此后，国民党又在同年12 月在花园口抛石合龙，再遭失败。刘、邓军乘花园口将堵未堵之际忽又穿越故道，取得鲁西南鱼台大捷，与陈毅、粟裕所部取得的鲁西南临沂大捷交相辉映，形成了对徐州的钳形攻势。直至1947年3 月，第三次堵口成功。这时，刘邓大军已转移至黄河北岸，堤坝基本修复，未发生重大水患。国民党向陕北、山东实行重点进攻，把黄河当作抵40万大军的天然屏障。而刘、邓军则于1947 年6 月突破黄河天险，千里跃进大别山，揭开了人民解放军战略进攻的序幕，蒋介石水火交攻的黄河战略彻底破产。
攻心为上不战屈兵——敦促郑洞国率长春守军投诚
1948 年9 月辽沈战役中，国民党军郑洞国部被人民解放军铁桶般围困在长春。10 月18 日，国民党东北“剿总”副总司令兼第一兵团司令郑洞国接到中共中央军委副主席周恩来的来信，全文如下：“洞国兄鉴：
欣闻曾泽生军长已率部起义，兄亦在考虑中。目前，全国胜负之局已定，远者不论，近一个月，济南、锦州相继解放，20 万大军全部覆没，王耀武、范汉杰，先后被俘，吴化文、曾泽生相继起义，即足证明人民解放军必将取得全国胜利己无疑义，兄今孤处危城，人心士气久已背离，蒋介石纵数令兄部突围，但已遭解放军重重包围，何能逃脱。曾军长此次举义，已为兄开一为人民立功自赎之门。届此祸福荣辱决俄倾之际，兄宜回念当年黄埔之革命初衷，毅然重举反帝反封建大旗，率领长春全部守军，宣布反美反蒋、反对国民党反动统治，造成土地改革，加入中国人民解放军行列，则我敢保证中国人民及其解放军，必将依照中国共产党的宽大政策，不咎既往，欢迎兄部起义，并照曾军长及其所部同等待遇。时机急迫，顾念旧谊，特电促速下决心。望与我前线萧劲光、萧华两将军进行接洽，不使吴化文、曾泽生两将军专美于前也。”
郑洞国原为黄埔军校第一期学生。当他率军身处绝境，中国共产党最高统率部的重要领导者、当年军校政治部主任亲自向他写信，要他重举反帝反封建大旗，率部反正，加入人民解放军行列，这在邓洞国心中，不能不引起巨大震动。这封信言简义赅，情真意切，而且发得适逢其时，生动体现了周恩来高超的军事谋略。
长春，是国民党在东北的一个重要军事战略支点。经日军和国民党军多年经营，建造了大量碉堡、工事，形成了现代化的防御体系。1948 年3 月，人民解放军攻占四平街，切断了长春守军与沈阳、锦州守军的陆路联系，长春成为远丢在解放军战线侧后的一座孤城。5 月，东北人民解放军曾向长春发起攻击，团兵力和火力均未开成绝对优势，未能成功。经中央军委批准，从6 月开始，人民解放军对长春实行了久困长围的作战方针。
在解放军的严密包围和封锁下，国民党守军给养断绝，市内经济生活发生了严重危机。少量空投难以支撑10 万军队的巨大消耗，全城出现严重的粮荒。6 至10 月，粮价上涨700 倍，高粱米从每斤几万元上涨到一亿几千万元。国民党驻军之间，时常为争抢空投物资而发生内讧，官兵士气低落，大量逃亡。新七军军长李鸿哀叹说：“现在是师长有师长的算盘，士兵有士兵的想法，真是离心离德。现在圈在城里，还能这样守着，出去，就散了！”
9 月，东北人民解放军根据中央军委指示，除以一部继续围困长春守敌外，以主力南下北宁路，发起辽沈战役。10 月15 日，攻克锦州，全歼守敌10 万余人，俘国民党东北剿总副总司令范汉杰。锦州，同样是国民党坚固设防的大城市，战役发起后几天之内即被攻克，对长春守军不能不发生强烈震撼；且锦州一失，国民党东北部队向关内撤退的陆上通道已被完全切断，不仅长春，就连沈阳守军也陷入人民解放军的天罗地网，成为瓮中之鳖。
这时，蒋介石由南京飞抵沈阳，向长春空投手令，命郑洞国率部突围。其中说：“尔后即令守军全成饿莩，亦无再有转进之机会。如再迟延，坐失机宜，致陷全般战局于不利，该副总司令、军长等，即以违抗命令论罪，应
受最严厉之军法制裁。”这时，早己经中共作了大量工作的长春第60 军军长曾泽生于17 日，毅然率部起义，人民解放军兵不血刃，迅速控制了长春东城。新七军官兵也纷纷放下武器，长春守军顿呈土崩瓦解之势。
曾泽生起义时，致函郑洞国；劝他一道行动。信称：“长春被围，环境日趋艰苦，士兵饥寒交迫，人民死亡载道，内战之惨酷，目击伤心。”“今本军官兵一致同意，以军事行动，反对内战，打倒蒋氏政权，以图挽救国家于危亡，向人民赎罪，拔自身于泥淖。”“公乃长春军政首长，身系全城安危。为使长春军民不作无谓牺牲，长春地方不因战火而糜烂，望即反躬自省，断然起义，同襄义举，则国家幸甚，地方幸甚。”郑洞国出于对蒋介石的“愚忠”思想，不愿起义，表示，曾军长要怎么做由他去，要我和他一路，我不干。随后，人民解放军东北军区政治部前方办事处处长刘浩从曾泽生临时指挥所给郑洞国打电话，劝他不要作无谓的牺牲。郑洞国回答说：“既然失败了，除战死以外，还有什么可说，放下武器是做不到的！”
长春前线的情况，中共中央军委十分关注。在西柏坡，当60 军起义的消息传来后，周恩来即向毛泽东等介绍了郑洞国的情况。他说，郑洞国是黄埔军校第一期的毕业生，人老实，“在目前情况下可能争取其起义，则对整个黄埔系军队的影响当会很大。”毛泽东同意这一分析。随即由周恩来向郑洞国写信，希望他率部起义，并为中央军委起草致东北的电报，要求东北人民解放军对郑洞国及其所部展开政治攻势，迫其起义或投诚。
1 月18 日，中共中央军委致电东北局并林彪、罗荣桓、刘亚楼等，指出：“关于逼迫和争取郑洞国起义的重要性，今晨已告你们望令肖（劲光）、肖（华）、陈（伯钧）及各部对长春取威迫政策，堵塞其一切可能的逃路暂时不攻击他。据恩来称，郑洞国系黄埔一期生，人还老实，在目前情况下可能争取其起义则对整个黄埔系军队的影响当会很大，你们除将恩来致郑洞国电派人送交外，林彪及肖劲光亦可写信给他，肖、肖、陈并应选派适当人员与郑进行谈判。”中共东北局复电说：“曾泽生本人已到我处，其行动已暴露，曾本晨已向郑公开劝告；郑派来代表二次，图从长计议”。“根据上述情况，估计郑亦有可能被迫起义；我们意见，如郑在接受我之起义条件下，当亦表示赞成。”东北局还就与郑洞国谈判的条件和处理办法向中央作了请示。
10 月18 日夜；长春守军代表在未得到郑洞国同意下，与人民解放军全权代表解方进行谈判。解方表示：我们完全相信你们谈判的诚意，事实上，你们绝大多数的官兵已不愿再打了，特别是锦州解放，60 军起义之后，就更加打不起来，突围当然更是幻想。为了减少长春军民的无谓牺牲，我们极欢迎你们放下武器。如果我们要打的话，首先一进城就会把你们全部解决，我们之所以一枪未放，正是从实际行动中对你们一个宽大的表示。双方达成协议，守军放下武器，中共军队负责保障守军自兵团司令官以下之官佐士兵的生命安全。
10 月19 日，郑洞国所部放下武器，解放军和平解放长春。此时，郑洞国本人仍有顾虑，率兵团机关及一个团困守伪满中央银行大楼不出。在这种情况下，解放军继续开展政治攻势，派代表与其谈判，郑终于决心率部投诚。中共中央军委致电东北局称：“郑洞国及新七军既然愿意投降缴械，肖、陈已作受降处理，就照这样处理为好，免去许多麻烦。郑洞国为黄埔高级军官，此次又率部投降，肖、陈应给以礼遇。”中共中央就氏春和平解放发出贺电，指出，“锦州解放，歼敌十万之后，长春即告解放，曾泽生将军率部起义，
郑洞国将军率部投诚，名城光复，秩序井然。人庆更生，欢声雷动。”
长春和平解放，深刻地影响了东北战局和全国战局。10 月19 日，中共中央军委在致东北的电报中说：“既然长春敌人愿意投降，我五纵、六纵、十二纵即可停止去长春，该三个纵队似宜以两个位于沈阳、营口之间，以一个在营口筑工守备，并宜在你们打锦（西）葫（芦岛）以前到达该区，堵塞沈敌向营口的退路。如沈敌向锦、葫增援，则该三纵从侧后箝制沈敌，长春附近之九个独立师亦宜以大部开沈、营间，肖、肖则赴该区指挥。”此后，东北人民解放军集中兵力在沈阳以西全歼了国民党精锐部队廖耀湘兵团十万余人，并于11 月2 日解放沈阳、营口，至此，东北全境获得解放。
《孙子》曰：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城；攻城之法为不得已。”“故善用兵者，屈人之兵而非战也，拔人之城而非攻也，毁人之国而非久也。必以全争于天下，故兵不顿而利可全，此谋攻之法也。”《襄阳记》中记述：诸葛亮向马谡问“良规”，马谡对曰：“夫用兵之道，攻心为上，攻城为下，心战为上，兵战为下，愿公服其心而已。”在战争中，解决问题的基本方式，或以军事手段，兵刃相接，打垮对手，或以政治手段，攻心夺气，瓦解敌军。两相权衡，军事手段固然干脆利落，但人、财、物则不免有所消耗和损失，而政治手段，即解决了敌人，也保存了自己，同时扩大了政治影响，无疑是较为合算的选择。当然，攻心并不等于否认武力，没有强大武力做后盾，也很难达到不战而屈人之兵的目的。如能综合运用伐谋、伐交、伐兵、攻城等多种方式，对可能放下武器之敌施之以威，示之以利，动之以情，晓之以理，就有希望迫使敌人就范。辽沈战役中，周恩来关于对郑洞国部展开政治攻势，争取和平解放长春的主张，是灵活运用这一谋略的生动范例。
以静待哗张机设阱——部署石家庄反偷袭作战准备
以静待哗，张机设阱，是中国历代兵家所重视的军事谋略。它表明，在强敌进攻面前，要处变不惊，设阱以待，争夺战争主动。《孙子兵法·军争篇》首先提出了“以静待哗”的作战方法。《唐太宗李卫公问对》卷中，靖曰：“以近待远，以侠待劳，以饱待饥，此略言其概耳。善用兵者，推此三义有六焉：以诱待来，以饱待饥，以静待躁..”明《兵经百篇·发字》曰：“制人于危难，扼人于深绝，诱人于伏内，张机设阱，必度其不可脱而后发羧”。这些都是打破强敌进攻的至理名言。公元383 年，前秦王苻坚以90万军队攻晋，时东晋总兵力不超过15 万，局势危急，朝野震动。宰相谢安实行外松内紧之策，一而从容出游，会见亲友，并与谢玄悠然下棋，一面暗中探秦军内情，调兵遣将，实施制敌要害的军事部署。结果，晋军以少胜多，秦军大败而归。李白有诗赞曰：“但用东山谢安石，为君谈笑静胡沙。”
1948 年秋，人民解放军发起了歼灭同民党重兵集团的伟大的战略决战。10 月下旬，辽沈战役胜利在即，淮海战役、平津战役亦将逐次展开。这时，中国共产党和中同人民解放军的最高统帅部——中共中央、中央军委正驻在河北石家庄附近的两柏坡村。蒋介石为挽救其败局，亲飞北平，与国民党华北“剿总”傅作义商量，策划集中第94 军、新编第2 军，配备汽车400 辆，炸药100 吨，组成快速部队，以突然行动，偷袭石家庄，直抄中共中央所在地。
10 月25 日，这一情报由华北局城工部报到中央军委，军委立即进行了审慎的研究和周密的部署。周恩来为军委起草了致聂荣臻、薄一波、滕代远、杨得志、罗瑞卿、耿飙等的电报，指出：据北平确息，蒋、傅决定集中第94军3 个师及新2 军2 个师经保定向我石门（即石家庄）突施空心袭击，并企图炸毁石门。估计27、28 两日敌94 军可能集中保定，29 日可能会合新2 军大部向石门前进。为坚决保卫石门，破敌计划，华北军区第7 纵队主力应即移至保定以南坚决抗阻南进敌人，第3 纵队于26 日起以5 天的行程，不惜疲劳赶到望都地区，协同7 纵作战并指挥之。杨得志、罗瑞卿、耿飙率主力相机行动。同时，周恩来还为中央起草致杨成武、李井泉等的电报，指示：攻打归绥计划暂缓实行。但为吸引傅作义一部分兵力注意归绥，以利第2 兵团主力隐蔽南下，第3兵团应令第1纵队及第8纵队第11旅作攻打归绥的准备，另以第8 纵队一部及地方部队仍在绥东方面积极行动，迷惑敌人。这样，人民解放军就作出了内紧外松，张机设阱的巧妙部署，在全局上争取了主动。
10 月27 日，周恩来不断向毛泽东通报敌情和华野部队行动情况。同时，与华北军区司令员聂荣臻频繁通话，要求7 纵当夜在指定位置布防，3 纵在4天内赶到满城，主力未到以前，应把冀中、冀晋地方部队和民兵部署在铁路、公路线两侧，作大纵深节抗击的准备。此时，3 纵根据军委要求，已于两日内行军270 余里，翻过紫荆关。周恩来经聂荣臻告知该部：第7 纵队等邻将在保定一带阻敌两天以上，第3 纵队只要在30 日赶到望都地区，就有破敌把握。
10 月28 日，国民党第94 军军长郑挺锋率两个师向南作试探性推进，第35、16、92 军的三个师奉傅作义之命南下增援。10 月29 日，周恩来为中央军委起草致聂荣臻、薄一波、杨得志、罗瑞卿、杨成武、李井泉等的电报：按傅作义部署，国民党军真能向保定以南进攻的不过两个军多一点，此为歼
敌良机。我应集中第3、4、7 纵队及第2 纵队1 个旅，各个歼灭该敌。电报对华野各部的任务作了具体规定：第2 兵团主力赶至满城地区，会合3、4纵，击破敌进攻石门计划；第3 兵团主力攻打归绥。电报还通报了东北战局：“我东北林、罗昨日在辽两全歼敌五个军十二个师，现正乘胜歼灭余敌，夺取沈阳。”30 日拂晓，第3 纵队提前一天到达望都，次日，进入了第7 纵队防线。傅作义闻讯，急令第94 军回撤。周恩来指示3 纵：抓紧休息，恢复体力，作好战斗准备。如敌撤得慢，4 纵又能赶到，争取在满城打一仗，吃掉它一部。
这时，国民党军已发现，人民解放军正在不动声色中张网以待，慌忙全部回窜。10 月31 日，周恩来为中央军委起草致杨得志、罗瑞卿的电报：傅作义昨飞保定，其侵扰石家庄的计划有可能已经取消。这时，新中社播发了毛泽东写的述评《评蒋匪军梦想偷袭石家庄》。其中以辛辣的笔调指出，蒋介石最近时期是在北平，在两个星期内由他经手送掉了范汉杰、郑洞国、廖耀湘三支大军。亏他挖空心思，想出了偷袭石家庄这样一条妙计。傅作义出骑兵，蒋介石出步兵，附上些坦克和爆炸队，从北平南下了。真是异常勇敢，一个星期到达了望都地区。这里发生一个问题：究竟他们要不要北平？现在北平是这样的空虚，只有一个青年军二○八帅在那里。通州也空了，平绥东段也只稀稀拉拉的几个兵了。总之，整个蒋介石的北方战线，整个傅作义系统，大概只有几个月就要完蛋，他们却还在那里做石家庄的梦！
中共原来对国民党的偷袭计划了如指掌，这不能不使傅作义心惊胆战。11 月2 日，蒋、傅军在损失3700 余人、战马240 匹，汽车90 余辆以及大量物资后退回保定。偷袭石家庄的冒险计划终告失败。
藏锋敛锷匕见图穷——协助毛译东指挥平津战役
藏锋敛锷，匕见图穷，就是在一定的时间里，隐藏进攻方向和目标，以假象造成敌方失误，等待时间成熟，一招制敌。
1948 年11 月，辽沈战役胜利结束，淮海战役全面展开。国民党华北“剿总”傅作义集团60 余万人，在上述两大战役的震撼和华北人民解放军的打击下，惊恐万状。他们将兵力收缩在张家口、新保安、北平、天津、唐山一线，对固守平津，或海运江南，或西撤绥远，仍犹豫不决，举棋未定。蒋介石和傅作义均认为，东北人民解放军经辽沈战役后，需3 个月到半年时间休整，方能入关作战，故暂时采取了静观待变的方针。以毛泽东为首的中共中央军委，决心趁华北敌军尚未逃窜之际，调东北野战军秘密入关，会同华北军区所部，将傅作义集团就地全歼，以加速国民党统治的总崩溃。而要做到这一点，就必须在一定时间内，隐蔽战役企图，抑留敌军，等敌军发现之时，已陷于插翅难逃之境。
平津战役是自11 月29 日发起的，而准备立作从10 底就已开始。根据毛泽东指示，东北野战军组成先遣兵团，由第二兵团司令员程子华等率领，先行入关。11 月初，东北野战军主力在锦州、沈阳、营口诸地休整；华北第1兵团正围攻太原；第2 兵团位于阜平地区准备参加太原作战；第3 兵团已包围归绥，准备夺取该城，第7 纵队正围攻保定。综合分析华北形势，周恩来于11 月9 日，为中共中央军委起草致华北、东北领导人的电报，指出：傅作义正徘徊于平、张、津、保之间，对坚守平洋或两退绥包似尚未下最后决心。如我攻打归绥，有促使傅及其嫡系三个军及骑兵三、四个旅提早西退可能。为抑留傅军，待我主力入关协同华北力量彻底歼灭该敌，特改定华北第2、3兵团部署：第2 兵团主力向太原地区移动，准备参加太原作战；第3 兵团停止攻打归绥，主力移至归绥、集宁之间休整；程子华部担任监视北平之敌，如该敌再向石家庄进攻，则以全力攻击北平拖住该敌。这样，华北战场暂呈平静态势，对傅作义集团起了麻痹作用。
这时，在淮海战场，人民解放军作战取得了重大进展。11 月11 日，华东野战军已将国民党军第7 兵团合围于碾庄地区，并发起猛攻。华北放军更为动摇，而蒋介石则要更多地考虑收缩兵力，加强长江防线问题。
11 月12 日，周恩来为中央军委起草致程子华、黄克诚并告林彪、罗荣桓等电，再次强调：对付傅作义部，重在抑留它在平津张保地区，不使西退，也不使其得以由海上南撤。11 月17 日，周恩来又为中央军委起草了致林彪、罗荣桓、刘亚楼并告东北局、华北局电，指出：淮海战役第一阶段，我已可达歼敌18 个至19 个师的胜利。在我胜利威胁下，蒋必将考虑其长江防线问题，而蒋嫡系24 个师从华北海运江南，是蒋介石今天唯一可以使用的机动兵力。不论他将这个兵力直接使用于防守江南，或先使用于协同黄维、李延年向北接出邱、李、孙三兵团，然后集中约90 个师的兵力，布防长江下游两岸，对于延缓蒋介石反动统治的最后崩溃说来，都会起较大作用。电报指出：“从全局看来，抑蒋系二十四个师及傅系步骑十六个师于华北来消灭，一则便利东北野战军入关作战，二则将加速蒋匪统治的崩溃，使其江南防线无法组成，华东、中原两野战军既可继续在徐淮地区歼敌，也便东北野战军将来沿津浦路南下，直捣长江下游。但欲抑留蒋、傅两部于华北，依华北我军现有兵力是无法完成的。”据此，要求郑重考虑下述两种方案：其一，东北野战军提
前本月25 日左右向关内开动，预计现在锦义（指锦州、义县——引者注）地区的部队，下月10 日以前可到天津、唐山地区，如敌正在南撤，我可歼灭其一部或大部；如敌尚未开动我可抑留该敌，继续休整并修复北宁路，然后大举歼敌。其二，仍按原计划休整到12 月半，然后南进，这样，则准备到平津后无仗可打时，好沿平汉路南下，先在长江中游作战，逐步东进与刘陈会攻京、沪。电报中还说：“太原甲克确有惊动蒋傅促其西撤南撤的危险，现在与徐（向前）、周（士弟）电商是否可以暂时停攻，就地休整，待你们攻平津时再打太原。”
18 日，中央军委致电东北林彪、罗荣桓、刘亚楼，决定：着东北野战军在一二天时间完成出发准备，于21 日或22 日全军或至少8 个纵队，“取捷径以最快速度行进，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人，不使逃跑，并争取使中央军不战投降。”电报要求东野首长先行出发，到冀东指挥。电报还说：“我们已令杨、罗、耿在阜平停止，并准备出张家口附近，协同杨成武阻止傅作义西退，徐、周已复电同意停攻太原。”东北野战军先遣兵团程子华、黄克诚致电中央，请示派部队占领滦河铁桥一事。19 日，周恩来为中共中央军委起草复电：“此举将会有惊动榆关滦州之敌，使其过早退缩唐山津沽，从海上撤退的危险，应暂缓执行。东北野战军正提早入关，派队占桥问题应在林罗整个计划之内。”
11 月23 日，东北野战军主力10 个纵队和特种兵全部，分别由锦州、沈阳、营口地区秘密出发，夜行晓宿，向关内进军。同时，新华社、广播电台大量播发东北野战军在东北地区祝捷、庆功、练兵、开会的消息，造成东北野战军正在休整的假象。29 日，华北第3 兵团攻击张家口，吸引傅作义部两援，平津战役由此开始。
12 月初，傅作义发觉东北野战军开始入关，加强了北平的防御。为不使敌军决策狂跑，人民解放军对敌实行了“围而不打”、“隔而不围”的方针，抓住西线，稳住东线，迅速将敌分割包围于北平、天津、张家口、新保安和塘沽5 个孤立的据点上。待傅作义反应过来的时候，其南撤、西退之路已被完全切断。接着，人民解放军采取先打两头，再取中间的战法，逐次歼灭新保安、张家口和天津诸敌，北平国民党守军25 万人，陷入解放军百万大军的重重包围之中。最后，在人民解放军的争取下，傅作义率军接受改编，北平和平解放，平津战役结束。
平津战役是解放战争战略决战三大战役中的最后一个战役。这一战役历时64 天，歼灭和改编国民党军1 个“剿匪”总司令部、1 个警备司令部、3个兵团部、13 个军部、50 个师，共52 万余人。至此，华北全境基本获得解放。这次战役之所以能取得如此重大的胜利，关键之一，在于人民解放军通过各种手段，成功地将傅作义集团抑留于平津地区，并首先完成了对这个集团的战略包围和战役分割，从而能够周密部署，各个歼敌。周恩来在这一战役指挥中所作的杰出贡献，在毛泽东军事思想发展史上，具有重要地位。
久困长围覆巢毁卵——参与指挥太原战役
1948 年7 月晋中战役后，国民党阎锡山部主力龟缩太原孤城，一部困守大同。中共中央军委命华北军区所部17 个旅共10 万人于太原附近休整，准备发起太原战役，夺取太原。
太原是阎锡山的老巢。它位于晋中平原北部，南为平川，北为丘陵，西濒汾河，东依罕山，地势复杂，易守难攻。该城工业发达，有钢铁厂、机械厂、兵工厂等重要工厂80 余座。经多年经营，具有以5000 多个各式地堡为骨干、纵深30 余里的环形防御体系。城周有铁路，南北市郊有机场。敌守军总兵力约10 万余，火炮600 门。
鉴于敌城守备坚固，且敌我兵力相当，周恩来指示前线我军全面作好攻击准备工作，在对太原守敌实行军事进攻的同时，加强政治瓦解。7 月16 日，周恩来为中央军委起草给徐向前、周士第的电报，指出：为配合太原攻城行动，应对阎锡山部开展政治攻势，如与太原工人、工程师等有关系的，望派人送信进去，保护机器勿遭破坏。徐向前、周士第等就对阎锡山劝降的内容及条件向中央请示，中央复电指出：据薄一波同志电话谈，阎锡山在我兵临城下控制机场情况下，逃走之望既绝，自杀又非其所愿，故投降的可能是有的。阎及其部下，最顾虑的是他们的家产，别的都不容易打动他们的心，最击中要害的是如能保全他们的私人财产，则阎的部下会纷纷劝阎投降，即使阎不同意，也可能发生内变，或者在我军攻入城后，愿以保护公共财产自赎。故我方在与其交涉时，可告以如阎及其部下任何人肯早日自拔，将功赎罪，我们不但保证其本人及其家属生命安全，即其私人财产，只要不是以特权掠夺的官僚资本，我们亦将予以保护。
为加强对太原守敌的军事攻势，聂荣臻、薄一波、滕代远致电中央，要求抽调兵力，增援攻坚部队。7 月26 日，周恩来为中共中央军委起草复电，指出：目前尚是围困阶段，故可暂不增派。但支前后勤工作需要加紧准备，而对已收复的十几个城市及恢复铁路的工作，更需人检查、领导。9 月28 日，华北军区第一兵团前委决定：“战役的指导方针，系以围困、瓦解、攻击、逐步削弱敌人，然后一举攻下太原，全歼敌人。”
10 月初，阎锡山部以攻为守，出动7 个师的兵力，向城南进犯，企图向外扩张，确保其城南武宿机场，破坏解放军进攻太原的战役准备，并抢粮抓丁。徐向前等决心利用敌军脱离防御阵地的有利时机，提前发起太原战役。10 月5 日，太原战役正式展开。人民解放军各部奋勇出击，至15 日，歼敌
1.2 万余人，从南北两翼突破守军第一道防线，向其纵深推进约6 公里，完全占领了城南武宿机场，并以火力控制了城北新城机场。10 月15 日至11 月13 日，解放军又攻占了东山4 大要点，控制了城东主要阵地，瞰制了市区。这时，辽沈战役已结束，华北国民党军成为惊弓之鸟。为稳住傅作义集团，防其南逃或西撤，中共中央军委于11 月16 日发出缓攻太原的电令。11月19 日，周恩来为中共中央军委起草致徐向前、周士第的电报，指示在太原战场上控制要点机场，准备过冬。并告知东北野战军即将入关，杨、罗、耿兵团将开往察南，策应平绥作战。根据中央指示精神，太原前线解放军在攻占太原城东、北、西三面部分据点，以火力封锁城西、城北机场，断绝敌空运后，即停止进攻。围城各部队开展阵前练兵，提高攻坚能力，同时，对敌进行广泛的政治攻势，瓦解敌军。至次年3 月底，又瓦解敌守军1.2 万余人。
1949 年初平洋故役结束。中央军委增调两个兵团，两个炮兵师开赴太原前线，并决定成立以徐向前为首的中共太原前线总前委和人民解放军太原前线司令部，开始总攻太原作战。此时，太原前线人民解放军已达32 万余人，为阎锡山守军的三倍，拥有火炮达1100 门。在全国战场上，人民解放军自取得战略决战的伟大胜利后，又于4 月20 日，发起声势浩大的渡江战役，这对太原守敌产生了极大的心理震撼作用。经外围作战，解放军于4 月24 日，对城垣发起总攻。数小时后，全歼守敌，俘太原国民党军政要员孙楚、王靖国及日本顾问多人，太原终获解放。
历时6 个多月的太原战役，共歼灭国民党军1 个绥靖公署、1 个保安司令部、2 个兵团部、6 个军部、20 个师，总计共13.5 万余人。大同国民党守军万亲人因陷于绝望境地，于4 月29 日接受和平改编，至此山西全境解放。
对太原实行久困长围的作战方针，是中共中央军委的英明决策，而周恩来也是重要的决策参与者之一。围困期间，解放军对敌实行了围困、瓦解和攻击相结合的方针，在反复争夺外围据点中逐批地消灭了部分敌军，同时以强有力的政治攻势瓦解了敌军士气，从而在总攻前就极大地削弱了敌人的战斗力。最后，以较小的代价顺利围歼了守敌。实践证明，在战略和战役的主动权均操于我手，而我之兵力一时又不占优势的情况下，对孤守城市之敌采取长期围困而后总攻的方针是正确的。轮番作战以盈待竭——抗美援朝战争中提出轮班战法
1950 年6 月，爆发了朝鲜战争。随后，以美国为首的“联合国军”对朝鲜实行野蛮入侵，不仅给朝鲜人民带来深重的灾难，而且对中国和世界和平造成了严重威胁。7 月，根据毛泽东提议，中共中央军委由副主席周恩来主持，召开会议，讨论加强东北边防的军事部署问题，作出了《关于保卫东北边防的决定》。根据这一决定，组建了东北边防军，调第13 兵团等部为边防军所属部队，进行保卫边防和必要时援助朝鲜人民的准备。
当时敌我双方军事力量各有不同特点。敌方装备优良，但战线过长，兵源有限；我方装备较差，但后方较近，兵力雄厚。为以已之长，克敌之短，周恩来对我方兵力组织和补充问题，提出了富有创建性的轮番作战、以盈待竭的谋略。1950 年8 月26 日，在边防军准备工作会议上，周恩来说：今后如何补充还要研究。一种是从各部队抽调10 万人来补充，一种是用建制补充，另一种用换班的打法进行补充，即准备第二线部队为后备，待第一线部队一个军或一个师作战后，需要补充时，可以开到第二线整补。用这样办法整补为最好。此时，根据聂荣臻的建议，中央军委已决定调华东第9 兵团和西北第19 兵团为边防军的二线部队。
10 月，中共中央作出出兵参战，抗美援朝的决策。东北边防军奉命组成中国人民志愿军，迅即向朝鲜境内出动，开始了抗美援朝战争。11 月，第9兵团入朝参战。
1951 年2 月，鉴于朝鲜战争趋于长期化，中共中央军委确定了“在朝鲜采取轮番作战的方针”，并具体规划了轮番作战的部队。后来这种轮番作战的方针，又发展成为“轮番与换班相结合”。1951 年，志愿军第19、第3、第20、第23 兵团相继到达前线。
1952 年5 月，周恩来指示总参谋部与彭德怀具体协商国内部队同志愿军部队的轮换计划，经毛泽东批准后，又采取以军为单位实施轮换。1952 年9月，进行第一期轮换，12 月进行第二期轮换，至1953 年朝鲜战争停止，先后以国内7 个军轮换了在朝作战的7 个军。1953 年上半年，兵团以上高级指挥员和领导机关工作人员也进行了轮换。
采取“轮番作战”和“轮番与换班相结合”的方针，充分发挥了自己兵力雄厚的优势，始终保持了第一线部队的坚强战斗力，对于取得抗关援朝战争的胜利具有重要意义。同时，普遍锻炼了国内部队，为后来的保卫国防作战提供了有益经验。
控制疫情驱扫瘟神——抗美援朝战争中领导反细菌战
1952 年1 月28 日，一批美国飞机飞临朝鲜江原道平康郡一带志愿军阵地上空。经过一阵低空盘旋，又悄悄飞走了。随后，白雪皑皑的阵地上出现了许多当地很少见到的苍绳、跳蚤、蜘蛛等昆虫。不久，朝鲜一些重要城市和交通要道也发现了美机撒播的苍蝇、蚊子、老鼠、兔子等生物，还有食品、树叶棉化、传单等杂物。2 月末3 月初，美国飞机又侵入中国东北领空，在抚顺、新民、安东、临江等地撒播生物和杂物。
此后，疫情报告不断由各地传来。在当地历史上已经绝迹的鼠疫、霍乱等烈性传染病开始发生，回归热、天花、斑疹、伤寒等其他疾病也开始流行。3 月份，志愿军中患鼠疫的有16 人，患脑炎和脑膜炎的有44 人，患其他急性病症的43 人，其中36 人死亡。
专家对美国飞机的抛散物进行收集和鉴定，触目惊心的事实呈现在人们眼前：美国为达到其战争目的，竟不顾公认的国际法准则，悍然使用大规模残害人类的细菌武器。早在1925 年国际《日内瓦议定书》中，细菌武器就被明确规定禁止使用。
当美机在朝鲜洒播昆虫和杂物的消息刚传到北京，周恩来立即认识到问题的严重性。2 月21 日，他为中央军委起草致志愿军彭德怀、甘泗淇和东北军区高岗、贺晋年的电报，指出：“据许多征候来看，敌人最近在朝鲜所撒放的各种昆虫，显系进行细菌战行动，应引起我各级领导同志的高度注意。”“现在的重要问题是必须抓紧每一分每一秒钟的时间进行细菌撒播区的消毒和隔离，克服麻痹大意和侥幸心理。但在部队中则亦应特别注意不要造成惊慌和恐怖。为便于掌握敌人继续撒放细菌和我们的防疫情况，请志司务应每日作一简报。”2 月25 日，周恩来又为中央军委起草《防细菌战指示》，指出，“根据许多事实（许多部队看到敌人用飞机撒下昆虫；很多比虫朝鲜人民过去从未见过，且季节上亦过早；朝鲜专家的化验报告；敌人所撒昆虫和投掷方法部与敌人以前准备细菌战时所研究的一样；敌军内在一月中旬集训军医进行瓦斯、细菌、原子力等训练等）都肯定地证明了敌人是在进行细菌战。”“各级领导干部和机关，必须把防疫工作当做目前部队和居民工作中的首要任务。”在中共中央、中央军委的领导下，一场驱扫瘟神的斗争立即全面展开。
首先，进行了声势浩大的反细菌战的宣传。1952 年2 月24 日，周恩来代表中国政府发表声明，表示支持朝鲜政府反对细菌战的正义立场，指出：“如果全世界人民不坚决地加以制止，那么，今天落在朝鲜人民头上的灾难，明天就会落在世界和平人民的头上。”“中国人民将和全世界人民一道，为制止美国政府这一疯狂罪行而坚决斗争到底”！美同飞机侵入中国领空后，周恩来再次代表中国政府向美国提出最强烈的抗议，指出：“美国政府竟公然破坏国际公约，违反人道，继在朝鲜进行大规模细菌战之后，又在我国东北大量撒布传播细菌的昆虫，企图以大规模虐杀和平人民的历来方法来达到其侵略中国、威胁中国人民安全的目的。”“这种穷凶极恶的残暴罪行，是中国人民绝对不能容忍的。它在中国人民的愤怒和反对之下，一定要遭受到可耻的失败。”在此同时，中国各民主党派、人民团体、各界知名人士和科学组织纷纷发表声明，抗议美国暴行，报刊上发表了大量反细菌战的报道和文章，沈阳等地群众还举行了游行示威活动。
当侵朝美军实施细菌战的罪行被揭露出来后，美国政府开始故作沉默，直到3 月初才发表声明，称“联合国军过去没有进行过现在也没有进行任何细菌战。”周恩来提出，应当组织国内和邀请国际的专家、学者、知名人士到朝鲜和我国东北等地区进行现地调查，取得人证、物证，用事实向国内外揭露美帝发动细菌战的罪行。3 月至4 月，根据中国人民抗美援朝总会决定组成的“美帝国主义细菌战罪行调查团”分别到朝鲜和中国东北进行实地调查。3 月至8 月，朝中两国政府还先后接受了“国际民主法律工作者协会调查团”和“调查在朝鲜和中国的细菌战事实国际科学委员会”到朝鲜和中国东北进行调查。这些调查团通过现场调查，收集了美军进行细菌成的大量证据，并根据这些证据分别公布了调查报告。“调查在朝鲜和中国的细菌战事实国际科学委员会”在调查报告中指出：“朝鲜及中国东北的人民，确已成为细菌武器的攻击目标，美国军队以许多不同的方法使用了这些细菌武器，其中有一些方法，看起来是把日军在第二次世界大战期间进行细菌战所使用的方法加以发展而成的”。他们号召“全世界人民都应加倍努力，使世界免遭战祸，并制止科学的发明被用来毁灭人类！”
为了进一步揭露美军罪行，周恩来提出，应举行“美帝国主义细菌战展览”，邀请国内外人士参观，扩大宣传。4 月初，周恩来电告志愿军和东北军区。迅速将在朝鲜和我国东北地区的标本运来北京，组织专家进行审查整理。5 月初，在中央防疫委员会的具体组织下，展览在北京、沈阳、朝鲜同时举行。毛泽东题了词：“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争！”1952 年到1953 年，中国新华社还陆续公布了25 名美国被俘飞行员关于美军在朝鲜和中国东北地区进行细菌战的供词和公开信，这就使美国政府更加陷于狼狈不堪的被动境地。
在进行反细菌战宣传的同时，周恩来协助毛泽东，精心组织领导了除病灭害的斗争。周恩来指出，这次反细菌战工作，必须以战区为主，以军队为主，军民兼顾，统一组织，全面部署，统一行动，以求得彻底消灭美帝国主义的细菌战争。防疫工作的部署应根据三个原则进行：划分不同的区域，采取不同的措施；分清缓急，明确防疫对象；在发动群众性防疫运动的基础上，结合专家指导，开展各项工作。
3 月13 日，政务院、人民革命军事委员会决定，将原有的中央防疫委员会加以扩大和加强，由周恩来兼任主任委员，郭沫若、聂荣臻兼任副主任委员，以便更有力地领导全国防疫工作。全国各大行政区、各省市自治区、政务院有关部、委和志愿军、各大军区各军兵种都相继成立了防疫委员会。周恩来指出，各级防疫委员会的主要任务是，收集敌人进行细菌战的情况和动态，研究反细菌战的对策，拟制本级防疫工作计划，贯彻上级防疫工作指示，检查下级防疫工作情况，总结交流防疫工作经验，组织人力物力对敌投疫情的侦察、敌投标本的采集和检验，进行防疫宣传教育，组织疫情的扑灭等。
同时，中央决定，在同内，由总参、总政、总后、公安部、卫生部等方面组成中央防疫办公室；战区由中国人民志愿军和朝鲜人民军联合司令部组织防疫指挥处；东北地区先由军区组织防疫办公室，以便分别掌握防疫的情况，交换情报，研究和领导前方的防疫工作和后方的支援工作。到3 月底，全国共组织了129 个防疫大队，共计万余人，在国内交通线及国境海港设立了66 个检疫站。
志愿军和全国各地加强了疫情侦察和疫区划分。志愿军规定，军以下单
位要利用最快的通讯工具在每日18 时向上级报告新发现的疫情，内容为敌机或敌炮投撒昆虫的地点、时间、面积、形状和疫病情况。综合全面情况，周恩来指出，防疫应主要由鼠疫为对象。同时也不放松对饮食传染和呼吸道传染疾病的防止。防疫区域的划分，以有无鼠疫和是否靠近发生鼠疫地为主要标志。
为了防止细菌和病疫的传播，3 月12 日，周恩来以中央军委的名义，给志愿军和东北军区下达了《对目前防疫工作的几项规定》。规定指出，朝鲜和我国东北地区已成为紧急防疫区，除在朝鲜和东北境内进行消毒、注射、化验和必要的隔离外，急需对铁路交通进行有效的管制。凡由朝鲜进入东北和由东北进入关内的车辆，必须进行消毒。鸭绿江各口岸车站和山海关均分设防疫检验站，专负来往车辆和人员的消毒和注射之责。凡由关内进入东北和朝鲜的人员，均须强制注射。凡由东北和朝鲜进入关内和东北的人员中，发现有症状时，应进行隔离治疗，凡非十分必要的物资应暂停运回。必须运朝的物资应妥为包装。凡非十分必要的人员和部队，应暂停来往和减少调动。凡疫情严重的车站和地段，车辆经过时，应禁止停车和办理装卸。
在周恩来的组织领导下，全国迅速开展了群众性的爱国卫生运动。在全国防疫委员会办公室主任会议上，周恩来强调，要通过这次运动，不仅将敌人的细菌战粉碎，而且要把卫生工作提高一步。中央防疫委员会给志愿军和全国各大军区防疫委员会下达了《扑灭昆虫及媒介动物注意事项》的指示。指示要求，凡敌机投下的昆虫和媒介动物，一经发现，除留必要标本及物证外，要立即扑灭，同时对扑灭的组织、方法、使用工具、药品等都作了明确规定。国内还加紧研制和发放了大量的疫苗和消毒杀虫剂。4 月10 日前，对东北地区485 万人进行了鼠疫预防注射，还向朝鲜运送各种疫苗、消毒剂、喷雾器和防疫衣物等。到1952 年6 月底为止，全国清除垃圾1000 多万吨，疏通多年不通的沟渠40 多万条，长3 万多公里，填平臭水坑5.7 万多个，捕鼠3000 多万只，捕火蚊、蝇、蚤等害虫185 亿多只，重167 万多斤。
侵朝美军发动的细菌战，初期对朝中两国军民造成一定的危害。但由于及时采取措施，很快就控制了疫情的发展。经过近一年的努力，中朝两国军民彻底粉碎了美军进行的细菌战，美国不但没有达到自己的目的，反而陷入全世界爱好和平的人民的声讨之中。
抽薪止沸塞源断流——和平解决印度支那问题
西汉《淮南子·本经训》云：“以汤止沸，沸乃不止，诚知其本，则去火而已。”《资治通鉴·汉纪五十九》中习凿齿有道：“塞其本源而未流自止”。这些都是揭示事物因果联系，除因制果的精彩论断。它不能不成为军事谋略家的一条重要思路。
新中国成立后，为履行国际主义义务、维护自身安全，中国在进行抗美援朝战争的同时，还以不出兵的方式进行了援越抗法的斗争。1953 年朝鲜战争结束。根据朝鲜停战的先例，越南民主共和国政府提出建议，表示愿意同法国讨论和平解决越南问题。1954 年1 月，苏联倡议召开日内瓦会议，讨论朝鲜问题和印度支那问题。英、法政府赞同。然而，这时美国政府却另有打算。他们不甘心朝鲜战争的失败，不愿从朝鲜及中国的台湾海峡撤军，还试图出兵印度支那，扩大印支战争，从另一个方向对中国进行军事威胁，并保持国际紧张局势。美国侵略企图，是亚洲局势不安定的重要根源。
日内瓦会议召开前，周恩来前往莫斯科，同苏联，朝鲜、越南领导人进行会商，达成一致看法，决定采取“联法抗美”的策略，争取和平解决印支问题。
日内瓦会议于1954 年4 月至7 月召开。起初，法国政府中的主战派和越南保大伪政府中声称越南民主共和国是没有固定领土的“幽灵”。为显示力量迫使法方让步，越南人民军在中国强有力支援下，于5 月7 日，一举攻克奠边府，歼灭敌军万余人。这次战役造成了很大国际影响，法国国内反战情绪更高，主和派势力占据上风。
日内瓦会议上，中、越、苏等国代表团结一致，与法、英、美等国代表进行了激烈的谈判斗争；同时，在谈判中遇到难点时，中、越代表也互相协商，研究对策，妥善解决。
首先，关于停火问题。法国政府不愿宣布停火，美国方面也极力纵容破坏。会谈开始了三个多星期，未获得实质性进展。越南代表团团长、副总理范文同表示：越方主张就地停火，稍加调整，等待普选。周恩来认为，越南战场的实际情况是，双方占领区犬牙交错，而敌方又占据中心区和交通线，如就地停战，则越南力量容易被分割，而难以长期生存。这种想法，在会前中、苏、越商讨时，他已作了说明，并且提出了争取以16 度线为界实行停战的方案。当时，越南方面曾表示同意，而开会时，又出现了顾虑。周恩来与范文同会商时，向他分析说：如果就地停战，则尚处于敌方控制中的红河三角洲及河内、海防等大城市均无调整的可能。各根据地过于分散，在南越的容易被敌人挤掉，在北越、中越的也不能得到必要的加强。即使以后能够实现普选，也会居于不利地位。周恩来还以朝鲜战争为例说明美国干涉的严重性，并结合中国的“皖南事变”和日本投降后及时撤出江南根据地以争取东北的经验，说明进退的辩证关系。这些，都使范文同受到启发。在与法国总理会谈时，周恩来严正表示，让步应是双方的，不能指望一方让步。根据周恩来的建议，中、越、苏提出了停火和区域调整的建议，法国表示接受，会谈终于获得进展。
其次，关于从老挝、柬埔寨撤军问题。商讨这一问题时，法国表示同意从老、柬撤军，同时要求越南也从这两国撤军。这时，越方虽有武装人员在这两国，但并未公开承认，所以对这一要求不予答复。美国利用这一机会，
与法国暗中达成协议，由美方向老、柬援助3 个师的兵力，向越方施加压力。谈判遇阻，面临破裂的危险，周恩来向越方建议，承认有越南“志愿军”在老、柬作战，可以按照撤退一切外国军队的办法办理。越南反复考虑后表示同意。于是，周恩来会见法国代表，提出在老、柬撤出包括越南志愿军在内的一切外国军队的建议。英、法代表团立即表示愿意商讨。最后会议达成了有关方面军事代表就老、柬问题进行直接谈判的协议。美国虽然反对，但已陷入孤立。
经过近三个月的斗争，日内瓦会议最后就印度支那问题达成协议：法军撤出印度支那三国，越南军队从老挝、柬埔寨撤出：原老挝抗战武装以桑怒、丰沙里两省为集结区；柬埔寨抗战武装就地复员。柬王国政府保证他们享有同于全国公民的权利，印度支那成为和平区。
对于这样的结果，美国大失所望，其代表拒绝在协议上签字。但是由于英国、法国和老挝、柬埔寨两个王国政府都赞同这种解决方式，美国政府被迫声明“美国将不使用武力来干扰这一决定”。1954 年8 月8 日和12 日，美国国家安全委员会两次会议得出结论，日内瓦协议时美国是一场“灾难”。
五十年代初，美国的侵略，对亚洲和世界和平构成严重的威胁。周恩来率领中国代表团在内内瓦会议上所作的斗争，犹如抽薪止沸、塞源断流，对于制止当时印度支那战争升级，美国对印度支那直接的武力介入起了重要作用，维护了国际和平。
经济篇
贵食之本重政之正——管好用好中国的土地资源
很久以前，我国有一位思想家曾说：“四海之内，六合之间，曰，奚贵？曰，贵土，土，食之本也”。又有一位作者写道：“地者政之本也、是故地可以正政也。地不平均和调，则政不可正也，政不正则事不可理也。”如此重视土地，是因为土地是基本的生产资料，是物质财富的源泉之一。马克思说：“劳动并不是它所生产的使用价值即物质财富的唯一源泉。正象威廉·配第所说，劳动是财富之父，土地是财富之母。”重视土地，一方面要设法理顺土地的所有与经营关系：另一方面要根据土地的经济供给的稀缺，设法实现土地的最佳利用。
1958 年开始的“大跃进”和人民公社化运动，片面追求一大二公的所有制关系和高度集中的经营管理方式，搞乱了土地改革和农业合作化刚刚理顺的土地所有与经营关系，损伤了广大农民的劳动积极性，招致了土地生产力的倒退和巨大破坏。另一方面，由于大办钢铁、大办土铁路、大办社有经济、大办水利、大办城市建设等主观蛮干，造成了国民经济比例的严重失调和土地资源的极大浪费。
1962 年，周恩来认真总结了“大跃进”的教训。1 月20 日，他建议刘少奇对7000 人大会的书面报告，把所有制的改变要根据生产力发展水平和农民觉悟程度来决定的意思补写进去，并说对自留地、家庭副业也补写几句为好。与此同时，周恩来多次强调要爱惜土地，要保证粮食耕种面积不致减少。
1 月8 日，周恩来说，过去我们有些盲目性，想一下子把工业发展起来，结果造成了不平衡和人为的破坏现象。他对城市建设、办工厂大面积占地很不安。并说，我们自开国以来占了1300 多万公顷好地，全国只有耕地11400多万公顷，一下子就占去1/10，很痛心。虽开了点荒地很有限，要接受这个教训。我国地方虽大，但真正能耕种的地并不多，苏联和美国都比我们大约多一倍。以后要往山地发展，我们将面临些新的问题。
2 月7 日，周恩来在扩大的中央工作会议上讲话。为纠正错误、正本清源，他以身作则承担责任。在总结基本建设战线过长的教训时，周恩来特别说了两个问题。一是不爱惜土地，占用耕地过多。我们国家幅员很大，但是可耕地并不很多，人门密的地方，耕地恰恰比较少。12 年来，为了搞基本建设、城市建设、水利建设，交通建设等等，占用的好地超过2 亿亩以上。而12 年来，开荒不过1 亿多亩，增减相抵，少了1 亿多亩好耕地，这是一个很大的损失。另一个问题是拆掉民房太多。在城市搞基本建设，拆掉了很多城市的民房，搞水利、交通工程，拆掉了很多农村的民房。无论是城市还是农村的拆迁户，都要挤占耕地建房以安置他们。
工业建设和城市建设的过速发展，不仅在资金、原料、劳动力等方面限制了农业的发展，而且还在土地（在经济学上也包括水）配置方面使工农业比例失衡，从而加剧农业的萎缩和整个社会经济的不稳定。4 月8 日至9 日，周恩来在中央财经小组会议上说，目前的农业生产条件，在某些方面，不如第一个五年，粮食耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了。1962年的农业总产值比1957 年下降22％，比重由44％下降到32％，各种农产品产量只相当1951—1952 年水平。而1962 年工业总产值是880 亿元，比1957
年的704 亿元增长25％，这是不相适应的，在这样农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
如何保证农业的发展以及耕地的绝对数和人均面积的不致下降？周恩来主张按照“先抓吃穿用，实现农轻重”的原则对国民经济进行大的调整。同时，强调进行土地资源的国情教育和倡导计划生育以控制人口增长。1963 年10 月，周恩来指出，“我国资源有两个很大的弱点，第一，耕地少，不到16亿亩，在全国土地总面积中不到12％。将来要扩大到20 亿亩，这需要经过很大的努力。等到我们扩大到20 亿亩时，我国的人口又要增加到10 亿左右了。第二，我国的森林覆盖面积也很小，不到全国十地总面积的10％。所以每年要有那么多人在农村就业，也不是很容易的。根据这种情况，我们教育青年，除了首先要使他们知道我们这个江山来之不易，还要教育他们上山下乡，爱护耕地，爱护山林，发展农业，发展畜牧业，并且努力造林，发展辅助食品、木本油料以及其它各种经济作物的生产”。
学习周恩来爱惜土地的几次讲话，他有两个方法特别值得我们珍视。一是掌握具体数字。周恩来对于每年耕地增减的数字，对于人均耕地的增减数字，对于国土面积与耕地面积与森林覆盖面积的比较，对于中国与其他大国耕地绝对数与人均占有数的比较，都了如指掌。周恩来解决其它经济问题亦有掌握具体数字的方法特点。二是思考百年大计。将来耕地的绝对数能不能增加？增加的极限是多大？随着人口的增加，人均占用耕地会不会下降？如果放任食之口日增，耕之地日减，我们的子孙后代还有没有方寸可耕之地？正是基于这些思考，他号召爱护耕地，通过垦荒努力增加耕地，通过计划生育控制人口增长以保证人均耕地的一定数量。1963 年7 月22 日，周恩来说，从1949 年到现在，每年生产1500 万人，过去15 年，出生的婴儿共22500万人，每年都要安排就业升学。他认为，若不实行计划生育，我们留给后代的人多地少的包袱将越背越重。与爱护耕地相联系，周恩来在水利、林业方面亦表现了思考百年大计的特点。周恩来在土地方面掌握具体数字、思考百年大计的方法有着重要的指导意义。我们每一个公民特别是村、乡、县、省以及各个部门的领导同志，若都能掌握土地方面的具体数字，都能为子孙后代着想，那就能够增强爱惜土地的自觉性。
10 多年改革，我国农业取得了举世瞩目的成就。但是，随着工业建设、城市建设、乡镇企业和农村建房的发展，以及工业污染对一些耕地的破坏，1919—1987 年中，全国共减少耕地5251 万亩，其中仅1985—1986 年的两年中就减少2400 万亩，全国人均耕地由1949 年的2.7 亩降到不足1.4 亩。李先念1988 年4 月到河北栾城视察，当他得知那里的人均耕地已由土改时的3亩下降到1.6 亩时，语重心长地说：1 亩耕地可以养活两三个人，占1 亩耕地就等于剥夺两三个人的饭碗，乱占耕地等于杀人。进行建设要少占土地。
党中央指出，全国都必须继续认真贯彻实行计划生肓和保护耕地的基本国策。让我们重温周恩来60 年代调整时期爱惜土地的几次讲话，响应党中央的号召，为坚决制止和纠正滥占耕地现象，为实现国民经济持续、稳定、协调发展而奋斗。
细察粮情躬亲粮政——制作“哈达表”和改革粮食工作制度
根据周恩来工作台历的记载，从1960 年6 月到1962 年9 月，两年零四个月里，周恩来关于粮食问题的谈话达115 次，其中1960 年下半年19 次，1961 年51 次，1962 年45 次。他及时审阅粮食报表，精心计算粮食的安排，多次出京调查粮食情况，解决粮食调拨问题。
从周恩来办公室退给粮食部办公厅，现仍保存的32 张报表中，周恩来的笔迹计有994 处之多。例如在《1962 年至1963 年度粮食包产产量和征购的估算》这张表上，周恩来用红蓝铅笔作标记145 处，调整和修改数字40 处，在表格边上进行计算6 处，批注数字70 处，批注文字7 处，整个表格密密麻麻的留下了周恩来的手迹。这些报表作为珍贵的历史文物，既反映了周恩来认真负责的工作精神，也表现了周恩来解决当时最困难的粮食问题的杰出才能和智慧。
当时，由中央安排调拨的粮食除了增加进口粮外，又增加了一些列入中央开支的专项用粮，头绪繁多，原来的粮食报表已不适用。为了能够一目了然地反映出省间调拨和中央粮食收支情况，周恩来亲自设计了一张《中央粮食调拨计划表》。这张表由于长，被称为“哈达表”；由于清晰、明了，后来一直使用它安排中央粮食收支调拨计划，检查执行情况。
周恩来抓粮食工作，还十分重视粮食工作制度的改革。1962 年以前，我国粮食年度是7 月1 日到下年6 月底，从各地调粮支援缺粮地区，当年的夏粮调不出来，因为夏收小麦在6 月，从收割到入库正好跨了两个粮食年度。周恩来说，这个办法不合理，应当改一下。当年生产的粮食当年就应该能用上，这是个原则。经反复研究，粮食年度改为从4 月1 日起到次年3 月底止。这样，北方最晚的庄稼已收割入库，南方最早的粮食还没下来，可以做到当年生产的粮食当年使用。这虽是个具体问题，但牵涉面宽，各省过去的统计概念和数字都要重新改过来。周恩来把这件事向毛泽东汇报并征得同意后，亲自在中央工作会议上宣布。
1961 年3 月，周恩来说：“下去调查，要敢于正视困难，解决困难。”“畏难苟安，不是共产党人的品质。”周恩来既是这样说的，也是这样做的，细察粮情，躬亲粮政则是一个具体表现。
知彼知己百战不殆——摸清行情进口粮食以济急需
“大跃进”之后，由于天灾人祸，我国经济形势异常恶劣，不少地方发生了饥荒，饿死了很多人。粮食成为当时最突出的问题。很多城市只有几天的库存，粮食部白天黑夜都有人打电话来催要粮食。
为了解决粮荒，周恩来想了很多的办法。办法之一是进口粮食。
1960 年底，在周恩来亲自督促下，从澳大利亚进口的第一般粮食到了天津。
1961 年，我国要进口500 万吨粮食。怎样才能进口这样多的粮食并将其顺利运回国内？周恩来决定派随同他访缅的雷任民从缅甸直接去香港，了解国际市场上的粮食行情，搞清楚三个问题：其一，能否买到粮食；其二，能否找到运粮的商船队和能否运走（在当时美国对华封锁禁运的背景下，担心海上有挟持）；其三，中国银行的外汇能否周转，有没有能力买这么多粮食。
雷任民带着这三个问题去了香港，经过调查摸底后，向周恩来作了汇报：第一，国际市场上粮食货源充足，加拿大、澳大利亚都有粮食急于要卖；第二，这两个国家经济上有地位，政治上有影响，购买这两个国家的粮食没有什么风险，还可以采用到岸付款或租外轮运输的方法：第三，中国银行支付这么一大笔外汇确有一些困难，但经过仔细的统筹安排还是可以周转的。
周恩来掌握这些情况之后，立即决定向澳大利亚和加拿大买进了一些粮食，缓和了国内粮食紧张的形势。
此后，我国连续几年每年进口500 万吨粮食，这批粮食虽然占我国粮食总量的比重很小，但在全国的粮食调节上却起了很大的作用：其一，减少了产粮区的调出；其二，保证了重灾区的粮食供应；其三，避免了京、津、沪、辽粮食脱销的危险：其四，补充了部分国家库存。
借题发挥意在酒外——连干三杯酒调粮三亿斤
在三年经济困难时期，为了帮助严重缺粮的省份渡过难关，周恩来亲自抓粮食调拨工作。有些难以实现的粮食调拨任务，却在周恩来的动员说服中得以实现。周恩来向江西调粮即是一例。
1961 年9 月，中央庐山工作会议之后，周恩来下庐山到南昌视察。
一天晚上，江西省的领导同志与周恩来共进便餐，同叙国事，气氛十分热烈。周恩来借《江西是个好地方》这支歌子，风趣地说：“这个歌儿不错，江西确实是一个好地方，三面环山，还有鄱阳湖，既是鱼米之乡，又是革命老根据地，这些年，你们工作抓得很不错！粮食也比较多嘛！”
听了这番话，在江西省委分管农业的刘俊秀高兴地站起来向周总理举杯：“南昌是总理领导八一起义的英雄城，人民解放军的诞生地，总理离开南昌34 年了，今天来到南昌视察工作，我们心里格外高兴，为总理的健康敬一杯酒！”
周恩来也站了起来，双手交叉抱在胸前，借“敬酒”这个话题进行了发挥：
“江西对国家贡献是大的，特别是这几年暂时困难时期，又多支援了国家粮食，应该受到人民的表扬。俊秀同志，你要敬我一杯可以，但有条件！”
“有什么条件？”刘俊秀说。
“干一杯酒，要增加外调粮食1 亿斤！我们干3 杯，增加3 亿斤好不好？”
“总理啊，国务院今年给我们的外调粮任务12 亿斤，我们保证一粒不少，坚决完成，再增加3 亿斤就是15 亿斤了，怕有些困难啊！..”刘俊秀有些不敢承担了。
这时谭震林、罗瑞卿站起来鼓动刘俊秀说：“老刘啊！总理多年没有来南昌了，看到你们江西形势比较好，心里很高兴，你既然敬总理的酒，敬三杯！3 亿斤就3 亿斤嘛！”
周恩来接着说：“我有调查，江西老表口粮水平比较高，还有储备粮，比严重缺粮的晋、冀、鲁、豫好多了。增加3 亿斤虽有困难，还是可以完成的！”
刘俊秀想，国家面临这么大的困难，周总理是全国人民的当家人，今天亲自向江西要粮食，再困难也要想办法拿出3 亿斤粮食来。于是，他答应接受增加调粮的任务：“可以！就按总理的意见办。总理的心情我们理解，国家有困难我们应该大力支援，3 亿斤就3 亿斤！”
这时，周恩来兴奋地拿起酒杯同江西省的领导连干了三杯。
后来，经过江西省委研究，同意周恩来的意见，决定增加3 亿斤外调粮。到1962 年6 月，江西省基本上完成了15 亿斤外调粮的任务，缓解了其他省的粮荒。
顾全大局整体协调——从黑龙江调粮30 亿斤
1962 年1 月6 日至2 月6 日，周恩来先后12 次与有关中央局第一书记、有关省第一书记谈粮食问题。他列举历年的粮食细帐，指出，1962 年国家统一支配的粮食差100 亿斤左右。3 月至4 月，他又多次约谈东北三省的粮食问题。5 月底至6 月下旬，他到东北一省调查研究，目的是贯彻经济调整的方针，解决粮食调济问题。
一次，周恩来在辽宁召集东北三省领导同志开会，讨论粮食调济问题。黑龙江省欧阳饮和主管财贸的杨易辰参加了会议。
黑龙江是全国重要的产粮基地，当时的经济状况虽比有些省稍微好一些，但粮食也很紧张。人吃马料，马代人死，不少人患浮肿病。但从全国的大局出发，为了解决更困难的省份的缺粮问题，1962 年初中央给黑龙江省下达了调拨28 亿斤粮食的任务。
这次会上，周恩来向杨易辰提出要黑龙江省再增拨2 亿斤粮食支援外地。
杨易辰认为黑龙江已经调出不少粮食，为国家作出很大贡献，再要多调出2 亿斤粮食，实在有些困难。他是个直性子，想不通的事也不晓得转弯，当场就同周恩来争了起来，表示对再增调2 亿斤粮食有意见，要求中央考虑黑龙江的实际困难。
在杨易辰“顶牛”时，周恩来不是盛气凌人，强迫其执行命令，而是耐心地等待他把肚子里的话全倒出来，然后推心置腹地同他交谈。周恩来说：黑龙江有困难，但其他省份更困难，很多省死了不少人，国家要拿出粮食来帮助他们。在这种情况下，只有全国上下团结一致，同心同德，才能渡过难关。每一个党员干部，尤其是领导干部，一定要顾全大局，以党和人民的利益为重，坚决支持和执行中央的统一部署。
周恩来的话沟通了与杨易辰感情与思想上的交流。他感到自己确实是考虑黑龙江的利益多了，想全国的利益少了。于是，他在行动上坚决执行了中央的调粮计划，想方设法完成了调粮30 亿斤的任务。
30 亿斤粮食，对正常年景的全国粮食数字来说，这是个不起眼的小数。但在60 年代初的困难时期，30 亿斤粮食是个大数啊！
它能救活很多人命，能解决许多地方的燃眉之急。多少年过去了，周恩来仍然记着在救命粮问题上，杨易辰对中央的支持。“文化大革命”开始后，杨易辰受到造反派批斗。周恩来在一次会上理直气壮地对黑龙江省造反派头头说，杨易辰是干工作的，是顾全大局的，困难时期支持中央，应该让他出来抓生产。周恩来对杨易辰设法进行了保护。
以出养进一举数得——出口大米进口小麦调剂品种增加外汇
经过5 年的国民经济调整，到1965 年，我国的粮食生产形势已明显好转。在这种情况下，我国还需要不需要大量进口粮食。为此，周恩来把有关部门的负责人找去，同他们一起研究，特别是同他们一道对国际市场上的大米价格和小麦价格进行了对比计算。当时，一吨小麦价格是60 多美元，大米价格是100 多美元，出口一吨大米至少可以换回一吨半小麦，虽然我阈进口小麦量大于出口大米量，但加上出口大豆等粮油产品，一进一出，在金额上大抵平衡。周恩来果断地提出了出口大米、进口小麦的以出养进方略。
“两利相权哪个重，两害相权哪个轻，要比较。”这是周恩来解决复杂问题，作出重大决策时运用的一个重要方法。对出口大米、进口小麦，他经过比较、计算，认为一举数得，对国家有利。第一，出口大米，进口小麦，可以多得粮食，增加外汇。第二，进口小麦供应京、津、沪、辽，有利于农民休养生息；并且，小麦便于储存，以备急需。第三，海运费便宜，相反，靠陆路从我内地运粮到沿海大城市，运费高；通过海运进口小麦供应沿海大城市，既可以节约运费，又可以缓解内地运输紧张状况。周恩来在1967 年10 月接见全国粮食会议代表和1969 年8 月接见全国农机工作会议代表时都谈到：通过进出口，可以调剂粮食品种，增加储备，出口好大米、好大豆，差不多可以换回二倍小麦。
执行周恩来“以出养进”的指示，粮食部门和外贸部门通力合作，取得了一举多得的可喜成果。1971 年至1976 年小麦、大米等进出口相抵，国内增加粮食187.33 亿斤，还给国家增加外汇收入7.27 亿美元。
蓄泄兼筹鲧禹结合——处理蓄水与泄水的关系
鲧和禹都是传说中的中国古代治水英雄。“帝尧之时，洪水滔天”，浩浩荡荡，漫山遍野，“下民其忧”。帝尧到处访求能冶水的人，群臣推荐用鲧治水。鲧采用水来上挡的办法治水，“九年而水不息，功用不成”，死于治水任上。禹继审了父亲鲧的治水事业，改而采取疏导的办法，薄衣食，卑宫室，陆行乘车，水行乘船，左准绳，右规矩，载四时，披日月，“决九川致四海，浚畎浍致之川”，终于获得了成功。这一传说表明中国治水自古就有蓄泄之争。
1950 年6 月至7 月，豫皖交界地区连降暴雨，百年未有。史、洪、淮、淠数河洪水并涨，水头高达丈余，皖北一半以上的地区被洪水吞没。由于水势凶猛，灾民们来不及逃走，或攀登树上，失足坠水（有在树上被毒蛇咬死者），或船小浪大，翻船而死，人民的生命财产损失惨重。毛泽东为此落了泪，提出了根治淮河的伟大号召，并由周恩来具体过问治淮之事。如何根治淮河？在周恩来亲自参加的8 月至9 月的治淮会议上、河南、安徽力主排水泄洪，而江苏则极力反对，蓄泄之争，十分激烈。
大地接受的降雨量是不均衡的，河流输送的径流量也是不均衡的。这在全世界都如此。在我国，由于受季风的影响，水资源在时间和空间分布的不均衡更加显著。干旱时滴水贵如油，水涝时良田成汪洋。蓄水对预防旱灾，对兴灌溉与舟楫之利是十分重要的；泄水则对防洪排涝是十分重要的。单纯地蓄水或单纯地泄水，都是片面的，都不能全面达到除害兴利的要求。为解决蓄泄之争，周恩来反复召集各单位负责干部讨论、协商，开大会解决问题达六次之多，会下还与同志个别谈话，征求意见。在综合各方面意见的基础上，周恩来运用唯物辩证法和现代科学技术的观点，提出了蓄泄兼筹的治淮原则。他说，淮河是一下大水，一下干旱。水量不多，但山洪很多，到平原水的流动又慢，因此调节水量很重要。在蓄泄兼筹的原则下，还做出了淮河上游以蓄洪发展水利为长远目标，中游蓄泄并重，下游则开辟入海水道的重大决策。由于指导原则和决策的正确，到1951 年7 月底，根治淮河的第一期工程胜利完成，结束了淮河“大雨大灾，小雨小灾”的悲惨的历史，达到了“大雨减灾，小雨免灾”的初步目的，并为淮河流域水利资源的全面开发打下了基础。
20 年后，周恩来总结治理海河的经验教训，提出鲧禹结合，进一步丰富了蓄泄兼筹的治水方针。
1963 年8 月上旬，华北平原西部、太行山脉的东侧，不少地方旬内暴雨日数有5、6 天，有的地方连降暴雨4、5 天，旬雨量普遍超过300 毫米，安阳至保定一线在600 毫米以上，河北的赞皇达1187 毫米，邯郸1034 毫米，河北出现了历史上少有的洪灾。1964 年，河北很多地方从4 月份开始下雨直到10 月初，有的地方下10 多场雨，大部分地方下40 多场雨，沧县和衡水两个专区平均降雨1000—1300 毫米，加上客水流入，造成部分县大面积积水，出现了严重的涝灾。河水连继两年的洪灾、涝灾之后，开了大中八条入海口，遇大洪水时可分路排水入海。但是，60 年代后期和70 年代初，河北又出现了连年干旱，连白洋淀都干了。1972 年春夏之交，因干旱，天津出现了供水告急。对此，周恩来说：水天天需要，须臾不可少，须臾不可多。他提出，治水要鲧禹结合起来才好，光当鲧不对，光当禹也不行；走和留不能只强调
一面，只强调留不对，不留也不行。在周恩来过问下，抗旱防涝，推动了华北农业的发展。
蓄泄之争，不仅在建国初期的淮河治理上有反映，而且多反映到全国水利建设的指导方针上。周恩来总是坚决地站出来纠正片面性，始终坚持蓄泄兼筹的方针。
1958 年至1960 年的“大跃进”时期，淮河流域的一些领导，面对治淮的初步胜利，头脑发热，否定了蓄泄兼筹的方针，片面强调群众修水渠，节节拦水，不讲排水。他们把群众遍地修渠，在沟里一节节把木拦住，叫“葡萄串”；在地面上一片片拦住水，叫“满天星”。这种做法被概括为“蓄、小、群”（蓄水为主、小型为主、群众自办为主）的治水方针，由于得到毛泽东的肯定，在报刊上广为宣传，在全国大力推行，并把持不同意见者戴上“排、大、国”的帽子进行批判斗争，引起了极大的思想混乱。推行“蓄、小、群”为主的方针，结果，在黄淮海平原造成严重的涝碱灾害和排水纠纷。
1962 年“七千人大会”上，大家对“蓄、小、群”意见很大。2 月9 日，周恩来在国务院会议厅主持召开了解决水利纠纷问题会议。会上，他责成有关负责人亲自到淮河流域现场查勘，听取干部和群众的意见，并向他汇报。后来，在有关的省委书记参加的会议上，他重申了蓄泄兼筹的方针，形象而深刻地说：“我问过医生，一个人几天不吃饭可以，但如果一天不排尿，就会中毒。土地也是这样，怎能只蓄不排呢？”
“文化大革命”动乱中，“蓄、小、群”的“三主方针”被再次提出。红卫兵还以钱正英没有执行毛主席支持的“蓄、小、群”的“三主方针”为由，对钱正英进行批判。对此，周恩来说：“这不是钱正英的问题，”“我们当时没有经验，都有责任。”同时，周恩来还从根本上指出：“排（到大海）、大（型）、国（家办）与蓄（水）、小（型）、群（众办），这两句话不能绝对讲，不能只要这不要那”。周恩来的努力，不仅保证了钱正英站出来能够顺利地开展工作，而且在当时特定的条件下再次澄清了对蓄泄关系的认识。
百家争鸣博采众长——对待长江黄河治理的不同意见
海纳百川，其容乃大。一个领导者只有善于听取各种不同的意见，善于博采众家之所长，才能保证决策不出差错或减少出差错。
周恩来担任中华人民共和国总理达26 年之久，在内政、外交特别是经济建设的决策中，他从不自以为是，而是乐于同大家商量，倾听各种意见，让种种意见充分争论，以便集各家之长。周恩来说：“唐代皇帝李世民，能听魏征的反对意见，‘兼听则明’，把唐朝搞得兴盛起来。他们是君臣关系，还能做到这样，我们是同志关系，就更应该能听真话了。”周恩来在亲自领导和指挥新中国水利建设的过程中，典型地表现了他百家争鸣、博采众长的决策方法。
一个大的水利工程，技术要求很高，影响它的经济效益、生态效益和社会效益的因素极其复杂。水利专家们从不同的立场、不同的经验、不同的理论水平、不同的视角、不同的兴趣出发，其看法和主张的分歧是不可避免的。治理长江、黄河的工程，规模巨大，举世瞩目，其复杂性更高，不同意见的对立更是在所难免。但是，周恩来采取百家争鸣，博采众长的决策方法，调动了各方面水利专家和不同地区干部群众水利建设的进取心和向心力，保证了许多重大水利建设决策的正确性及其顺利实施。
1954 年长江大水，推动了长江流域规划主体三峡工程的研究。1956 年6月，毛泽东三次畅游长江之后，写下了“截断巫山云雨，高峡出乎湖，神女应无恙，当惊世界殊”的雄伟诗篇。一时三峡工程成了人们的热门话题，并产生了要求三峡工程上马和反对上马的激烈争论。1958 年1 月，中央南宁会议上，以林一山和李锐为争论双方代表，各自向中央力陈了自己的主张。毛泽东指定周恩来具体过问三峡工程。2 月底到3 月初，周恩来溯江而上，视察了荆江和三峡，广泛听取了各种不同意见。3 月5 日，周恩来在积极准备兴建三峡枢纽会上，充分肯定了争论的意义和必要。他说，两年来的争论是必要的，不争论哪会有这样多的材料回答各个方面提出的问题？在今后工作中，还允许有反对的意见，这是我们社会主义的优越性。三峡是千年大计，对问题只看见一面，很容易走到片面，为使三峡搞得更好，还是可以争论的，因为这样才有利于工作，而不是妨碍工作，这是在促进事物的发展而不是阻碍事业的前进。周恩来经过实地调查和综合各方面意见，认为“高峡出平湖”是伟大的理想。他说，主席有伟大的理想，我们要全面领会。理想总是要实现的，但是要经过一个历史时期，不能急，不能随便搞。周恩来十分赞赏毛泽东“高峡出平湖”的雄伟气魄和伟大理想，并努力为之奋斗，直到他生命的最后时刻。但周恩来反复强调理想不能代替现实。他始终认为三峡是关系到中华民族前途的大事，始终以战战兢兢、如临深渊、如履薄冰、戒慎恐惧的态度对待三峡问题。他在条件不充分，情况没摸透，各种意见尚难统一的情况下，一直没有做出三峡上马的决策。这种决策态度，在头脑发热的“大跃进”年代，在周恩来身受反冒进的压力和责难下，是十分难能可贵的。
黄河三门峡工程l957 年开工后，泥沙淤积问题不断引起上游的疑虑，几种意见争论不下。一种意见针对淤积，认为没有兴修三门峡水库的必要；另一种意见是把坝再提高一些；还有一种意见是把全部泥沙都放下去，只拦洪，不发电，不灌溉。1958 年4 月21 日至24 日，周恩来亲自主持三门峡现场会议。周恩来在总结发言中，首先肯定了不同意见展开争论的必要。他说，这
个会是有意以地要听取不同意见，树立对立面。如果说这次我们在水利问题上，拿三门峡水库作为一个中心问题，进行社会主义建设中的百家争鸣的话，那么现在只是一个开始，还可以继续争鸣下去。综合各方面的意见，周恩来根据原规划设计蓄水位海拔360 米，改为大坝按360 米设计，350 米施工，初期畜水位降为335 米。1960 年9 月，三门峡大坝建成蓄水，泥沙淤积情况比预计的要坏得多，且日益严重。围绕三门峡工程的治黄大论战更加激烈。1964 年12 月，在周恩来主持下，又召开了一次治黄会议。周恩来说：“治理黄河规划和三门峡枢纽工程，做得是全对还是全不对，是对的多还是对的少，这个问题有争论，还得经过一段时间的试验、观察才能看清楚，不宜过早下结论。”“不管持哪种意见的同志，都不要自满，要谦虚一些，多想想，多研究资料，多到现场去看看，不要急于下结论。”“不要自己看到一点就要别人一定同意。个人的看法总有不完全的地方，别人就有理由也有必要批评补充。”这次，周恩来综合各种意见，批准了二洞四管的改建工程，变原来的蓄水拦泥为滞洪排沙。改建后效果很好。
周恩来对治水的不同意见，就是这样既不全面肯定，也不全面否定，“而是集中对的，去掉不对的，坚持真理，修正错误”。他说：“这样才能不断前进。”
周恩来对国外治水专家的意见也体现了百家争鸣、博采众长的思想。1944 年美国萨凡奇提出过“三峡开发初步计划”。萨凡奇拟定的三峡坝址是在石牌至南津关长约十公里河段上。但那里江面狭窄，且存在“卡斯特”（溶洞）问题。新中国的设计者拟定花岗岩地质的三斗坪做三峡坝址。1958 年3 月初，周恩来视察三峡时问林一山，萨凡奇作的三峡设计，你们有吗？并说，萨凡奇虽然是个美国人，但他是一位科学家。如果要否定南津关坝区，也要有料，三峡大坝是世界性问题，有了根据也可以说服萨凡奇。19588 月底，北戴河长江会议上，周恩来再次指出，萨凡奇只搞了一个南津关坝区，可是他提出了问题，是有功的。为了否定南津关坝区也要多花一些力量。对世界高坝应作些研究，科学家要摆问题，以论证。1957 年初，周恩来出访阿富汗。考虑国内根治黄河水的措施，为弄清有关水坝淤塞问题，亲自向正逗留在阿富汗的德，美国和苏联的水利工程师询问、了解水坝的含沙量等有关资料。对外国专家的意见，既不盲从，也不排斥，而是取其所长，避其所短。这不仅仅是周恩来在治水实践中体现出来的一个重要决策方法，而且是周恩来对外关系的一个重要思想。“一切国家，一切民族，都有长处，也有短处，有优点，也有缺点”。“敢于向一切国家的长处学习，就是最有信心和自尊心的表现，这样的民族也一定是能够自强的民族。”
现在建设社会主义，实行改革、开放、搞活的政策，各种问题要复杂得多。各项重大决策的形成过程中，只有通过百家争鸣，博采众长，才能比较正确，少出差错；出了差错也能较快地发现和改正。
司马迁在《史记·孔子世家》中说：“高山仰止，景行行止，虽不能至，然心向往之。”我们不能苛求每个领导都要有周恩来那样高超的领导艺术和卓越的决策才能，然而，每一个领导者根据自己的具体岗位和实际情况，从周恩来的领导艺术和决策方法中吸取教益，对我们的事业是大有好处的。
南水北调打井抗旱——解决北方缺水与南粮北调问题
中国大陆受季风影响，降水量夏多冬少、南多北少。而且在时程上降水高度集中，常导致洪灾和旱灾交替发生。因季风出现的频率、强度及挟带水汽量等在各年间有所不同，降水的年际变化山很大，常有连续多年的丰水和连续多年的少水情况的山现，加剧了洪灾和旱灾的严重性。在我国北方尤以旱情为重。
历史上由于北方缺水，严重影响了北方农业的发展。自宋开始，经济中心南移，长江流域成为漕粮的主要供应地。大运河在唐、宋、元、明、清各个朝代都是连接北方政治权力所在地与南方经济区之间的生命线，元、明、清三代更加突出地成为南粮北调的运输线。元、明、清时期许多官吏建议或尝试用发展海河流域农业生产所得到的粮食代替江南运来的漕粮，虽偶有小成，但从未扭转过南粮北调。
中华人民共和国成立后，由于北方常常春早秋涝、旱涝交替，有时连年干旱，严重威胁着农业生产。根据1965 年统计，山西、河北、山东、河南、陕西、内蒙、辽宁、北京八个省、市、自治区，人口占全国的34％，耕地占全国的40％，而粮食产量只占全国的27.5％。当时，这个地区的粮食问题没有得到解决，国家每年都要南粮北调、甚至用进口粮食来解决这个地方的民食问题。
如何解决北方缺水、南粮北调问题？周恩来任国家总理期间，对此进行了精心的筹划，付出了极大的努力。
从长远的目标和根本上解决北方干旱问题着眼，周恩来赞成南水北调。
南水北调的设想是毛泽东提出来的。1952 年10 月底，毛泽东视察黄河时曾说：“南方水多，北方水少，如有可能，借一点来是可以的。”1953 年2 月，毛泽东视察长江，目的就是想探求向长江借水，南水北调，解决北方缺水问题。1958 年3 月，中央成都会议上，毛泽东提出了“打开通天河、白龙江与洮河，借长江济黄。丹江口引汉济黄，引黄济卫，同北京连起来”的南水北调方案。
周恩来具体过问南水北调工程。他十分重视把务虚与务实、理想与现实、目标与步骤、远景与近期、战略与战术结合起来。
1958 年8 月，从北京到北戴河的飞机上，周恩来向林一山询问了丹江口工程和中线南水北调规划。林一山说：“丹江口工程正常水位175 米最好，保证有200 多亿立方米水量从方城缺口直通华北平原，是引长江三峡之水北去的组成部分。”周恩来指着中线南水北调的规划图问：“这里有一个始皇沟？”林一山说：“这是宋朝程能献带领30 万民工开的，中途停止。现在南水北调的渠道正好经过这里。”8 月29 日，北戴河中央政治局扩大会议作出了《关于水利工作的指示》，强调：“除了各地区进行的规划工作外，全国范围的校长远的水利规划，首先是以南水（主要是长江水系）北调为主要目的即将江、淮、河、汉、海河各流域联系为统一的水利系统的规划，和将松、辽各流域联系为统一的水利系统的规划，应即加速制定。”
8 月31 日，周恩来在北戴河长江会议上指出：“江水北调有四条引水线路，长江的上中下游都可以设想，要搞一个全面的规划。”
9 月下旬至10 月中旬，黄河水利委员会、长江流域规划办公室会同有关
部门，对引汉济黄郑州至丹江口段的引水路线进行查勘。确定引水枢纽选在陈岗，经方城缺口，至燕山水库经调节后沿线经鲁山、宝丰、郏县、禹县、新郑、郑州，在桃花峪或岗李入黄。不久’黄河水利委员会又组织查勘了郑州至北京段引水线路。
1959 年春，周恩来在北京主持召开了讨论南水北调问题的会议，讨论了好几天，充分听取到会者的意见。水电部有个叫肖秉钩的工作人员有一套南水北调的方案，他知道召开这次会议的情况后也跑了去。警卫人员不让他进会议室，他就写了一张条子送到周恩来那里。尽管大多数人都认为肖秉钧的方案离现实太远，并称之为“肖方案”，但周恩来非常重视不同意见，当即请肖秉钧进去讲了一个多小时。
1958 年至1960 年，在“大跃进”的氛围下，南水北调工作出现了脱离现实条件急于求成的倾向，并提出了“开河十万里，调水五千亿”等不切实际的口号。对此，周恩来做了耐心的说服工作，并对错误倾向进行了严肃的批评。1959 年6 月9 日，他提出水利建设不能把设计能力当实际，把前途当成现实，新工程上马要非常谨慎。1961 年7 月4 日又提出，理想总是要实现的，但是要经过一个历史时期，不能急，不能随便搞。他说：“把珠江的水调过长江，把长江的水调过黄河，设想得非常容易，落实起来有很多困难。”“实际上这些问题要结合起来研究才行。有多少水可用？多水年、平水年、少水年的情况各如何？要改变现状，对地下水的影响如何？蒸发多少？渗漏多少？都是复杂的学问。”
我国在50 年代与60 年代的经济、技术条件下，全面实施宏伟的南水北调工程是不现实的。但是，在毛泽东、周恩来关怀下，50 年代与60 年代，水利工作者为南水北调做了大量的规划、研究与有关线路的查勘工作，付出了艰巨的劳动，积累了宝贵的资料，为南水北调工程的全面实施打下了良好的基础。
60 年代以来，我国个别地区已修建了一部分南水北调工程。江苏省通过江都抽水站抽引长江水入里运河，灌溉里运河以东的里下河地区，并经沿途各级抽水站送水入洪泽湖，再沿京杭运河经骆马湖送水至徐州附近，补充徐州、淮阴地区灌溉和航运用水。丹江口水库于1973 年建成初期规模，为实施引汉任务的陶岔渠首闸同期完成。
1972 年春夏之交，华北干旱，天津供水告急，周恩来指示研究“有无更好办法解决天津缺水问题”。同年12 月13 日，周恩来说：“河北省最大的问题是旱。”此后，在兴修引滦入津工程以解天津缺水的燃眉之急的同时，南水北调工作也有了新的发展。据统计，海河、淮河流域1980 年引黄河水量91 亿立方米，淮河流域引长江水量101 亿立方米。80 年代中后期，引长江、黄河水量约占海河、淮河两流域总供水量的23％左右。
从当前的需要和应急措施上解决北方干旱问题，周恩来提出了抗旱打井的主张。
1965 年，华北地区出现严重干旱，1966 年初仍在发展。1966 年1 月下旬至2 月初，周恩来主持召开了北方八省市区抗旱会议。会上，周恩来系统阐述了抗旱防涝、扭转南粮北调的思想：
第一，北方地区通过抗旱防涝扭转南粮北调，要像搞大小三线、国防工业、基础工业那样重视。由中共中央、国务院协同北方地区各级党政领导一起来抓，建立北方农业小组加强领导，使北方地区实现粮食自给，队有余粮，
国有储备，农民生活达到全国第二，抗旱防涝，紧急的任务是抗旱。抗旱防涝、争取丰收要与备战、备荒结合，与农业的长期规划结合；要全面安排、长远打算；要以自力更生为主，国家支援为辅；要安排好群众生活，防止疾病，特别要解决最小限度饮水问题；要保护牲畜，特别要严防兽疫；要保护、修理农具；要多备种子，加紧积肥、沤肥；千方百计开辟水源，节约用水，控制用水；打井（机井、砖井、土井）、开渠、截潜流、挖水窖、平整土地、修四田（梯田、台田、园田、坑田）都要因地制宜、因势利导、有阵地地前进；抓好排灌机具的修配、使用、管理；安排好、使用好农业水利基建资金；地方上机动的财力、物力要集中使用，用在刀刃上；要节约民力，不误农时，抢季节，分先后，抓重点；要高产田与基本田并重：各省分片管、分地形管，抓两头带中间。
周恩来亲自担任中央地方农业小组组长，并到邯郸地区亲临抗旱打井第一线，调查研究，指导工作。“文化大革命”的动乱全面爆发后，北方打井抗早的战略部署不可能不受到影响。但是，1968 年当激烈动乱中刚出现一点可以工作的机会时，在周恩来主持下，国务院又全面部署了华北地区打机井的工作。此后，每年以30 多万眼机井的速度持续建设。到80 年代，华北大地上已有近200 万眼机电井，一亿多亩耕地提取地下水灌溉，大大改变了十年九旱的农业生产条件，加上化肥工业的发展，使粮食产量大幅度增长，初步改变了中国历史上长期的南粮北调局面。
周恩来是华北抗旱打井建设的组织者与战略决策者。
解决北方缺水、南粮北运问题，周恩来把跨流域引水、南水北调与挖掘本地区水利资源、抗旱打井结合起来，把长远的根本的目标与当前的应急的需要结合起来，表现了他运筹国事缜密、全面、周到的特点。
综合利用除害兴利——提出治水要协调不同部门之间的关系
早在1950 年确定治淮原则时，周恩来就精辟地指出，治淮既要重视泄洪入海，也要有利于灌溉农田，还要注意配合发电，配合航运。这实际上是指出了治淮要协调农业、工业和交通运输业之间的关系，要发挥治淮系统工程的作用。对于治黄，周恩来既注意利用含泥沙的黄河水灌溉土地以解决于旱和提高土地肥力，也注意预防泥沙淤积引起洪灾问题。周恩来认为治黄也有灌溉、发电、航运等综合利用的问题，但防供应放在第一位，不能跟前三者等量齐观。对于长江、仅水的治理，周恩来多次指出要把远景与近期的开发、于流与支流的关系、大中小型工程联系起来考虑，力争做到防洪、发电、灌溉、航运、养殖五利俱全。他认为水利工程要注意鱼道，要注意便利运输。他指出新安江工程木材不能过坝是个缺陷。
综合利用，并不是一件容易的事。各个部门从各自的角度出发容易陷入片面性。1961 年7 月4 日，周恩来说，计算水利资源，专业部门只算他们需要的那部分，不是综合计算，发电的只算发电，把所有的水都算来发电；讲灌溉的，只算灌溉，按最好的情况算灌溉多少公顷地；防洪就算洪水多人；搞运输的想将河道搞得越深越宽、来往的船只越多越好。还有计算水土保持的，他就算种多少树就可以绿化保持水土多少，实际上这些问题要结合起来研究才行。有多少水可用？丰水年、平水年、枯水年的情况各如何？要改变现状对地下水的影响如何？蒸发多少？渗漏多少？都是复杂的学问，要综合起来计算。周恩来这段精彩的论述，既指出了各个部门在用水上的矛盾，也强调了从全局出发、综合计算、综合利用的重要性。
治水既要处理好一利与多刊的关系，综合利用；也要处理好利与害的关系，把除害和兴利结合起来。1951 年1 月12 日，周恩来说，增加水利时，同时要减少水害，只有这样才能逐步达到用水目的。未知水之害者，不能尽知水之利。水害可以转化为水利，水利也可能转化为水害。对一个地方一个方面从害变刊，对另一地方另一方面也可能从利变害。周恩来认为陈害兴利需要全面比较、综合研究，以便做到趋利避害，两害相较取其轻，两利相权取其重，避免做出不能得益反受其害的蠢事。一个大的水库工程的兴建，首先要侵占土地，迁移居民，然后才能发挥它的效益。周恩来说，有时候坝未修起来，灌溉等作用还未发挥，已淹没了很多土地，群众有意见。另一方面，围湖造田，蓄洪垦殖，虽然增加耕地，增加生产，但会影响水产和水利。周恩来说，围垸，别处会淹没更多，不然这样大的洪水又往何处去挤？洪水泛滥为害，缺水干旱亦为害。不能为治洪水之害而忽视兴灌溉之利。周恩来指出，除涝不忘抗旱，防涝亦防旱。
70 年代初，随着人口的过度增长和工业的发展，水资源短缺与河流污染问题渐渐暴露出来。这时，周恩来综合利用，除害兴利的治水思想中，强调了治理三废、保护水源水质问题。1970 年11 月21 日，周恩来说，上海炼油厂的废油、废渣、废水怎么办？统统回收，综合利用才好。不然，倒进黄浦江里把鱼都弄死了，这是一个新课题。他还针对工业“三废”，意味深长地说，搞工业不能给人民生活带来不利。
分工合作同福同难——提出治水要协调不同地区之间的关系
周恩来以国民党时期治淮由江浙人管事，只管下游，不管中上游，闹地方主义为戒，反复强调水利工作不能明哲保身，更不能以邻为壑，要反对地方主义。他在过问治淮、治江、治黄时，都论述了上中下游分工合作，有福同亨，有难同当，顾全大局的思想。
1950 年治淮时，周恩来提出上中下游的利益都要照顾到。他说，今后治淮工作，以华东为主，中南为副，集三省之力一块来搞，上中下游共同分工合作。在工作进行时，水利部应经常驻人在当地具体领导、监督。周恩来特别重视具体解决皖北和苏北的水利纠纷。他说，站在苏北的立场，当然要维护苏北的利益，想保存归海坝以东的土地，当地人民也不愿意大水在自己的附近过去。但我们要从全局利益出发，不能只淹皖北不淹苏北。又说，三河活动坝如果挡不住洪水，下游就不可能不淹。应该是有福同享，有难同当，不能只保一省的安全。有关全局的事情总是应该大家分担才能解决，哪一方面只想白保都不行。
1951 年初，周恩来在第67 次政务会议上讨论1950 年水刊工作总结时说，治水要各方面配合，比如治淮，就要上中下游配合，要豫、皖、苏三省配合。治理长江，更要14 省的配合。工作如果失去了步骤，失去了联系和配合是不易做好的。1952 年兴建荆江分洪工程，湖北是乐于接受的，但湖南则存在着顾虑。为了消除湖南的顾虑，保证荆江防洪的大局，周恩来深入细致地做了许多协调工作。他说，荆江分洪工程不能完成，如遇洪水，进行无准备的分洪，必致危及洞庭沿湖居民；如肯定不分洪，则在荆江人堤濒干涉决的威胁下，仍存在着不得已而被迫分洪的可能和危险。因此，荆江分洪工程必须尽快完成。在周恩来具体指导下，从全局出发，两湖紧密配合，保证了荆江分洪工程的顺利完成，使其在战胜1954 年长江特大洪水中发挥了重要作用。
黄河三门峡水库因设计不合理，泥沙淤积严重，必须改建。可是下游有关省的领导从局部利益出发反对改建。周恩来耐心地说：“反对改建的同志为什么只看到下游河道发生冲刷的好现象而看中游发生了的坏现象呢？如果影响西安工业基地，损失就绝不是几千万元的事。对西安和库区同志的担心又怎样回答呢？”“希望多从全局想一想。”他还说：“如果三门峡水库淤满了，来了洪水，淹了上游，洪水还要下来；如果再遇上伊、洛、沁河洪水，能不能保证下游不决口？即使不决口也会有很大风险。”在周恩来说服下，终于通过了改建方案。
北方缺水，争水纠纷时有发生。为此，周恩来亲自找有关省市开会，努力协调解决用水问题。
水利纠纷不仅存在于干流的省与省之间，有些支流，县与县、区与区、社与社之间也有上下游放水争水问题。甚至有的地方民兵为争水竟相互打起来。民兵本是对敌人的，现在反而来对付自己人了。对此，周恩来说，上中下游应该统一规划，照顾全局。如果淹一块地方能使全局增产，就可考虑牺牲局部迁移居民，当然要安排好移民的生产、生活。治水要照顾全局，要有共产主义风格，有时要牺牲自己救别人。要从上游到下游进行教育，基层干部都要有这个认识。干部应该教育农民，否则上面同意，下面争执就不好了。
周恩来在治水活动中的卓越的领导艺术及其所体现的分工合作、同福同
难的治水思想，不仅对调动上中下游、不同地区的治水积极性起了重要作用，而且保证了上中下游、不同地区之间许多复杂而尖锐的水利纠纷的妥善解决。
巧与周旋保证安全——阻止林彪以备战为名迁厂放水
1969 年是林彪最得意的一年。4 月召开的党的九大上，林彪被规定为“毛泽东同志的亲密战友和接班人”。1969 年也是林彪“用打仗的观点，观察一切，检查一切，落实一切”叫喊得最凶的一年。10 月下达的“林副主席第一个号令”，以加强战备，防止敌人突然袭击为名，把刘少奇等领导人及其家属遣送到外地。
为广把林彪集团的备战狂热减少到最低限度，以缓解对生产建设的破坏和对人民生活的不利影响，周恩来巧与周旋，进行了机智而勇敢的斗争。阻止林彪搬迁核燃料工厂、放掉密云水库的水就是两个具体的例子。
1969 年，林彪以备战为名决定搬迁核燃料工厂。反应堆和核燃料后处理工厂具有强烈放射性，根本不能搬迁，其他核工厂搬迁也必然中断生产。在千钧一发的危急时刻，周恩来主持专委会讨论了核工厂的搬迁问题。他针锋相对地指出：“一线工厂不能搬，要继续生产，加紧生产，力争多生产多储备。”专委会一致赞成周恩未的意见，否定了搬迁核燃料工厂的决定，避免了搬迁可能带来的一场灾难。
1969 年国庆节前夕，林彪要放掉密云水库的水，说是为了防备敌人利用节日进行轰炸，防止因轰炸造成水库决堤。黄永胜（时任总参谋长）把林彪的意见用电话告诉周恩来，周恩来立即表示反对，并召集水电部负责人开会，否决了放水意见。林彪集团垮台后，周恩来在一次会议上回忆了保护密云水库的情况。他说：“那时，林彪搞阴谋诡计，他先跑到西郊机场，把飞机都弄走，以后又要把坦克弄走。后来又要放密云水库的水，黄永胜、吴法宪找我，说要把水库的水放出。他们说，不放，敌人要炸。我不准放。我说，密云水库十几亿立方的水还要用，不能自己淹自己”。当时，如果放掉密云水库的水，不仅会造成人为的水灾，而且会造成北京的水荒。
采育结合重点育林——提出林业发展方针
我国林业既要解决森林覆盖率低与生态环境差的问题，又要解决木材资源有限与国民经济发展需要大量木材的问题。周恩来针对二者之间的矛盾，提出了“伐木与育林，重点放在育林”，越伐越多，越多越伐，青山常在，永续作业的林业发展方针。
周恩来认为国民经济发展迫切需要木材，不采伐是不行的。不能说越多不伐，一定要给任务，不给任务不行。没有木材，钢、煤、矿都上不去。但是，采伐必须同育林相结合，不能多于育林。“用剃光头的办法采代森林，采光了就走，修一条林区铁路废一条，这怎么得了！营林是建设社会主义，我们不能吃光了就算，当败家子”。“16 年来，全国砍多于造，是亏了。20世纪还剩下三十几年，再亏下去不得了。造林是百年大计，要好好搞。”
怎样才能使伐林少于育林呢？周恩来提出了一系列正确主张。
第一，林业工作要以育林、造林为重点。“林业部过去只注意林区采伐，我看主要任务还是造林”。“重点放对了，才能用得少，造得多。”
第二，植树造林，要依靠全党全民，走群众路线。“我国的森林资源是不足的，除了必须加强国家的造林事业和森林工业，有计划有节制地采伐木材和使用木材以外，还必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林运动”。“林业工作要面向全国，依靠全党个民，要两条腿走路”。“造林也要两条腿走路，要依靠六亿农民。四旁植树也是个大工作。”
第三，发展林业要重视科学，重视林业人才。开国之初，周恩来说：“基础大小，林政不修，森林采伐不按科学的方法，这都需要大力整顿。如东北森林地区，据调查，如果林业工作不加以改进，快则十年，慢则二十五年，就会完全毁了。不科学的采伐，没有护林和育林，森林地带也会变成像西北那样的荒山秃岭。我们需要林业专家从事这方面的工作。”
第四，植树造林，要总结经验，因地制宜，注重功效。“要调查公社的造林办法，总结推广经验”。“西北地区造林要集中在黄河泥沙主要来源地区，不要孤零零地分散搞。分散了，投资很大，功效很小，起不了多大作用”。“西北黄土高原搞了多少年造林啦？劳大功小，要很好总结经验。陕北防沙林带有人烟，地下水浅，就可以造林。靖边、定边高原上水位低，不容易成林。要有选择、有阵地地前进”。
第五，各级领导、各个部门要支援林业，植树造林。“两北局要搞一个领导小组，管农垦、水土保持。农林互相支援有好处”。l964 年5 月7 日，周恩来提出，从中央到地方，每个负责同志，除年老有病的，每年都要带头种种树。要养成一种风气，并对此事作出相应的规定。
第六，对各级各类学生要进行爱护自然资源的教育，教育他们知道我国耕地和森林资源不丰富，要爱护耕地，爱护山休，发展农业，发展畜牧，并且努力造林。
周恩来的伐木与育林相结合，使伐林少于育林的思想主张是十分全面的，对指导我们今天林业的发展，仍然有着现实意义。
防救结合预防为主——预防灾害的近期中期长期方略
我国是个多灾的国家，没有哪一个省份无灾害发生，也没有哪一个年度无灾害发生。灾害使人民的生命财产遭到巨大损失，破坏和延缓生产力的发展，历来是中同严重的社会经济问题之一。周恩来主持内政26 年，一直把防灾救灾看成是冶国安邦、顺利地进行经济建设的一个关键问题。他经常不避艰险，来临救灾抗灾第一线，寻求防灾救灾的对策。
如何对付自然灾害？周恩来既重视救灾，更重视防灾；主张防救结合，预防为主；强调居安思危，防患于未然。
1951 年8 月17 日，在第98 次政务会议讨论华北农业生产和抗灾情况报告时，周恩来说，救灾必须联系到预防，每年都要准备与灾害作斗争，象华北这些人多地少、水量不多地区更是如此。一方面华北水量不够，易成旱灾：另一方面，久学之后必有大涝。他要求农业部也要象卫生部对付疾病一样，以预防为主的方针去对付灾害。20 天后，在第101 次政务会议上讨论全国水灾情况时，周恩来再次强调对于灾害应该以预防为主，每年都要预防水、旱、虫等灾。他还具体指出，今年要防明年之灾，现在要防今后之灾；在救今年之灾时要结合预防明年之灾，在救当前之灾时要结合预防今后之灾。
1951 年上半年全国共发生森林火灾4270 次，森林受害面积约达3450 万亩，损失木材677 万立方米，森林受害面积相当于同时期内造林面积的12倍。发生火灾的主要根源是防火工作抓得不紧。对此，周恩来致信毛泽东、刘少奇、朱德、李富春，提出“非严加管制不可”。1952 年3 月4 日，发布了周恩来签署的《政务院关于严防森林起火的指示》，要求“在每年容易发生由火的季节，山区及山区附近的各级人民政府应把护林防火工作列为中心工作之一，由首长负责，亲自布置，检查和督促”。这对减少今后的森林火灾起了重要作用。
1966 年3 月，河北邢台地区两次发生地震。周恩来组织各方面力量，紧急部署抗震救灾工作。同则，强调要做好地震预防工作。3 月9 日，他在致中共中央、毛泽东的信中提出：“对于是否续有地震的问题，要提高警惕，组织民兵值班放哨”，“要防止再次发生地震而受损失。”由于有防备，3月22 日地震比3 月8 日地震损失小得多。4 月1 日，周恩来在慰问宁晋县东汪公社的灾民时说：1963 年水灾倒了很多房子；这几年天旱，抗旱；最近又来了地震，地震也是自然灾害，我们有防备就好一些。1970 年2 月7 日，周恩来接见全国地震工作会议代表时说，我们的地震工作一定要从预测到预防，以预防为主。一定要加强预测预防工作，不要等地震后才去救，去救是很重要的，但更重要的是预防。
由于水早灾害比较普遍，且危害也大，周恩来几乎年年都强调防旱防涝问题。1973 年，周恩来的病情在发展，几次去玉泉山作手术，接受治疗，但他仍然关心着全国抗早防涝工作。5 月14 日，他致信李先念、纪登奎等，诸他们好好读一下5 月14 日的《参考消息》关于世界气象变化的两篇报道。他指出：“今年我们可能还遇到南涝北旱的局面，请告农林部多多提醒各地坚持实行防涝抗旱的措施，不要丝毫松懈。”
周恩来还精辟地指出，对各种灾害的预防要结合起来，不要顾了水灾而疏忽了旱灾；在水灾上不要顾了大江大河而疏忽了小川小河。周恩来在领导海河流域的抗旱防涝斗争中，反复告诫干部：除涝不忘防旱；抗旱不忘防涝。
水灾和震灾的预防也要结合起来。1970 年2 月7 日，他对钱正英说：你的水库还要“更立西江石壁，”“高峡出平湖”。要到现场去总结经验，研究在什么情况下工程震不垮，使我们知道以后怎样更好地去做。
怎样预防灾害？周恩来的思想是：从近期的因素看要加强预报；从年度之间看要丰不忘灾，储粮备荒；从长时期的因素看要治水造林，保持水土。
对于气象灾害，周恩来在立国之初就提出要加强气象预报的作用。1951年9 月7 日，周恩来指出，中央救灾委员会商讨今后积极的救灾方针和办法，气象局应参加会议。他夸奖气象部门对1955 年东北水灾作了预报。他说，虽然地方气象台预报得不十分精确，但知道了大体情形，对预防水灾是有好处的。
1954 年1 月28 日，周恩来主持第204 次政务会议，讨论并通过了政务院《关于加强灾害性天气的预报、警报和预防工作的指示》。3 月6 日，周恩来签署发布了这一指示。《指示》指出：“我国地区辽阔，各地时常遭受台风、寒潮和随之而来的暴风雨（雪）和霜冻等大范围的灾害性天气的袭击，不仅在工业、农业、林业、水利、航运、铁道、渔业、牧业、盐业等方面，造成了国家资财的重大损失，直接或间接地影响了我们国家的建设和人民的生活，而且给人民带来了疾病和死亡。”“今后为了加强气象工作对于国家建设和各种生产任务的保证，更好地领导和组织人民与自然灾害作斗争，中央和地方各有关部门必须更进一步地重视对大范围灾害性天气的预报、警报，并抓紧做好各项预防工作。”《指示》对如何预报？各部门如何配合气象工作？预报消息如何传递、落实等做了规定。
在十年动乱中，为了维持国民经济的正常运转，为了保证灾害不使农业大幅度减产，保证人民有饭吃，周恩来亲自过间气象预报工作。1969 年1 月29 日，他指示，在我们的卫星没有出来以前，要想办法接收别人卫星传递的气象情报，而且应该搞我们自己的气象卫星。几天之后，他又对中央气象局的年轻同志说，气象工作对国计民生各方面都有直接影响，因此，你们要做好气象服务工作。1970 年4 月24 日，我国发射了第一颗人造地球卫星。1972年7 月30 日，周恩来询问：“收听国际气象预报和预测，不知地面卫星站能否通过空中卫星收听更多情报，请打听一下，如行，立即办。”他要求同务院业务组不要受体制的约束，将气象局业务抓起来。“凡属空白地区、海洋都要分类补上，对北线西线寒流、东线南线暖流也要管。人不够，要从‘五七’于校调回，或者将转业或遣散走的调回。要打破军民界限，共同协力，军民两用。预防各种气象变化，特别要防气流、大风突变转向。总结经验，并且要考虑到空气中有无新的因素、元素增变”。周恩来对气象预报的深深关切溢于言表。
对于地震灾害，周恩来也多次强调要加强预测、预报工作。1966 年邢台地震后，有些科学家说，地震预报世界上没有解决。李四光独排众议，认为世界上未解决，我们为什么就不能解决？周恩来赞成李四光的看法，并说，我们派去大批人马，到现场实践，大力协同，就能得出结果。1969 年7 月18日，发生山东地震。当日，周恩来一面紧急部署救灾工作，一面组织以李四光为组长、刘西尧为副组长，有地质部、科学院、科委、石油部、海洋局等有关同志参加的地震工作小组前往山东、辽宁等地，加强那里的观察和预报能力。1970 年2 月7 日，周恩来在全国地震工作会议上，论述了地震预测与预防的关系。他说，地震是可以预测预见的，有实践才能有预见，有预见才
能预防。自然现象总是有规律可循的，要研究地震发生的规律。他又说，对今天发生的地震，要到地震现场去，到地震区去，通过实践，不断总结劳动人民的经验，做好预测，然后实现预防。如何预测地震？周恩来指出：第一，物理、化学、生物等各种预测的办法都要采用，进行综合比较。第二，不仅要有专业队伍，还要有业余群众队伍，团结在专业队伍周围，用土办法观测，要专群结合、“土”洋结合，实现预测预防。
为了预防灾害，我国历史上曾有过常平仓、义仓等具体措施，有识之士还论述过储粮备荒的重要性，荀子主张“善藏其余”、“必时藏余”；贾谊主张“畜积足恃”、“夫积储者，天下之大命也”；晁错提出“广畜积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有也”。范蠡的平粜策、李悝的平籴之策则主张国家在丰年要购粮积储，以调剂荒年的粮食不足并调节粮食价格。
周恩来继承和发展了中国历史上储粮备荒的思想。1956 年9 月16 日，周恩来在党的“八大”会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，他指出：“我们过去对于物资储备的重要性还认识不够”。“应该增加后备力量，健全物资储备制度”。他说：“今后若干年内，我国农业生产受自然灾害的影响还会是很大的，为了应付歉收，就必须有粮食和主要经济作物的储备；为了满足我国建设和生产的规模日益扩大的需要，就必须有器材和原料的储备”。1957 年6 月26 日，他又指出：“象我们这样人多且穷的国家，由于农业的比重很大，自然灾害时常发生，要求国民经济年年都毫无起伏地按照同样的速度向前发展，这是一种不切实际的想法。”“我国的农业，有时丰收，有时歉收，并且往往这里丰收，那里歉收，为了照顾这种不平衡情况，必须在丰收的年份和地区照顾到歉收的年份和地区，并且还必须准备应付特别严重的自然灾害和其他意外。”
如何储备？他提出在国家、集体、农民个人三方面进行。首先，“由国家储备必要的物资，特别是比较缺乏的重要物资”。其次，队有余粮，也要有储备。再次，要藏粮于民。他说：“粮食多了百分之十，只有好处，农民是不会乱吃掉的，藏在欠民家里比国家收购来还好。”
周恩来认为治水、造林、保持水上，是预防气象灾害最积极、最根本、长期起作用的措施，只有经过大水利、大造林，才能逐步减少乃至避免气象灾害。1950 年5 月22 日，周恩来说，中国农村要避免灾荒，首先要避免洪水泛滥，而要避免洪水泛滥，首先是修水利。他认为水旱灾害给人民的生命财产造成重大损失，大力治水，防灾减灾，除害兴利，既是最直接的为人民服务，也是发展经济、建设国家最基础的工作。治水工作需要植树造林与水土保持工作的配合。森林及植被的破坏，造成水土流失和河流淤塞，常引起水旱灾害。周恩来在强调治水的同时，也十分重视造林、护林与水土保持对防灾减灾的作用。他指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙灾害都有重大的意义”。“必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林运动”。他要求在抗旱防涝的同时应大力推广水土保持工作。首先应在山区丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固表土。其次，应推行先进的耕种方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草轮作等办法，以使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流势和流量。再次，对已经冲刷的山溪沟壕，要修筑拦沙坝和缓流坝，截留其挟带下泄的泥沙。
以工代赈生产自救——积极救灾的主要办法
如何救灾？周恩来不赞成单纯依靠救济的消极救灾观点，而主张以工代赈、生产自救、辅之以各方援助的积极的救灾方略。
以工代赈是一项古老的救灾方法。春秋战国时齐国晏婴就曾运用以工代赈的办法并取得了良好的效果。北宋范仲淹、欧阳修也都曾运用过以工代赈的办法。欧阳修在颖州做官时，遇到饥荒，他一方面奏免黄河夫役，得全者万余家；另一方面又给民工食，大修诸陂以溉民田，尽赖其利。
周恩来继承和发展了以工代赈的救灾传统。早在1946 年黄河堵口归故斗争中，他就提出采用以工代赈的办法抢修浩大的复堤工程。新中国成立后，周恩来签署的《政务院关于生产救灾的指示》规定“在有水利交通等工程的地方，应当注意组织灾民工作，以工代赈”。《政务院关于1950 年水利春修工程的指示》指出：“在灾区的工程，要结合救灾，切实做到以工代赈。春修工程若能善于运用灾区群众的劳力，一方面可以完成春修的任务，同时对于目前救济灾民渡过春灾，也有极大的作用”。1950 年5 月13 日，周恩来在回复上海市人民政府关于救济工作的电报中指出：“对于两三个月以上的长期救济，应用以工代赈（如修筑公共工程等）为主要方向”。“发救济粮平均每人连家属在内月需粮80 斤至100 斤，若以工代赈，每人每月有粮150斤亦可够了，在经济上增加不至太多，而能使工人有工做，又可惜此修整一些必要的工程，是一举两得的办法”。1950 年淮河大水，1963 年海河大水，周恩来都强调了以工代赈的办法。1963 年9 月，中央工作会议上，周恩来针对水灾，号召要采取积极的方针，要有长远的规划，首先要用以工代赈的办法，复堤堵口。
如何正确解决工和赈两个方面的关系？1950 年11 月3 日，在讨论治淮报告时，他又说，在灾区实行以工代赈，而不是以赈代工，重点在治淮工作。如果观念上是以赈代工，那么就不应该用那么多钱来赈。工作要找强壮的人来做，工人要合乎工作上的需要。他赞成作一方土二斤半小米，多作多得，少作少得的具体规定。
周恩来的以工代赈思想包含着丰富的内容。第一，将救灾工作与治水工程结合起来，既解决大量灾民的饥饿问题，也解决大规模治水所需要的民工问题。第二，工赈结合，重点在于工，在于治水，并相应地体现出治水劳动贡献大能得到较多的救济粮的原则，既克服单纯救济和依赖救济的思想，又奖励先进，提高劳动效率。第三，将劳动义务与劳动报酬结合起来，治水是为人民的利益服务的，人民有义务为治水贡献力量；同时，在国家财政困难的情况下，也不可能完全按照商品经济的原则招雇治水劳工。
建国初期的以工代赈，有其特殊的历史原因。但周恩来通过以工代赈所表达的思想，对今天的防灾、救灾仍有着重要的指导意义。
周恩来把生产自救作为整个救灾工作的中心。1949 年12 月，周恩来签署的《政务院关于生产救灾的指示》要求灾区各级人民政府发动和组织人民生产自救、战胜灾荒。1950 年4 月12 日，周恩来针对救济工作指出，经过长期战争的中国，创伤是需要医治的，灾荒就是创伤的一种，如何医治呢？自救。中国人民能从战争中战胜，解放了自己，也必能在战后医好创伤，从和平中建设起来。1951 年9 月26 日，周恩来在阐述发展生产巩固财政经济问题时，总结了淮河流域对待水灾生产自救的经验，他认为皖北1951 年夏粮
丰收是救灾跟生产结合在一起得到的好处。
1964 年，河北很多地方再次遭受洪涝灾害。10 月24 日，周恩来仔细审阅了灾情报告，致信李先念：“在开会前，请你打个电话告诉河北，请他们确定一个书记或一个副省长认真地将生产救灾抓一抓，并一直抓到底，重点放在生产自救。救灾费应先拨一些，实事求是地发给那些确实买不起粮的灾户。”
1965 年华北干旱，1966 年初旱情仍在发展。1966 年3 月8 日、22 日，河北邢台两次地震。对当时的旱灾、震灾，周恩来都强调要生产自救。他到震区的每一个群众大会上，都要号召“自力更生，奋发图强，发展生产，重建家园”。他说：“恢复了生产，恢复了力量，就对得起死去的人。”1966年4 月5 日，周恩来在邯郸磁县，对抗旱打井、海河工程，提出了“干劲要大，步子要稳，讲究实效，实事求是”的总要求。他说：“救灾离不开生产，生产自救要很好地结合起来”。“整个邯郸干劲是大的，精神是好的，但要强调生产自救”。“生产自救，整个说来就是自力更生”。
为什么救灾工作要立足于生产自救？第一，避免单纯救济的做法，克服依赖救济的思想，使国家救济能真正发挥作用。1966 年3 月15 日，他说，关于地震救灾款，我批了，现在我还有点不安心，这样做究竟是办了好事，还是办了坏事？拿3500 万元倒不是难事，问题是就怕一宣布，给群众造成一种依赖思想。我不吝啬钱，也不吝啬物，就是不要使群众认为来得太容易了，把自力更生精神丢掉了。第二，减少国家财政对救灾的支出，以便集中财力进行四个现代化的建设。1963 年9 月7 日，周恩来在8 省生产救灾会议上说。“我们要建立工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化的国家，必须下几十年的功夫，争取在本世纪内建成社会主义的强国”。因此，“特别要强调节约，要搞生产自救”。否则都要靠国家救济，就要影响国家积累，影响四个现代化的建设。第三，单纯救济只能解决眼前的和一部分人的困难，杯水车薪，救济有限；组织灾民恢复生产与发展生产，提高自救能力，既可以尽快渡过眼前的困难，还可以为克服来年的困难打下基础。1951年9 月26 日，他说，救灾一定要跟生产相结合，使农民得到了救济以后，又能够为明年的生产打下基础。这样做会得到广大农民的欢迎。同时，对于全国发展生产、巩固财政来说会有决定性的意义。1953 年5 月16 日，周恩来签署的《政务院关于加强增产粮食和救灾工作的指示》指出：“只有帮助灾民搞好生产，才能安定灾民情绪，缩短灾荒困难时间，渡过灾荒”。邢台地震时，他对灾民们说：“家里丢的，地里收回来，才会把我们家园重新建好。”
怎样进行生产自救？周恩来提出了许多重要的具体措施。首先，从季节上，夏季损失要力争秋季补上；冬季加紧积肥、沤肥、保护牲畜、修补农具、备好种籽；春季多种早熟作物与果菜。周恩来说，要不误农时，抢季节，分先后，抓重点。干旱面前，只要下一点雨就要及时抢种；洪涝面前，只要水一退就要组织生产。其次，在农业受灾后，要因地制宜，恢复与发展副业、手工业、运输业、渔业等等。开展运销事业，变人养牲口为用牲口赚钱来养人。在沿海沿河湖泊地区，组织灾民捕鱼、打捞水产。他说，尽管是灾年，粮食减产了，副业和多种经营可以多搞一些，粮食少了，其他收入多增加一些也好。再次，有震抗震，有旱抗旱，有涝排涝，通过人事努力减少受灾损失，反对被灾害吓倒、听天由命、悲观失望的情绪。对于水旱之灾，他强调要组织灾民大搞农田水利基本建设，打井，开渠，截潜流，挖水窖，平整土
地，修梯田、台田、园田、坑日，长期打算，有阵地的前进。另外，开展节约互助运动，号召灾民省吃俭用。
一方有难，八方相助，这是社会主义制度优越性的具体表现之一。周恩来多次指出，在灾区实行生产自救以后，实在困难的，国家还要帮助解决。救灾拨款，一是给灾民解决吃、穿、住、烧和治病问题：二是恢复农业，堵口复堤；三是工业交通受了影响的，校舍、行政机构房屋损坏了的，要加以修复。1966 年初，面对华北旱灾，周恩来提出要从各个方面积极支援抗旱斗争。他列举了物资支援、地方自助、工业支援、三清（清设备、清材料、清资金）支援、财粮准备、运输调动，他支持余秋里的建议：要减少一些自行车的生产，增产一些胶轮车，支援抗旱，并指出，要抽调一些车辆支援抗旱。地方挂钩，他提议天津市与天津专区、承德专区挂钩，北京市与张家口专区挂钩。
在各方面的援助中，周恩来还提到贷款的有偿援助方式。
长期坚持多难兴邦——防灾抗灾的恒心与信心
周恩来指导防灾、抗灾，同他指导整个经济建设一样，主张把理想和现实、故略和战术、当前和未来、目标和步骤，既重视长期坚持的恒心，也重视多难兴邦的信心。
1950 年8 月18 日，周恩来主持第46 次政务会议，讨论全国民政会议综合报告。会上，他指出，对自然灾荒来说，在相当长的时间内，我们还不能控制它，只能做到防止它和减少所给予我们的灾害。同年11 月3 日，在讨论治淮报告时，他又指出，治淮的过程是由有灾到少灾，由少灾到无灾，一步一步来。1953 年8 月20 日，在186 次政务会议上，周恩来针对“看见灾就想战胜”的急躁行为，指出，中国地方这样大，每年没有灾是不可能的。改造大自然不是短期的事。农、林、水利3 个部的工作是长期的奋斗，我们要提高警惕，不可高枕无忧、盲目乐观。1954 年9 月23 日，他在一届人大一次会议上指出：“对自然灾害的斗争是我国人民的一个长期的艰苦的任务”。1957 年4 月24 日，他指出，建设社会主义，改造自然是一个长期斗争。拿水来说，要把黄河的灾害、淮河的灾害、长江的灾害、珠江的灾害、辽河的灾害、松花江的灾害克服了，而已控制它了，那不晓得要多少世纪，决不是20 世纪能够完成的。
“大跃进”期间，经济建设贪多贪快、急躁冒进的倾向，对防灾抗灾工作也有影响。1959 年10 月，全国水利会议上曾设想提出在3 年内基本解决水旱灾害的口号。当文件草稿拿到周恩来那里时，他哈哈大笑地说：“3 年内要基本解决水旱灾害？太积极了一点。”经他再三说服，水利部修改了这个口号。同年11 月，周恩来听取王化云汇报黄河流域水土保持治理规划初步方案时指出：规划口号要提得恰当，过去认为作了水上保持工程和措施，保水保土就解决了，现在看来距离还很大，祖宗欠下的债我们一定要还，但水土保持是长期的工作。“文化大革命”期间，他提出，备荒是长期的事情，总得一步步来；抗旱防涝，步子要稳，要有长远打算，不能一锤子买卖，不能太急太热。
防灾、抗灾的长期性，归根到底决定于人类认识、掌握自然规律的长期性。周恩来说：“任何经济建设总会有些未被认识的规律和未被认识的领域。这就是恩格斯说的，有很多未被认识的必然王国。我们必须不断地去认识，认识了一个，解决一个，还有新的未被认识”。他以治理黄河为例，“我们的认识还有限，经验也不足，因此，不能说对黄河的规律已经部认识和掌握了”。但是，在自然灾害面前悲观失望、听天由命的消极无为观点，周恩来是坚决反对的。他认为循序渐进、长期坚持防灾抗灾工作，一定能最终实现从必然王国到自由王国的飞跃。“我们总要逐步摸索规律，认识规律，掌握规律，不断解决矛盾，总有一天可以把黄河治理好”。
新中国成立之初，自然灾害不断发生，加上底子薄、美帝国主义封锁，人民政府面临着极大的困难。对此，1949 年12 月23 日，周恩来说：“要迎接困难，‘多难兴邦’”。
60 年代初，由于连续3 年大面积的自然灾害和“大跃进”的人为灾祸，我国遇到了严重的困难。当时，周恩来反复指出既要正视困难，又要有克服困难的信心。“懵里惜懂，怕说困难，一听说困难就泄气，这不是马克思主义者。革命就是要认识困难，摆出困难，提出办法，克服困难。共产党就是
在克服困难中取得胜利的。革命战争是这样，社会主义改造是这样，社会主义建设也应该是这样”。在危难关头，周恩来一边同老百姓一起过艰苦的日子，一边精心领导经济调整工作，终于使国家赢得了考验，渡过了难关，出现了60 年代中期的繁荣。
1966年3月邢台两次地震。周恩来两次深入震区。他每到一处都要谈1963年水灾，1964 年涝灾，1965 年旱灾，现在正在抗旱又来了地下的灾——地震，并由此指出：“要贯彻自力更生精神，多难兴邦”。
中国自古是多灾之国，特别是水、旱、震灾如影随形地威胁着中华民族。然而，中华民族在与自然灾害的抗争中，一次又一次地显示了她的凝聚力。在洪水横流面前，大禹率众治水，三过家门而不入，劳累得大腿上没了肉，小腿上没了毛，终于赢得了夏的振兴。起源于春秋战国时代的黄河大堤，始于东晋时代的荆江大堤，开创于东汉时期的江浙海塘，造就了著名天府之国的四川都江堰，创造了塞外江南奇迹的黄河河套灌区..这些都是中华民族多难兴邦的标记。近代中国，外侮日深，内乱不已，水利失修，自然灾害与社会动乱形成恶性循环，人民处于水深火热之中。新中国建立以来。党和人民政府高度重视防灾抗灾工作，全面整修和新建江河湖海的堤防共计20 万公里，修建水库8 万多座，大规模的水利建设大大提高了防洪、防旱能力。三门峡、丹江口、葛洲坝..一座座水利枢纽在告诉人们：新中国的振兴正从这里开始。
农业恢复百业之基——经济恢复时期的以农业为基础
1949 年7 月，在人民解放战争已经取得基本胜利，但还没有完全胜利，中国共产党人已经开始组织建设，但还没有结束战争的形势下，周恩来提出了“恢复生产，建设新中国”的口号。同时，他又明确指出：“我们要恢复生产，首先就得恢复农业生产。”10 月1 日，中华人民共和国成立。此后的几个月中，周恩来反复指出，今天的工作中心是恢复生产，凡是对恢复生产有利的都要尽量发展。要想恢复生产就必须依靠农业生产，它是可靠的基础。他说：“现在不抓生产靠什么来支援战争和巩固胜利？生产是我们新中国的基本任务。当前生产任务的重心是恢复而不是发展，当然也不排斥可能而且必要的发展”。“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法”。
三年经济恢复时期，百废待举、百业待兴。周恩来的基本思路是：以抓生产作为全国的基本任务；以恢复生产作为抓生产的重心，在恢复生产的基础上发展生产；以农业恢复作为恢复生产乃至一切部门恢复的基础。
周恩来是根据以上思路指导经济恢复工作的。无论是恢复工业、巩固财政、搞活流通、发展外贸，他部强调了农业的恢复与发展的基础作用。
第一，农业的恢复与发展是工业生产的恢复与发展的基础。1919 年12月，周恩来在分析城市与乡村、工业与农业的关系时指出：“我们必须在发脏农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展”。“无论什么时候都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础”。“如果没有广大农业的发展，工业发展是不可能的。目前的任务首先要恢复农业生产，然后再进一步发展农业生产”。“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础”。农业对工业的基础作用，当时周恩来指出了以下四个方面：其一，提高“农民的购买力，增加他们对工业品的需要和对工业原料的供应，也就可以在恢复和发展农业的基础上恢复和发展工业生产”。其二，轻工业的原料，绝大部分都要依靠农业，“今年全国棉花产量为八百多万担，明年计划增加到一千三百万担。如果没有这一千三百万担棉花，一百万纱锭就得停转。”其三，如果没有农业提供粮食，工业人口和城市人民就不能生活下去。“京、津、沪三地一千万人口的吃穿都要靠乡村来供应”。其四，发展重工业也要依靠农业来积累资金。
第二，农业的恢复与发展是巩固国家财政的基础。经济恢复时期，我国财政收入主要来自四个方面：一是来自农村的负担；二是来自城市的负担；三是国家企业的收入；四是预支即借债。1949 年12 月，周恩来说：“现在农村负担占国家财政收入的百分之四十一点四，城市负担占百分之三十八点九，而实际上许多税收如盐税、货物税、屠宰税等，很多还是要转嫁到农民身上的”。1950 年4 月，他又说：“在整个国民经济中，农业和手工业生产的比重约占百分之九十左右，现代工业仅占百分之十左右，在国家税收中农业税也占一半以上，这些在量上是很大的。”正是基于这种认识，毛泽东、周恩来把土地改革、兴修水利，恢复与发展农业生产作为当时财政经济状况根本好转的首要条件。
第三，农业的恢复与发展是搞活流通的基础。1951 年3 月9 日，政务院第75 次政务会议，讨论中国人民银行1950 年工作简要总结与1951 年工作计
划及中央人民政府贸易部1950 年工作报告与1951 年方针任务时，周恩来说，农业生产提高了，农民就要求出售农产品和换回工业品。这种物中易其流的任务就落在金融贸易方面来。贸易部门不仅要收购农产品及其副产品，还要以加工订货、代销等方式帮助工业生产，以适应农民的需要。城乡交流起来后，呆货即少了，城乡皆动起来。1952 年10 月25 日，周恩来进一步指出：“土地改革完成后，农民的购买力会有大幅度的提高。农业增产后，农产品如粮食、油料、工业原料、土产、畜产等，不仅可以供应国内市场的需要，还可以大量出口”。“农民购买力的提高和对工业品需求的增加，势必会刺激市场的活跃”。
第四，农业的恢复与发展是发展中外经济交流的基础。1949 年12 月，周恩来说：“我们明年增产一百亿斤粮食，四百多万担棉花。粮食增产了，可以增加出口，换取外汇；棉花增产了，可以减少进口，少花外汇”。1952年4 月30 日，周恩来在阐述新中国的外交方针时指出：“我们开国以来就根据平等互利的原则同外国做买卖”，“我国出口的主要是农产品，换回来的是工业装备”。“我们入口的东西是我们所需要的，出口的东西如鸡蛋、猪肉，是人家所需要的，这种互通有无是互利的”。
经济恢复时期，周恩来对农业是基础的认识，具有以下特点：第一，深刻性。国以民为本，民以食为天。只有恢复与发展农业，解决全国人民的吃饭问题，其他一切工作才有条件进行，新生的人民共和国才能站立得住。“没有饭吃，其他一切就都没有办法”，揭示了“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的最深层的关系。第二，全面性。周恩来不仅分析了农业对工业的基础作用的个几主要方面，而且分析了恢复与发展农业对巩固财政、搞活流通、发展外贸的基础作用。特别是对后三者的基础作用的认识许多是发前人所未发，在当时也堪称创见。第三，辩证性。他坚持辩证地看待农业的基础作用；既重视农业是工业的基础，也重视工业对农业的领导作用；既重视农业是财政的基础，也强调财政在农业方面的投资对农业的促进作用：既指出恢复与发展农业是搞活流通、发展中外经济交流的基础，又指出了搞活流通、发展外贸对农业的促进作用。
在“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的思想指导下，三年经济恢复时期，我国农村成功地实现了土地改革和农业恢复的目标。1952 年，我同农业恢复到战前农业的最高水平，粮食超过了战前最高产量的2800 亿斤，达到3278 亿斤。
发民农业促进工业——“一五”计划时期的以农业为基础
从1953 年开始，我国进入了第一个五年计划的经济建设。“一五”计划的基本任务是：首先集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础；相应地培养技术人才，发展交通运输业、轻工业、农业和商业；有步骤地促进农业、手工业的合作化和对私营工商业的改造；正确地发挥个体农业、手工业和私营工商业的作用；保证在发展生产的基础上逐步提高人民物质生活和文化生活水平。
集中主要力量发展重工业，很容易出现对农业的轻视。为此，1953 年9月29 日，周恩来指出，集中主要力量发展重工业，不是说把一切力量都摆在重工业上，其他的都不搞了，农业不发展了，轻工业不发展了，那是不行的。他说，我们的交通运输业不发达，轻工业不足，同时我们也是一个农业不足的国家。我国人口之多是世界第一。这样多的人口要满足他们的需要，首先而要的就是粮食。我们还要争取一部分粮食出口，换回机器。中国拿什么东西向兄弟国家甚至向资本主义国家换回机器呢？主要是农产品。在出口的人种东西中，就有五种是农产品（粮食、油籽、牲畜、土产、经济作物）。粮食的生产跟不上需要的增长，这种情况在相当长的时期内还会存在。因此，要用极大的力量注意发展农业。他要求地方党委，特别是省以下的党委，除去一些城市搞工业外，主要的力量都应放在农业方面。一年后，周恩来在一届人大一次会议上作《政府工作报告》时指出：“农业的发展对于工业的发展有多方面的影响。许多工业特别是纺织业和食品工业的原料是由农业供给的。工业人口和其他城市人口所需要的粮食、油类和其他副食品都依靠农业。工业所需要进口的机器大部分需要用出口农产品去交换。许多工业产品的主要市场是农村”。为此，他主张国家要用很大的力量在经济方面、水利方面和技术方面帮助农业发展。
周恩来以上论述，从发展农业对发展工业、发展市场、发展对外贸易、保证全国人口的粮食等作用出发，分析了农业的基础地位。这同他在经济恢复时期提出的“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的思想是完全一致的。所不同的是，那时他是立足于经济恢复来强调农业的基础作用，这里他是立足于国民经济的发展来强调农业的制约作用。这里一个突出特点是，他强调了发展农业、出口农产品换回机器对建立国家工业化的重大作用。40 年后的今天，我国进出口的产品构成已经发生了显著变化，依靠出口农产品以换回工业机器与技术设备已成为过去。然而，50 年代和60 年代，在我国工业建设的初始阶段，不出口农产品就无法得到工业所急需的机器和技术设备。怎样才能保证一定数量的农产品的出口以满足工业建设对机器、设备的需要？除了全国人民的节衣缩食，最根本的途径还是发展农业、增加农产品总量。
但是，“一五”计划时期，由于急于要把中国由一个农业国变为工业国，再加上受苏联优先发展重工业的经济发展模式的影响，突出强调了工业化，农业的发展未能受到足够的重视，对农业索取过多、投入过少。与经济恢复时期相比，“一五”建设，我国对农业是基础的认识，多少有些淡化。这对农业的增长也带来不利影响。农业总产值指数如果以1952 年为100，1951年是86.8，1950 年是79.3，1919 年是67.4；1953 年是103.1，1951 年是
106.6。可以说，经济恢复时期，农业的恢复与发展速度是很高的；“一五”计划的头两年农业发展速度相对的是降低了。1956 年2 月，苏共第20 次代表大会，暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误。4 月，毛泽东综论十大关系，以苏联的经验为鉴戒，开始探索中国自己的建设社会主义的道路。鉴于苏联片面发展重工业，忽视农业和轻工业，粮食产量长期达不到革命前最高水平的教训，毛泽东指出：“我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，更多地发展农业、轻工业。”
此后，周恩来在各种会议上阐述毛泽东《论十大关系》的思想时，多次提出：我们对农业的发展应有足够的注意。1956 年9 月，党的八大会议上周恩来说：“经验证明，以重工业为中心的工业建设，是不能够也不应该孤立地进行的，它必须有各个方面的配合，特别是农业的配合。农业是工业发展以至整个国民经济发展必不可少的条件。延缓农业的发展，不仅直接地影响轻工业的发展和人民生活的改善，而且也将极大地影响重工业以至整个国民经济的发展，影响工农联盟的巩固。”1956 年11 月，党的八届二中全会上，周恩来说：“苏联和其他一些社会主义国家都是优先发展重工业，这个原则是对的，但是在发展中忽视了人民的当前利益。直接与人民利益关系最大的是轻工业、农业，轻视这两者就会带来不好的后果，就会发生经济发展上的严重不平衡”。1957 年3 月，周恩来根据我国人多地少，人口跟可耕地面积比平均每人不过三亩的同情，根据我国主要依靠人力、手工搞饭吃的农业生产水平指出：“这样一个农业的基础，来供养我们现有的人口，来建设工业，就有困难。”1957 年10 月3 日，他提出，工农业并重很重要，如果农业减产，粮食和原料供应不上，发展工业也困难。1957 年12 月20 日，他进一步指出，中国这个大国一定要认以到工农业如一辆车的两个车轮、人的两条腿两只手一样缺一不可。我们必须工农业并举，农业必须要有更好的配合，不然工业涨不上去。
周恩来的上述思想对指导1957 年经济的发展想了重要作用。
1957 年是第一个五年计划建设的最后一年，也是为第二个五年计划建设作准备的一年。因此，1957 年国民经济计划是很难安排的一年。在党的八大前后所形成的对农轻重关系的止确认以的基础上，周恩来主持制订的1957年国民经济的计划突出了对农业的安排。1957 年农业总产值达604 亿无（按1952 年不变价格计算），比1952 年增长24.8％；粮食产量3901 亿斤，比1952 年增长19％。1957 年是我国经济建设进行得最好的年份之一，也是农业发展得最好的年份之一。似是，整个“一五”计划时期，农业的增长落后于工业的增长，粮棉紧张的局势一直未能根本缓解。
怎样估计第一个五年计划的建设？周恩来认为“第一个五年计划基本上是正确的，成绩很大，但是错误不少”。从工农业生产指标完成的情况看，“农业比工业差一点，值得我们重视”。“同工业相比，我们对农业的重视和安排不够。”1957 年9 月26 日，周恩来在党的八届三中全会上作《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》时说：解放以来，我们着重地宣传了工业化的意义，这是对的；但是，对于发展农业的重大意义却宣传不够。周恩来对农业问题的估计与对农业工作的批评是符合“一五”时期的实际情况的。尽管我国在“一五”建设中，没有像苏联那样片面发展重工业、忽视农业和轻工业，在工农业关系上“没有犯原则性的错误”。似是，由于急于要把中国由一个农业国变为工业国，由于受苏联经济发展模式的影响，“一五”建设中也还存在着对农业的重视和安排不够的缺点。
“一五”计划时期，周恩来对农业是基础的认识具有以下几个特点：第一，在开始进行“一五”计划的建设，开始集中主要力量发展重工业时，提出要预防轻视农业的倾向，要求省以下地方党委（除去一些城市搞工业外）要用主要的力量抓农业，第二，从国民经济发展的角度阐述了农业的地位和作用：1.农业的发展制约着工业以至整个国民经济的发展；2.农业能否发展影响工农联盟的巩固，关系到国家的政治稳定；3.农业能否发展直接关系到人民当前的利益，关系到人民建设社会主义的积极性。第三，从人多地少、依靠手工搞饭吃的条件出发，分析了我国发展农业这个基础的困难与艰巨性。第四，初步分析了苏联片面发展重工业，忽视农业和轻工业的经济发展模式的弊端；初步总结了我国“一五”建设的经验教训，坦率地指出了“一五”建设对农业的重视和安排不够的缺点。周恩来的这些认识，对探索具有中国特色的社会主义建设的道路，对确立以农业为基础、工业为主导的国民经济发展方针，无疑有着重大的意义。
调整各业转轨兴农——经济调整时期的以农业为基础
1958 年到1960 年的三年“大跃进”，我国国民经济比例严重失调，社会生产力受到严重破坏，最严重的是农业生产遭到极大破坏，1959 年粮食产量3400 亿斤，比1957 年减少了501 亿斤，跌落到1954 年水平。1960 年粮食产量2870 亿斤，比1957 年减少1071 亿斤，跌落到1951 年水平；整个农业生产水平也跌落到建国初期。
“大跃进”是在批判反冒进中发动起来的。周恩来是反冒进的主要代表，并因反冒进在1958 年1 月至3 月的中央杭州会议、南宁会议、成都会议上受到毛泽东的严厉批评。“大跃进”的主要内容是大办工业、大办钢铁、争取中国15 年钢产量赶上或者超过英国。这样，周恩来在党的八大前后所提出的对经济速度和农轻重关系的正确认识也就受到了严重冲击。
1958 年下半年，“青壮炼铁去，割禾童与姑”，严重影响了农业生产。1959 年5 月1 日周恩来安排八个副总理下去调查研究，提出把劳力从钢铁、水利方面尽量抽下来，充实农业生产第一线。周恩来认为大炼钢铁、大搞工业之后出现了国民经济的不平衡、工业与农业的不平衡、生产与生活的不平衡，需要进行调整。到庐山会议前，周恩来一直在宣传上述思想主张。庐山会议前夕，国家经济委员会党组在给中央的《当前工业生产中亟待解决的几个问题》的报告中，指出大跃进以来所出现的国民经济各部门之间以及工业内部比例关系的某些失调现象是严重的，要求下半年首先是第三季度必须进行整顿和巩固工作，调整比例关系和整顿生产秩序。7 月3 日，周恩来致信毛泽东建议将这个报告分送给到会同志参考。周恩来是赞成这个报告的主张的。当时毛泽东也是支持这个报告和周恩来的思想主张的。毛泽东提出，过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排，就是要强调农业是国民经济的基础，首先要把农业搞好。似是，庐山会议后期，错误地开展了“反右倾”斗争，调整被搁置起来，掀起了新的“大跃进”高潮。
1960 年农业生产继续遭到破坏，经济形势继续恶化，许多地区出现了饿死人的严重后果。1960 年8 月，周恩来、李富春主持研究1961 年国民经济计划控制数字时提出了以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的八字方针。1961 年1 月党的八届九中全会正式决定实行这一方针。从1961 年到l965 年是我国历史上五年的国民经济调整时期。
国民经济调整包含着多方面的内容，而首要的是要适当地调整农业和工业的相互关系，使工业的发展规模能与农业基础相适应。周恩来说：“在当前的同民经济调整工作中，恢复和发展农业生产是一个中心环节。我国国民经济中出现的不协调现象，农业生产下降的影响最大。没有农业的恢复和发展，就不可能有国民经济的协调发展”。“工业的发展不能不受农业的限制，也就是说，工业的发展规模，绝不能超过农业提供商品粮食、工业原料和其他农副产品的可能性，也绝不能挤掉农业所需要的劳动力。”
“大跃进”所造成的工业发展规模与农业基础的不相适应主要表现在哪里？
首先，周恩来通过运用工业总产值与农业总产值的变化来说明二者的不相适应。1962 年3 月28 日，周恩来指出，过去见年中。一方面是重工业生产发展速度过高，另一方面是农业严重减产，轻工业生产增长得少。1960 年
比1957 年，工业总产值增加1.3 倍，农业总产值下降23.6％；在工业中，生产资料产值增加2.3 倍，消费资料产值只增加47％。这种状况表明，工业和农业之间，重工业和轻工业之间，比例关系是很不协调的。过去几年的工业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不相适应，就是同目前条件下正常年景的农业生产水平也不相适应。几天后，周恩来在中央财经小组会议上指出，1962 年农业总产值计划为420 亿元，比1957 年的537亿元下降22％，只相当于1951—1952 年之间的水平。而1962 年工业总产值计划是880 亿元，比1957 年的704 亿元增长25％，这是不相适应的，在这样的农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
其次，周恩来根据当时的农业生产条件没有什么变化，仍然主要依靠人力、畜力，依靠手工劳动，而农业人口与非农业人口构成却有了变化，农业劳动力却相对减少来说明当时工业规模与农业基础的不相适应。1960 年10月29 日，周恩来在中央政治局扩大会议上指出，大跃进这三年，农村人口到城市的多了，1957 年城市占总人口比例足15％，而现在是19.5％，如果我们再不刹住这个车，那还要递增上去。这对我们今天没有过机械化关的农业是不许可的。1961 年6 月19 日，周恩来再一次指出，大跃进使得农村的人力减少，而城市人口却大大膨胀起来。到1960 年底城市人口占20％，达到一亿三千万人，而农村人口所占比例降到80％，绝对数也降为五亿四千万人。城乡人口的这种比例同手工劳动为主的农业生产水平不相称，引起了粮食和农副产品的紧张。
为调整“大跃进”所造成的工业规模与农业基础的不相适应，周恩来特别突出的强调实行以下措施：
必须放慢重工业的发展速度，有些重工业部门的生产指标，必须大幅度地下降。他说：“重工业部门当前的首要任务，是保证农业生产资料的生产，增产更多的化肥和农药，增产更多的中小型农具和适合需要的、质量更好的农业机械。”“对于那些不是当前急需、原料材料供应不足的产品，应该降低它们的生产指标，并且对生产这些产品的企业进行必要的裁并。”
必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥作用。“现在一般地不应该再增加新项目，而且，对还在施工的项目必须逐个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项目。”
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要环节”。1961 年动员了一千万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中从农村来到城市的。1962 年3 月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多”。1962年继续减少了城市人口一千二百万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。大跃进中大办工业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业
生产受到极大破坏的情况下，“如果不把农业这个基础恢复起来；现在这个工业基础也站不住”。大跃进之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。背离以农业为基础的规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础”。“社会为生产小麦、牲畜等等所需要的时间越少，它所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。马克思的这两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961年3 月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，在这个基础上，城市能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能供应多少商品粮给城市，城市就能办多大的工业：（2）农业能够提供多少劳动力来办工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。1949 年12 月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960 年8月1 日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针是1962 年明确地提出来的。1962 年1 月“七千人大会”上刘少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针”。同年3 月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为基础”。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但
怎样处理好这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。1959年庐山会议前期，毛泽东曾提出过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962 年。其中，周恩来作出了重大贡献。1962 年3 月7 日，周恩来在中央财经小组会议上提出了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3 月28 日，他对这一思想作了系统阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫切的问题，并且逐步地存国民经济各部门之间建立新的平衡”。以农轻重为序，使正确处理重工业和轻工业、农业的关系有了行之有效的可操作的方法。同时，以农轻重为序对贯彻实行以农业为基础是一个具体可靠的保证。
第五，明确地提出把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来。不仅工业要以农业为基础，而且各行各业、国民经济各部门都要以农业为基础。1962年3 月28 日，周恩来要求“各级计划机关，把主要的注意力，从工业交通方面转移到农业和市场方面来”。“重工业必须为农业提供越来越多的各种农具、农业机械、化学肥料、木材、燃料等等，来不断地提高农业的劳动生产率，使农业能够为工业和城市提供越来越多的粮食、原料和其他农副产品。轻工业必须尽可能为农村提供越来越多的日用品，以利于发展城乡交流”。不仅工业要支援农业，而且交通运输、财政贸易、科学技术、文化教育等等都要支援农业。同年12 月24 日，周恩来分析前几年（“大跃进”期间）的错误之一是对把一切工作、同民经济各部门的工作都要转移到以农业为基础的轨道上来这个方向问题没有弄得很透。今后应该引以为戒，具体地、切实地把各部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来，使支援农业能够有效、持续和不断发展。把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来，使以农业为基础的方针进一步具体化了。
周恩来以上认识，丰富和发展了他自己在经济恢复、“一五”计划时期中的农业是基础的思想，不仅对1961—1965 年的国民经济调整工作发挥了极为重要的指导作用，而且对后来探索如何实现中国社会主义现代化的道路产主了深远的影响。
稳定农业支撑全局——“文化大革命”期间的以农业为基础
在“文化大革命”动乱的艰难岁月中，周恩来为保持国民经济能够继续运行、为保证全国人民能够有饭吃，夙兴夜寐，竭尽全力，忘我工作。他曾对余秋里、谷牧同志说：“你们可得帮我把住经济工作这个关啊！经济基础不乱，局面还能维持。经济基础一乱，局面就设法收拾了。所以，经济工作一定要紧紧抓住，生产绝不能停。生产停了，国家怎么办？不种田了，没有粮食吃，人民怎么能活下去？还能闹什么革命？”这段语重心长的话道出了周恩来对“文化大革命”的忧虑，同时也表达了以下思想：在经济与政治的关系上，经济最终是起决定性作用的；在经济工作的各个环节中生产是关键；在各项生产活动中处于最基础的地位的是农业。
1966 年上半年，在“文化大革命”动乱到来之前，周恩来正在集中精力抓北方抗旱防涝工作。1 月下旬至2 月初，他主持召开了北方八省市区抗旱会议，并于2 月1 日下午作了总结发言。2 月下旬至3 月初，他四次批改《中共中央、国务院关于抗旱防涝，抗灾保畜，争取丰收，为改变我国北方农业的落后面貌而斗争的决定》。3 月2 日至7 日，他连续几天听取北方八省市区抗旱情况汇报。在成立北方农业小组时，他担任组长并兼任何北北京组组长。3 月8 日、22 日，河北邢台地区两次地震，他于3 月9 日、4 月1 日两次深入灾区部署救灾与恢复农业生产的工作。4 月2 日至5 日，他跑了魏县、大名、临漳、磁县、成安丘个县的许多社队了解、研究与安排抗旱打井工作。6 月上旬，他再一次主持召开北方八省市区抗旱会议。当时，他对农业这个基础的重视及其为之操劳、奔波的精神，可由此见到一斑。
1966 年下半年，“文化大革命”动乱开始后，周恩来苦口婆心他说，人民要吃饭，农业生产绝对不能停止。由他主持讨论修改的《再论抓革命促生产》的《人民日报》社论指出：“在工矿企业、事业单位和农村里搞文化革命，必须在生产以外的时间进行，利用业余时间进行，而不能占用生产的时间，不能离开生产岗位”。1967 年初上海“一月风暴”掀起“夺权”妖风之后，全国的经济形势急剧恶化。为尽量减轻因“夺权”对农业生产的破坏，周恩来于3 月14 日提出“迅速建立县一级的‘抓革命，促生产’第一线指挥部”，“动员一切力量狠抓农业及其增产措施，狠抓工业、交通、财贸、卫生、教育等方面工作及其对春耕生产的支援工作”。1968 年以后，周恩来还亲自过问抗旱打井、防洪排涝、粮棉生产等工作，亲自抓化肥、农业机械等支农工业的建设。
“文化大革命”期间，周恩来对农业是基础的认识同前17 年对农业是基础的认识有着一贯性，同时也有着“文化大革命”条件下独具的特点。
“文化大革命”同“大跃进”在指导思想上有许多相同之处。相反，“文化大革命”对国民经济调整时期所形成的一系列正确的方针政策则往往是相悖逆的。周恩来不可能脱离“文化大革命”的氛围，对“大跃进”采取否定的态度。但是，面对具体问题，如经济计划的平衡、工业与农业的协调发展等，他总是强调要吸取“大跃迸”的经验教训。对经济调整时期明确提出并被实践证明是正确的以农业为基础、工业为主导的发展国民经济的总方针和按农轻重次序安排经济计划的原则，他总是理直气壮地强调要在“文化大革命”经济工作中贯彻实行。1968 年5 月27 日，周恩来会见尼泊尔副首相比斯塔时说，经济发展的一般途径是先从农业着手，再发展重工业。1969 年3
月24 日，他在全国计划座谈会上指出，贯彻毛主席“备战、备荒、为人民”的战略思想，就必须以农业为基础、工业为主导，人不能不吃粮，工业要支援农业。
“九·一三”事件后，特别是1973 年，周恩来不再是复述国民经济调整时期明确提出的以农业为基础、工业为主导，以农轻重为序的方针、原则，而是对“文化大革命”以来的历史进行分析，对国情进行分析，进一步加深对农业是基础的认识。1973 年3 月26 日，周恩来指出，发展经济首先还是把农业摆在第一位，其次是轻工业，再其次是重工业，就是农轻重的次序。因为人首先是要吃东西、穿衣服。如果粮食国内不能自给，有求于人，那是很费事的。我国有8 亿人口，进口粮食不仅要忖现款，而且光运输也不得了。所以，如果我们不把农业搞好，靠什么都是靠不住的，谁也没办法来帮助我们。1973 年5 月29 日，周恩来要求驻外大使回国后到农村去蹲蹲，好好研究研究中国农村的问题，这是基本的东西。他说，中国的农业是一门大学问，要好好学习学习。我们现在所以能够经过“文化大革命”两次路线斗争，反复不大，经济上能够稳定，就因为是执行毛主席的农业政策，农村还是基本稳住的。这段分析虽然不可能脱离“文化大革命”的氛围，但暇不掩瑜，它集中表达了农业稳定是全国稳定的基础的思想。
十年“文化大革命”，如果不是农村还是基本稳定的，如果不是农业基础还能维持全国人民有饭吃，那么全国的局面也就不可能维持下去，党和国家也就不可能通过自身调节去渡过危机、迎来新的局面。
1976 年1 月8 日，周恩来累死了。然而，农业是基础，中国的农业是一门大学问，研究中国农村问题是基本课题，这警世之句却时刻警醒着当代中国。
机械手工不能偏废——发挥手工业对现代工业的助手作用
我国手工业者中和手工艺界流传着周恩来和章水泉交往的故事。
建国初期，周恩来率领中国政府代表团赴国外访问。在参观中，周恩来发现有一床箴丝蚊帐，其丝如纱，其质如金，可叠，可开，十分柔和。他用手轻轻抚弄着，赞不绝口。陪同的外国政府首脑告诉周恩来，这是你们中国人做的！周恩来喜出望外。回国后，周恩来电询全国，寻找它的作者。终于在湖北省广济县找到了。它的作者是章水泉。
章水泉是一个地地道道的穷蔑匠。他世居湖北武穴镇。自幼以竹器技艺为生。他制作的竹器结构严谨，式样美观，小巧玲珑。如驰名遐迩的武穴竹椅，椅靠上刻有落花兰草或花鸟虫鱼，竹节对衬，坚实不松架，料质处理好，虫不蛀蚀，经久耐用。他精心制作的百余种竹器工艺品，不仅继承了我国民间竹器工艺的优良传统，而且形成了自己的独特风格，为国内外人士称赞。
周恩来了解这一情况后，立即指示湖北省人民政府主席李先念，称章水泉是“了不起的人物”，要特别爱护。李先念立即派人将章水泉接到省城，关怀备至。在武汉，章水泉不遗余力地传艺带徒，使其技艺后继有人。党和人民政府对章水泉十分信任，选举他为湖北省政协委员、武汉市工艺美术专业联社理事会副主任等职务。此后，他的竹器作品曾刊登在《人民日报》《人民画报》及苏联的《真理报》、香港的《大公报》等近20 种报刊上。他卓越的艺术造诣受到很高的评价，新华社曾报道说：”据有关美术工艺研究专家认为，被称之为竹器之王的章水泉把我国明代传统艺术用到竹工上来，给人感受端庄、典雅、大方。牢固不显粗笨，精巧不失单薄，具有实用和欣赏双重价值。”
每次周恩来到武汉，不是委托人看望章水泉，就是专门打电话慰问他。章水泉总是激动地回答：“我很好！总理好么？”直到1962 年章水泉去世，周恩来一直与章水泉保持着纯朴的友谊。
周恩来与一个普通的竹器艺人交往的故事，不仅反映了他人民公仆的本色，而且反映了他对传统手工业及其手工艺的重视。周恩来指出，我国手工业很发达，在国民经济中占有重要地位，在为国家和人民的需要服务方面起着积极的作用，是现代工业的有力助手。他还认为，传统手工业反映着我国悠久的历史、灿烂的文化，其工艺成就具有很高的欣赏价值，这则是现代工业所无法替代的。周恩来曾多次过问手工业的生产与手工艺品的出口。
50 年代，在手工业的社会主义改造过程中，周恩来指出，手工业的社会主义改造不能影响手工业的生产和手工艺的发展。他说，手工业在社会主义改造以后，品种只许加多，不许减少！货色只许更好，不许变坏；技术只许提高，不许降低。他要求手工业社会主义改造，必须根据手工业的特点，实行正确的政策：第一，在手工业劳动者组织起来以后，要充分利用地方原料，利用废品废料，增加产品品种，提高产品质量，降低生产成本，生产更多更好符合国家和人民需要的产品。第二，注意保持过去手工业者十分关心他们自己的产品质量和市场销路的优点。凡是不宜于集体生产的，就应该保持分散生产的形式。其产品大部分应该由手工业合作社或者手工业者根据原有的市场联系和新的市场需要，自己推销。第三，注意某些手工业在手工艺方面所具有的特殊性质和历史传统，在合作化以后，必须使它的工艺水平更加提高，优良的历史传统能够保存下来并且得到发扬。有些特殊好的手工业和手
工艺业，如果一时不易组织合作，就让他们单干。上述思想，周恩来在1956年1 月30 日全国政协二届二次会议上、9 月党的“八大”会议上，都作过详细的阐述。
上述思想，既体现了周恩来一贯的科学的求实精神，也反映了他对发展中国手工业及手工艺的胆识与智慧。
“文化大革命”动乱中，周恩来多次呼吁要保护和发展传统手工业和手工艺，要保持自己的特点，机械、手工不能偏废。1966 年夏秋，广州交易会展厅里展出了许多具有我国民族特色的工艺品，如山水风景、花鸟虫草、古装人物、古仕女图等。当时云集广州的全国许多地区造反派声言要到广交会展厅去“破四旧”。对此，周恩来指示，在广交会门前张贴国务院布告，保证广交会正常进行，不准冲击广交会。周恩来还派廖承志等来临广交会做造反派的工作。经过多方努力才制止住造反派冲进广交会。
1967 年春季广交会遇到了同样的麻烦，军管会控制不了局面。4 月14日，周恩来致信毛泽东、林彪，指出：“考虑到目前各院校和机关造反派多忙于内争，因而影响了广州交易会各公司、各馆的内部领导，并与地方各造反派形成派别（这种情况，现在北京大中学校和机关亦已出现，中央文革正在讨论此事），如不立即劝阻，对明（十五）日开幕，极为不利。”为保证广交会顺利开幕，他飞赴广州作说服工作。
1972 年4 月9 日，他在接见交易会代表时，针对“文化大革命”对传统手工艺产品出口的破坏，十分痛心他说：“过去能搞的，现在为什么搞不出来？我对此非常难过。”中国人民有传统手工艺，时间长，要保持自己的特点，木刻，象牙划，这些好的传统很难学，带徒弟要好多年才能培养出来，这个东西没有人与我们竞争嘛！但是都被极左思潮打掉了。”他认为手工业都组织起来，不仅可以发展城市里弄家属工业，农村也可发展，生产发展了，收入也可增加。他说，手工艺反映着劳动人民的智慧和杰出才能，不管多精密的产品，最后一道工序还是要手工，电子计算机、半导体、核试验、卫星上天，越是精细的，最后都要现场进行不止一次的检查。他要求尽快恢复与发展传统手工艺产品的生产与出口，“应该把土特产、手工艺搞上去”，“今年开始，每年都要提倡”。周恩来上述思想主张，不仅在“文化大革命”特殊条件下对保护和发展传统手工业和手工艺起到了极为重要的作用，而且对指导以后我国传统手工业和手工艺的发展产生了深远的影响。
胸中有数决策有方——办具体事要记具体数字
古代军事家孙子说：“多算胜，少算不瞅，而况于无算乎。吾以此观之，胜负见矣。”古代政治家苟子说：“量地而立国，计利而言民，度人力而授事：使民必胜事，事必出利，利足以生民，皆使衣食百用出入相揜，必时藏余，谓之称数”。军事家只有多方计算、掌握具体数字、知已知彼，才能使自己立于不败之地。管理国家、建设国家，也只有掌握具体数字，成竹在胸，才能尽量避免决策失误。
周恩来抓经济建设十分重视掌握具体数字。他常说：“毛主席听汇报看文件只记几个大数就够了，我是办具体事的，要记一些体数字。”
在资源方面，他用人多地少的数字说明建设国家的困难和珍惜资源的重要。1957 年3 月，他说：“我们这个国家有这么几个数目字，就说明不是轻易可以建设得好的。六万万人口的国家，这样多的人口的国家，而我们现在可耕地只有十六万万亩。拿我去过的南亚的一些国家来比，只有东巴基斯坦那个地方人口密，耕地比较少，跟我们几乎相等。除那个地方以外，没有任何一个国家比我们耕地少的，都比我们耕地多，有的多了一半，有的多了几倍。我国人口跟可耕地面积比，平均每人不到三亩。城市人口不算，三亩多一点。”他认为，我国这样一个农业的基础，来供养我们现有的人口，来建设工业，就有困难，如果不艰苦奋斗，那不是轻易可成的。1963 年，他指出，我国资源有两个很大的弱点：一是耕地少，不到16 亿亩，在全同土地总面积中不到12％；二是森林覆盖率低，不到全国土地总面积的10％。他以此教育大家珍惜资源、合理利用资源。
在人口方面，他用生产和消费的数字比较说明计划生育势在必行。他指出，人多给安排劳动就业带来若干困难和限制，如果充分就业则影响衙金有机构成和劳动生产率的提高。“人多消费需要的量就大。衣食住行，首先是食，我国人口现在乎均每年增长2％左右，每年增加1000 多万人，这是一个可观的数目，而我们的粮食平均每年增长3％左右，增长量并不大。”1963年，周恩来指出，过去15 年，出生的婴儿共有22500 万人，每年都要安排就业升学。1 岁到15 岁的是已经存在的，就够我们为之奋斗的了，再发展下去，包袱越背越重。这就要大家计划生育，以控制人口过度增长。
在氏族关系方面，他用相对数说明了民族团结、共同发展的重要性。1956年5 月，他指出，中国汉族占总人口的94％，其他民族占6％。但是，少数民族地区占我国总面枫的60％，汉族居住的地区占40％。中国有两句话：人口众多，地大物博。人口众多指汉族，而地大和物博主要是指少数民族居住的地区。因此，汉族和少数民族非要合作不可，不合作就不能发展中国。
在中外经济关系上，周恩来经常运用具体经济指标的中外比较说明中国经济落后的现实，强调发展中外经济交流、急起直追的迫切性与重要性。1957年11 月8 日，他同日本来宾谈话时指出，日本9000 万人口，却生产1100万吨钢，700 多万吨化肥，我们6 亿人口现在只有520 万吨钢，才产50 多万吨化肥，日本每町步地产粮6 吨多，我们才产2.2 吨，日本是我们的三倍。“你们的工业和农业水平比我们高，我们应当向你们学习。”
由于周恩来重视数据、善于算帐，那些浮夸的数字，不切实际的“高指标”，是瞒不过他的眼睛的。1958 年，他在某市郊区看了一块挂牌亩产十万斤的高产稻田。田亩上空，像灯光球场一样，电灯通明，加强光照，旁边用
鼓风机通风，实际上是几十亩的稻子移在一亩地里。周恩来看了以后心情沉重，虽然有外宾在场，没有直接批评。这一年“大办钢铁”，河南新乡市一天放出生产生铁102 万吨的高产“卫星”。周恩来算了算帐说，我们在鞍钢，炼一吨生铁，贫矿石要三四吨，炼焦用煤要二三吨，加上石灰石、辅助材料等要十多吨。河南新乡一天生产102 万吨生铁，要一千多万吨运输量，这怎么可能呢？周恩来根本不相信那些蒙人的“高指标”。
对于1958 年大办公共食堂，周恩来也算了一笔帐。1959 年5 月28 日，周恩来在天津南开大学师生员工大会上说，过去农民在家里吃饭，人口小口、男女老少、人口多人口少、农忙农闲，要调顿着过日子，有时多吃，有时少吃。现在入公共食堂了，人人都吃饭不要钱，大家都一样，来个平均。好，你吃1 斤，我也吃1 斤；你吃2 斤，我也吃2 斤。大家算算，5 万万4 千万的农村人口。如果每天吃2 斤，吃了5 个月，150 天，这样就变成吃掉多少粮食呢——1650 亿斤的细粮，粗粮就是2000 亿斤。大家想想，这不是就紧张了？多吃一点，多吃几斤，用6 万万5 千万一乘，数目就大了。周恩来用具体数字证明了大办公共食堂会加剧粮食紧张状况的道理。
周恩来不仅自己记具体数字、指导建设工作，而且要求有关领导和工作人员也要胸中有数。财政部老部长戎子和回忆道：“周总理的记忆力非常好，对每年预算中各个大项目的开支，例如同防费、行政费、文教费、基本建设费、对外援助费是多少，他都记得很清楚，有时候还有意识地考考我们。周总理要求，搞财政工作的人，要训练自己对数字的记忆能力，国家财政预算的主要数字，一般都要能记住两三年的。”那些胸中无数的领导干部见到周恩来，往往过不了数字关。1966 年4 月3 月，他到河北省大名县杨桥公社前桑圈大队调查研究抗旱打井工作。他问在场的公社书记，打井多少？配套多少？公社书记答不上来。周恩来批评说：“我在北京不晓得，你在杨桥也不晓得？”这位书记受到了一次深刻的教育。
有时，专业部门的领导和工作人员在汇报工作中或送报表时，往往搞错了百分比或槁错了绝对数，周恩来则及时予以纠正。1952 年在莫斯科，周恩来在审阅一份有关换聘延聘苏联专家的文稿时，发现工作人员统计的数字算重了一个人头，总共应该是52，而不是53。他问马列和李越然，“你们说说，49 加3 等于多少？”一下子把马列、李越然问愣了。他批评道：“不能马虎，文件一旦送出，连算数都有误，人家岂不笑话。”在为与苏联政府谈判准备的材料中，林业方面有几个数字有差错。周恩来发现后严肃地对有关人员说：“像这样的差错和疏忽不能容许！”1959 年8 月，周恩来审查修改即将向人大常委会所作的报告稿。附在报告稿中的那张计划表上，每一行计划数字的备注栏里，他都用红蓝两色铅笔计算了一个百分比数字，蓝色的表示数字无误，红色的表示算错了，他对国家计委和统计局的有关同志说：“你们工作这样粗心大意，百分比算错了也不核对，就往上送，只是划圈，不负责任，这样工作怎么行呢！”多少年过去了，这些同志仍然记着周总理亲自用笔算核对计划数字，纠正错误的情景。
“大跃进”期间，有些人强调算“政治帐”不重视算“经济帐”，开经济工作会议不让业务专家参加。但是，周恩来反对这样做，强调管理经济就要算帐，熟悉各种统计数字，开经济工作会议，要请业务专家参加，听取他们的意见。周恩来还要求身边工作的同志熟记各种统计数字，要求他们开会时要带上国内外统计手册，随时准备被询问。
掌握具体数字，不仅是形成正确决策的一个重要前提，也是检查决策是否正确的一个基本方法。学习周恩来重视掌握具体数字的决策方法和领导艺术，对如何提高领导者的领导水平是富有启发意义的。
数不能误错不能再——对中央贸易部一次浪费事件的处理
经济工作中，不仅要重视掌握具体数字，以避免决策的失误；而且要认真对待每一个数字，不能粗枝大叶把数字搞错，以避免造成直接的经济损失。
周恩来重视数据、重视算帐，对工作人员搞错数字，他总是进行严肃的批评。
1951 年1 月，新疆发生牛羊口蹄疫，西北军政委员会于24 日电请政务院向苏联订购防疫药品古阿林三吨。中央贸易部同外贸易司苏联处出口科科长陆红在接到关于这件事情的电话通知后，就向有关部门查询这份电报；但因政务院已经把电报直接批给外交部，所以没有查着，陆红因为感到事关急要，经请示国外贸易司苏联处副处长杨金涛后，就前往外交部摘抄电报。陆红在抄电文时，将“三吨”误抄为“三百吨”，并即按此数向苏联商务代表处提出定货，到1951 年2 月至3 月，这项药品三百吨全部运到新疆。这样就比原来需要量多买了297 吨。虽然这项药品可逐年使用，但因差错太大，积压资金合计人民币40 多忆元（1955 年3 月1 日起，发行新的人民币1 元等于旧币1 万元），造成国家资财的严重浪费。
这一浪费事件发生后，中央贸易部部长叶季壮于1951 年10 月26 日向政务院作了书面报告。11 月5 日，周恩来将此事批交政务院财政经济委员会处理，并批示：“应加重处分，同时，应规定财经各部门凡属支付、订购和预算数字都须经过复核方得批发。”政务院财政经济委员会根据周恩来的批示决定给陆红记大过一次，给贸易部领导干部以批评处分：规定：今后财政经济各部门在书写支付、定购、顶算及其他有关数字时，都要写清楚，并且要经过复核、校对等手续才能批发。
因陆红抄错数字而造成国家经济损失的事件，说明建国初期，我们的经济工作制度还不健全，经济工作人员对数字还不够细心、重视。在周恩来亲自过问下，对这一事件的严肃处理，不仅使当事人受到了深刻的教育，而且对健全经济工作制度，使经济工作者以如履薄冰、戒慎恐惧的态度去对待具体数字起了重要的推动作用。
增加供给抑制需求——缓解职工住房紧张的思路
1957 年9 月26 日，在中国共产党八届三中全会上，周恩来作了《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》，并口头作了一些重要的补充和说明。其中一个重要方面是探索职工住房问题。第一个五年计划期间，国家对职工住宅基建投资44 亿元，建设职工住宅共约8000 万平方米（平均每平方米单价为53 元）。职工住宅的建设速度这样快，仍感不足。到1956 年底，还有约250 万职工要求解决住房问题。造成职工住房紧张的原因何在？周恩来认为大致有四个方面：
第一，由于职工某些福利待遇过高和规定的不合理，影响职工家属，大量涌入城市。我国当时农村户口迁人城市不受限制。职工工资水平的安排，没有很好地从整个国民经济的发展和全社会劳动生产率的提高出发，而只单纯从工业生产的增长和工业劳动生产率的提高出发，造成了部分职工工资水平偏高，特别是职工福利待遇过高。以北京为例，1956 年38 个中央企业的附加工资和各项福利费支出，平均为工资总额的24.8％，个别企业如石景山发电厂竟达到40％。这就影响了农民盲目流入城市。另外，某些福利待遇规定不合理，如职工的公费医疗也给农民进城以很大的吸引力。
第二，在工业企业和城市建设中大量拆除原有房屋，根据国家统计局的调查，仅1956 年北京、武汉、太原、兰州等175 个城市就拆除旧房248 万平方米。
第三，一般房屋造价高了，影响建筑面积的增加。60 年代初，周恩来在主张抑制社会集团消费的同时，仍然坚持降低房屋造价，扩大建筑面积。1961年12 月28 日，周恩来在中央工作会议上指出，1953.1959、19b0 这三年995亿元的投资里头，楼、堂、厅、院、馆的建筑面积占了整整3000 万千方米。如果把22 亿元用在建造职工宿舍，标准就可以降低，就不是建筑3000 万平方米，就可以建6000 多万平方米，可供1200 万人住。
第四，城市房租政策和住宅管理制度很不合理，公房房租偏低，管理不善，制度不严。根据国务院统计局1956 年职工家庭收支调查，住公房的职工平均每户每月负担房租2.1 元，占家庭收入的2.4％，占本人工资的3.2％。国家收回的租金，一般只达应收租金的三分之一到二分之一左右，这就造成了部分职工卖私房要公房，公房的供给总是满足不了职工的需求。周恩来非常气愤他说：现在公房收租低，甚至不收，住民房还要补贴。现在发展到什么情况呢？有的职员把他的房子卖掉，还要公家给他房子。计委就有这样一个人。因为公家给房子嘛！
八届三中全会上，周恩来通过对职工住房紧张的原因的分析，提出了一系列缓解职工住房紧张的具体办法：
一是根据可能适当地增建职工住宅。二是提倡职工自建一些标准低的住宅。为鼓励职工自建住宅，可以由本企业事业单位给以一定的数目贷款，分期扣还：三是整顿各种福利待遇和采取其他措施以加强控制城市人口的增长。四是对住民房的职工房租补贴，采取措施，逐步取消。五是适当提高职工住公房的收费标准。租金一般地应该包括折旧、维护、管理三项费用。一般平均每平方米应收租金为0.25 无。按照每户16—20 平方米的居住面积计算，每月房租4—5 元，一般占职工工资收入6—10％，平均8％左右。提高房租要分步骤进行。第一步，未收租的一律收租，收租太少的应该提高。第
二步，达到应收租金的水平，什么时候开始实行，待第一步行之有效一年后再议。
周恩来提出缓解职工住房紧张的五项办法，是从供给和需求两个方面双管齐下以解决住房供不应求的问题。一、二项是主张通过国家、企事业单位、职工个人的共同努力以增加住房的供给。三、四、五项是在抑制需求特别是通过抑制有支付能力的需求来缩小住房的供求之间的缺口。在五项办法中，周恩来突出提高公房房租的办法。在供给和要求两个方面，用恩来更多地强调了抑制需求的作用。不抑制对住房的需求，住房供给再多也无济于事。所以，他最后强调：必须制定严格的房屋分配制度和管理制度，而且运用群众路线的办法，依靠群众力量来监督这些制度的贯彻执行。
50 年代周恩来对住房问题的探索中，已经表达了这样的思想：贯彻商品经济等价交换的原则，任何人住房子都要交付租金，房租要同房屋的折旧、维护、管理费相等。尽管周恩来是从分配关系和消费关系上，指出住房问题上的等价交换原则，并没有提出生产商品性住房和公房的买卖问题，但他的思路却是遁向住房商品化的一个纽结点。可以想象，如果八届三中全会以后就实行公房房租同房屋的折旧、维护、管理费相等的房租原则，就不至造成拖累至今、积重难返的住房问题。遗憾的是，八届三中全会以后，周恩来因反冒进不断受到指责和批评，并被迫在中央南宁会议、中央成都会议上多次检讨，周恩来在八届三中全会上及以前对住房问题的探索被中断了。
继承发展保护提高——北京城市建设与都江堰的两次改建
周恩来向来反对搞民族虚无主义，但也反对走向另一极端的崇古复古主义。他主张在建筑艺术上古为今用，椎陈出新，正确对待继承和发展的关系。
1953 年6 月10 日，周恩来说，我国建筑事业虽有古代许多优良的建筑成就，但目前来看还是落后的，应逐步地由低级向高级发展。究竟怎样才是合乎理想的民族形式，还需要研究摸索，同时要反对两种偏向：一种J 堑ゴ孔非竺拦鄣钠陶判问剑..硪恢质潜Ｊ氐母垂判问健０肽旰螅..芏骼丛诘*199次政务会议上针对文物保护问题进一步阐述了继承和发展的辩证关系。他认为在保存古物和民族遗产问题上首先要达成共识，如果在这一问题上思想认识不一致，北京的都市规划就会遇到问题。怎样才能达成共识？归结到一点是不要孤立、静止、片面地看问题，而要坚持辩证地看问题。周恩来说，保存古物和民族遗产，有发扬光大的一面。我不是说，我们要前进，要发展文化，就不保存古物，不要民族遗产。不是的，我是说要推陈出新。他还说，保存文物一定要踉我们的发展结合起来，完全孤立地去看一个东西，不去看发展前途，至少是一种局部的眼前的看法，不是全局的长远的看法。如果把文物当作古董，那就是“夕阳无限好，只是近黄昏”，要真正保存，要传得久远，就要发扬光大。讲继承、保存离不开发展；讲发展、创新也离不开继承。对于后者，周恩来在1957 年5 月31 日曾指出，世界上很多大城市都是在旧的基础上建设起来的，北京的城市建设不要平地起家。
在北京城市建设中，周恩来多次亲临现场具体解决如何保护古代建筑、如何发展民族建筑艺术等问题。如北海大桥的建设，周恩来决定保留团城，让团城南面的中南海国务院的红墙后移，将桥和马路向南拓宽扩建。这样既保护了文物，又改建了大桥，解决了交通问题。
1956 年6 月3 日，周恩来在观看北京规划草图时，针对有人主张把前门拆掉，指出，前门怎么拆？它又不挡路。有一条原则，凡是不忙的事，就不要办。他批评拆掉朝阳门、卑城门是主观主义。他说：城楼两边有了车行道，不影响交通，也不必一定要拆。
在人民大会堂的建筑设计上，有的工程师主张按西洋的建筑模式进行建设；有的主张仿中国古代的建筑，把大会堂搞成大屋顶的形式。对此，周恩来明确指出：“在建筑形式和艺术风格上，要古今中外，一切精华，皆为我用，”不要为任何除旧的程式所束缚，努力创作新的具有社会主义时代特点的建筑形式。
李冰父子在氓江上游与中游分界处的灌县修建的都江堰水利工程，周恩来经常提到它，夸奖它经过了两千年历史的检验，是成功的；多次向外宾介绍都江堰，把它作为中国水利史、文明史的突出成就。1972 年11 月21 日，周恩来最后一次主持葛洲坝水利卫程汇报时，意味深长他说，水利至少有三千年的经验，这是科学的事，都江堰总算个科学，有水平，有创造！两千年前有水平，两千年后我们应更高。这是周恩来对研究提高、继承发展都江堰的建筑成就与治水经验的重要嘱托。
“大跃进”期间，有关领导不经科学论证，贸然决定改建都江堰，修建综合利用的水电站，水电部派员检查后，认为设计方案对推移质、漂木等许多问题考虑不够，如盲目改建，不但不能达到设计意图，还会破坏原有工程的效能。最后，情况反映到国务院，周恩来亲自批准拆除那次改建的部分，
恢复都江堰工程的原貌。他多次指出要认真研究都江堰的经验，保护好都江堰工程，古为今用；多次批评那次改建的主观随意性。1961 年7 月4 日，周恩来批评指出，四川灌县都江堰是秦汉时代依照水势修起来的，引岷江水灌溉很多地方。现在有个工程师要把它改造，这种创造精神可嘉，但要很好研究。1964 年6 月10 日，他又批评那次改建都江堰违反了自然规律，造成了一些破坏。
以后，经过10 多年的勘测、实验和研究工作，慎重提出都江堰的改建设计，经审批后于1973 年开工，1974 年完成，这次改建是成功的，在原有工程基础上，加上现代化的闸坝，提高和扩大了都江堰的效益。”
以人为主物为人用——万人大会堂水天一色的设计方案
在经济建设上，周恩来向来反对见物不见人的错误思想和做法。1956年，在国务院的一次常务会议上讨论关于职工伤亡事故报告规程时，有关部门汇报旅大有两只渔船沉没。原因是渔业公司、领导对群众的生命安全不负责任，气象部门发出大风预报，渔业公司压了24 小时才发报通知渔船。而且电文开头不是让他们转移到安全地带，而是问鱼捕得怎么样。周恩来听后十分气愤他说，封建时代马厩饶了，孔子还间人不问马，“盖贵人贱畜”。我们今天，共产党的某些干部却问鱼不问人。他责令有关部门起草关于安全生产的指示，要以事例说明：关心工人，事故就少：不关心，事故就多；关心人、贵人，是每个干部的责任。
在城市建设上，周恩来的一个重要指导思想是“以人为主，物为人用”。
建设北京人民大会堂，其中的万人大礼堂是整个工程的主体。可是，万人大礼堂，空间这么大，如果处理手法不当，人坐在里面就。会感到渺小和压抑。怎样处理这个矛盾？专家们意见纷坛，莫衷一是。周恩来了解到这一情况后，强调我们是社会主义国家，人民群众是国家的主人，我们的建筑必须“以人为主，物为人用”，使享用它的广大人民群众感到心情舒畅，感到自己就是建筑物的主人。根据“以人为主，物为人用”的指导思想，周恩来提出了“水天一色”的设计思路。他启发大家说：“人站在海边，看海不显得远，看天不显得高，人并不显得渺小，这是什么原因呢？”说罢，他随手用铅笔画了一个不规则的扁圆形的顶棚图，启发大家在设计上利用这个视错觉。周恩来的话如同黑夜拨亮一盏灯，使搞过几十年设计的老专家豁然开朗，倾身折服。
按照同恩来的设计思路，设计师们把礼堂的内部设计成“水天一色”的形状，顶棚与冶面圆角相交，成穹窿形象，从顶棚到墙面。上下圆曲浑然一体，使人感觉既不压抑又不空旷。
技通中外桥架南北——采用西林管柱钻孔法建长江大桥
长江自古称为“天堑”。江宽水深，风起浪作。“白浪如山那可渡，狂风愁杀峭帆人”。中国人民很早就希望在长江上架设桥梁。但是，使长江架桥的理想成为实践，并实现“天堑变通途”，是中华人民共和国成立以后。周恩来具体过问了建设长江大桥的决策，他批准采用苏联专家康·谢·西林的管柱钻孔法，不仅对武汉长江大桥的顺利建成起了关键作用，而且对后来的南京长江大桥等大桥建设产生了深远的影响。
1953 年周恩来批准成立武汉大桥工程局，具体负责武汉长江大桥的建设。1954 年1 月，政务院第203 次会议通过了“关于修建武汉长江大桥的决议”。但是，武汉长江大桥的初步设计是决定采用当时世界习用的“压气沉箱”法施工。在枯水季节也有三四十米深的长江江底用这种方法施工，最健壮的人每天也只能下去工作15 分钟，而且一年只能施工三四个月。
1954 年7 月，苏联专家康·谢·西林提出武汉长江大桥的建设不采用压气沉箱法，建议用管柱钻孔法。管柱钻孔法有明显的优点，能在距水面37米以下施工，不受深水期的限制，而且不影响工人身体健康。周恩来获悉西林的管柱钻礼法后，又仔细地听取了各方面的意见。采用管柱基础架设大桥在我国是第一次，在世界上也是少有的。从稳妥、可靠起见，周恩来要求经过实验才能施工。有关部门对管柱钻孔法的设计方案经过三个月的讨论和半年的试验，证明确实可行，这样，周恩来同意报经中央批准。由于采用西林的管柱钻孔法的新技术，武汉长江大桥的建设比原来的预计溉缩短了工期，又节省了投资。
武汉长江大桥竣工后，为感谢西林创造性地提出并且具体地指导大家共同实现了新的桥梁工程技术，使大桥质量良好地提前建成，周恩来署名授予西林“感谢状”。
南京长江大桥的建设也采用了管柱钻孔法。
1971 年6 月，周恩来陪同外宾参观南京长江大桥。在桥上，他指出，南京长江大桥的建设是发展了武汉大桥建设的经验。他说，武汉大桥所用的管柱钻孔法，是苏联专家西林设计的，苏联没有采用，我们在武汉采用了，南京也用了，而且有发展。他认为，对我国的大桥建设西林是有功劳的，武汉大桥给管柱钻孔法立了一个碑，南京大桥可以挂西林的照片。
在，‘文化大革命”的氛围下，周恩来公开肯定苏联专家西林对长江大桥建设的功劳，肯定我国采用后并获得成功的管柱钻孔法是外国专家发明的，有着特殊的意义。它是对关门建设、盲目排外的极左思潮的否定，是对开门建设、技术引进的肯定。
车船互补相得益彰——发挥长江水运之长消除陆行障碍
长江素有“黄金水道”之称，干流横贯东西，支流辐辏南北，江阔水深，终年不冻，四季通航，在世界同类河流中，航运条件最为优越。有人估算过，一条长江可以顶40 条铁路的运量。筹划三峡工程、兴修丹江口和葛洲坝水利枢纽不仅为了防洪和发电，改善航运条件，发挥“黄金水道”的作用，亦是其重要目的之一。在葛洲坝工程修建过程中，周恩来多次强调航垣问题，提出不能顾此失彼，为了发电而影响航运。一次会议上，他十分严肃他说：“长江水断了还得了！”‘航运中断是大罪呀！”他还嘱咐林一山：“我给你一个任务，如果船闸不通航或减少航运效益，葛洲坝工程要停下来。一条长江抵多少条铁路啊，一条铁路也不许中断，何况长江！”
“文化大革命”期间，武斗愈演愈烈，长江这条“黄金水道”也受到影响，轮船难以顺利通航，航运事故接连不断。为扭转铁路瘫痪、长江停航的危险局面，周恩来多次召集会议，采取措施；苦口婆心地向各派代表作说服工作。1968 年5 月12 日，周恩来接见全国铁路、交通会议全体代表时说，交通的特点是近代化的组织，只要有一个站通不过，有一个港口压了船，就会因一点而影响全局。拿长江来说，从重庆那里看，因而派斗争非常激烈，把船打了，货卸不下来，因而很多东西不能出川入川。他要求各派要顾全大局，努力保证车船畅通。1971 年12 月31 日，周恩来看长江航运公司“东方红104 号”客轮触礁事故的电话记录后，立即批示：“先念、国锋同志阅。请苏静同志负责抓紧，彻查触礁原因，井作出适当结论，吸取其中的经验教训，以便教育交通战线上的领导和广大干部、群众。”
江河既给人类带来了舟揖航运之利，也给人类带来了陆路通行的障碍。长江自古就有“天堑”之说。为发展陆上交通，需要在长江上架桥，对武汉长江大桥，毛泽东曾描绘“一桥飞架南北，天堑变通途”。周恩来十分重视发挥水运与陆运相得益彰的作用，努力避免二者之间出现此长彼消。1958 年黄河大水，他多次视察郑州黄河大桥和济南黄河大桥，亲自指挥被洪水冲坏的郑州黄河大桥的挞修，为的是保证京广和京浦两条铁路大动脉的畅通。南京长江大桥修建时，为了不影响长江“黄金水道”的作用，他亲自审查桥墩之间的距离和大桥净空高度。1962 年7 月10 日，长江航运局201 号拖轮顶推90 个铁驳通过长江武汉大桥对，其中第103 号铁驳撞了第5 号桥墩两处。初查原因是：船长罗新雨对长江水性不了解，是第一次通过大桥航行；长江水涨，航标不准确。周恩来7 月12 日看了上述情况报告后立即批示：“即送邓（小平）、彭（真）、富春传阅。诸送吕正操同志阅办。最好会同交通部派人前往查明情况，做出结论，迅速修整，严禁再犯。”
权衡利弊当机立断──1958 年黄河大水提出不分洪战胜洪水
1958 年7 月上旬山陕区间、渭河中下游和伊、洛、沁河流域降雨量均在50 毫米以上。特别从7 月14 日开始，山陕区间、三门峡到花园口于流区间和伊、洛、沁河连日普降暴雨，暴雨中心5 天累计雨量500 毫米。7 月17 日，郑州花园口出现22300 立方米每秒的大洪水。颠狂、暴烈的特大洪峰，把京汉黄河铁桥冲垮两孔，使南北铁路交通陷于中断，对黄河下游造成严重威胁。
抗洪抢险，千钧一发。当时正在上海开会的周恩来，接到黄河防汛总指挥部和中央防汛总指挥部的报告后，立即停下会议，于1 日下午飞临黄河。周恩来在机舱里全神贯注，俯瞰长堤和波浪翻滚的洪水，特别察看了被冲断的黄河铁桥，然后在郑州降落。吴芝圃到机场迎接周恩来。周恩来到省委后立即听取了王化云等关于黄河防汛问题的汇报。
当时，迫在眉睫的问题，是分洪好，还是不分洪好？若要分洪，就必须使用北金堤滞洪区，这样固然可以保证山东位山一带窄狭的河道安全泄洪，但却要淹没一百万人口的地区，损失4 亿多财产。若不分洪，又怕一旦下游决堤，人民生命财产将蒙受更大的损失。1933 年洪水与这次洪水相似，当时就决堤60 多处，被淹面积6592 平方公里，受灾人口273 万，其中12700 人被洪水夺去了生命。在分洪与不分洪的两难选择中，使用滞洪区不担什么风险，不分洪却要担很大风险。王化云在汇报中“建议不使用北金堤滞洪区。”周恩来边听汇报边问王化云：“征求两省意见没有？”周恩来对洪峰到达下游的沿程水位和大堤险工在高水位下的情况作了深入细致的调查研究，他根据这次洪水的来源、当时的气象预报，以及上下游的各种情况、各种数据，全面地权衡利弊之后，当机立断作出了不分洪的决策。他说：“各方面的情况你们都考虑了，两省省委要全力加强防守，党政军民齐动员，战胜洪水，确保安全。”遵照周恩来的指示，河南、山东两省组织200 万防汛大军上堤，经过10 个昼夜的苦战，特大洪峰在没有分洪的情况下安然入海。
20 多年后，张含英在回忆这段往事时十分激动他说：“究竟开不开分洪区，谁下这个决心啊！”“最后总理果断他说：‘不开分洪区’。这句话分量很重，它使100 万人民的生命财产免受水患。”
竖“铜墙”插“铁壁”——采用混凝土防渗墙处理坝基渗漏问题
密云水库建设中遇到了一个基础渗漏问题，这就是白河大坝坝底河床沉积了四五十米厚的砂砾卵石层，如何解决渗水问题。当时可以采取几种方案处理：一是挖掉；二是灌浆；三是做混凝土防渗墙。混凝土防渗墙的办法，专家们从有关材料上看到有的国家用过，但苏联和中国都未用过，经过优化比较，最后确定采用混凝一土防渗墙办法。周恩来听取这一问题汇报后，支持采用混凝上防渗墙办法。他提出：对新技术在尚未安全掌握时，要首先摸索、消化。还说：“对于密云水库这样重大工程，应当特别慎重，必须一切通过试验，有把握再正式施工。”施工中，又遇到了防渗墙与主坝拦洪工程力量分散的矛盾。按原定计划，白河主坝的防渗墙应在1959 年汛前与主坝的拦洪工程同时完成，但到1959 年春，防渗墙的进度拖后，主坝的进度也很慢，两者同时完成原定计划已不可能。若齐头并进，主坝不能在汛前达到原定的拦洪标准，如果汛期发生较大洪水，将造成严重损失，经反复研究，决定将防渗墙的施工队伍八即撤退，汛后重新进入，以便汛前集中力量搞主坝施工。这一决策对保证战胜1959 年密云水库汛期大洪水起了重要作用。汛后，继续采用混凝上防渗墙的办法切断渗流，面临的困难是施工期短，必须集中大量的设备和技术力量，以最大的密度来布置施工。为此，1959 年9 月18 日，水电部党组写了《关于密云水库白河坝基处理问题的报告》，提出坝基处理所需器材设备和技术力量。除由水电部设法尽量解决外，要求各部支援的物资需清各有关部门大力支持。9 月19 日，周恩来逐字逐句审阅了水电部党组的报告，并批示：“请一波同志阅后指定孙志远同志邀集建委、水电部、北京市赵凡、国务院齐燕铭、地质部、冶金部、建工部商办。我原则同意水电部党组意见，并且应立即布置设备、器材和人员的供应，否则十一月初不易开工，将误明年汛期”。他还委派齐燕铭从全国各地调来206 台钻机。在周恩来亲自过问和督促下保证了混凝上防渗墙所需要的大量设备和技术力量，保证了白河大坝基础的工程进度。同时，为今后砂卵石坝基处理开辟了一条新途径，培养出了一支基础处理的专业队伍。后来，中国援建阿尔巴尼亚的水利工程，也成功地运用了防渗墙技术。
现在水库已正常使用了30 多年，最高蓄水位达到153 米高程，然而大坝下游地上地下，找不出丝毫漏水痕迹，难怪有人称誉密云水库是地上竖“铜墙”，地下插“铁壁”。
引水东江接济香港——石马河供水工程的修建
深圳和香港地区，自1962年9月起，经历了9个月无雨期后。仅在1963年6 月8 日下了一场小到中雨，接下去又是无雨期，旱情十分严重。深圳水库和铁岗水库的水位降到死水位以下，连有限的死阵容水量也被抽上来使用。深圳一带的人民有每天晚上冲凉（洗澡）的习惯，但由于干旱缺水，连饮水邻有困难，冲凉之水就更难满足了。与此同时，香港供水告急，街头水龙头前，人和水桶排着长队，等候供水。香港中华总商会会长高中雄等知名人士联名，致函广东省长陈郁，请求协助解决香港水源闲难，克服旱灾。广东省人民政府一方面采取应急措施，让香港一艘艘万吨巨轮驶向珠江口汲取淡水；另一方面开始酝酿由东江引水到深圳的石马河供水工程。
周恩来及时过问了由东江引水到深圳的石马河洪水工程并给予了极大的支持与关怀。
1963 年12 月8 日下午，周恩来在广州陶铸家中，听取广东省水电厅厅长刘兆伦关于石马河供水工程方案的汇报。参加人员有中南局书记陶铸，广东省省长陈郁、广东省委第二书记赵紫阳、广东省副省长曾生、广东省水电厅厅长刘兆伦、广州市建设局副局长戴机等。
石马河供水工程，取水于珠江三大支流之一的东江（东莞县境内的桥头），通过拦河筑坝和建立一系列大型抽水机站，逐步提升水位，改东江上流利马河由北向南倒流，使沿程水位逐级提升后流入深圳水库。深圳水库由此获得充足和可靠水源，最后通过坝下多条输水管道供水给香港地区。
周恩来听充汇报，作了一系列具体指示。他指出，向香港供水问题，与政治谈判要分开，不要连在一起。供水谈判由广东省负责，请港英当局派人进来谈。他赞成石马河供水方案，“采取石马河分级提水方案较好，时间较快，工程费用较少，并且可以结合农田灌溉，群众有积极性。”供水工程由港英当局举办还是由我们国家举办？对此，周恩来说：“供水工程，由我们国家举办，应当列入国家计划，作为援外专项项目，因为香港可分之九十五以上是自己的同胞。”他还就工程的设计、施工及工程费用的落实作了安排，“工程由广东省负责设计和施工，工程费用由广东省按基建程序上报国家计委审查批准。”周恩来认为工程应该实行经济核算，“工程建好后，采取收水费的办法，逐步收口工程建设投资费用”。在周恩来支持下，由广东省委和省政府负责组织，广东省水利部门以极高的工作效率完成了石马河供水工程的设计。1964 年2 月20 日，石马河供水工程全线开工，从东江之滨，石马河畔，直到大坝上下、边界线上，千军万马，摆开了战场。陶铸等领导人亲临工地视察，极大地鼓舞了水利职工的斗志。经过一年施工，完成了上石方200 多万立方米、混凝上及钢筋混凝上10 万立方米、安装大型抽水机设备33 台套、各种闸门和启闭机设备100 多台套、架设高压输电线路140 公里，并兴建了2 座大型变电站。1965 年春，石马河供水工程胜利竣工。该工程自1965 年投入运用后，年年都按照协议完成了对港供水计划，对深圳和工程沿线的城市用水、农业灌溉所发挥的效益也十分显著。
随着香港的经济发展和深圳特区经济建设的需要，1973 年与1981 年，对石马河供水工程进行了两次扩建。现在除对深圳特区供水之外，对港年供水能力可达6.2 亿立方米。石马河供水工程是一条温馨的纽带，传送着祖国，其中也饱含着已故总理周恩来的智慧和对香港同胞的深情厚意。

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