国际上一般称“城市化”，中国的城市化是将镇（指镇本级）纳入其中的，所以称为“城镇化”。长期以来，中国的城镇化进程是落后于工业化进程的。改革开放以来，城镇化率迅速提高。未来几年城镇化率将可能以每年提高１．３个百分点左右的速度来推进。这就意味着，到２０１５年前后，中国的城镇化水平将达到５５％左右。
中国模式篇 关于中国发展模式的若干思考（4）
第二，中国城镇化呈现的是“立体网络型”的协调发展态势。所谓“立体网络型”，即以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市及小城镇为基础，以大带小，协调并举，构筑一个容纳农村剩余劳动力的立体网络。这是一条大中小城市和小城镇协调发展的道路。
第三，中国城镇化采取的是区域布局“差别化”推进方略。所谓区域布局“差别化”，表现在：中国的东部重点是丰富城镇内涵、提高城镇化质量，形成有生命力的城镇带、都市圈、大城市连绵区；中部重点是大力发展中等城市和大城市，结合能源基地、物流中心建设，扶持区域性中心城市，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系；西部则控制小城镇无序发展，优先发展大城市，有重点发展中等城市，将超出环境承载容量的人口向区内大中城市和东部沿海迁移。
第四，中国城镇化与体制转型紧密结合。数以亿计的农民进入城市或城镇，这是一个相当巨大的社会变迁，它相应地提出体制转型的要求。中国为实现城镇化目标，着力促使城镇化从政府推动型向市场引导型转化，以打破城乡分割的格局。一方面，打破城乡人口管理的二元体制，改革户籍和社会保障制度，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移；另一方面，改革城乡管理体制，为简政放权、改进政府管理方式创造条件。
推进中国全方位的市场化进程
中国曾经是一个计划经济体制根深蒂固的国家，故紧紧抓住由计划经济向市场经济体制转型这一链条，由外围到核心，逐步“攻坚”。从国内看，现在绝大部分消费品的产销已经市场化，市场调节在社会商品零售总额中已达到９５．６％，生产资料也达到９１．９％，农副产品收购更达９７．７％，从国际看，中国市场已成为世界市场的重要组成部分，更是世界竞争激烈的特大市场。中国已成为全球最大的新兴市场国家。
目前中国的市场化进程，也遇到了如何继续深化的难题：国内方面，要素市场市场化程度还较低，企业、政府以及其他相关方面等适应市场化的程度还有距离，影响市场在资源配置中发挥基础性作用的各种体制性机制性障碍依然存在，行业垄断、地区封锁、行政壁垒等仍在妨碍公平竞争和商品要素的自由流动，社会信用体系缺失，统一开放竞争有序的现代市场体系仍有待建立；国际方面，进入全球市场遭遇到国际既得利益集团较大的阻碍。认识到中国在市场化的差距，需要加快经济市场化进程，大力消除影响经济活动的各种体制性和制度性障碍，尽快建立统一开放的国内市场，并实现国内市场与全球市场的对接。
以全球思维推进国际化，并以独立自主的大国姿态参与全球化
对外开放值得肯定，特别是２００２年以来，恰是中国加入世贸组织的几年，中国的现代化进程，已被纳入全球开放范畴，标志着中国走上市场经济的“不归之路”。
开放的意义，并不局限于近万亿美元（２００６年）的出口规模，不局限于累计超过７０００亿美元的外资引进，也不局限于超过１．３３万亿美元的外汇储备，尽管这在相当程度上成为中国综合国力的重要组成部分。开放的更深层意义，在于其对国内改革形成的倒逼机制。事实上，近年来取得较大进展的金融改革，正是开放倒逼改革的典型例证。
中国模式篇 关于中国发展模式的若干思考（5）
进一步提高对外开放水平，以开放促进国内产业结构升级和竞争力提高，应成为今后对外开放政策的重要着力点。决策层和执行层应该比过去更具备全球视野，更具备全球思维，更加主动吸纳整合全球资源。在经济全球化潮流正在大规模深化之历史时刻，如果对外开放意识没有建立在全球思维基础上，不但有可能失去在全球范围内整合资源的战略机遇，而且也可能变成一种“被动防御型”的对外开放局面，就谈不上主动参与国际合作和竞争。要提请注意的是，中国的市场经济是独立自主的大国“市场经济”，这种属性决定了中国既要“融入”全球化，又不能消极地对待游戏规则。中国有句古话：“树欲静而风不止。”中国不能只被动地当“树”，也要主动地当“风”，用实力参与游戏规则的制定。
从“三外”与“三化”协调推进的高度把握发展问题
中国的发展是在“经济全球化”背景下展开的，因此注重把握好“三外”（外贸、外资、外汇）与“三化”（工业化、城镇化、市场化）的关系，特别注意两个系统之间的协调度。
以近年来实际状况来分析：“三外”之一的外贸：5年（２００２~２００６年，下同）期间增长２４５％，目前已成为世界第三出口大国。外资：5年期间增长４８％。外商直接投资居全世界第四名，发展中国家第一位。官方外汇储备：２００７年第三季度末超过１．４万亿美元，居世界第一位。“三化”状况：工业化：工业增加值5年增长１０７．３％，２００６年占ＧＤＰ比重提高到４３．１％。但高技术产业占当年工业增加值只有１０．２％。城镇化：城市人口5年期间新增近1亿，增长率为２０％。第一次出现城镇化水平（４３．９％）超过工业化水平（４３．１％）的局面，但是与最近公布的全世界城市化水平已超过５０％相比，还有不小差距。市场化：“总体”市场化水平不高，距离发达国家８０％左右的水平还有不小差距。基本判断：国内“三化”的进展滞后于“三外”的发展，在国际上达到的水平还比较低，特别是国内的体制改革尚未完全跟上对外开放的步伐，两条腿之间有不够平衡之处。
以市场化为目标的经济转轨仍是体制改革的“重头戏”
经过近年的市场化取向改革，社会主义市场经济体制框架已初步建立，浅层次的体制弊端已初步去除，但深层次的问题并未解决。下一步，应坚定不移地向弊端产生的体制根部掘进：一是市场化改革从商品市场向要素市场推进，突出的是资本市场，其他如劳动力、科技、土地等要素市场，也应在更大的范围内推进。二是所有制改革从竞争性领域向垄断性行业延伸。三是积极推进相关领域的配套改革。这里面有一个很重要的问题，应防止出现改革决策和操作被利益集团主导的局面。注意动员各种社会力量参与改革，增强改革的协调性和科学性。
把“四位一体”的发展和“四位一体”的改革整合起来通盘考虑
中国的“四位一体”发展是在“体制转轨”的大背景下展开的，这种体制转轨不仅是经济转轨，而且包括政治、社会和文化体制转轨。发展转型与体制转轨，两个“转”要结合。中国除继续推进经济体制改革以外，还应推进以社会主义*政治为目标的政治体制改革，以先进文化为目标的文化体制改革，以和谐社会为目标的社会体制改革。四个方面是一个完整的整体，在人的发展和*价值上，“四位一体”的发展与“四位一体”的改革找到“最佳交叉点”。对于一个传统体制和文化根深蒂固的国家来说，这种“四位一体”的改革关系国之命脉。现在面临的突出问题是，几个方面的改革并不协调。其中，尤以发展社会主义*政治为目标的政治体制创新为难点。下一步改革要用“两只眼睛”看问题：“第一只眼睛”，瞄准已确定的改革目标，按照改革的基本目标来“改革旧体制”；“第二只眼睛”，瞄准中国社会已出现或即将出现的新情况，根据新情况“创造新体制”（如建立环境产权制度、基本公共服务均等化、*参与）；同时，留意改革进程，防止旧体制的某些东西在新形势下的可能回潮。
常修泽，国家发展和改革委员会宏观经济研究院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（1）
从平均到公正：中国社会政策的演进
吴忠民
随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，特别是围绕社会公正所产生的问题。现代社会一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展构成程度不同的威胁。因此，如何基于公正的理念建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和健康发展，就成为中国社会面临的迫切问题。
就中国的社会政策体系化建立而言，需要做的事情很多，其中一项必不可少的重要内容就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国以来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且是具有现代意义的社会政策大有裨益。
社会政策的概念和影响因素
所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。
社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策，等等。
公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（2）
基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会历史情境会造成有所差别的社会政策。从1949年到现在，中国社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：在1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场经济的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策。
建国30年中国社会政策的主要进展
对于中国的整个历史来说，1949年至少发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：一是民族的独立和国家的统一；二是社会的重构。从鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态中，国家分裂，战乱频繁，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标”。经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感。接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程：中国社会摧毁了延续了两千多年的私有制，确立了社会主义的指导思想，制定了激动人心的社会主义建设蓝图。
也正因为如此，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。这一时期，围绕人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕社会成员一些最基础性的需要，中国政府制定并实施了许多社会政策。其中，有些社会政策得到了广泛实施并取得了深远影响。
（一）围绕女性解放而制定和实施的社会政策
在中国封建社会，妇女的地位极其低下，生活极为悲惨。经济上，妇女没有财产所有权和继承权，甚至出嫁时的嫁妆也不得完全归自己所有；政治上，不准妇女参政议政；生活上，没有自己独立的人格，必须遵循“三从四德”的礼教。虽然从近代开始就有许多先进的人士倡导妇女解放，试图改变妇女的悲惨状况，但由于没能将女性解放运动同整个社会的改造结合起来，因而其影响是有限的。
1949年以后的近30年间，通过相关社会政策的制定与实施，中国女性的实际境况发生了翻天覆地的变化。第一，享有与男子平等的法定权利。1950年5月1日新中国颁布实施的第一部基本法《中华人民共和国婚姻法》规定，新中国废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻，实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新*主义婚姻制度。这就摧毁了几千年来的封建婚姻制度，从法律上保障了妇女的婚姻自主权，提高了妇女在家庭中的地位。以后相继出台的一系列相关的法律法规都规定：妇女享有与男子平等的政治权利、文化教育权利、劳动权利、财产权利、人身权利、婚姻家庭权利，等等。第二，妇女就业人数大幅度提高。1949年以后的近30年间，中国妇女的就业人数迅速增加。以全民所有制单位为例，1949年女职工的人数为60万人，1977年剧增至2036万人。第三，广泛地参政议政。妇女全面参与国家和社会事务的管理，积极参加人民代表大会、政治协商会议、人民政府和司法机构的活动。第四，重视妇女的健康保健。中国政府对女职工采取了全面的劳动保护措施，如城市女职工中的生育妇女都享有3个月的带薪产假。1950年全国县及县以上的妇幼保健院、儿童医院机构数为2880个，1976年上升至7952个；1949年全国妇幼保健所、站机构数为9个，1976年上升至2239个。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（3）
这一时期中国妇女的解放有着巨大的历史意义，这既是真正人道主义的体现，是平等、自由理念在现实社会中的实现，同时也是对中国人力资源的巨大开发。这种积极的影响一直延续至今。2000年，中国女性经济活动参与率高达，居欧亚各个国家之首。在众多的后发国家中，中国在女性解放方面的成就明显居于领先位置。
（二）有关大众教育的社会政策
1949年以前，中国的教育十分落后。全国80%以上的人口是文盲，学龄儿童入学率只有20%左右，劳动者很少能进入学校学习。全国各级各类学校学生仅占全国人口的5%左右，而且教学设备十分缺乏，教材陈旧落后。这一切是同当时落后的经济基础、落后的社会结构以及落后的教育观念相适应的。
1949年之后的30年间，党和政府十分重视国民的教育工作，制定和实施了许多相关政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济产生了重大的影响。50年代初，中国开始实行一切学校“向工农开门”的方针。1950年12月，政务院发布《关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》；1951年2月，*颁发了《举办工农速成中学暂行实施办法》和《工农干部文化补习学校暂行实施办法》，以此为契机，中国开始创办工农速成中学。1956年3月，*中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，要求各地按照当地情况，在5或7年内基本上扫除文盲；要求2～3年扫除机关干部中的文盲，3或5年扫除工厂、矿山、企业职工中的文盲95%左右；5或7年基本扫除农村和城市居民中的文盲，即扫除文盲达到70%以上；扫除文盲的对象以14～50岁的人为主。中国在城市和农村大规模地设立了各种类型的文化扫盲班，创办了各种职业学校；在中等以上的学校设立了人民助学金制度。
这一时期，虽然大众教育的发展在一定意义上是以轻视、妨碍高等教育的正常发展为代价的，而且这一时期的大众教育在质量及具体思路上也存在着一定的问题，有时明显地违背了教育规律，但是不能否认的是，就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。1949年，中等学校有在校生万人，1976年上升至5万人；1949年，小学在校生2万人，1976年上升至15万人。70年代末80年代初，中国城市的文盲率为，农村的文盲率为。相比之下，同为后发大国的印度，其城市文盲率则是，农村文盲率是；巴西的城市文盲率为，农村文盲率为；埃及的城市文盲率为，农村文盲率为。显然，中国的大众教育在后发国家尤其是后发大国中走在了前列。这不仅提升了整个民族的文化素质，而且为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至为中国社会经济今天的全面发展奠定了比较扎实的基础。
在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着十分积极的意义的政策。这主要表现在以下几个方面：
1.社会救助政策
新中国建立后，党和政府十分重视社会救助问题。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（4）
在城市，社会救助政策的基本方针是“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”。建国初期，政府把120万分散的流民从8个城市送回原居住地；向121万城市居民提供了救济。1952～1958年，在全国范围内实行了职工生活困难补助政策。补助的形式是现金和实物相结合。1957年国务院发布的《关于职工生活若干问题的指示》规定：“对于遇到特殊事故而生活上发生困难的职工，应当给予适当补助。企业中这项补助工作可由工会负责。除了工会掌管用于困难补助的经费以外，企业行政可以在企业奖励基金中提取10%作为困难补助，拨交工会合并使用”。对于“事业、机关职工的困难补助工作，由人事部门和工会负责，所需经费由福利费中开支”。同时，全国总工会发出了《职工生活困难补助办法》，对职工困难补助的原则、对象、办法和经费来源等做了具体的规定。1961～1963年3年困难时期，各地政府加强了对困难职工的补助和救济。1965年国务院224号文件规定：对于年老体弱、无依无靠并符合其他条件的一些退职职工和老职工，由民政部门发给本人原标准工资40%的救济，医疗费补助2/3，简称之“百分之四十的救济”。另外，在这一时期，国家还兴办了许多福利机构，以收养无依无靠的孤老残幼。截至1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。
在农村，社会救助政策主要围绕着“五保”内容而展开，主要采取集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，*中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助做了规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠”。据此，以后逐渐形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还兴办了敬老院，对五保户进行统一供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员家属要给以抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助”。
2.劳动保险及福利政策
1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实现劳动保险制度”。这就为以后建立全国劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又公布了修改条例并开始实施。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，主要是针对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业加入这一保险的职工达1600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%享受到了这一保险。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（5）
建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期逐步改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续建立起来（见表1，略）。到1957年，享受公费医疗的职工已达万人，享受劳动保险的职工达到1150万人。
50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些调整，例如：统一了企业和机关的退休制度和退职规定；改进了医疗保险制度；确定了职业病患者的保险待遇；改进了城镇集体企业的劳动保险政策等等。
五六十年代，在城镇还为职工举办了各种集体福利事业，如职工食堂、托儿所、浴室、理发室等等；对职工实行了多种补贴，如上下班交通补贴、住房补贴、水电补贴、取暖补贴等等；建立了职工文化福利事业，如修建了工人文化宫、俱乐部、图书馆等等；投资建设职工住房，改善职工的居住条件。
3.就业政策
这一时期，党和政府十分重视就业问题。尤其是当时流行的理论观点认为，失业现象是资本主义制度下的产物，在社会主义社会不存在失业问题，这就使得党和政府更加注重消除失业现象，想方设法地保证城市居民的就业。
在城镇就业的具体措施上，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度。从50年代中期以后，取消了企业和事业单位在招工、用工方面的权限，将调配劳动力的权限集中于劳动部门。这就在宏观方面完成了在全国范围内劳动力的统一配置，同时，在微观层面上则形成了企业用工中的固定工制度。其最大特点是企业在用工方面“能进不能出”，不能以任何经济性原因裁减其多余的职工。在城镇职工中以固定工为主，而且人数占绝对比重，1957年其比重为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为，1978年为。另外值得提及的是，在五六十年代，还曾断断续续地尝试过招收“亦工亦农”的临时工和合同工，以弥补固定工制度的缺陷。
当时，城镇在就业问题上处于两难的境地。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，而中国城市化、工业化的水平均较低，因而即便是在城镇也不可能实现充分就业；另一方面，当时人们所奉行的理念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许失业。为了解决这个两难问题，当时采取了一种不得已而为之的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。为此，先后有两次大的举动，均发生在六七十年代。60年代初，随着国民经济的大幅度滑坡，中国进行了自1949年以来的第一次大规模的城镇人口分流。通过各种强有力的举措，60年代初期将2000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力。六七十年代，通过各种组织、动员、宣传活动，中国开始了酝酿已久并且早已小规模存在的又一次城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962～1979年，有1万知识青年通过“插队”、“到集体场队”、“到国营农场”的形式，实施了“上山下乡”的举动。
除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、农村合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（6）
建国30年来中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体平等社会地位的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。
建国30年社会政策的主要特征及不足
中国当时特殊的时代背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：
（一）具有浓厚的平均主义成分
在改革开放以前的30年，人们对于公正的理解不是完整地以个体人的自由、平等以及社会成员之间的合作为基本出发点，而是基于十分朴素的平等观，片面地、几乎完全是以社会整体为基本出发点，而且，这里的社会整体又被具体化为过去被压迫、被剥削的劳动阶级。当时，在涉及平等的保护问题上，侧重于“社会平等”亦即劳动阶级之间的平等，而不是个体人之间的平等（因为每个劳动者都是从属于特定的劳动阶级的）；在涉及到集体或整体同个人的关系问题上，毫无疑问地是以集体或整体为第一位，强调个人对于集体或整体的服从甚至是无条件的绝对服从。而对“个体人”的忽视，必然会走向平均主义，即注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的“平均主义”取向的努力。另外，当时的经济水准十分低下，各种生活资源、发展资源十分匮乏，因而从国家的角度来讲，也只能是以平均主义的方式来分配各种主要的资源，以便使整个社会能够在低水平条件下保持一种“均衡”的状态。最后，中国社会当时实行的是计划经济体制，而且又刚刚结束供给制，因此，国家很容易，同时也习惯于实施“整齐划一”的平均主义的资源分配方式。
这种平均主义的取向和做法在建国30的社会政策中得到了比较充分的体现，突出表现在收入政策和就业政策两个方面。其一，在收入政策方面。尽管当时也主张按劳分配，但实际在很大程度上是实施促成收入不断平均化的工资政策。从表2中可以看到，1952年国民经济各部门中工资收入最高的是城市公用事业部门，最低的是农、林、水利、气象部门，两者只相差倍；1975年，工资收入最高的是建筑业和资源勘探部门，最低的仍是农、林、水利、气象部门，两者差距降至倍。即便收入的平均化倾向已经十分严重，但国家决策者仍然觉得收入差距偏大，仍需要进行必要的矫正。比如，1957年毛泽东在《论十大关系》一文中就指出：“关于工资，最近决定增加一些，主要加在下面，加在工人方面，以便缩小社会行为两方面的距离。”其二，就业政策。当时的就业政策在很大程度上保证了城市居民中适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”。但是，从现实的角度来看，城市每年新增的劳动力数量很大，而就业岗位数量却相对较少。为了解决这些难题，当时主要采取了两种办法。一种是“实行合理的低工资，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思”。这种办法实际上是将显形失业转化成隐形失业。另一种办法是采取反城市化的举措，将城市大量新增的劳动力迁往农村，也就是组织知识青年“上山下乡”。尽管知识青年的“上山下乡”是一种反城市化的举动，是同现代化趋势相左的，但在当时却是一举两得的事情，既解决了城市大量失业劳动力的问题，又在某种形式上缩小了“三大差别”，实现了平均主义式的理想。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（7）
由于包含了过多的平均主义成分，使得当时的社会政策具有明显的负面效应。从一定意义上讲，始料不及的是，本意是要消除旧有的社会不公现象，却造成了一种新的社会不公现象。当时的社会政策尽管试图消灭剥削，但在实际运作中却是在鼓励另一种类型的剥削，即能力相对较弱者对于能力相对较强者、贡献较小者对贡献较大者的剥削。显然，这是从另一个方面严重地违背了现代公正的基本规则。另外值得人们注意的是，当时的社会政策由于过于强调生活状态的相似性和一致性，因而难免压抑了社会成员个性化的发展，限制了社会成员发展的潜能，从而进一步严重抑制了社会发展的活力，严重降低了经济发展的效率。“第一，这种制度最初的基金只是来源于税收与企业的收入，工人们并不关心社会保障的成本，从而造成了经济和政治的双重变形。第二，压在企业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高”。当时中国的社会经济发展之所以缺乏效率、缺乏可持续性，一个重要的症结便在于此。
（二）对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障
相对而言，这一时期中国的社会政策对民众基本权利的重视程度明显超过对民众基本生活质量需求保障的重视程度，两者形成了较为明显的对比。在涉及到民众基本权利的社会政策方面的政策力度较大，内容比较丰富，舆论宣传的声势也很大，况且还有相应的专门机构如工会、共青团、妇女联合会、农民协会等组织予以组织实施。正因为如此，这一时期中国有关民众基本权利方面的社会政策能够取得比较明显的成就。而这一时期中国有关民众基本生活质量需求方面的社会政策就总体而言则显得力度不够，涉及面不宽，声势不大。表现在：其一，涉及人民生活方面的资金投入比重过小。例如，在全民所有制单位，职工的劳保福利费用总额相当于工资总额的比重呈历年下降的趋势，1953年为，1955年为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为。其二，实行消极的收入政策。这一时期实行的是低工资政策，职工工资增长幅度极为缓慢，几乎处在一种停滞的状态。如果按可比价格计算，全部职工平均工资指数以1952年为100，到1977年该指数仅仅上升至。其三，相关社会政策的内容十分简单。这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策一般只限于社会救助、劳动保险、工资、户籍制度、生存性物品供应等等，而像优生保健法、公益事业法、资源和环境保护法、职业训练法、国民住宅条例、义务教育法等法规均付之阙如。如果从社会政策的类型着眼，这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策只是属于“生存型的社会政策”，远远不是“发展型的社会政策”。
之所以会出现对民众基本权利的重视甚于对民众基本需求的保障这种现象，究其原因主要在于：其一，劳动大众基本权利高于一切的普遍观念。当时的人们普遍认为，正是为了获得民族独立、为了消灭阶级剥削和阶级压迫、为了劳动大众的解放，新中国才得以建立。新中国最为重要的使命应当是劳动大众当家作主，保护民众的基本权利。也正因为如此，建国30年人们基于特有的对社会公正的理解，其具体体现就是从消灭人剥削人、人压迫人的高度来制定社会政策。与之相适应，有关维护民众基本权利方面的社会政策也就呈现出一种相对强势的状态。其二，不重视民众的基本生活质量。当时是短缺经济时代，国家缺乏必要的财力来重视民众的基本生活质量需求问题。然而需要注意的是，当时至少还有两个因素直接妨碍着对民众基本生活质量需求的重视。一是对于世俗化进程的排斥。在建国后的30年间，整个社会所倡导并予以努力实施的是个人对社会、对集体的无条件“奉献”，倡导的是精神需求重于物质需求。在这样的背景之下，国家不可能看重同民众基本生活质量需求相关的社会政策。二是对“长远利益”和“眼前利益”关系的解释。当时是把美好的生活当作十分久远的目标亦即人民的“长远利益”来看待，而把社会成员现实的、切身的生活当作“眼前利益”来看待。至于“长远利益”和“眼前利益”的关系问题，社会所提倡的是“长远利益”高于“眼前利益”，为了“长远利益”必要时甚至可以牺牲“眼前利益”。“当目前国家需要集中主要力量建设重工业、奠定社会主义基础的时候，我们全国人民都必须把注意的重点放在长远利益上面。我们不能够只看到眼前的利益而忽视了长远的利益。为着我们子子孙孙的幸福，我们不能不暂时把许多困难担当起来”。既然不看重人民的“眼前利益”，那么也就自然不看重当时的民众基本生活质量的需求了，也就不可能制定与实施相关的社会政策。
中国模式篇 从平均到公正：中国社会政策的演进（8）
（三）社会政策的非全民性
社会政策是面向全体社会成员的，理应具有普惠性亦即全民性。但是，为了解决工业化和资源极为匮乏之间的矛盾，当时中国实施的是一种有所差别的社会政策。社会被人为地分为不同的板块，同一板块内实行相同的社会政策，不同板块之间的社会政策有着明显区别。
社会政策的这种非全民性，在城市和农村两个不同的板块中得到了充分的体现，使得这一时期中国的社会政策具有明显的二元性特征。总的来说，社会政策惠及农村板块的内容无法同城市相比，农村与城市在社会政策方面形成了巨大的落差。体现在：其一，严格的城乡身份区分政策。国家通过严格的户籍制度将城市和农村分为两个相互隔绝的生活板块。1958年1月，国家公布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》规定“城市、水上和设有派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿……公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这些规定阻止了农村居民向城市的流动，从而将中国社会的全部成员分别归为城市居民和农村居民这样两大身份系列。其二，城市居民所享受的各种保障和福利政策要远远优于农村居民。城市居民凭借国家发给的粮证、煤证、油票、肉票等等可以买到由国家统一提供的低价生活资料。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗，许多城市居民还可以享受诸如低价租借住房、子女入学入托，甚至包括就业等种种保障福利。

返回书籍页