作为解决问题的一种可供选择的手段，*和其他手段一样，不是在任何时候任何情况下都有效的灵丹妙药。对*手段采取理想主义的态度，和贬低*一样不可取。而且事实往往是，对*手段抱过高的期望，一旦发现和实际情况不符，很容易转而否定*。我们经常会听到对发展我国*政治表现出相当保留态度的声音，究其原因，恐怕就是因为，随着*进程的不断深入，人们逐渐看到了*的一些不足、瑕疵和局限。
比如说，*并不能保证决策的科学性。不少人往往想当然地认为，*意味着多数人能参与决策。既然“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”，那么毫无疑问，在*的条件下，决策总是会更加正确些。从一般意义上讲，这是有道理的。但是，把它作为我们发展*的依据，却是一个误区。在很多情况下，决策的正确与否和参加决策人数的多少没有什么关系，而且真理往往在少数人手里。如果把决策正确、科学与*联系起来，我们会发现，不主张实行*和主张实行*的观点几乎可以找到同样多的理由。
又比如说，*并不意味着有效率。与上述看法相联系，有些人认为，既然*有提高决策科学化的功能，那么*制度一定比其他制度更有效率。这又是一个误识。实际情况往往是：*需要人们之间意见的交流，因此总是要花去更多的时间；*需要人们各自从自己的立场上妥协，因此需要反复协商。在这种情况下，*不但和提高效率关系不大，而且往往体现为低效，甚至有时无效。显然，如果在*和效率之间简单地划等号，我们完全可以对发展*政治的必要性表示怀疑。
再比如说，*绝不像人们想象得那么高尚。*的背后是利益。有了利益需要维护和发展，人们才真正认识到了*的必要性。没有利益做后盾的*就好比无源之水、无本之木。但是，我们不能不承认，不同利益之间又是存在矛盾的。既然是为了利益而参与*，因而它往往激发人性“恶”的一面，如相互之间勾心斗角、争权夺利，以及由此衍生出不正当竞争、家族统治、贿选等等。如果不把*理解成协调、化解利益矛盾的一种方式，人们一定会对*大失所望。
还比如说，*也并不总是体现为人民当家作主。普通民众由于忙于生计，实际上往往无暇去过问政治的具体运作，这就给了政治活动家们很大的空间。一些人可能运用掌握的政治技巧，操纵政治。在这种情况下，*就被政客所利用，成为他们达到个人目的、谋取个人利益的工具。资本主义社会的*制度在这一点上是体现得最明显的，*、恩格斯、列宁等革命领袖早就在他们的著作中对此作过深刻的揭露和抨击。
民主篇 学会用民主的方式解决问题（2）
所有这些，都是*政治中不可避免地存在的现象，反映了*作为手段有局限的一面。所以，问题恐怕不在于*手段有没有缺陷，而在于我们用什么样的标准来看待*：是抱着实事求是的态度来看待*，还是把*置于不切实际的空想之中？事实上，从来就不存在一种十全十美的、放之四海而皆准的解决问题的手段，作为手段的*也不例外。*不是万能的，不能用它来包医百病。*只不过是平等的人们达成共识的一种手段、途径、机制。关于这一点，西方人认识得很透彻：*就是若干个魔鬼坐到谈判桌上和平地解决利益问题。我们不赞同用这种极端化的说法来描绘*，但是也确实不能不看到，*的实质，是使利益能够得到更容易为多数人所接受的分配。我们不能因为*有局限性就不要*，更不能把这些局限拿来，作为证明*不适用于中国国情的理由。
相反，我们还须强调，在现代社会，没有*是万万不能的。人类*政治的实践已经屡试不爽地证明，*是一种能有效地降低政治风险的手段和机制。它不能保证决策绝对科学，但它能保证决策相对正确，使正确的几率更高；它不能完全防止失误，但它能够最大限度地减少因决策错误带来的损失；它不能根绝*现象，但它能大大提高*的成本，使*分子面临更大的损失风险；它有时甚至不能避免因失误造成严重后果，但它能把责任分散到大多数人头上，有效降解执政者与民众的矛盾；它不能保证所有执政者都不脱离群众，但它能够明显地降低执政者脱离民众的主观故意性；等等。总之，尽管有各种缺陷，*仍不失为迄今为止人类管理自己所找到的最好的手段之一。
科*用*的手段和方法
*不是任何时候任何事情都由公众来做决断，也并非只要是公共事务，事无巨细，民众都必须参与其中。人们发现，实现*需要一套相应的复杂的专门制度、程序和规则。按这套制度、程序、规则操作，就能较好地体现实质上的*。这就是*制度。但是，需要强调的是，作为手段的*，并不一定要在这套制度的各个环节上都体现出来。
试举*授权为例。*的常识告诉我们，人民是国家的主人，但人民通常通过把权力委托给官员行使，而不是直接运用权力，来体现自己的主人翁地位。这就在民众和官员之间形成了一种授权关系。从总的方面讲，官员的权力来自公众，这是没有错的。但是，在人民把权力委托给官员这个总的框架下，具体的委托方式却因权力的性质不同而不同。
人民（或人民的代表）直接把权力委托给他们的那部分人，从人民或人民代表那里直接获得授权。在这个授权过程中，作为多数的公众，让渡出了自己拥有的一部分权利，这部分权利从多数人手里转移到了少数人手里，变成了公共权力。在这种情况下，选择什么样的人掌握权力，怎样保证这些人能够按照约定使用权力而不滥用权力，都是公众不能不过问的事情。正因为此，在正常的*政治的条件下，最普遍而有效的方法，就是公众通过选举选出掌权者，来完成这一权力授受和转移的过程。我们把它叫做第一种授权。
掌权者获得授权后，便开始行使权力。掌权者不可能单枪匹马地去做所有事情。他们必须组织力量，设立机构和部门，把一部分权力委托给这些机构、部门和工作人员，让他们各司其责，发挥应有的职能和作用，以实现掌权者向公众承诺的目标。在这里，又发生了一次授权的过程。但这次授权不是掌权者交出权力便没有了权力，而是分权；不是多数人向少数人授权，而是少数人向相对多一些人分权。目标很明确，就是为了保证权力发挥最大效力。我们把它叫做第二种授权。在这种情况下，掌权者对那些执行者自然应当有选择权、决定权和认可权。只有这样，掌权者的意图才能得到实现。行政学意义上的任命制，通常在这一环节发生。
民主篇 学会用民主的方式解决问题（3）
从手段和方法上讲，这两种授权的区别就在于，第一种授权应该由公众说了算，即由民做主，或说采用的是“*”的方法；第二种授权则由领导者说了算，用约定俗成的说法，可以叫做“集中”的方法。
在我们的实践中，这两种授权长期都是被混淆了的。在计划经济体制下，不管那种授权，我们都采用任命或变相任命的方式，结果发生了*所说的“权力过分集中”的现象。改革开放以后，围绕克服这种弊端，我们进行了大量探索。遗憾的是，在相当一段时间的探索中，我们都没有弄清楚这两种授权的性质，而且往往把应该充分发展*手段来解决的第一种授权放在一边，在更多地应当用集中的手段来解决的第二种授权上寻找“*”。这方面的例子甚多，如正职依然实行任命、副职却实行“*推荐”；部门负责人不采用任命方式，而采用*推举方式产生；耗费大量人力物力组成专家团、组织群众测评，选拔出来的却只是个部门副手；等等。这类做法，不但很难使人们对“*”产生好感，反而导致授权关系紊乱，相当程度地造成了“*不够，集中也不够”的现象。出现这种现象，说到底是因为，在考虑是否采用*手段时，不是根据*政治的基本原则和要求来确定，而是根据改革风险的大小来取舍：由更多的人来参与副职或部门负责人的选择，再失控也乱不到哪里去。但是如果让更多的人来选正职，在许多人看来，那就意味着放弃“党管干部”的原则。实践已经表明，在本不该推行*的环节上推行“*”，不会收到什么效果，只是徒增人们对*的不信任而已。
*是防止权力滥用的最根本方式
对*认识不清而导致在实践中混用“*”和“集中”两种手段，毕竟只属于方法问题。更重要的恐怕还是，当既可以采用“*”方法、也可以采用“集中”方法的时候，我们经常会舍弃*方法，习惯性地靠集中手段来解决问题。这就是思维定势的问题了。这一点，最突出不过地表现在上下级权力配置上。
对权力的认识，我们经历了一个过程。掌权之初，我们偏向于用阶级分析的方法来解读一切问题，总认为世界上不存在抽象的权力，任何权力都带有阶级性。实际上，等到给权力定性之后再进行分析，思维也就同时受到了限制：在共产党执政的情况下，只要保证权力掌握在无产阶级先锋队手中，就不会出任何问题。这种思维的缺陷在于，它没有看到，由于公共权力总是大于个*利，对人的能力起放大作用，因而往往对人有强大的吸引力。不管掌握在哪个阶级和政党的手中，权力对人都有很强的腐蚀性。因此，权力是需要受到制约的，不受约束的权力必然导致*。苏共失败的教训说明，即使*主义政党，在这一点上也不能例外。改革开放以后，随着反*斗争的不断深入，我们党对这个问题的认识逐渐深刻，现在已经走上了以约束权力来遏制*的治本之路。这是一个非常大的思想上和实践上的飞跃。
但是，究竟怎样约束权力？这仍然是一个需要进一步探讨的问题。从理论上说，权力的约束与授权问题密切地联系着。众所周知，谁是授权者，执行者就向谁负责。之所以如此，是因为授权者可以决定权力应当怎样使用，乃至可以决定把权力收回。如上所述，授权可以分成两种。同理，对权力的约束也应该有两种走向：在多数向少数授权的情况下，权力应当直接受制于多数人，即用*的方式约束权力；在少数向较多的人授权的情况下，权力直接受制于领导者，即用集中的方式约束权力。
民主篇 学会用民主的方式解决问题（4）
遗憾的是，我们对用集中的方式约束和管理权力往往得心应手，却不习惯尝试和使用*的方式。例如，在由计划经济转向市场经济后，客观上要求各地根据自身的实际来谋划发展大局，这就相应地使地方的权力有所扩大。权力的扩大伴生了一系列新的问题，如*现象，地方保护主义，“上有政策、下有对策”等等，不听中央部署、另搞一套的现象时有发生。在这种情况下，对地方的权力加以约束，显然是必要的。但是，在选择约束方式时，我们看到，经常地、大量地被使用的，仍然是向上收权的方式。许多原来属于地方党委和政府的权力，现在被裁割成自上而下一通到底的条条。不仅如此，为了防止地方和基层党委、政府浪费和滥用资金，干脆把各种拨款也细分成不同的“专项资金”。于是，*批评过的权力过分集中现象带来的弊端又开始出现了。
这里不是说不能实行条条管理、垂直管理，也不是说不能设“专项资金”。而是说，大面积地采用这种方法约束下面的权力，可能会带来更大的问题。突出体现在：
第一，权力依然缺少管束。收了下面的权力，上面的权力便膨胀起来。下面滥用权力可以用上收的方法来解决，那么，上面的权力大了，又由谁来约束和管制？这样的思路，最后只能落到一点上，那就是寄希望于人的品质，而这种品质又是和官职联系在一起的：级别高一点，正确就多一分；级别越高，就越正确。显而易见，这很难从根本上解决问题。事实上，许多地方、基层的党委和政府都反映，统到上级部门的过大的自由裁量权，已经使得“跑部钱进”的现象愈演愈烈。
第二，地方、基层党委和政府的统筹能力大大降低。对不同领域、不同产业、不同部门进行协调、统筹，使各方面和谐、可持续地发展，是科学发展观的要求。从中观层面讲，地方、基层党委和政府在这种统筹和协调中起着关键的作用。但是，垂直化、条条化的权力运作方式，不仅有过细地干预地方施政之嫌，而且也割断了本来有机的各个方面工作之间的联系，加重了不协调、不平衡、不配套的现象，而地方、基层党委和政府往往对此束手无策。
我以为，要走出这种“一放就乱、一统就死”的不良循环，应当更多地探索用*的方式解决权力约束的问题。即通过扩大*，让更多的人参与到权力机关的形成、权力的运用和权力的监督中来的办法，而不是简单采用权力上收、垂直化的办法，来遏制和防止滥用权力的现象。一些地方和基层的党组织针对出现的问题，大胆实践，勇于创新，在这方面做了不少探索，值得肯定。例如，不少地方尝试对乡镇党委领导班子实行“公推*”，在把干部的命运交到老百姓和广大党员手里，利用公众这个最不容易被收买的群体实现对权力的约束和监督。
这里举一个仪陇“四权”模式的例子。在实行村民自治过程中有这样的情况：即使村委会主任是*出来的，一旦掌权，也往往发生滥用权力、甚至贪污腐化的现象。仪陇的“四权”模式就是为了防止和克服这种现象而发明出来的。所谓“四权”，就是把乡村治理中的权力明确地划分为党支部的领导权、村民会议的决策权、村委会的执行权和农民群众的监督权，还权于民，村里的大事让农民说了算，村委会不是一旦当选就拥有所有权力，而是执行全体村民会议在党支部领导下制定的规划和决策。这种做法，既最大限度地调动了广大村民的积极性，又有效地克服了过去村委会权力无限膨胀的现象。虽然“四权”模式讲的只是乡村治理，但实际上，它对我们如何解决上下之间的权力配置，具有很强的启示作用。
发展*是解决权力滥用的最根本的途径。什么时候我们的各级党委和政府能够熟练地、得心应手地使用*手段来治理社会，什么时候才可以说，我们的*政治发展进入到了一个成熟的阶段。所有向这个方向进行的努力，我们都应积极鼓励；所有围绕这一点进行的创新，我们都应满腔热情地予以支持。
王长江，*中央党校党建教研部，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民主篇 基层政府的体制症结（1）
基层政府的体制症结
赵树凯
20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型政府”的问题。有学者提出，发展型政府只是一个“过渡阶段”。结合对于中国基层政府的观察研究，我认为，中国的地方政府可以归为发展型政府，但又不同于东亚一般国家的发展型政府。重要区别在于，中国地方政府在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层政府公司化”的概念。
“基层政府公司化”并非仅仅表现为政府领导人的观念，更重要的是一种有机的政府运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是政府本身的官僚化程度低，或者说，作为现代官僚机构，其制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层政府有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。
国外已经有学者研究提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。学者认为，发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。那么在中国，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？我认为，过去发展中的问题已经充分显现，政府转型必须开始。本文试图刻画我国基层政府的这些问题和特征，以借此寻找改革的方向和路标。
公司化的政府运行逻辑
在市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，政府已混同于一家经营工业园的公司，过分强调经济发展职能的地方政府已被公司化了。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。这些地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展，但忘记了自己的角色，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本应该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。
这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先，在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。其次，在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。从政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见，政府改革已经落后于经济社会的发展。
民主篇 基层政府的体制症结（2）
公司化之所以成为政府运行的基本
逻辑，主要有两个方面的根源：首先是整个政府体系自上而下的体制性要求——对于发展的片面理解，发展指标的压力型设计，成为政府公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召，但是在从上到下的政府业绩考核中，GDP和财政收入依然是核心标准。其次是地方政府自身的利益性激励。在政府管理实践中，政府利益是客观存在的，各级政府有本级政府的利益，不同部门也有不同部门的利益，而政府官员的个人利益也是重要因素。基层政府行为失范既与自身利益恶性膨胀有关，也与上级政府的不当行为有关。所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求，两者奇妙紧密地结合在一起，成为政府运行的基本动力。
运动化的政府工作机制
政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。
从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。
考察发现，基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作分量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作”，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动”，“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说，基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为政府工作的基本形式，我们将这种政府运作称为“运动型政府”。这种体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。可以说，运动型的政府工作机制已经难以为继。
本文提出的“运动化政府”，在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究，动员型政府的主要特征是国家垄断一切动员性资源，垄断所有政治性组织，只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征，乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制”来解释。压力型体制是一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。我们的观察发现，“运动化”政府运行机制还有更深刻的内在结构特征。第一，行政性共振。在政府的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和声势上，上下政府之间有一致的强烈呼应，比如某些政府部署，虽然实际发生的效果不佳，甚至下级政府缺乏认同，但是表面上都在贯彻执行，形式上都表达了赞成，汇报时都说成效显著。有的基层领导人说，“上边搞这个运动，不就是为了让下边说好吗，那我们就往好里说。”第二，责任和权力的动态分离。这种责任和权力动态分离主要表现在几对关系上：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任；在党政领导之间，党的领导行使权力，行政领导承担责任；在前后任领导之间，前任领导行使权力，后任领导承担责任。比如现在的乡镇债务形成过程，就是典型的“前任花钱，后任还账”机制形成的。第三，政府体系封闭运行。就初衷来说，这些政府“运动”意在动员全社会或者说要影响全社会；但是，运行的结果却是，它成为政府体系内部的“游戏”，对于社会的影响力非常有限。或者说，许多目标在于动员和影响农民的运动，其实在农民中没有什么反响，甚至农民并不搭理，变成了政府的“自说自话”。这些运动虽然对于社会的动员能力弱，但是在政府本身的动员能力依然很强，可以在政府内搞得“有声有色”。而就其根源来看，这是因为政府内部的集权造成的。基层政府中突出的上级集权和领导个人集权，是这些“运动”得以风风火火的关键。
民主篇 基层政府的体制症结（3）
碎片化的政府权威体系
碎片化现象似乎是与运动化相冲突的现象，但这恰恰是地方政府运行过程的重要特征。准确地说，应该是形式上的运动化、实质上的碎片化。就其具体表现来说，主要有：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们看到，基层领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段。因此出现众多的“文件打架”，执行文件的人员打架。这样，看上去一呼百应的政府体制其实是蕴涵着内在的割裂。
“碎片化权威”（fragmentedauthority）是美国政治学家李侃如(KennethLieberthal)和奥森伯格(Oksenberg)在《中国的政府决策》（PolicyMakinginChina）中提出的，主要基于20世纪80年代的中国有关决策过程的考察，特别是能源部门的政策过程。他们认为，造成碎片化权威政治的主要原因是中国政治的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。其主要特征是具有碎片化的分层结构特征的国家，在离心的官僚机构中形成一个谈判的政策过程。这样的政策过程是相互间不衔接的、渐进的。这种状况的出现主要有三个层次的原因：一是意识形态的淡化。作为能够促进政策制定和执行的共享价值观，不再能够使得官员们保持对上级的忠诚和服从。不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。二是政治结构的改变。部门天然就有分工，改革中的分权造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使得各部门都取得了经济决策权，地方有强烈的冲动去谋取地方的利益，部门有动机去谋取单位自身的利益，即预算外收入。官僚机构具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源，对上级政策的忠诚也有所下降。三是政策制定和执行过程的分析。这个层次的分析涉及到官僚机构内部的联盟、政策参与者的价值观、权威和资源的结构性分布以及奖励机制。对信息的控制是造成碎片化权威的一个重要因素：信息在上下级和同级之间的流动，下级的领导可以选择性地向上级提供资讯，造成信息失真。
考察当前地方政府的实际运行过程，碎片化已成为日益突出的问题。政府运行的重要机制是非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来，政府的各种审批、许可都有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接的，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征，需要向制度化的现代政府模式转变。
从这个角度来看，这种碎片化特征的政府体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分微弱。在上级政府，由于预算过程本身的*化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。
正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。比较政治学的研究表明，政府的*化和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于中国的基层政府来说，理论上*化和制度化是在同时推进，但*化基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层政府的这些问题，使得政府有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于引入*参与、让民众的力量来强化对政府的有效控制。目前看来，虽然经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的政府转型才刚刚起步。
赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民主篇 民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”…
*建设发展的重要尝试：温岭“*恳谈会”所引发的思考
张小劲
位于浙江东部沿海的温岭市，地处群山怀抱之中，山虽不高却十分险峻。可以想见，在交通工具远不发达的过去，这些连绵的山岭足以阻碍人们对温岭的接近和了解；而在那时的温岭，人们似乎也安于自然条件所赐予的恩惠，渔樵耕织，安享“太平”。帝制改为共和、人民共和国替代民国，都不曾在这里引发剧烈的动荡和骚乱。然而，改革开放以来，温岭人开始走出村庄和渔港，先是设摊于各类城市，以小生意小买卖谋生赚钱；在历经千辛万苦掘得“第一桶金子”后又设小厂小坊于本土本乡，从事小日用品的生产；及至今天，在小厂林立的同时也有了许多大型工厂和公司。温岭由此不仅成为中国民营企业的发源地之一，更是民营经济发展迅速而卓有成效的地区之一。但2003年暑期吸引我们来到温岭的，与其说是这些令人惊叹的经济奇迹，毋宁说是在经济奇迹基础上所出现的政治新潮。于是，我们惊叹于改革开放给温岭带来的历史机遇，惊叹于温岭人抓住这一机遇而创造性地发挥着自己的聪明才干，进而已经并将继续在中国的历史上留下独特的痕迹。
在短短的访问期间，我们观摩了温岭村镇两级的“*恳谈会”，与基层干部和市委机关干部进行了高密度的座谈对话，又同学界同行展开了热烈的讨论交流。尽管此行匆匆，但所遇所见却足以让我们费尽思量，去探寻其间所包含的更多意义和影响。
按照温岭地方干部的介绍，我们所看到的“*恳谈会”已经是第三阶段的产物了。最初，“*恳谈会”是作为缓解干部—群众矛盾的一种便宜手段而提出来的，其意图是通过各级基层干部，特别是村镇干部与群众的对话会形式，交流交谈交心，从而达到相互沟通和相互理解的目的。因而，“*恳谈会”成为政治思想工作的一种操作形式。接着，无主题或泛主题式的“*恳谈会”向着具有特定主题的方向发展。说到底“泛主题”的*恳谈会至多像是一种年节时分的“忘年会”或“联谊会”；但其中所包含的一般性沟通功能，却因为群众的积极参加和相对集中地关注于某些政策议题而发生了变迁，逐渐具有政策反馈的功能；为应对群众具有特定关注取向的政策和管理问题以及相应的提问和建议，基层干部又不得不就可能遇到的问题进行事先准备，包括既定政策的解释和未定政策预案的说明等等。这种状况使得“*恳谈会”开始超越最初设定的功能而具备了“政策咨询会”的雏形；此后，经过有意识的经验总结、试点推广和理论提升“*恳谈会”，尽管还保留了原来的名称，但其内容和形式都发生了明显的变化、议事规则和最终结果也有不同的发展。
就我们所观摩到的“*恳谈会”而言，在镇一级主要表现为就事关特定区镇全体或大多数人口的某一重大决策问题进行公开说明和征求意见，在村一级主要表现为就有关全村事务的重大问题进行讨论和决策。相对而言，前者集中于决策方案的边缘性改进，一旦有人就讨论的政策方案提出意见，与会干部可以当场评估和判断，如果合理，马上吸纳进既定方案。其间所设定的操作性前提是既定的政策方案，已经经过内部的多次讨论和征求有关当事方的意见，政策方案应当已经具有相当的合理性和合法性，能够满足大多数人的利益和要求。后者则有所不同，更像是一种决策方案的讨论会，其目的是对具体的政策方案进行现场选择；因而会议过程更像是集体决策，必要时还须动用投票程序。因此，在两个不同的场合，主持人即镇干部和村干部的角色也有所不同，前者主导会议进程，在肯定政策方案大体可行的前提下努力征求改进意见，最后的结果是强化政策方案的合理性和合法性；后者主持会议讨论，寻求最基本的共识并以此为基础渐进式地推进，以图确定具体的政策措施和集体行动。同时，参与者的情形也有差别，在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关涉更大的人员，是在自愿的条件下参加会议的；而在村一级的会议上，参与者是代表一个家庭或几个家庭，是在负有义务的基础上受托参加会议的。
民主篇 民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”…
但无论两者间的区别如何，早先所确定的这种“*恳谈会”名称显然已经远远不能容纳目前正在实际操作的内容了。尽管“*恳谈会”的制度化程度尚有待提高，特别是在镇一级，其代表性和日常化工作还必须不断加强，但这种“*恳谈会”在实践中是有明显作用的，在理论上是有重要价值的，其做法理应得到肯定和坚持。对此，温岭的各级基层干部和群众都已经形成了共识，并且开始着手尝试一些新的做法。可以预期的是，随着温岭人的实践发展，“*恳谈会”还会获得更多的制度创新意义。
对于笔者而言，这种以“*恳谈会”为核心的“温岭模式”为我们透视和理解当今中国的政治发展和*建设进程提供了一个难得的个案，由此我们可以分析和探讨许多问题。同时“温岭模式”也只有在这样的大背景下才能得到更好的理解和说明。
第一，关于*建设的路径和方向的思考。“温岭模式”从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式，在既有的制度框架下的改进与创新，为*政治寻找和确定新的生长空间。
较之于以国家法律规定引入和引发的全国范围内的村民自治，“温岭模式”所表现的是一种由有限地域内的地方政府发起和采纳的改革。对于前者，人们所关注的是由此出现的基层选举及其制度安排以及在基层社会所导致的权力结构变迁；而在后一场合，最吸引人们注意的则是在政府过程中容纳和引入*治理的要素和安排。如果说两者都涉及了民众的参与并因而具有了*的价值，那么可以说，前者以选举式的参与奠定了基层公共组织的合法性和权威基础，后者则以议政式的参与提升了基层社区公共事务的决策质量。二者之间的不同构成了相互补充和完善的整体：周期性的*选举并不能完全解决日常性的决策*化和科学化，这已经是得到无数案例所证实的道理；而周期性的*选举可以为决策*的出现和制度化提供必要的制度环境和政治压力，我们在温岭所看到的就是这样的情景。
当*选举因目前的制度设定而止于村级时，“温岭模式”的出现就具有了重要的意义。当村级选举在某些地方因各种传统的或非传统的因素而受到扭曲时，温岭模式的出现甚至具有了更加突出的意义。它提示着我们：基层*建设绝非仅仅实行选举或扩大选举范围之一途，甚至此一途亦无法解决当今农村所存在的各种问题。因此，我们在肯定部分农村地区已经出现的诸如“两票制”和镇级选举等创新做法时，对“温岭模式”所显示的发展前景也必须给予足够的关注和肯定。尽管，温岭模式在形式上不无传统提倡的工作作风转变的色彩，在操作上不如实行*选举那样具有突破性和轰动效果，但其所导致的制度创新仍是不可低估的。在这里，我们似乎可把“温岭模式”概括为一种以行政*为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构的决策质量为直接目的的一种*建设途径。就其长远的价值而言，“温岭模式”还包含了对民众而言的政治参与学习、对基层干部而言的*政治理念培育的意义。就其操作层面而言，“温岭模式”显然还具有改革成本相对低廉、改革所需的既有知识相对丰富的长处。按照道格拉斯?诺斯的制度变迁理论，这些要素恰好是成功的制度变革所必需的。就此而论，“温岭模式”为我们提示了一条也许是村民自治已经广泛实行之后继续推进基层*建设的路径和方向。
民主篇 民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”…
第二，关于*建设的动力机制和过程的思考。从静态的角度考察和比较“温岭模式”的特点和性质，尚不足全面揭示它所具有的意义。正如我们在短短的考察中已经深刻感受到的那样，“温岭模式”在温岭的出现自有其特殊性，但这种特殊性，非但没有局限它所具有的意义，反而从一个特殊的面向进一步强化了我们在以往的调查中所已经感知的现象。
如前所述，温岭是一个人口密度相当高的地区，110多万居民生活在方圆920平方公里的土地上，因而除去不适于居住的山地，人均可耕地的面积相当有限；为了保障工厂和住房不致侵占过多的可耕地，温岭人不得不采取特殊的办法。在乡村和城区，抬眼望去几乎都是楼房，或奢华或简陋，其共同的特征就是向空间发展而尽可能少地占有土地。但同时更重要的是，温岭是一个改革开放以后迅速崛起的经济发达地区，仅上缴地方财政一项每年即高达20多亿元。经济发展在温岭所导致的变化绝非利税数字所能说明的。一方面，温岭的经济发展主要来自于民营经济的迅速增长，摩托汽配、机电、鞋革塑料、水产食品和建材号称温岭的五大主导产业，行业中90%以上均是民营企业。另一方面，温岭经济的起飞最早来自于外出打工经商，至今仍有1/4的人口常年在外。尤其是经过改革开放20多年的积累，温岭目前已经走出了求温饱求生存的阶段而开始进入一种改善生活环境、讲求生活质量的时期，因而城区建设的精品化、乡村建设的城市化、公共建设的配套化正在全面展开。
这种状况的出现对于我们所讨论的主题而言具有特别的意义。确切地说，造成了一种极其特殊的决策环境、经济的发达和人口的流动从物质和知识两个方面对地方公共组织包括市镇基层政权和村民委员会的决策过程带来了新的变量和压力。正如我们在观摩中所看到的那样，伴随着城市化而来的乡镇行政区调整、乡镇整体规划的制订和修改、镇村两级道路规划的调整和道路工程的启动、中小幼职成教育规划的制订、中小学布局的调整和校舍的全面改建、乡镇供水规划的制订、乡镇陵园的建设等等，频繁地成为“*恳谈会”的主题内容，而这些规划所涉及的资金之大达到以百万乃至千万元计，建设周期涵盖了4~5年，而其产生的影响则会延至数十年。面对这样的决策内容，乡镇干部不能不更加谨慎。而那些为之付出多年努力、尔后又会受到更多影响的村民不能不积极地参与其间。其实，如果没有“*恳谈会”的形式，这些曾经走出去见过世面或者仍然生活在大城市而不时返乡的村民也会以自己的方式发表自己的意见，从而间接地参与决策过程，在强烈不满的情况下更会运用“上访告状”和“打官司”的手段达到改变既有政策方案的目的。总之，村民的经济利益和知识水平已经从根本上造成了“*议政”的需求。反之，如若相应的制度供给不足则会以对干部和组织而言更具破坏性的方式产生恶劣的后果。我们在现场的观摩和事后的访谈中都曾体会到村民对“*恳谈会”的热情，而基层干部所言“我们为大家办事，何必引来大家的不满”，实在是用朴素的言语道出了，“*恳谈会”得以实行的真正原因之一。
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当然，我们也看到了在“*恳谈会”由简单形态过渡到目前这种状况的过程中，许多有意识有思想的各级基层干部乃至学界先进都曾在其间发挥着特殊的导向作用和创议功能。我们既曾遇到了对学界文献相当谙熟且对本地经验如数家珍的乡镇“村民自治专家”，也遇到了对“*恳谈会”的重要意义给予充分肯定并一意推广实行的地市干部。他们的贡献和作用确实是十分突出的，可以说，没有他们的工作就没有“温岭模式”的现在，但说到底，如果没有普通村民所构成的制度创新需求，少数人的先觉先悟也只会沦为我们在历史上所见不鲜的空想实验。易言之，这些先行者的最大贡献乃是他们对于村民的*议政需求最为敏感且能够将其引为制度创新的动力机制。
较之于那些贫困地区乡镇一级政府处心积虑地考虑如何才能在不激起更大不满的条件下完成上级交给的提留任务而言，温岭的基层政权所面对的则是一种相对积极的、具有实质内容的决策任务，现有的经济发展水平和人文环境所构成的全新的决策环境则从正反两个方面构成了特殊的压力，“*恳谈会”就是在这样一种复杂互动的情况下完成了形态和性质的嬗变，具有了制度创新的意义。这是一种在新的环境条件下出现的制度创新。因而较之于最初作为公社解体后乡村治理的替代物而出现的村民自治，这种创新更具有自然生长的特征。尽管村民自治无论是作为实际操作的必要还是作为“理论赋值”的结果都在当今具有了重要的意义。
第三，关于*建设前景的思考。如前所述“温岭模式”的出现自有其特殊性，包括温岭特定的经济发达程度和经济发展样式。从这里，问题讨论逻辑似乎又要落入以往那种“*先导论”与“经济先导论”的无休止的争论之中，其实“温岭模式”给我们的最大启发恰好使我们可以走出这一争论而发现更多的东西，如果说*先导论与经济先导论所争论的是*建设的基础与条件、起点与终点的话，那么，温岭模式所给出的提示却是复杂互动的过程观。也就是说，*建设的进程绝非某种单维的原因可以说明，*建设的前景就存在于*进程之中。
在有关*建设的文献中，我们可以辨识的取向大体可以分为两类，一种意见认为，中国的*建设是典型的政府导向型的改革，是以政府领导人的指导思想变化和政府部门政策调整为基础的一个逐步展开和深入的、人为设计的、自上而下的发展过程，这种意见因目前的政府政策方针强调以“深化改革”和“加大改革力度”为核心而得到支持，又因政府大力宣传改革政绩和有意强调政府在改革中的作用而得到特殊的印证。但另一种意见则主张，改革的发起和发展的根本原因在于社会本身的运动，社会现实就是改革发生和发展的原创力所在；而政府领导人的指导思想变化和政府部门的政策调整，大都属于一种被动被迫的反应，农村改革的发生就直接起源于农民自己的“温饱冲动”，城市改革也大体如是。易言之，中国改革是一种“自下而上”的方式，这种意见以*理论的实践品格为依据，从“摸着石头过河”说和“黑猫白猫”论中找到了强有力的支持。
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这样两种意见显然是相互对立的，前者强调改革的政府主动行为特点，而后者强调政府行为的被动性特色。如果说前者以政府、特别是中央政府的领导人变化所带来的观念变化和政策方针的改变作为改革发动的起点。那么，后者就是强调社会自身运动，既包括社会问题和社会危机所引发的社会冲突，又包括社会大众以自己的方式解决生存问题而实际形成的创议性行动，才是改革的真正起点。然而，从另一个面向言之，这两种对立的意见在一个特定问题上又是统一的：它们都没有否认政府在改革中的突出作用，尽管对于这种作用的发生时间和发生过程有不同的理解，它们至少实际上都主张在改革的特定发展阶段上，政府的政策和行为是改革发展的关键因素。而在这里，显然又引发出另一种值得探讨的问题，在我们看来，这两种意见实际上都不加分辨地主张，政府是有理性的，不仅如此，在整个改革进程中，无论是主动地还是被动地，无论是先机而发还是因势利导，政府也都表现出充分的理性。同时，这样两种意见实际上还不加分辨地确认，改革的结果，不论是政府主动发起的措施还是政府被动采纳的主张，都是经由政府的政策调整或新式制度的创设而得到确定，因而也单面性地体现了政府理性的结果。
从“温岭模式”的出现过程中我们可以看到，中国的*建设进程，无论是在其悄然的发起阶段还是在目前艰难的深入时期，显然是一种多元力量参与的复杂互动过程，单面性地强调社会自身的运动或政府主动的导向都不可能给出圆满解释。在参与中国改革的多元力量，特别是政府一方，当然是有其特定的理性的，确切地说，政府政策是依据其理性判断而采取的或调整的，但其最后结果未必就是这种理性的直接结果。同时，政府理性必然又须经过政府内部的复杂互动，经由少数人的推动到多数人和上级的认可这样的过程，一如“*恳谈会”经历了初期、中期和目前的变迁所表现的那样。然而正是在这里，我们可以对中国的*建设抱持一种相对乐观的判断：中国的*建设是为一个持续漫长而又变化深刻的过程；在这一过程中，政府本身会发生变化，其面对的社会也会发生变化；制度创新会在其发展过程中生发出在创新之初全然未曾出现的新的因素，换句话说，*建设会在相当程度上创生出自我强化和自我运行的新的机制。就此而论，我们对“温岭模式”的关注与其说是兴奋地发现和乐观地期望曾经在温岭发挥作用的诸多因素，能够随着改革进程而在其他地方得到再现，倒不如说是其中所提示的路径和方向、压力和动力以及复杂互动的过程等问题所综合构成的*建设发展前景。
当然，温岭的故事远未结束，我们对温岭的研究更是刚刚开始，我们的思考还有待于温岭提供更多的素材和启发。
张小劲，中国人民大学国际关系学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民主篇 民主之困局与出路：对中国政治改革经验的反思…
*之困局与出路
——对中国政治改革经验的反思
燕继荣
随着20世纪*十年代*化“第三次浪潮”的到来，*化已成为政治发展研究的核心议题和重要内容。*既是普遍的，即它具有的某些核心内容可以适用于全球；同时它又是特殊的，即所有国家和地区都以各自的方式实践着*。*是社会发展过程中民众的必然要求，*化是全球化背景下民众与当局博弈的过程和结果。所以，正确的态度是顺应*化发展的世界潮流，通过积极进行政府创新(governmentinnovation)来拓展有效的政治发展空间，寻求和培育新的制度生长点，逐步建构一种能够应对民意挑战的政治体系，这样才能化解*化等方面的压力，走出*的困局。
*是一种世界性进程
一般认为，*制度起始于古希腊时期，被理解为“人民统治”，用中国人的话语来表达就是“人民当家做主”。
希腊人在两种不同意义上使用“demos”：通常它指整个公民团体，即全体希腊人。在*城邦里，公民大会正式决议开头一句话就是“Thedemoshasdecided”(人民决定)。“demos”在这里就指公民集体。但有时它也指普通民众(thecommonpeople)或者穷人。在平民看来，*政治的特点在于其全民性，而反对*政治的贵族则强调其穷人或平民掌权的一面。由于普通民众从贵族手中夺取了政府的控制权，所以，在古希腊，贵族出身的哲学家和历史学家如柏拉图和亚里士多德等人都把*视为“暴民政治”或“愚民政治”。不管怎样，古希腊时期*的含义是清晰的，即*仅仅指一种最高权力属于政治共同体全体成员的城邦政体形式。
2000多年前，*产生时并没有像今天这样享有盛誉。希腊以来的政治思想家往往攻击纯粹*制的弊病：民众的无理性、无节制，党派的纷争，多数*，政治上的不稳定和草率决定，决策的低效率，等等。他们主张的是一种将君主制、贵族制、*制三者混合起来的“混合政体”。因此，在政治实践中，共和制的传统(体现不同利益阶层的机构和制度互相制约平衡的制度安排)反而源远流长。*虽然在古希腊就有辉煌的实践，但在后来的历史发展进程中，作为一种单纯的政体形式，始终没有成为主打模式。
在古希腊*实践之后，君主制和贵族制一直是政治发展的主要方式。16、17世纪，反对政治专制(tyranny)和绝对国家(theabsolutiststate)的斗争使*的观念得以复活。18世纪，随着社会政治结构的变迁和有关主权、合法性和公民等观念的哲学变革，传统的“神权政治”和“王权政治”走向衰落，*思想得到了再一次的明确表达。19世纪，由于市场经济的发展、教育的普及、社会等级观念的淡化以及公民选举权的扩大，*得到了真正开发的机会，从而在欧美发达国家实现了从理论向制度的转化。“自18世纪以来，*政治已成为评价政府体制的一个主要标准而不只限于一种政体形式。在这期间，*政治理论和实践集中在扩大公民权利的方面。”到20世纪初西方国家争取*权的斗争的胜利，以及随后殖民地民族国家独立的兴起，*政治的理论和实践转向建设*国家的问题。由于新兴的发展中国家在现代化的过程中都面临着政治的现代化问题，因而实现政治的*化便成为现代化的题中应有之义。于是，在20世纪，*化则成为一种世界性的进程。
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但是，*语意的引申和扩大引发了*问题上的种种争论。人们为理论和现实中众多的*模式提供了不同的分类标准，比如，直接参与的*、代议制*、绝对*、有限*、人民*、精英*、政治*、经济*、社会*等。有人根据上述不同分类把*概括为八种：即雅典*制、保护型*制、发展型*制、直接*制、竞争性精英*制、多元*制、合法*制、参与*制。这八种*范式大体又可被归为两大类型：即直接的或参与的*(directorparticipatorydemocracy)和自由的或代议的*(liberalorrepresentativedemocracy)，这两大类型的*是最具差异性的两个版本。正如有学者所描述的那样：这两种*模式是两种原料，“这两种原料之间比例不同的调和，再加上其他政体因素和文化传统的‘佐料’，便构成了一道道‘风味不同’的*‘菜肴’。*又像是没有本位的‘货币’(施米特的形容)，在世界的政治市场上到处流通，而每个国家都有对‘*’这种政治货币的发行权，且不受‘币值’、‘额度’和‘版型’的限制，这样，*的‘花样之多’就可想而知了。”一些人还将各种政治的、经济的、社会的、文化的价值和要求都附着在原本仅仅是政治概念的*之上。另外，由于各民族文化传统的不同以及各国国情和发展水平的差异等原因，*概念也被无限引申，造成了*概念的多重理解(既有反映不同党派利益和意识形态的*，也有体现各种民族特色和反映各种文化特点的*)。
通过回顾*的世界性进程，可见*的最基本含义只是一种方法和制度。正如美国政治学家和经济学家熊彼特所指出的，“*方法是为了达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞争人们的选票而得到作出决定的权力。”根据自由的*理论，*由“对民众的保护”(demo-protection)意即保护人民免于**和“民众的权力”(demo-power)意即实行民众的统治两部分构成。从这个角度看，它是超文化的、“可移植的”。*作为一种“政府的形式”，它所关注的并不是由谁来统治的问题，而是“行使权力的形式”。因此，它只有程度和方式上的不同，而没有“姓社”还是“姓资”的差别。
*作为一种世界性潮流，已经成为民众普遍接受的有关政府构成方式的唯一合理的解释。除非能够说服民众放弃这样的观念，否则，不可能找到遏制和抗拒的办法。美国学者S?亨廷顿对于“第三波”*化不同模式和策略及其后果的研究也说明，*作为一种世界性的潮流是不可遏制和抗拒的。所以，对*只能加以引导，规制*行动，使*的政策适合时间和地点，并根据环境和人事作出修正。
*必须是宪政的
论及*，我想阐明的第二个观点是：*被再造和推广，首先是用来应对合法性危机(legitimacycrisis)的；*实践告诉我们，在众多的*版本中，*必须是宪政的才算是合理的。
如果一个共同体中只有一个公认的权威，那么*的方法和制度不会被发明出来并在实践中得到推广；如果一个共同体中的所有成员都信奉“胜者为王，败者为寇”的逻辑并能够服从这样的秩序，那么*的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广；同样，如果一个共同体中的成员都是坚信“你死我活”哲学的绝不妥协的好战分子，那么*的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广。*作为一种方法和制度安排得以应用推广，完全是因为这个共同体中权威的合法性受到质疑，即面临所谓的“合法性危机”，而人们又不希望通过战争的方式来克服这种危机。因此，*完全是理性选择的结果。
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众所周知，在*被再造和开发以前，为政权提供合法性依据的主要来自形形色色的“天命论”和“君权神授论”之类的意识形态观念。这种意识形态理论既为王朝的建立提供了合法性说法，但也为推翻一个王朝提供了合法性依据。因为“天命论”观念本身也包含着“革命无罪，造反有理”的思想。君主可以打着“授命于天”的旗号实施所谓“正统”的统治，而“乱党”或“暴民”也可以扛着“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻王朝的统治。中国历史发展之所以没能走出王朝循环更替的怪圈，原因恐怕就在于它始终没有形成关于政治合法性的新的理论。
随着人本主义观念的兴起，各种“天命论”和“君权神授论”失去了市场，因而也就失去了作为合法性基础的作用。取代“天命论”和“君权神授论”的是新的“社会契约论”和*宪政的理论。政治权力来自社会契约，政治统治的合法性基础来自被统治者的“同意”(consent)。社会成员定期选举统治者，谁赢得选举谁就可以合法地成为“统治者”。政治规则被归结为一种简单的交易关系：纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共服务和公共产品。“消费者是上帝”，谁能提供更好的公共服务，谁就有资格组建政府。在此基础上，人们又把“主权”和“治权”分开，主权属于人民，治权委托给政府。可见，定期选举领导人的宪政程序代替了不可预测的“改朝换代”，从而为现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。可见，*以其制度创新，成为“以暴易暴”的政治自然循环过程的终结者(terminator)，被认为是通向政治文明的必由之路。
但是，*必须是宪政的才是合理的。最近几年，中国学术界热衷于探讨*与宪政的关系。这种讨论在廓清共和(republic)、*(democracy)与宪政(constitution)三个概念基本含义的基础上，认为*与宪政之间存在差异：*涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，二者的根本差异在于“有限政府”的概念；宪政是专制的天敌，*则未必；现代市场秩序的政治架构必定是共和、*、宪政三位一体的混合政体。这种讨论可以进一步引申的结论是，*的缺陷只有通过宪政才能得到医治，*必须是宪政的，才能避免堕落为“*的专制”的可能。
这里所谓宪政*(constitutionaldemocracy)就是以宪政主义为根本的*制度。而宪政或宪政主义(constitutionali*)，简言之，就是通过宪法和法律确立与维持对社会政治行为和政府活动实施有效控制以保障公民权利的原则。宪政往往与“法治”(ruleoflaw)及分权制衡(checksandbalances)相联系，通过法律赋予每个公民不可剥夺的权利，同时，又对“人*权”原则给以必要的约束。因此，宪政*主要关涉政府和公民之间的关系，即权力与权利的关系：一方面，宪政*要求对政府权力进行法律限制，以免政府滥用权力，侵害公民权利；另一方面，宪政*要求通过法律和制度安排来规范公民行为，防止一部分公民以“*”的名义和方式对另一部分公民实施“*”。同时，宪政*必须保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。如果说作为公共权力和公共秩序象征的政府的出现是人类摆脱自然无序状态而进入社会有序状态的第一次飞跃，那么，宪政*的发明和应用就是政治文明发展的又一次重大飞跃。可以说，政治文明特别是近代以来政治文明的发展与演进，主要是以宪政*制度的建设和完善为标志的。因而宪政*被看成是衡量现代政治文明程度的重要标准。
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*化的双重任务：控制政府和规制民意
有了以上对于*的理论分析和把握，我们可以试着来回顾和审视中国的经验。在开始这一工作之前，我认为有必要简要说明我对*化的理解。
控制国家与规制民意，这是政治思想和政治实践史上的两大主题，也可以说是现代*历程中的两个伴侣。在君主和家族统治的时代，因为国家为一个君主或家族所掌控，所以，人们集中智慧来控制国家。此时，控制国家被理解为限制王权和君权，保障个人自由。后来，随着君主和家族统治的衰亡，人民成为国家的“主人”，国家成为人民的公意机关，国家机构——政府掌控在人民选举产生的代表手中，因此，控制国家体现为限制公权，实行有限政府和责任政府。但同时，由于人民的作用在“人*权”的理念下大有无限扩张的趋势，因而在制度上如何限制*、规制民意，又成为一个新的议题。所以，今天的宪政*制度既可以看做*意识不断强化的结果，也可以看做对*的限制不断完善的产物。据此，我们完全可以这样来表述：*化实际上包含两个方面的工作，即控制政府和规制民意。
我的上述观点可以从美国立国者那里得到支持。读过《联邦党人文集》的人都知道，美国联邦党人想建立的是一个自由的强国家(有效政府)，这也是今天许多人的政治目标。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则，但他们也知道，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”由此我们可以看出，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制(管理)人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制(管理)政府(或国家)。采取共和政体(代议制政体)和地方分权的联邦制，赋予总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了防止“暴民政治”，对社会实施有效管理；实行*选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“*政治”。
近代以来，中国人对于“人民*”有一种近似狂热的感情和冲动，把“人民当家做主”奉为政治理想，因此，一直倾向于把*视为目的，历来把扩大*和大众参与视为政治实践的目标，而很少能够接受限制民意的公开主张。我们曾经以*为诉求，把弘扬和扩大*以便实现“人民当家做主”作为中国政治发展的核心目标。*制度和方法是解决合法性危机的最终方案，也是控制国家和政府、限制公权力的一种有效手段，因此，贯彻和落实“人*权”原则当然是政治发展的重要目标。但是，“人*权”的至高无上以及人民行使主权的方式必须得到严格的法律和制度安排的约束。换句话说，哪些属于“主权”管辖的范畴？人民如何行使“主权”？如何确定“民意”？这些问题必须要有明确的法律规定和制度约束。
基于上述分析，我认为，通过国家制度的理性化改造来更加合理地限制政府权力、规范政府行为是宪政*建设(*化)的重要内容；通过制度化建设来规制民意、约束公民行为、疏通民意表达渠道、发展协商*(deliberativedemocracy)，从而使“人*权”得到有效控制，这也是宪政*建设(*化)的重要内容。
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中国作为一个后发展国家，具有发展中国家的基本特点。中国政府面临许多挑战，其中之一就是*化的挑战。要应对这种挑战，就需要确立长远的国家发展战略。具体来说，我们面临的首要任务是：(1)就政治发展的目标和路径达成基本的社会共识；(2)在既有的社会结构条件下，寻找现实政治的发展空间。通过发展协商*机制，尽可能达成广泛的政治共识；通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间，寻找和培育宪政*制度的生长点。
中国的经验：以政府创新来回应挑战
改革开放以来，中国政府一直面临多重挑战，这些挑战主要来自3个方面：(1)*化的要求；(2)社会发展的要求；(3)国际趋势的要求。这些问题和挑战互相交织、相互影响。中国政府一直按照自己的思维和发展逻辑来推行政治经济社会体制的渐进改革，这些改革基本上围绕规范社会行为(社会治理)和规范政府行为(政府治理)这两个方向而展开。
我认为，社会的“善治”包括良好的“政治”和良好的“治政”。前者侧重于“治民”(即社会治理)，后者侧重于“治官”(即政府治理)。中国的改革实际上是沿着这两个方向展开的。在“治民”方面，中国走的是放松管制、还权于民的路子，努力探索一条活化社会的治理模式。在“治官”方面，中国走的是规范政府管理、限制公权的路子，努力探索一种适应现代化发展的政府模式，希望打造一个文明管理的公共政府。
20世纪80年代，中国政府改革的主要任务和成就在于实现整个社会发展的拨乱反正，特别是在国家发展方向上，实现了重大转折。此时，中国改革的主要举措被一般概括为下放权力、开放搞活。从政治学的角度讲，就是还权(权利)于民、放松管制，最大限度地使社会和个人获得自由发展的空间。应当承认，这些改革举措都是在经济市场化的目标下实现的，而且这条线路的改革还在继续。沿着这条线路，我们看到了90年代开始的村民自治和“草根*”试验，也看到了城市居委会的改革和社区建设运动。
如果说80年代的改革主要是政府放权，也就是政府“割让领地”，改变管辖方式，以便给社会自主和个人自由发展腾出更多的空间，那么，90年代中国政府则开始针对自身进行改革。先后推出了人事制度改革——实施了公务员制度，行政机构改革——从机构精简和裁员到职能转变等。这应该说是旨在打造现代政府的积极努力。今天，这条线路的改革也还在继续。沿着这条线路，我们也可以看到后来的政府行政审批制度改革、司法制度改革、行政问责制的逐步推行和公示制度及听政制度的实施等等。
应当承认，在中国政府面临的所有挑战中，*化的挑战是最根本的。中国政府也一直在努力进行政治改革，通过自己特殊的方式化解来自这方面的压力，推进着*化的进程。这些努力包括：(1)用“自由”来释放*之压力，即放松政府管制，给个人以更大的发展空间，通过利益实现渠道的多样化来分解公民诉求的压力；(2)用良好的经济绩效来缓解民众需求的压力，即谋求经济的持续高速发展，改善民生，提高人民生活质量，巩固合法性基础；(3)用基层*试验来启动*化的步骤，即通过社会基层单位的自治和自主运动以及*试验，疏导民意和压力，舒缓来自社会底层可能造成既有体制的紧张；(4)用制度和政策创新来确立民意的回应机制，即通过微观领域的制度变革和政策创新(如完善人民代表制、问责制、公示制度、听政制度、协商*等)，克服既有体制的结构性障碍，弥补其民意回应机制的不足。
民主篇 民主之困局与出路：对中国政治改革经验的反思…
不同于第三次*化浪潮中大多数政党的做法，中国的执政党很少公开明确、大张旗鼓地宣示自己要推行什么*改革，它所主导的改革所追求的目标不过是要实现治理模式的转型改造，而这项改革总体上沿着保障“私权”和限制“公权”这两个方向展开。应当肯定，这成就了中国的经济繁荣和社会变革，也完全符合宪政*的发展方向。
众所周知，改革开放以来，中国政府体制的变化是多方面的，诸如废除了领导职务的终身制，开启了任期制；放松了管制，扩大了个人自由和社会自主的范围，即从农村到城市，市场化改革改变了中国原有的“单位”制度，释放了社会自主和个人自由的空间；在党政关系方面，从一开始追求党政分开，到目前贯彻执政组阁方式，通过共产党领导方式的变革，试图减少政党对于政府管理过程的干涉，保证政府依法行政；在立法体制上，加强人大的地位，完善人大制度，充分发挥其立法作用；在中央与地方关系上，扩大地方的自主权限；鼓励农村“村民自治”和城市的居委会和社区组织的发展，发挥非政府组织的作用，等等。
当然，变化还有很多方面，这些变化都是积极的。但是，这些变化的每一个方面都依然存在一些问题，这些问题可以归结为以下几个主要方面：
(1)权力结构问题：党政关系、中央与地方关系还需要调整。
(2)责任政治问题：虽然废除了终身制，但基于选举和组织政府的责任政治还远未真正建立起来。
(3)民意体系问题：人大的立法权得到了较大的体现，但人民代表的质询权、监督权、罢免权还没有完全发挥应有的效力；民众的利益表达机制也需要健全和完善。
(4)社会管制问题：虽然扩大了社会自主和个人自由的范围，但政府垄断和管制对于社会生活的影响还依然比较严重。比方说，户口管制最近一直受到批评；电力、电信、石油、航空、金融、媒介以及其他影响百姓日常生活的行业的非市场或不完全市场化的管理模式，不仅制约着行业的发展，而且也制造了社会的不公。
(5)社会自治问题：一方面，自治组织在社会管理中的作用得到了肯定，人们希望“第三部门”能够加入到政府管理中，以减轻政府的负担，提高政府管理绩效；但另一方面，自治组织的“政治化”又可能对政府权威构成挑战和威胁。
解决这些问题是中国今后进一步改革的任务，也是政治学研究的重要课题。目前，人们就中国今后的改革方向表达了不同的看法，但完善人民代表大会制度、建设服务型政府、推行党内*、加强公民社会建设被认为是深化改革的基本路径。
燕继荣，北京大学政府管理学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（1）
执政党党内*发展的意义、路径与策略
——基于市场经济发达国家政党的启示
汪永成黄卫平
*同志曾说过：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”十六大报告也提出，中国的政治发展要“借鉴人类政治文明的有益成果”。*是人类政治文明的结晶，中国共产党党内*的建设，也要吸收人类政治文明的一切优秀成果。既不能脱离自己的党情、国情去发展党内*，也不能以不适合党情、国情为借口把其他政党的*经验拒之门外。只要有利于保持自己的生机和活力，有利于提高自己的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，从而巩固自己的执政地位，中国共产党就应该大胆吸收和借鉴西方政党加强自身建设、发展党内*的一般经验。
人民的要求和最终选择是一个政党加强自身建设的外在动力，作为非竞争性政党，中国共产党必须持续开发自我完善的内在动力
任何政党都要不断地强化和完善自己，才能保持生机和活力，才能获得一定的政治权力以实现自己的政治主张。不同的政党自身建设的动力、方式是不同的。
我们知道，西方政党的多数活动是围绕选举而展开的。对西方竞争性政党来说，来自定期的竞争性选举的外部压力是其加强自身建设的强大而稳定的动力源泉。由于在竞争性政党体制下，竞选的成败，直接关系到能否执政，关系到政党各项目标能否实现，关系到自己所代表和维护的社会群体、阶层或阶级的利益，因此，竞选过程实际上是争夺执政权的过程，是维护或扩大自己（所代表的社会阶层）利益的过程，同时也是接受人民挑选的过程。而关系竞选成败的主要因素，在于自身的政治竞争力。西方主要政党为了在竞争性的“政治市场”上提高自己的政治理念、政治纲领、政策主张以及本党候选人的竞争力，都必然自觉不自觉地以“政治市场”为导向（实际上是以选民的意愿和偏好为导向），加强自身的思想理论建设、党内决策机制建设和干部选拔制度建设。也只有加强自身建设，才能“生产”出高质量的政治产品（政策主张、政府候选人）供选民选择。环视世界各国政党，那些能够长期执政或多次执政的政党，如新加坡的人民行动党、墨西哥的国家革命制度党，都是一些善于完善和加强自身建设的政党；个别丧失执政地位的政党，也都与自身建设存在的问题有关。因此，市场经济发达国家的政党虽然很少专门强调自身建设问题，但竞争的压力却正是它们加强自身建设的强大、稳定而持久的动力。同时，由于竞争的压力和竞争的需要，它们往往能够正视自身存在的问题并切实地加以解决。在某种程度上，在竞选中落败甚至是一些政党反思自己、完善自己的契机，许多实质性的改革措施正是竞选失败后推出的。
对已经掌握政权的非竞争性政党来说，加强自身建设的动力与竞争性政党是不同的。在执掌政权之前，这些政党在加强自身建设上必然具有较强的自觉性和积极主动性，因为残酷的*环境使政党的生存和发展时时面临威胁，为了使政党组织不因自身的问题而遭受失败，必须在各个方面强化自己和完善自己。这些政党后来之所以能够夺取*的胜利，成为执政党，就说明它们本身是具有政治竞争力的。但在执政以后，这些政党加强自身建设的动力机制发生了变化，其他政治派别的批评没有了，外部压力逐渐减弱，自身建设主要是基于政党属性、政治理想的一种自觉行动。这种自觉性如果不能保持持久稳定，自身建设的结果就具有不确定性。
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（2）
如何解决非竞争性政党自身建设动力机制不足的问题，是任何长期执政的这类政党面临的一个重大问题。如果说竞争性政党是在选民定期的选择和其他政党的竞争下不自觉地加强自身建设以提高自身的政治竞争力的话，中国共产党则必须按照“*”的要求自觉地加强自身建设以提高自己的合法性。因此，“*”的要求是中国共产党改革和完善自身的内在动力。另一方面，“*”的要求实质上是人民的要求，是执政党对人民要求的回应与践行。换句话说，人民的要求和最终选择是加强非竞争性执政党自身建设最根本的外在动力。如果党不能自觉地将这种外在动力转化为自觉的内在要求，在没有即时的政治竞争对手的情况下，就可能丧失与时俱进地完善自己的内在动力。只有从这个角度来理解“*”的意义和价值，才能提高执政党不断加强和完善自身的积极性、主动性和迫切性。
内部*机制关系到竞争性政党的竞争力，对长期执政的非竞争性政党来说，党内*更是党的生命
任何一个政党要把自己的广大党员、干部组织起来，形成一个有战斗力的集体，就必须有一定的原则来规范其内部运作。
市场经济发达国家政党内部运作的基本机制是*原则。这主要表现为：党的决策均由党的权力机关讨论表决通过；党的干部以及党所推荐的各种公职候选人乃至党所提出的总统候选人等都由党内选举产生。如前所言，在竞争性政党体制下，政党作为“政治市场”的“厂商”，内部*机制是关系到其自身政治竞争力的主要因素。如果一个政党没有一定程度的党内*，就不能对公民的利益要求随时进行调查、收集和整合，就不能集中本党的智慧，也就不能保证在政治上符合选民意愿和形势需要的竞选纲领，就不能吸引更多的选民。如果一个政党没有一定程度、一定范围的党内*，就不能保证把本党最具影响力和竞争力的成员推举出来，那么在竞选中就很容易被竞争对手击败。如果一个政党没有一定程度内部的*机制，就不能充分调动全党的力量和每一个成员的积极主动性全力以赴地投入竞选。因此，我们说，市场经济发达国家政党内部实行*机制虽然有政治文化传统因素、政党阶级属性等因素，但主要还是在外部压力下保持自身生机和活力、提高自身政治竞争力的需要，也是一种不自觉的必然选择。
党内*对提高竞争性政党的竞争力具有重要意义。对于非竞争性执政党来说，党内*更是党的生命，关系到其执政地位甚至生死存亡。一个掌握国家机器的执政党在没有即时外部压力、政治对手的条件下，如果没有党内*，就可能功能退化，执政能力式微，失误频频，丧失生机活力，就不能代表社会先进生产力发展的要求和最广大人民的根本利益，乃至丧失自己执政的合法性和合理性，被人民所抛弃。
只有充分的党内*，才能在全党形成*讨论的风气、积极探索的风气和求真务实的风气，党员才能敞开思想、畅所欲言，敢讲真话、讲实话、讲心里话，充分表达新的见解、新的观点、新的思想，才能把全体党员的积极性、主动性、创造性充分调动起来，把全党的智慧集中起来。只有发展党内*，才能使全党始终拿起批评和自我批评的武器，开展积极的思想斗争，对领导干部实行切实有效的党内监督，不断提高解决自身问题的能力，从根本上预防和解决*问题。苏共、墨西哥革命制度党、印度国大党、印尼专业集团、日本自民党等几个大党老党都是因缺乏*和*而丧失政权甚至*的。这些教训从反面揭示了“党内*是（非竞争性）党的生命”论断的深刻含义。
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（3）
党内*必须制度化，必须不断提高中国共产党党内*的制度化水平
市场经济发达国家的主要政党，其制度建设经过长时间的建设已经比较成熟。它们对于自身活动的每一个方面都有相应的制度规范，都要遵循一定的规章制度和原则，如决策制度、选举制度、经费筹集制度、纪律维护制度、党员活动制度等等。即使有些政党对自身活动做出的制度规范不多，主要依靠一些惯例来规范，但这些惯例本身就是一种制度，具有实际的权威和约束力，并且这些制度与议会*政治的一系列制度以及运行机制相互配套，使党内政治生活的各个方面都按章运行。
*同志早在改革开放之初就曾指出：“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”而党内*制度化是党内*的根本组织保障，实现不了党内*制度化，就实现不了真正、完全的党内*。改革开放以来，中国共产党基于这种认识，在推进党内*方面取得了显著的成效。但是，过去长时期里“*集中制没有真正实行”的问题并没有得到完全解决，“离开*讲集中，*太少”的状况仍然在相当程度上存在着，实现党内*制度化的任务仍然非常艰巨。从进一步推进党内*建设的战略要求来看，在新的历史条件下，在党内*制度化方面，以下几个制度的创新和完善具有关键性意义。
（一）健全党的代表大会制度
党的代表大会制是党内*集中制最生动的体现，是党员行使自己管理党内事务权利的最主要渠道。当前健全党的代表大会制度应该着重解决以下几个问题：第一，保证代表大会在党内的最高权力机关地位；第二，制定党代会代表产生的详细规则；第三，明确规定必须按期召开党的代表大会；第四，积极推行党代表大会常任制。
（二）创新权力监督制衡制度
对权力进行有效的监督和制衡是市场经济发达国家有政治竞争力政党的普遍特点。作为执掌国家公共权力的中国共产党，*现象蔓延的势头长期得不到遏制的现实说明，能否有效地对权力进行制度化的监督和控制，不仅是发展党内*的需要，也是对长期执政的一种严峻考验。为此需要注意两点：一是健全集体领导制度；二是在执政党内部建立适当的分权制衡机制。
（三）严格任期制度与弹劾罢免制度
西方政党普遍建立了任期制和弹劾罢免制度。*在关于党和国家领导制度改革的论述中就已提出建立这类制度的问题。我们应该根据现实的需要完善党的任期制度、弹劾罢免制度和责任追究制度。对各级党的领导不仅要明确规定每届的任期，而且要进一步明确规定连选连任的届数和各级领导职务年龄的上限，以保持领导班子的活力和人才的顺利成长。要进一步解放思想，突破那种将弹劾罢免制视为西方资产阶级专利品的传统观念，引入弹劾罢免和责任追究制度，使之成为制约监督在任期间各级领导干部的重要机制。
以程序正义保证实体正义，必须提高党内*制度的科学性、合理性和有效性
有效的制度必须具有现实的可操作性，必须对行为主体的行为产生实际的激励或制约功能。有效的制度设计必须科学化、合理化，符合客观规律。制度设计的科学性是制度运行有效性的保证。就中国共产党发展党内*的客观需要和现实可能性来说，提高*制度的科学性和有效性可以从以下几个方面着手：
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（4）
（一）提高*制度的程序性和可操作性
程序是主体在作出某种行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。人类法治文明的实践告诉我们，程序性规范的重要性一点都不亚于实体性规范。有人指出：“在字面上看，斯大林为苏联制定的１９３６年宪法几乎是*权利的一个典范。”其言外之意是，没有操作性的程序安排，这些“*权利”全被虚化了，甚至出现集权专制。对政党来说，没有程序的党内*是缺少制度保证的空中楼阁。正因为如此，西方政党在其内部运作中非常重视程序的严密性和可操作性。以英国保守党领袖选举制度为例，它详细规定了投票的方式（秘密投票），投票结果的公布（当众宣布，监票人要宣布每位候选人所得的票数，每次投票结果要通知给每位候选人和提名人），投票的时限（当提名在事先定好的一个星期四的中午１２点钟结束后，第一轮投票在下个星期二举行，如果有必要，第二轮投票将在接下去的星期二举行，第三轮在星期四举行，如果第三轮投票仍然无结果，先是在两个候选人之间协商解决，协商不成，再举行第四轮投票）。为了防止一些候选人轻率从事，把竞选领袖活动当成儿戏，被别人推荐提名的候选人，“被要求在他的提名单上签字，这样一来，得不到被提名人本人的同意，便不能参加”。可见程序非常详细完备，非常具有可操作性。
中国共产党虽然也制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列程序性制度，但是总的来看，对程序在党内*制度建设中的地位和作用仍认识不足。因此，借鉴其他政党内部运行程序和规范，确立以下程序性规则非常重要：
第一，召开正式会议的规则。对于任何必须按少数服从多数原则作出的决定、决策和决议，都必须在党章和准则规定的正式会议上进行，不能在一个随意组合的、不定型的群体中进行，也不能用“碰头会”之类非正式会议以及会下个别协商的方式代替正式会议。
第二，党内充分讨论的规则。这包括正式会议前的通报、酝酿、协商，也包括正式会议上畅所欲言的自由讨论。要保证党员或党员代表在不受外界政治干扰的条件下对重大问题进行充分讨论和政治辩论，使各种不同意见都能得到充分表达的机会，要保证党员和党员代表在党内部会议讨论中的言论自由，不准任何人身攻击，严禁任何形式的政治*。必要时采用听证会、辩论会的形式。只有经过这样的程序，才能真正地而不是形式地集中多数人的意志和意见。
第三，表决的规则。这是党内*的关键性程序。对重要问题的决定是不是按*集中制办事，基本标志就在于是否实行表决，是否以多数人的意志为依据。因此，党内决策应以无记名投票方式进行表决，以多数原则通过批准或否决。对于少数人的不同意见应当认真考虑。对于表决的结果应有严格的统计，记录在案，并在适当的范围内公布。凡是没有经过投票和多数同意的决议、决定不应作为党组织的决议或决定，只是党的个别领导人的建议，允许保留或下次再议，但不能视为有执行力的决议或决定。
第四，回避的规则。英国古老的自然正义原则之一就是：“任何人不应成为自己案件的法官。”在党内讨论与自己有利害关系的事务时，为了避免偏见或成见，保证实体处理结果和程序进展的公正性，有利害关系的当事人必须回避。
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（5）
（二）增强党内选举的竞争性和真实性
许多西方政党的内部运作是围绕选举进行的，同时，选举也是政党党内*的集中体现。以英国保守党新领袖选举制度为例，１９６５年保守党中央总部公布的《保守统一党领袖选举规章》（１９７５年修订）中，就党选择领袖的总原则、行为主体、领袖资格的审核、领袖职位竞争的时间、候选人的资格与提名、投票过程、正式认定和就职仪式作了详细明确的规定。可以看出，保守党有关投票过程的规章是精心设计的，既体现了竞争和*，也保证了效率和党的团结。
中国共产党党内选举制度的框架已经建立起来，但是还存在许多问题，还不尽科学合理，其科学性和有效性还有待提高：
第一，在党的基层组织和部分党的地方组织中实行直接选举。应该通过积极努力，在所有党的基层组织中，使支部委员会、总支部委员会、基层委员会及其书记、副书记由党员直接选举产生。在条件成熟的县、市一级地方党的组织中，积极进行党的委员会及其书记、副书记的直接选举。
第二，不断提高差额选举的比例，引入竞选机制。党章规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。”为了将党章的上述规定落到实处，保证党内选举的真实性，需要进一步进行科学的操作性制度设计。
（１）以选举过程的竞争性和选举结果的不确定性保证选举的真实性。首先，健全差额选举制度。其次，在多个候选人之间引入竞争机制，如举行竞选演说、竞选宣传。最后，对于每届代表和委员更新的比例，也应该作出明确的制度规定。
（２）以充足的信息保证选举的透明性。通过各种形式和途径认真落实普通党员或党员代表对候选人的知情权、参与权、选择权和监督权。对候选人的文化、知识水平、党内政治生活的经历、政绩应该通过各种方式进行详细准确的介绍和宣传。可考虑实行候选人与代表见面交流制度、建立候选人资料网站。
（３）以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。为了真实表达党员的选举，应该明确规定，所有的党内选举都应设立秘密划票间，党员按照自己的意愿填写选票并秘密投票，选票不向他人公开。同时明确废除举手表决、鼓掌通过、欢呼通过等公开投票方式。
第三，以监督机制保证选举的公正性和合法性。设立专门的选举监督委员会，由纪委具体负责，注意将选举组织委员会和监督委员会分开，并可考虑邀请党外人士和普通党员代表参加这两个委员会以利于加强监督。
（三）提高党纪监督机构的相对独立性
没有监督就没有*，反过来，没有*也就没有有效监督。从某种意义上讲，我们可以从监督的广度、深度来判定党内*发展的水平和程度，而有效监督的一个必要条件是监督主体相对于监督对象在地位上、利益上的超然性。西方政党的党纪宽严不一，例如美国*党和共和党主要是一个竞选联盟，党员不固定，几无纪律可言；英国工党的纪律比较严格；法国的保卫共和联盟的党纪更严。但是它们的党纪监督查处机构有一个共同的地方：纪律检查机构具有较高的相对独立性。例如，法国社会党中央协调委员会及其各级党部中的协调委员会是该党内部的“司法机关”，对纪律处分案件具有最终的裁定权；德国社民党的监察委员会也是维护政党纪律的独立机构。对担任公职党员违法的调查和查处，更是应该由国家司法机关独立进行。
民主篇 执政党党内民主发展的意义、路径与策略（6）
已确立的制度必须得到普遍的服从和执行，发展党内*必须激活现有制度中的*因素，使“文本”性*制度实际运转起来
严格按照规则运行，是国外长期执政的有竞争力政党的普遍特点。以新加坡人民行动党为例，身为发展局局长的人民行动党高级官员郑章远是新加坡城市建设的功臣，与李光耀感情深厚。郑因接受巨额贿赂案发，找李光耀，以为凭自己与李一生私交，会压下此案。但李光耀不徇私情，说“保了你我的党就完了，我要我的党”。郑畏罪自杀，留信给李光耀，称自己是“用自杀来表达对新加坡法律的尊重”。１９９２年，李光耀接受新华社记者采访时就总结到，对人民行动党来说，“没有人可以超越法律，不然，人们就会对法律的意义和公正感到怀疑，并加以嘲讽”。可以说，法治原则是市场经济发达国家政党普遍的价值理念。“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”因此，法治原则在政党内部基本的含义和要求是党章（制度、规则和程序）具有最高的权威（党章至上），已经成立的规则被普遍地服从，政党运行严格依章办事。对于中国共产党来说，发展党内*的一个重要路径当然是根据党所面临的新环境和党员、党组织的新情况建立和健全党内各种制度，使*不断制度化、程序化；另一个更重要的路径则是激活已有制度中的*因素，使这些制度和程序得以实际运行而不是只停留在文本中。
（一）维护党内*制度和程序的权威性和严肃性
现有制度中的许多*因素没有得到有效贯彻执行的一个重要原因是，我们没有牢固树立党章及其他法规性制度在党内运作的权威性、严肃性和至上性。一旦这些制度和规定在党内不能成为最高权威，那么某种特殊的利益、兴趣和判断标准就会借助于领导的权力而成为实际的运行规则，这些制度和规则就可能“因领导人的改变而改变”，“因领导人的看法和注意力的改变而改变”，与自己利益冲突或给自己带来不便的时候和场合就会被置之不用，成为一种受偶然因素摆布的软性规则。为此，最重要的是要确立党章在党内的最高权威。为了树立党章等制度的权威，还必须实现制度制定和修改过程的*化，即在制度的制定中贯彻*原则，通过广泛的参与和讨论凝聚全党共识。
（二）提高违反党内*制度、程序行为的问责性
现有党内*制度没有得到切实贯彻和执行的另一个重要原因是，不执行，甚至违反这些制度的行为没有受到责任追究。为了从问责的角度激活现有的文本制度，一方面，任何党内*制度和程序的设计，不仅要明确规定应当如何，也要明确规定违反规定者应当承担的纪律责任，并明确规定违纪行为的查处主体和查处程序。另一方面，要加大对违反党内*制度、程序的组织和个人的查处，使任何违章违纪行为都受到责任的追究。
（三）转变纪检机构的职能，维护党的政治纪律的严肃性
纪检部门要加大对违反党内*制度、程序的组织和个人的查处，必须转变职能。党章第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反*工作。”从改革开放以来的实际情况来看，党的各级纪律检查委员会的中心工作是直接查处贪污受贿等经济案件。职能上的错位一方面影响了由司法机关、行政监察机关等国家机关按照宪法和法律独立履行各自的职责，降低了反*的效能；另一方面，由于将主要精力放在了查处经济案件上，忽略了对违反党的政治纪律、党内法规等行为的查处，客观上导致党组织和党员中许多“违章不究”现象的存在，在部分地方甚至出现了对违反党的政治纪律视而不见的不正常状况。“违章不究”状况的存在使得党的任何新制度、新文件和新规定的效能存在不确定性。因此，必须对党的各级纪律检查委员会的角色进行明确的定位，转变职能，从查处各类经济案件、反腐倡廉转移到查处违反党章和其他党内法规上来。凡是涉及到担任国家公职党员违法犯罪案件应一律移交相应的国家机关进行查处。纪检机构的主要职能是政治纪律的维护和党内法规的执行，通过严格执行党的政治纪律来推动党内*的发展。
汪永成，深圳大学当代中国政治研究所、管理学院；黄卫平，深圳大学当代中国政治研究所。，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
民主篇 中国公民社会：现在与未来（1）
中国公民社会：现在与未来
［德］托马斯·海贝勒吴志成
20世纪90年代以来,公民社会逐渐成为学术研究热点。由于这一问题与当代中国社会政治变迁密切相关,因而引起国内外中国问题专家的广泛关注和讨论。
公民社会是一个舶来词,它译自英语词汇“CivilSociety”,早期学者也将它翻译为“市民社会”或“民间社会”。公民社会的出现与资本主义的形成和现代国家的演化有着历史渊源,它在欧洲启蒙运动时期广受青睐,后来长时间处于沉寂,直至20世纪初,还一直被西方学术界束之高阁。作为政治和社会科学术语,公民社会的复兴可以追溯到它在解释发展导向国家面临的危机中所起的作用。
20世纪70年代以来,公民社会的概念被一些学者用来批判现实社会,并在80年代早期的东欧运动中处于突出地位。80年代后,关于公民社会的讨论日益增加,特别是东欧剧变和苏联解体，使得公民社会研究成为西方和东欧、前苏联学术界的一个热门话题,此后逐渐扩展到世界其他地区和国家,进而发展为当今世界学术研究中的一种重要社会政治思潮。各国各地区的学者和政治家纷纷尝试用这一理论来分析、解释本国的历史和现实,探讨本国公民社会的建构问题。关于公民社会的概念,学者们众说纷纭,界定多样。目前主要存在这样几种解释:公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域;公民社会既是各个社团为获取影响而竞争的场所,也是社团与国家或政府间组织进行互动的中介;公民社会是一个在历史上逐步形成的个*利、自由以及志愿结社的领域,志愿性社团在追求各自的私人事务、利益、喜好及目的方面进行不受政治干涉的相互竞争,它们的活动受到某个公共机构的保护;公民社会是独立于国家又受到法律保护的社会生活领域及其相关的一系列社会价值或原则;公民社会指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及其相关的价值或原则;公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在与国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。
中国语境中的公民社会概念
在20世纪80年代早期,东欧国家的知识分子就已经着手研究“公民社会”,此后该概念被广泛地接受。现今,公民社会已经成为一个涵盖不同定义和观点的总称。从学科的角度看,政治学、民族学和人类学对这一概念的解释各有不同侧重点。例如,苏格兰启蒙知识分子佛格森(Ferguson)对公民社会的理解立足于个人和集体行动者的道德共同体,黑格尔的公民社会概念则建立在国家和社会二分法的基础上。因此,公民社会是指社会独立于国家的部分,即它是多种多样“自治的、公共的舞台”,它需要独立于国家(确切地说是执政党)的组织来保障其作用的发挥。但公民社会不仅仅是独立于国家的经济、政治、宗教单位,这只是公民社会的一部分。在计划经济制度条件下,人们可能把公民及财产权利的保障理解为公民社会的一部分。针对此类国家,该概念首先意味着一个独立于国家的市场经济的产生以及公民参与政治的可能。
民主篇 中国公民社会：现在与未来（2）
公民社会把西方语境中形成的公民社会观援引到中国,可能会出现根本不适用的情况。一方面,欧洲的公民阶层经由罗马法、启蒙运动和法国大革命等形成;另一方面,公民社会以家族和家庭利益向社会利益转化以及学习过程为前提,它刺激了自由公民的责任心和共同责任。因此,尽管中国出现了社会分化、利益重组以及利益代表的重构,但是公民社会来日方长,它涉及公民结构及其思维模式的形成因素。
从1997年开始,中国重新兴起了创立公民社会的讨论,它包括利益集团和少数群体的保护,独立的司法制度和信息渠道,建立协会与组织的权利等,目前主要是新闻和言论自由。公民社会的先驱者认为,应通过形成中的中产阶层来加强社会的*力量,但是,中产阶层的形成是*化的结果,在集权社会不可能形成亲*的中产阶层。当中国学者想为公民社会的形成设置一个测量工具时,他们使用的是英语的“公民社会组织”概念。这样的组织被理解为社会公益组织,它们与国家合作共同承担实现社会现代化的任务。这种观点离哈贝马斯意义上的“公民社会”很远。哈贝马斯认为,公民社会的基础是公开(公共空间),它较之于“社会空间”具有理想性,在此域面对强权的干预可以自由地表达公开的看法。但是,人们把这个发端于英美公民社会的复杂概念有意识地进行简化,使社会主义或后社会主义社会发生转变以适应公民社会思想。在这个国家里形成的“公民”不必局限于哈贝马斯的“资产阶级社会”的狭隘含义。例如,通过这种方式可以把家族组织界定为公民社会组织,因为它属于一种有组织的公民,它建立在获得认同的、致力于乡村公益的农村精英基础上。同时,它具有某种程度的自治性,但这种自治不是批评或控制国家的公开性。美国华裔学者将具有集权主义色彩的国家—社会关系结构向复杂化和多元化社会的转变与公民社会概念相联系,这样的公民社会并不必然与国家对抗,但它为自治的空间而斗争。在中国参与全球变革的过程中,国家开始向福利国家转变。因此,一些中国学者不同意把公民社会作为国家与社会间对抗权力机关的思想,主张伙伴式的合作模式。最近,中国的公民社会研究开始涉及“公民”,将社会管理、公共行政和经济利益组织作为中国公民社会的基础,并与国家主管机构共同制定利益集团组织条例。
波兰社会学家茨托姆卡()在他有关公民社会的概念分析中也很少提出国家和社会的分离问题,他更多地关注在后社会主义社会中公民社会所必需的前提条件。这些条件是“公民社会的权能”所需要的,也是现代社会中公民社会要达到的先决条件,这就是:作为参与市场经济前提条件的企业文化;作为参与*秩序前提条件的公民文化;作为参与自由精神讨论的讨论文化;作为现代社会相互影响的日常文化。不存在或者没有形成这些条件,就谈不上公民社会。以此为基础来探讨中国公民社会的有关问题,就应该从此入手,分析所选择的政治领域,透视中国在这些领域是否开始产生这样的政治文化。具体地说,首先要阐述中国国家角色的转变及社会力量较强的释放问题,然后再解释协会与团体的实质,并说明企业家(作为政治企业文化的部分)的利益追求及压力集团和非政府组织的形成,研究知识分子和思想家在政治决策过程中的地位,阐述自我管理、基层选举的功能、网络和虚拟社区等问题。
民主篇 中国公民社会：现在与未来（3）
