中国共产党领导各敌后抗日根据地进行的政治、经济、文化教育等各方面的建设，造成了抗日游击战争和敌后抗日根据地得以长期坚持井巩固发展的基础。
第三编 举国奋战（1937.7—1938.10）
第十九章 中国抗战的政治、经济文化建设和改革
第二节 国民政府对政治、经济、文化的改革
卢沟桥事变爆发后，中华大地出现了举国抗战的形势。如何顺应民意，变革各项制度与政策以适应抗战需要，便提到了国策位置上。在中国共产党和全国人民的推动之下，国民政府在政治、经济、文化等方面，实行了一些有利于抗战的政策和改革措施，一度表现出进步的倾向。
一、国民参政会的设置
早在“九·一八”事变后，全国各界对蒋介石政府的不抵抗政策和独裁统治就表示强烈不满，要求“还政于民”，“实行宪政”。国民党曾被迫作出决议，召集国民参政会。实际上这仅仅是一个许诺，并未付诸实施。直至全国抗战爆发，国共两党实现第二次合作，全国政治才出现新的转机。坚持抗日的各党派、各阶级目睹国势艰厄，痛感国民党一党独裁统治误国害民，强烈要求开放政治，实行民主，集中全民的智慧和力量，共同抗日。中国共产党一贯认为：“政治制度的民主改革和人民的自由权利，是抗日民族统一战线纲领上的重要部分，同时也是建立真正的坚实的抗日民族统一战线的必要条件。”[《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年第2版，第257页。]
各民主党派和无党派爱国人士也纷纷呼吁国民政府设立民意机关，使人民有参政议政的机会。
在此形势下，国民政府于1937年8月成立了战时国防军事最高决策机构——国防最高会议，并设国防参议会，邀请包括中国共产党在内的各抗日党派代表人物、社会名流为参议员。这个参议会没有任何职权规定，对任何议案均无决定权。与会的参议员只能坐而论道，解决不了任何实质性问题。但是，国防参议会容纳国内各抗日党派领导人参政议事，毕竟是抗战开始后民主政治发展史上的一件大事，开国民党执政以来邀集各党共商国是之先声。
国防参议会即成为后来“国民参政会的胚胎”。
1938年3月29日，国民党在武汉召开临时全国代表大会。3月31日，大会通过了“组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案”。4月1日，大会《宣言》指出：“为适应战时之需要计，应就各机关组织加以调整，使之趋于简单化，有力化，并应设立国民参政机关，俾集中全国贤智之上以参与大计。”[《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第469页。]
4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》，12日由国民政府公布实施。该条例凡15条，规定国民参政会是“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量”而“特设”的机构。置参政员总额150名（后增至200名），在年满30岁，具有中华民国国籍之男子或女子中，选任曾在各省市公私机关或团体服务3年以上，著有信望之人员88名；选任曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务著有信望，或熟谙各该地方政治社会情形信望久著之人员6名；选任曾在海外侨民居住地工作3年以上著有信望，或熟谙侨民生活情形信望久著之人员6名；选任曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上著有信望，或努力国事信望久著之人员50名（后增为100名）。
国民参政员的入选，是由国民党各省市政府和党部联席会议、蒙藏委员会、侨务委员会、国防最高会议提出候选人，由国防最高会议汇送国民党中央执行委员会，提付国民参政会资格审议会（由国民党中央执行委员会指定人选）审议，最后由国民党中央执行委员会决定的。规定“现任官吏不得为国民参政会参政员”，但参政会的正副议长直接由国民党中央执行委员会选任。《条例》规定，“在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议”，“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。《条例》还规定，参政员任期为一年，必要时可延长一年。参政会每3个月开会一次，会期为10天，心要时，召开临时会议或延长其会期。休会期间，设置国民参政会驻会委员会，以听取政府各种报告及决议案之实施经过。[延安时事问题研究会编：《抗战中的中国政治》，上海人民出版社，1961年新1版，弟113～115页。]
6月17日，国民党中央执行委员会第81次常务会议决议，选任汪兆铭为国民参政会议长，张伯苓为副议长，21日国民政府予以公布。另公布国民参政员名单，共200名。其中国民党员89人，占44.5％；共产党员7人，占3.5％；青年党7人，占3.5％；国社党6人，占3％；社会民主党1人，占0.5％；中华民族解放行动委员会1名，占0.5％；无党派89人，占44.5％。共产党及中间党派的名额被列入“文化团体”、“经济团体”之中。共产党参政员有毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超。
中间党派及其他知名人士有沈钧儒、陶行知、王造时、史良、张申府、黄炎培、江恒源、梁漱溟、曾琦、左舜生、李璜、张君劢、罗隆基、章伯钧、罗文干、陶孟和、张奚若、莫德惠、杜重远、王卓然、许德珩、张澜、陈嘉庚、邹韬奋、谭平山等。
从国民参政会的组织和参政员的产生，可以看出：
第一，国民党不允许共产党和其他党派参政员以党派代表的资格参政，而只能以地区和经济、文化团体代表的名义出现。毛泽东曾指出：“我们参加国民参政会，按照参政会条例的规定，是以‘文化团体’的资格。我们说，我们不是‘文化团体’，我们有军队，是‘武化团体’。”[《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年第2版，第1128页。]
第二，国民党和追随国民党的无党派人士占绝对压倒的优势地位，国民党参政员比其他党派参政员的总和还多几倍。
共产党和中间党派及其他进步民主人士所占比例甚少。周恩来称国民参政会是一个“作客的机关”。[《周恩来选集》上卷，人民出版社，1980年版，第198页。]
第三，国民参政员不是由民选而来，而是由国民政府选请而来，因此离民众期望的民意机关，还相去甚远。
第四，国民参政会没有决策权力，参政员虽有“听取权”、“询问权”和“建议权”（后来加了“调查权”、“审议权”），但国民参政会的决议案都必须由国防最高会议通过方能有效，实际上还是由国民党最高当局裁决。正如著名民主人士邹韬奋所说，“国民参政会只是一个代表民意发言的机关，执行之权却在政府”。[邹韬奋：《我对于参政会的希望》（19387.3），原载《全民抗战》1938年第1号。]
因此，国民参政会实际上是受国民党控制的最高咨询机关。
尽管如此、国民参政会的设立，为各党派各界人士提供了一个公开发表政见、反映民意的场所，对于团结各族人民，促进抗日民主和发展抗日民族统一战线还是有利的，因而得到了全国人民的拥护。在国民参政会首届大会召开前夕，毛泽东等7名中共参政员发表题为《我们对于国民参政会的意见》的声明，指出：“国民参政会之召开，显然表示青我国政治生活向着民主制度的一个进步，显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。
虽然在其产生的方法上，在其职权的规定上，国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民参会在今天的作用与意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。所以，我们——共产党人除继续地努力于促进普选的、全权的人民代表机关在将来能以建立外，将以最积极、最热忱、最诚挚的态度去参加国民参政会的工作。”[汉口《新华日报》，1938年7月5日。]
各民主党派及无党派爱国人士纷纷发表谈话，对国民参政会表示了热烈的欢迎，寄予了很高的期望。
1938年7月6日，国民参政会第一届第一次会议在武汉召开。中共参政员陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超出席了会议。毛泽东未参加会议，他在致大会的电文中说：“寇深祸亟，神州有陆沉之忧；民众发舒，大难有转旋之望。转旋之术多端，窃谓以三言为最切：一曰、坚持抗战；二曰、坚持统一战线；三曰、坚持持久战。诚能循是猛进，勿馁勿辍，则胜利属我，决然无疑。”[汉口《新华日报》，1938年7月7日。]
出席这次参政会的参政员共160多人。国民党及其政府官员，英、美、瑞典、法、意、比等国使节，以及中外记者等1000余人到会。一些国际援华组织、华侨团体纷纷致电祝贺。会议由议长汪兆铭致开幕词。大会宣读了国民政府主席林森自重庆发来的贺电及书面训词。
国民政府军事委员会委员长蒋中正戎装佩剑，登台致词。他说：“此次国民参政会，成立最重大的意义和唯一的目的，就是要集中全民族的力量，对侵略的势力，作殊死的斗争，以求得抗战的胜利和建国的成功。”他表示“要建立一个永久的、真正民主政治的基础”。
会议先后听取了国民政府各部部长的报告。许多参政员听了报告后，慷慨陈词，提出询问。在行政院长兼财政部长孔祥熙作了施政报告后，参政员许德珩“情绪激昂，离开座席，直趋主席台前，手指台上，痛斥豪门贵族，贪官污吏，寡廉鲜耻，误国害民，与会参政员无不为之振奋。”[《武汉文史资料》，第16辑。]
这次大会收到的提案共130余件，经过讨论、审查、修正，通过了100余个议决案。由中共参政员陈绍禹领衔提出《拥护国民政府实施抗战建国纲领案》，号召全国军民积极帮助政府，为全部实现抗战建国纲领而努力奋斗。
这一提案充分显示了中国共产党对国共合作团结抗战的诚意，得到全体参政员的拥护，共有68人联署，成为这次大会代表性最广的提案。与此类似的还有郑震字和王家祯的提案。大会将三案合并讨论。中共代表陈绍禹、青年党代表曾琦、蒙古、新疆等代表相继发言，热烈拥护政府抗战建国的政策，全场爱国情绪力近年集会中所罕见，最后，全体起立一致通过《拥护（抗战建国纲领）决议案》，场内掌声雷动，历数分钟不止，此为国民参政会最有意义最有重要性的表示。参政员胡景伊等21人提出的拥护政府长期抗战国策案，也获全体参政员一致起立通过。
此外，中共参政员董必武、陈绍禹、秦邦宪、吴玉章分别提出的保卫武汉、军队建设、改善县区政治机构的提案，参政员邹韬奋、禇辅成、王造时、许德珩、梁漱溟等人提出的动员民众、实行地方自治、设立地方民意机关、救济灾民、乡村工作等提案，亦获通过。
会议期间，中国共产党和国民党民主派、各抗日党派及爱国民主人士，同汪精卫投降派进行了斗争。会议之前，汪氏即同日本帝国主义者私通款曲，密议“和平”条件；会上，又大造“和平”舆论。汪派参政员李圣五、陶希圣提出《对德意外交采取分化方略案》，要求改善与德意关系。其目的显然是为了请德意出面调停，与日本和谈妥协。这一提案遭到中共参政员的极力反对。由于此时汪氏投降派面目尚不能为许多参政员所识破，而使此案以《对德意外交应积极注意》为题予以通过。
国民参政会一届一次会议于7月15日闭幕。经过各界参政员的共同努力，大会通过了较多符合民意的决议，确立了“抗战到底，争取国家民族之最盾胜利”的国策，宣布了“各党各派各界的抗日民族统一战线”的方针。
大会《宣言》宣示中外，“中国民族从不敌视日本人民，至今依然。中国抗战之目的，纯为自卫，中国必须恢复其领土主权行政完整，此乃任何国家立国自存之最小限度立场”；“特代表我全体国民庄严宣布：中国民族必以坚强不屈之意志，动员一切物力人力，为自卫，为人道，与此穷凶极恶之侵略者，长期抗战，以达到最后胜利之日为止。”[《国民参政会纪实》上卷，重庆出版社，1985年版，第182、183页。]
国民参政会的成立及其一届一次会议的隆重召开，举国上下为之一振。
这次会议表现的团结统一与民主精神，鼓舞了全国人民抗战的胜利信心。但是也必须看到，这次大会所通过的许多有利于推动团结抗战的决议和宣言，只是一些原则条文，要把纸上的东西变为现实，尚须经过长期艰苦的斗争。
第一届国民参政会共召开五次大会。第二次大会于1938年10月28日在重庆召开，时值广州、武汉相继失守，全国抗战和统一战线面临严峻考验。
大会前夕，汪精卫大放“和平烟幕”，制造妥协舆论，并加紧投降活动。一时间，国内形势恶化，人心浮动，有鉴于此，大会开幕之日，毛泽东致电汪精卫，指出，当此全国抗战进入最严重新阶段的时候，最首要的任务就是坚持抗战，坚持持久战，坚持举国上下精减团结之民族统一战线，这是使我民族国家转弱为强之关键，开展胜利局面之枢纽。中共参政员在会上提出《拥护蒋委员长和国民政府，加紧民族团结，坚持持久战，争取最后胜利案》。
该案痛斥汉奸亲日派妥协投降的无耻论调，引起广大参政员的强烈反响，参加署名者达67人之多，占出席人数的55.3％，创造了历届参政会提案联署人数的最高纪录。华侨参政员陈嘉庚未能到会，从新加坡发来一份“官吏谈和平者以汉奸论罪”的电报提案，矛头直指汪氏之流。汪派参政员极力辩解，广大参政员则痛斥投降派，坚决反对议和。经过斗争，该案被改为“日寇未退出我国土前不得言和案”得以通过。
这次大会闭幕之后一个半月，身为议长的汪精卫就带着几个亲信死党分子公开叛国投敌了。国民参政会议长由蒋介石继任。1939年2月召开的第一届第三次国民参政会，以及尔后的两次大会，通过了一些提案，重申抗战到底的既定国策，声讨汪逆卖国罪行。
在一届三次大会上，蒋介石代表国民政府宣读了《国民精神总动员纲领》，提出“国家至上民族至上”、“军事第一胜利第一”、“意志集中力量集中”的共同目标，以及精神动员的实施计划。许多参政员提出推进民主政治的问题。参政员董必武提出加强民权主义的提案，要求政府应给各党派以法律上的保障。参政员周览、马君武等51人联署提案，要求国家制度进行重要改革，建议“政府行动应法律化”、“政府设施应制度化”、“政府体制应民主比”。这一提案震动了大会，触及了国民党蒋介石的政治统治。
一届三次大会以后，国民党蒋介石加紧进行反民主反共活动，在各地与共产党制造磨擦，并制定《防制异党活动办法》，其压制共产党、压制民主的独裁面目，明显地暴露了出来。在1939年9月召开的一届四次大会上，中共参政员要求国民政府保障各抗战党派之合法权利，取消各种所谓防制异党活动办法。各民主党派参政员，如左舜生、张君劢等提出立即结束党治，实行宪政。经过激烈斗争，蒋介石作出“实施宪政”的许诺。
蒋介石实施宪政的许诺，不过是迫于形势的搪塞之词，并无真正实行的诚意，而在反共反民主的道路上越走越远，于1939年冬即发动了第一次反共高潮。在1940年4月召开的一届五次国民参政会上，国民党利用军政部长何应钦作军事报告的形式掩盖反共磨擦的事实真相，连篇累犊地攻击共产党、八路军。中共参政员董必武向何应钦提出质询：“总长所举电文，多与事实不符”。八路军将领联名致电蒋介石及国民参政会，列举大量事实驳斥何应钦的诬蔑不实之词，说明国共磨擦真相，使一些参政员恍然大悟，纷纷批评国民政府，要求立即制止磨擦，团结抗日。
然而，国民党蒋介石一意孤行，不久又发动了第二次反共高潮，全国抗日统一战线出现分裂的危险。
1941年3月上旬召开第二届第一次参政会，中共参政员先后提出解决皖南事变善后办法十二条、临时办法十二条，作为参加大会的条件，因国民党拒不接受，故决定不参加本次参政会。这一正义行动，得到各民主党派参政员和广大人民的同情和理解。在共产党的全面政治斗争面前，在国内外不赞成反共分裂强大舆论之下，蒋介石被迫缓和国共关系，并且做出“保证”，“以后决无剿共的军事”。为了维护团结抗战的局面，中共参政员出席了1941年11月召开的二届二次国民参政会。以及第三届历次参政会（1942年10月、1943年9月、1944年9月）。但是，国民党反共方针终未放弃，国民政府的民主政治愈来愈暗淡，到抗战胜利前夕召开的第四届第一次参政会，国民参政员几乎为国民党独占，参政会成了国民党蒋介石的御用工具。
国民党打着宪政的幌子，企图召开一党独裁的“国民大会”，反对中共关于成立联合政府的主张，因此中共中央负责人发表声明不参加第四届国民参政会，以示抗议。
纵观历届历次参政会，它在国共合作抗战形成高潮时应运而生，在抗日民族统一战线的旗帜下曲折前进，又在国民党一党专政下虚应场面，以至收场。国民参政会是抗战时期特定历史条件下的产物，尽管它一成立就不尽如人意，而且越来越走下坡路，但是，中国共产党和其他抗日民主党派及爱国人士利用这个合法的讲坛，进行了大量有利于团结抗战和争取民主的工作，使国民参政会在抗日战争中尤其在其成立初期发挥了积极作用。国民参政会在中国抗日战争和民主政治史上占有一席之地。
二、战时经济方策的施行
半殖民地半封建的中国，经济落后，发展极不平衡。近代中国经济的重心偏集于东部沿海沿江等地区，其中工业70％在沿海，而广大内地，尤其是西北、西南地区经济十分落后。“七·七”事变后，大片国土相继沦陷，工业集中的上海及沿海其他地区先后陷于敌手，致使中国的经济遭到巨大损失。国民政府的平时经济体系受到破坏；财政税收骤减；而抗战军兴，战费猛增；后方经济负担加重；各地军需民用物资普遍缺乏。由于国民政府对中日全面战争准备不足，举措不力，战争伊始即出现经济困难的局面。
国民政府为了应付战争，首先，在经济方面采取了一些紧急措施，建立军事经济机构，实行金融外汇管制，动员和协助沿海工厂内迁，建设大后方经济，其次，为了促使平时经济向战时经济转轨，建立全面控制国民经济运转的战时体制，国民政府在经济方针、经济机构、具体经济政策上，逐步进行了一系列调整，不少方面收到了一定效果。
（一）战时经济方针的确定
1938年3月，国民党在临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》中，关于经济问题列出8条，作为战时经济方针政策：
（1）“经济建设应以军事为中心，同时注意改善人民生活。本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产。”
（2）“以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食；并开垦荒地，疏通水利。”
（3）“开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业。”
（4）“推行战时税制，彻底改革财务行政。”
（5）“统制银行业务，从而调整工商业之活动。”
（6）“巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融。”
（7）“整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路公路，加辟航线。”
（8）“严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度。”[《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第486～487页。]
在会议通过的《非常时期经济方案》中强调：“目前之生产事业，应以供给前方作战之物质为第一任务。战争之胜负，每以后方对于前方物质供给之能否充裕为断。”
同年6月，国民政府新组建的经济部根据临全大会通过的经济纲领，拟定了《抗战建国之经济建设工作报告》，其中，列出五条主要原则：
（1）“提高经济行政的效率”；
（2）“充实内地生产能力”；
（3）“奖助经济事业之发展”；
（4）“力谋军需器材之供应”；
（5）“筹划经济立国之大计”；并且从经济行政、农业、工矿业、商业、水利等方面阐明了战时经济的具体方针政策。[国民政府经济部：《抗战建国经济建设工作报告》，中国第二历史档案馆藏，《民国档案》1989年第3、4期。]
临全大全通过的《抗战建国纲领》、《非常时期经济方案》等文件，为国民政府制定和调整战时经济政策提供了依据，同时也表明了国民党战时经济方针的基本确立。国民党的战时经济方针有两个基本点：
其一，“以军事为中心”。
全国抗日战争爆发后，以国共合作为基础的团结抗战局面形成，因此，国民党把平时经济转入战时经济的轨道，不仅为坚持持久抗战并赢得战争最后胜利所必需，而且是全国人民的根本利益与一致愿望所在。
其二， “实行计划经济”。
以“计划经济”作为战时国家经济的基本政策，同时对金融、外汇、进出口货物等实行统制政策，其目的在于依靠国家干预，加强对战时经济的控制。开始贯彻“计划经济”方针时，各经济部门制定各种经济计划纲要、计划草案、计划大纲，还曾成立“中央设计局”，“主持全国政治经济建设之设计及审核”。但是，由于缺乏整体的长远规划，所定具体计划多不可行，或不能互相配合，或不能贯彻始终，故难以通过计划经济达到控制战时经济的目的。
随着“计划经济”的不断失灵，国民政府逐步加强经济统制，连年颁布大量经济统制法令。到1941年3月国民党五届八中全会，正式确定实行“统制经济”政策，由国家政权依靠行政法律的手段，直接干预或管制生产、流通、分配等国民经济各个部门各个环节。到1942年国民政府公布并实施《国家总动员法》，战时经济方针，由“计划经济”到“统制经济”，经过了四年的艰苦调整过程，方得以确立。但是，国民党的经济统制，并未能够挽救其最终走向衰落的国统区经济。
（二）战时经济行政机构的调整
全国抗战爆发后，为了适应战时经济的需要，国民政府在不削弱中央集权的前提下，对经济行政机构陆续进行了调整，首先在军事委员会下建立了一套经济行政机构，以应付战时紧急经济事务。军委会下属的经济行政机构，包括资源委员会、第三部、第四部、农产调整委员会、贸易调整委员会、对外贸易调整委员会等。在战事弥起的情况下，上述一些机构曾发挥过某些作用。然而，本来重叠紊乱的经济机构，又陡增新的弊端。从1938年开始，对庞杂的经济行政机构又进行了大规模调整。
为“适合战时需要”，国民政府将行政院下属的实业部改组为经济部，将军委会第三部、第四部、资源委员会，及直隶国府之建设委员会、全国经济委员会之水利部分，统并入经济部。军委会农产调整委员会、工矿调整委员会改隶经济部管辖。军委会贸易调整委员会，改隶财政部。军委会对外贸易调整委员会和经济部国防贸易局归并财政部贸易委员会。行政院之铁道部及全国经济委员会之公路部分并入交通部。军委会农产、工矿、贸易三调整委员会所设立的运输联合办事处改隶交通部。此后，国民政府又先后在行政院之下设立中国航空建设协会总会、液体燃料管理委员会、水陆运输联合委员会，成立农林部、粮食部等等。随着“经济统制”政策的强化，1941年2月，在行政院内正式成立了“经济会议”蒋介石自任主席。该机构的设立，加强了经济的设计决策与执行督导的统一，强化了对全盘经济的控制。1942年“经济会议”改为“国家总动员会议”，作为战时最高统制机构。
国民政府经济机构的多次调整，对战时社会经济的运行，曾发挥了不可忽视的作用。但是，其调整是在紧张多变的战争环境中进行的，一些机构往往随事而设，临时补苴，一边调整精简，一边膨胀冗滥，带有很大应付性；加之国民党派系林立，争权夺利，因此其官僚机构的腐败性质，互相扯皮、效率低下的弊端，得不到根本改变。
（三）主要经济政策与经济统制措施的实施
全国抗战开始后，国民政府实行战时经济政策，先后采取了一系列经济统制措施，现择其要者列举如下。
1、财政金融方面
日本全面侵华战争的发动给中国的财政经济带来严重影响。占战前岁入总额80％，占总税收90％的关、盐、统三税锐减。以1936年度与1939年度相比较，关税由36900万元减至8600万元，减少77％；盐税由22860万元减至10100万元，减少56％；统税由17560万元减至1900万元，减少89％。
而军费则急剧膨胀，1937年军费即占总支出的66.4％，1940年军费则占总支出的74％。国民政府财政部长孔祥熙1939年1月在财政报告中说：“就财政言，历年收支本感不敷，抗战以后，税收不及平时之半，而支出则倍于从前，此一年半之亏短达二十万万元以上。”[《民国档案》，1986年第2期，第74页。]
为了筹划军费，并解决其他开支，国民政府采取增加财政收入的主要措施：
一是增税。
抗战开始后，一方面调整旧税，主要是将统税扩大为货物税，增加货物征税的范围，并改变征税标准，调整征税税率；一方面开征新税，如遗产税、过份利得税等。
1938年7月公布“非常时期过份利得税条例”，资本在2000元以上之营利事业，其利得超过资本额20％，财产租赁之利得超过财产价额15％者，按超过额课以10％～50％之超额累进税，1941年开始，还实行了地方田赋收归中央接管统筹整理并改证实物的政策，烟、粮、盐、糖及其他日用生活品实行国家专卖制度，以及货物征税和战时消费税改为从价征收政策等。以上措施对增加税收起到一定作用。
1941年第4季度盐税收入约达1.7亿元，是上一年同期的3、4倍。
1942年烟草、火柴、食粮专卖收益约18亿元，占岁入总额的21％，相当可观。[朱斯煌主编：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第416～420页。]
二是举债。
国民政府自1937年9月发行第一笔“救国公债”，至1944年发行“同盟胜利公债”止，共发19笔公债，总计国币150亿元，英金2000万镑，美金2亿元，关金1亿元，共合国币223.06亿元。[朱斯煌主编：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第421～422页。]
1937年至1942年前，国民政府向苏、美、英、法等国借债23次，共计9.95亿美元，6954.7万英镑，10.3亿法郎，1.2亿元国币。[朱斯煌主编：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第275页。]
三是增发纸币。
1936年法币发行额为12亿元，1937年为16亿元，1938年为23亿元。1938年的指数与1937年6月比较，增加64％。1939至1941年逐年发行增长率平均为87.3％，三年间增加了五倍半以上。
为稳定剧烈动荡的金融市场，1937年8月15日，国民政府公布《非常时期安定金融办法》，明令限制提取存款。同月，核准中央、中国、交通、农民四大银行在沪成立四行联合贴放委员会，设四行联合办事处，后改为四行联合办事总处。
1939年9月8日，国民政府公布《战时健全中央金融机构办法纲要》，改组“四联总处”，由蒋介石兼任理事会主席，使四联总处成为最高金融决策机构。这对于全面统管金融事务，稳定法市市场，实施外汇统制，扶植经济、增加抗战之能力，曾起到一定的积极作用。但是，以四大家族为首的大资产阶级和特权人物，利用一切机会和条件，大发国难财，加之国民政府经济统制机构本身腐败，弊端丛生，贪污盛行，使财政金融不久即走向困境。
2、工矿业方面
全国抗战开始后，国民政府为保存经济实力，维持与发展工矿业，以利长期抗战，采取了两项重大战略措施，一是动员与组织沿海沿江等战区厂矿内迁，二是鼓励与扶植大后方工矿业的开发，尤其是建立中国内地的重工业基础。
1937年12月，军委会颁布《非常时期农矿工商管理条例》，其中正式提出了工业的总动员计划。
1938年3月召开的国民党临时全国代表大会确定工矿业建设的基本方针为：“开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，发展各地之手工业”。6月，国民政府经济部明确规定了“以军需工业为中心”的工矿业建设方针。在施行战时工矿业发展政策中，国民政府采取了一些积极措施，除组织协助沿海沿江等战区工厂内迁（在下一节有专述）外，包括如下主要内容：
运用国家资本，重点发展重工业
主要负责国营工矿业的资源委员会等机构，掌管重工业和基础工业，以比较雄厚的资本，保障战时军工和大后方基础工业的发展。随着国民政府迁都重庆，以四川、云南、贵州、湘西为主，开发大后方经济提到重要日程。资源委员会在战前矿产资源调查的基础上，调整计划，加紧了对西南、西北地区矿产资源的调查与开发。矿产开发的战略目标：一是尽力开发和增加有关国防的产品，如石油、钢铁、煤焦、铜锌等，求得自给；二是尽量开采并改进出口矿产品的质与量，如开千冶炼钨、锑、锡、汞等，作为易货物资。
资委会除对煤、铁、钨、锑、锡、汞、金等矿产贤源进行继续调查和开发外，还发现了铝上、磷、锰、铬等一批新矿藏，并对甘肃玉门油矿进行了勘测与开发。这些都为大后方重工业的建立提供了原料，动力等主要物质条件。在工业投资上，国民政府明显地向重工业倾斜。
战前在已登记的工厂总数中重工业仅占14.68％，在工业资本构成上重工业仅占18.27％，抗战期间在工厂总数中重工业上升到35％，工业资本构成上重工业则上升到50％以上，尚不包括军工企业在内。抗战中，资委会工矿业投资最大的是电力、石油、钢铁工业，其次是电工、金属、机械等工业。电力是现代工业发展的必备条件。资委会大力创立内地电力工业基础，以国营电厂主供工业用电，并注重水力发电，使电力事业成为资委会发展最快的部门，在一定程度上满足了战时后方经济开发的需要。石油是现代工业和交通运输的重要能源，但战前中国只有延长等数地生产少量石油。
1938年设立甘肃油矿筹备处，商调陕甘宁边区所属延长油矿两架美制钻井机以应急。周恩来当即表示“同心为国，决无疑我，立即允为照办”，并协助装运。资委会聘请专家展开钻探、提炼等工作。1939年开始出油，尔后产量逐年猛增。
1939年生产原油12.9万加仑，汽油0.4万加仑，1942年原油即达1426.2万加仑，汽油达189.6万加仑，这对缓和战时后方部分地区液体燃料的紧张状况起到一定作用。钢铁是军工制造及其他工业发展所必需的原料。在发挥内迁和内地原钢铁企业作用的同时，资委会根据煤铁产量和质量以及运输等条件，确定以大量投资在川、滇兴建冶金工业基地，主要是拆迁汉阳兵工厂及大冶矿场的重要设备，与兵工署一起重点建立了大渡口钢铁厂，与云南省政府合作建立了云南钢铁厂等钢铁企业。为了统筹后方钢铁生产、进口及销售事宜，国民政府设立钢铁委员会，发展后方钢铁事业，以缓解战时钢铁需求的紧张状况。据统计，1941年内地生铁产量达6.3万吨，钢达2000余吨。
除此之外，电工、金属、机械等工业由于资委会投资也较多，因此亦获得长足的发展。煤炭、化工等工业资委会投资较少，但由于省营、民营投资规模较大，所以发展也比较快。总之，国民政府通过资委会等部门运用国家资本大力发展国营工矿业，使国家资本的发展速度大大超过民营工业的发展速度。
鼓励海内外投资，奖助民营工矿业
抗战初期，国民政府颁布了《非常时期工业奖助暂行条例》、《特种工业保息及补助条例》、《小型工业贷款暂行办法》、《奖励工业技术暂行条例》、《非常时期华侨投资国内经济事业奖励办法》等一些鼓励奖助民营工矿企业的法规和政策。为扩大奖励范围和奖助项目，规定凡国民在后方兴办国防及民生之重要工矿者均可呈请奖励，减低或免除出口税、原料税等，在一定区域内享有5年以下专利权，并实行保息和低息贷款；鼓励工业技术进步，对于革新、发明创造给予专利奖励和奖金补贴；以低价便利获得材料与工具；推进工业教育，招募和训练技术人才；对华侨在抗战时期投资国内农矿工商与国防有关的经济事业，华侨资本占资本总额60％以上者，可呈请各项奖励和优惠，等等。由于国民政府实行了一些奖励和扶植政策，加之广大职工和民族工业者的爱国热情，不但使战区厂矿比较顺利地实行了内迁，而且广大民营厂矿在大后方得到蓬勃的发展。民营企业到1942年达到高峰，仅设立新厂即达1077个。
1939年以前，大后方民营厂以生产军火为主，1939年起，后方民营厂矿生产重点逐渐转向非军工生产。
推进战时工业合作社运动
“中国工业合作社”运动，简称工合运动，是以工业生产力目标的群众性的经济救亡运动。最初是由新西兰友人路易·艾黎和美国进步记者埃德加·斯诺及其夫人尼姆·韦尔斯发起的。成立中国工业合作社的设想一经提出，立即得到国共两党领导人和有关人士以及一些驻华使馆人员的支持，国民政府并拨款作为开展组织工业合作社的基金，1938年8月，中国工业合作协会在武汉正式成立，孔祥熙出任理事长，艾黎被聘为技术总顾问。同年底，在重庆建立工合总会与理事会，宋庆龄为名誉理事长。工合运动在全国蓬勃发展。工合总会共建立了西北、晋豫、东南、浙皖、湘桂、滇黔、川康等7个区的办事处，成立了1900余个合作社，社员达2万余人，自有股本近400万元，每月生产产值达1700万元。合作社的资金来源主要为政府按月拨款18万元，其次是银行贷款和中外人士的捐款。各地合作社所经营的业务包括纺织、服装、制革、化工、机器、电器、五金、卷烟、制糖、交通用具、印刷文化用品等许多方面，生产大批军需民用品，对补充战时经济的不足，支援长期抗战，起到了重要作用。
3、交通运输方面
交通运输关乎国家经济、军事的命脉。至武汉、广州失陷，日军占领了中国的绝大部分铁路线，使本来十分落后的交通运输遇到更大的困难。为了建设战时的交通运输事业，国民政府在《抗战建国纲领》中规定了“整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路公路，加辟航线”四大任务，并且组建交通部，统一主管全国交通规划，建设与经营国有铁路、公路、邮电、航政，并监督公有民营交通事业等。为适应抗战和发展经济的需要，特别是保障军事运输任务的完成，国民政府还制定了军事征用法等一系列法规、政策，实行战时交通运输管制，而且专设军事管制机构，强化战时交通运输工作的管理、监督与检查，收到比较明显的效果。
重点建设国际交通运输线，抗战时期，尤其太平洋战争爆发前，国民政府把交通运输建设的重点放在国际交通运输线上。这固然与国民政府依赖外援的战争指导思想分不开，但同时也是为了打破日军的封锁，保障抗战与战时经济发展的需要，而且客观上反映了中国抗日战争与世界反法西斯战争的联系，从而具有世界意义。抗战开始后，国际交通运输线的建设从以下三个方面展开：
一是建设国际铁路干线
抗战初期，苏联支援中国抗战比较积极，为便于接受其援助，利用旧轨建设了宝（鸡）天（水）铁路。为了开辟西南国际交通线，动工修筑了湘桂、黔桂、滇缅、叙昆铁路的部分路段。
二是建设国际公路干线
在西北，修通长3400公里的兰新公路线，与苏联铁路线相连接，成为西北唯一的国际运输线。在西南，主要是修筑滇缅、滇越等公路。
其中修筑滇缅公路，1937年底动员15万民工，在改善昆明至下关段的同时，从下关延修至中缅边境的畹町，一年即完成通车。
三是开辟国际航线
抗战开始后，与美国合办的中国航空公司，曾增开武汉至广州、重庆至香港航线； 1938年与苏联签订中苏通航合约，联合兴办中苏航空公司，开辟了重庆至莫斯科航线。
着力改善后方交通运输
国民政府以修筑公路为主要目标，采取改善旧路与兴建新路并举而以改善旧路为主的方针，建设交通网络。在西北，以兰州为中心，改善和新建西北各省公路干线，并与河南、湖北、四川诸省公路接通。在西南，除发挥贵阳这个西南公路中心的作用外，加强重庆与成都、贵阳、昆明、长沙等各省会公路沟通，接通西南交通线与西北交通线及国际交通线的联系。同时，为了补充公路动力的不足，对20条内河进行航道疏浚，建造浅水轮船提倡木船运输，增加水运能力，并发展水道联运和水陆联运，提高了后方运输能力。
动员海内外人民发展大后方运输事业
广大内陆地区铁道、公路运输十分落后，但民间的人畜舟车驿运却蕴藏着巨大潜力。1938年10月全国水陆交通会议决定，“利用全国人力兽力之运输，以补充机械之不足”。
1939年交通部设立驿运管理机构，统管全国水陆驿运行政与经营业务。
在国际交通线、军事运输干线以及各地运输支线上，卓有成效地展开了驿运工作，尤其在短途运输中发挥了举足轻重的作用。以1940年为例，大后方各驿运干线的货物运输总量达到3462万余吨公里，为同年大后方公路汽车运输总量的18.3％，而以货运吨数计算，驿运总吨数达到汽车运输总吨数的36.9％。[《国民政府年鉴》1944年3月版。]
4、商贸方面
“八·一三”事变后，中国商贸中心上海的进出口停滞。国民政府为打开商贸工作的困难局面，成立贸易调整委员会（后改为贸易委员会），整理商贸事务。
1938年3月国民党临时全国代表大会，决定“管理进出口货，以安定金融”，在《非常时期经济方案》中提出两条政策措施：
（1）“加速添设国内交通线路，开辟扩充国际交通线路，发展交通机构，使各种物资之运输得以畅通，更进而改进对外贸易”；
（2）“管理贸易，增加国产品出口，减少奢侈品非必要品入口，以裕外汇”。[（台）《中华民国经济发展史》，近代中国出版社，1983年版，第604、610页。]
1938年6月，经济部关于商业建设，主要提出如下方针与办法：
一是输入之管制
对战时输入外货严加审核：为国家急需的货物，如军用品以及有关国防工业及交通需要的机器材料等，尽先购置输入；为在某种限度内为国家必要的货物，而可由艰苦节约得不超过此限度者，限量输入；为与战事及民生无甚必要，或虽亦需要但国内得勉力自给者，一律禁止输入。
二是输出之促进
为保障军需民用，且禁止各种物资偷运济敌，明令限制保留物资的出口。同时为保持国际收支平衡，积极提倡和奖助剩余产品的输出，并开拓国际销路，鼓励桐油、茶叶、生丝、原棉、麻、皮毛、锑、钨、锡等农矿手工产品的出口。
三是运销之调节
国内贸易，首要的是对棉、粮、燃料等关系军事民生的物品进行调节运销，其次对茶叶、麻丝、皮毛、木材等物品进行调节，以期货畅其流，物尽其用。
四是物价之平准
以兼顾生产者与消费者利益为原则，平准战时物价。
五是国货之提倡
为扶植生产，扩大推销，以支持抗战，提倡全国上下一律使用国货之风气。[《民国档案》，1990年第1期，第34～37页。]
此外，国民政府还先后制定了许多商贸方面的法规和管制措施，以及对重要商品的统购统销政策。这对于满足军事与民生的基本需求，增强战时经济力量，稳定战时经济生活，起到一定的积极作用。尤其是茶叶、桐油、猪鬃、羊毛、生丝等大宗农产品和钨、锑、锡、汞、铋、钼等特种矿产品的易货贸易，对于维护债信，从外国换回战时急需物资，起了重要作用。
5、农业方面
国民党临全大会宣言指出：“中国为农业国家，大多数人民皆为农民，故中国之经济基础在于农村。抗战期间，为宜谋农村经济之维持，更进而加以奖进，以谋其生产力之发展。”[《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第470页。]
大会提出了一项《战时土地政策法》。所刊“战时土地政策大纲”，主要内容：
（1）中央及地方应设土地利用指导管理机关，改善农业生产技术，严格控制生产种类，以提高土地利用的精度；
（2）应设垦务机关，制定开垦计划，统筹办理全国垦务；
（3）扶导和组织农业合作；
（4）工业原料和出口品等待设立国际贸易机关所统制；
（5）地籍整理，实行地价税、增价税、遗产税，并一律采累进制；
（6）设土地银行，发行土地债券；
（7）奖励人民以土地呈献政府，并应没收汉奸土地，征收利用不良之土地，依法分配于伤兵难民等；
（8）公私荒地之承垦，首为受伤阵亡将士家属，次为战区难民和各地无土地之贫民；
（9）规定地租额不得超过地价百分之七，并严禁任意撤佃抗租。[朱子爽编：《中国国民党土地政策》，国民图书出版社，1943年版，第54～57页。]
国民党的这个战时土地政策，对调整租佃关系，减轻农民负担，动员人民抗战是有益的。但由于大地主、大资产阶级统治地位所决定，国统区农民的利益得不到保障，农民土地问题也根本得不到解决。抗战初期，除山西、浙江等国统区曾实施过战时土地政策，实行减租减息外，绝大部分地区或停留在口头上或根本不予执行。抗战进入相持阶段后，国统区的战时土地政策即被搁置而中辍了。地主豪绅则蜂起加租加押，土地兼并之风大盛，地主粮商乘机囤粮抬价，导致粮价暴涨，物价随之飞涨，尤其1940年四川等地粮食歉收，市场粮食奇缺，群众叫苦不迭，农民更是不堪忍受。
统观国民政府所施行的战时经济方策，在某种程度上是顺应全国抗战历史潮流、符合民族利益的，而且取得一定成绩。既保证了长期抗战和国统区人民基本生活的需要，又促进了大后方经济的发展，同时也提供了国家实施战时经济的经验教训。全国人民以抗战大局为重，刻苦坚忍，不怕牺牲，发扬民族传统美德，对战时经济的维持与发展具有决定性意义。但是必须指出，由于国民党统治阶级的腐败，政府官僚机构存在的种种弊端与恶习，治标多、治本少，条文多、落实少，讲得好、做得差，加之贪官污吏、不法分子中饱私囊，因此战时经济建设的预期目的远未达到。
三、国统区抗战文化的开展
自日本发动“九·一八”事变后，民族矛盾逐步加深。在中国共产党号召武装抗日的推动下，全国文化战线开展了广泛的抗日宣传活动。以上海、北平为中心，各地的抗日团体、抗战刊物大量涌现，反对不抵抗政策和救亡图存的呼声日益高涨。
华北事变后，中日民族矛盾迅速上升成为主要矛盾，国内阶级矛盾和政治集团间的矛盾降为次要和服从地位。随着以国共合作为基础的抗日民族统一战线的正式形成，在国民党统治区，文化界抗日统一战线迅速建立起来。
尤其在武汉失陷之前，“全国各方面是欣欣向荣的，政治上有民主化的趋势，文化上有较普遍的动员。”[《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年第2版，第703页。]
（一）国民政府军委会政治部第三厅的组建
南京失陷后，国民政府机关大部分迁至武汉，中共中央代表团来到武汉，全国的救亡团体、著名爱国民主人士、文化界名流及大批流亡学生和知识分子云集于武汉。当时武汉成为国民党统治区的政治、经济和文化中心。此时，国民政府政策的重点还放在反对日本侵略者方面，对日作战是比较积极的，对待共产党和其他抗日党派的态度比过去也有了一些改变。在文化领域，国民政府以往的文化专制主义有所收敛，为顺应抗日统一战线与民主的历史潮流，采取了一些较为开明的政策与措施。
1938年初，国民政府改组军事委员会，下设政治部，陈诚任政治部部长，周恩来任政治部副部长。由共产党人在国民政府担任此要职，是国共合作团结抗战的一个重要标志。政治部下设4个厅，第三厅掌管宣传工作，厅长由著名进步文化人士郭沫若担任。
第三厅于1938年4月1日正式成立，下设3个处：第五处掌管动员工作，由胡愈之任处长；第六处掌管艺术宣传，由田汉任处长；第七处，掌管对敌宣传，由范寿康任处长；阳翰笙任第三厅主任秘书。科长和科员中还集中了大批文化界进步人士。在周恩来、郭沫若的参与和领导下，第三厅实际上成了中国共产党团结各民主党派、巩固国共合作、扩大文化战线、推动抗日救亡运动的重要阵地。
第三厅成立后的第一件大事，是举行杭战扩大宣传周。为了搞好这次宣传，周恩来与第三厅一起多次进行研究，他指出：这次扩大宣传，一要扩大宣传的对象，二要扩大宣传的范围。要深入到劳动阶层中去，要到工厂农村里去，到前线，到战壕里去，去提高广大工农的抗战意识和鼓舞激励战士们的杀敌情绪。文字宣讲要力求具体通俗和生动；口头宣讲要力求普遍、通俗和扼要；艺术宣传要更加普遍、深刻和激越感人；街头标语要多用易于使人记忆的语句。无论漫画、电影、戏剧都要使人看了听了印象深刻，难以忘怀。要使看戏的、听唱的感动得当场落泪，兴奋得矢志报仇。[阳翰笙：《风雨五十年》，人民文学出版社，1986年版，第183～184页。]
在4月7日至13日宣传周中，每天安排一个主要节目，分为文字宣传日、口头宣传日、歌咏宣传日、美术宣传日、戏剧宣传日、电影宣传日、游行宣传日等。第一天文字宣传和开幕大会，适逢台儿庄大捷消息传来，当晚举行了10万人的火炬游行。几十个演剧队和几百个口头宣传队深入大街小巷、工厂码头、郊区农村进行抗日宣传，整个武汉三镇沸腾起来了。
在“七·七”抗战一周年之际，周恩来参与领导第三厅开展了大规模的纪念活动。除组织宣传队、歌咏队、演剧队、放映队、化装表演车和举行画展以广泛开展抗日宣传外，还组织慰劳团到各战区慰劳将士，并举行“七·七”献金运动，周恩来和中共代表团、八路军武汉办事处全体成员组成“中共献金团”，带头参加献金。短短5天内参加献金者达50万人以上，献金总额超过100万元。[中共中央文献研究室编：《周恩来传》，人民出版社、中央文献出版社，1989年版，第407页。]
第三厅成立后，还建立了10个抗敌演剧队和4个抗敌宣传队等，并把由沪辗转来汉的孩子剧团接受为第三厅直属剧团。经过集训，演剧队、宣传队分赴各战区开展抗日宣传活动，孩子剧团则留后方活动。
武汉失守后，随着抗日战争转入相持阶段，国民政府逐步由比较积极抗战转为比较消极抗战。1938年底，第三厅本部由武汉辗转到达重庆。国民政府为籍制第三厅，借口战时紧缩，大量压缩编制，裁减人员和经费，把原来3个处9个科压缩成4个科，将处一级裁撤。在困难的环境下，郭沫若带领大家开展不懈的斗争，编印出版了《抗战小丛书》、《抗战二年》、《抗战三年》、（《抗战一年》在武汉编印）、《抗战文艺》、《抗战壁报》、《敌情研究》、《中国报导》、《日寇暴行实录》等大量宣传书刊，还编印了其他宣传品。[翁植耘：《郭沫若在第三厅，文工会及其创作活动》，见《抗战时期西南的文化事业》，成都出版社，1990年版，第60～63页。]
1940年11月，第三厅被改组为文化工作委员会，成了一个研究机构。
为利用合法身份团结进步文化人士，开展抗日民主运动，郭沫若受命担任文工会主任委员，阳翰庄为副主任委员。文工会聘请了茅盾、老舍、陶行知、沈志远、张志让、邓初民、杜国庠、王昆仑、翦伯赞、侯外庐、郑伯奇、田汉、洪深、马宗融、卢于道、胡风、黎东方、姚逢子、吕霞光等著名文化人士为专任委员和兼任委员。文工会初建阶段，经常举办各种讲演会和座谈会，工作开展得相当热烈。此外，在重庆还组织编写出版了大量学术著作、文艺作品、文章诗歌等，其中不乏传世之作。如郭沫若的历史剧《棠棣之花》、《屈原》、《虎符》等等，借古鉴今，古为今用，获得了极大成功。
（二）群众性抗战文化团体的建立与文化艺术的发展
在筹组第三厅的同时，为了把云集武汉的众多的文化界人士更好地团结起来，积极推动文化界抗战团体的组建。1938年3月27日，中华全国文艺界抗敌协会宣布成立。大会推举老舍、郭沫若、茅盾、丁玲、邵力子、冯玉祥。田汉等45人为文协理事，周恩来和蔡元培、宋庆龄、于右任、宋美龄、孙科、柳亚子、陈立夫、陈诚、何香凝等被选为名誉理事。“文协”不设主席，老舍为总务主任，担负领导工作。“文协”成立，这是全国文艺界乃至文化界广泛的统一战线建成的重要标志。在此前后，中华全国戏剧界抗敌协会、中华全国歌咏界抗敌协会、中华全国电影界抗敌协会、全国美术界抗敌协会、中华全国木刻界抗敌协会等全国性抗战文化团体于武汉纷纷成立。它们对团结文化界同仁、宣传群众、支持抗战起到重要的组织作用。
全国抗战初期，各种抗日救亡和进步的报刊如雨后春笋在各地创办出版。如上海《救亡日报》、《烽火》、《七月》，成都《金箭》，广州《抗战戏剧》、《文艺阵地》，长沙《抗战日报》，武汉《新华日报》、《群众》、《抗到底》、《弹花》、《救中国》、《战地》、《抗战电影》、《抗战文艺》、《戏剧新闻》、《五月》、《全民抗战》等等。武汉失守后，国统区政治经济文化中心移到大西南，重庆、桂林等地又有一些报刊陆续创办。但前后有不少刊物未能办到底，即被迫停刊。共产党人在国统区创办的《新华日报》被称为国统区抗战文化的嘹亮号角，连同郭沫若为社长、夏衍为总编辑的《救亡日报》，“文协”会报《抗战文艺》等，在抗战文化导向方面做出了积极的贡献。
随着抗战文化运动的兴起，一大批优秀的文化艺术作品涌现出来。剧作家创作出许多与时代与人民息息相关的好剧目，如《保卫卢沟桥》、《八百壮士》、《塞上风云》、《台儿庄》等，音乐家创作了许多反映全民抗日的救亡歌曲，如《牺牲已到最后关头》、《到敌人后方去》、《救国军歌》、《洪波曲》、《赶豺狼》等。诗人写下许多战斗诗篇，陆续出版了《开拓者》、《新时代》等10余种诗刊，“七月诗派”以其自由、奔放、粗扩的自由体诗展现在人民面前。作家们创作了《卢沟桥演义》等大量小说和《战地书简》、《游击中间》等报告文学。电影艺术家们摄制了大量抗战影片，如《卢沟桥事变》、《空军战绩》、《淞沪前线》、《东战场》、《光复台儿庄》、《热血忠魂》、《八百壮士》、《游击进行曲》、《中华儿女》、《长空万里》、《华北是我们的》等。
在抗战文化统一战线旗帜下，文化界凭着本身的团结和努力，已经给中国的文化运动创造了一个颠扑不破的光明前途，中国的文化运动接受了一次划时代的洗礼，它将要吸收一切进步文明的成果，开放出一枝光辉灿烂的花朵。
（三）抗战文化的战斗作用
“七·七”事变以后，文化界继承发扬了五四以来反帝反封建文化的光荣传统，把抗战文化作为反侵略的锐利武器，开辟了一条抗日的重要战线。
在“文章入伍、文章下乡”这一响亮口号下，广大文化工作者走出亭子间，勇敢地深入战地和农村，用各自特殊的武器，肩负起宣传抗战、揭露敌人、鼓舞民心士气的伟大使命。全国抗战开始后的前几年里，“‘文化下乡’、‘文化入伍’，风起云涌，与时俱涨。作为教育、宣传、鼓励士兵民众抗战，并增强其战斗意志的歌咏、戏剧、绘画、新闻报导、木刻，活跃在敌前、敌后，以及后方的每个平常下为文化人足迹所履的角落。”[延安时事问题研究会编：《抗战中的中国文化教育》，上海人民出版社，1961年新1版，第229页。]
以戏剧为例。
“七·七”事变第二天，上海文化界集体创作并演出了第一部抗战话剧——《保卫卢沟桥》，充分表达了“用笔的时候用笔，有嘴的时候用嘴，到嘴笔都来不及用的时候便势将血肉和敌人相持于战场”的决心，演出工作者战斗热情之高昂和观众反映之强烈是空前的。“八·一三”事变后，汇聚在上海的10余个救亡演戏队分途到各地进行抗战宣传，演出了《八百壮士》、《我们要反攻》、《在烽火中》等许多反映淞沪抗战的剧目，激发了人民奋起自卫、抗日救亡的热忱。上海沦陷后，全国18个戏剧团体，全国几乎超过95％以上的戏剧人才都集中在汉口。在第三厅组织下，各演剧队、宣传队分头进行巡回演出，为被侵略者呐喊，为战士们颂扬，发挥了战斗威力。旅居香港的戏剧工作者仅1938年就开展了近200次抗战演出活动，演出剧目达六七十种之多，其影响之大波及到南洋华侨。为了适应战争环境，文化工作者还创作演出了小型化、通俗化的活报剧、街头剧甚至茶馆剧、游击剧等，如《放下你的鞭子》等街头剧，演出极为广泛，观众印象极为深刻。各演出队不仅深入到战场、敌后、大后方，有的还到东南亚各地进行演出。抗战中不少作家投身杀敌前线，据不完全统计，因各种原因牺牲的戏剧工作者就有36人。[《大公报》1944年5月20日。]
对于抗战戏剧的历史功绩，剧作家田汉曾这样评价：“中国自有戏剧以来，没有对国家民族起过这样伟大的显著的作用。抗战以前戏剧尽了推动抗战的作用；抗战开始以后，戏剧又尽了支持抗战鼓动抗战的作用。”[田汉：《关于抗战戏剧改进的报告》（1942年），《戏剧春秋》2卷2期。 ]
国统区的抗战文化运动，是在国共合作抗日的特殊历史条件下勃兴、在与各种逆流的搏击中艰难前进的。进入抗战相侍阶段之后，坚持抗战反对投降，坚持团结反对分裂的斗争日益尖锐，这场斗争必然反映到文化战线上来。
广大文化界人士积极维护抗日民族统一战线，同国民政府的文化专制以及大肆泛滥的复古文化等展开了不屈的斗争，在暴露黑暗展示光明，坚持抗战与民主等方面发挥了独特的社会功能和战斗作用。同时造就了“团结自己，战胜敌人必不可少的一支军队”，涌现出一批有成就的革命文化战士。
第三编 举国奋战（1937.7—1938.10）
第十九章 中国抗战的政治、经济文化建设和改革
第三节 战区工厂、学校内迁
全国抗日战争爆发后，集中在中国东部沿海、沿江各地的工矿企业和高等院校，掀起了一个大规模的内迁运动。这是中国持久抗战的一项重大战略措施，也是广大实业、教育各界抗日救亡的辉煌之举。工厂与高校的内迁，在中国抗战史乃至民族发展史上写下光荣而珍贵的一页。
一、沿海地区工厂内迁
抗战前，中国工业大部集中于沿海和东北地区。“九·一八”事变后，东北工业基地落入敌手。“一·二八”事变后，集中在东部沿海地区的工业基地又受到侵略威胁。上海是全国最大的经济中心，集中了民族工业的大批精华。据经济部对工厂登记统计，1937年底全国工厂总数为3935个，仅上海即有1235个，占总数的30％以上；其他沿海省份有2063个，占总数51％，一旦战事扩大，沿海工业将首当其冲遭敌摧残。一些爱国的有识之士早就对这种不利于国防的工业布局表示担忧，一再呼吁把沿海工厂迁到内地，以保存经济实力。全国抗战前，政府虽有工业重心内移建立后方基地的设想，个别兵工厂已行迁并，但沿海地区工业迁移基本没有动作。“七·七”事变后，平津失陷，上海危急，日军的炮弹打进了厂房，国民政府方被迫议决将沿海厂矿向内地迁移。
1937年7月22日，国民政府设国家总动员设计委员会，部署各项紧急动员事宜。资源委员会旋与沪厂家洽商，劝导迁移，并拟迁移各机器厂、大鑫钢铁厂、中国煤气公司、大中华橡胶厂、康元制罐厂和民营化学工业社，由政府补助迁移经费56万元，在10年内每年奖励金额25万元，允由政府代商银行低利息借款329万元，并允拨给用地500亩。
8月10日，行政院第324次会议议决：“奖励金暂从缓议，余通过。由资源委员会、财政部、军政部、实业部组织监督委员会，以资源委员会力主办机关，严密监督，克日迁移。关于印刷业之迁移，由教育部参加监督”。[《民国档案》，1987年第2期，第36页。] 监督委员会（简称监委会）由林继庸为主任委员，连夜赴沪督导迁移。
12日，林继庸在上海召集五金、机械、化学、冶炼、橡胶、煤气等厂方代表，接洽迁移办法。旋即组织上海工厂联合迁移委员会（简称迁委会），由颜耀秋为主任委员，胡厥文、支秉渊为副主任委员，在监委会的监督之下进行工作。确定工厂迁移的目的地为武昌，如有相当理由经监委会批准可迁入其他内地。决定由资源委员会派员在武汉主持划地及银行接洽事宜，并由迁委会派员驻武汉，成立武汉办事处协助工作。同时派员在沿途协助转运事宜。迁委会成立、内迁工作正式开始未及两日，“八·一三”沪战即发生了。
国民政府原打算只援助与军火制造直接有关的工厂，计划一个月内完成内迁。但随着战事日紧，要求内迁的厂家不断增加。到9月中旬已有125家民营厂报名内迁。鉴于请迁者日多，原案56万元已不敷分配，资源委员会于9月18日向行政院提出《迁移工厂扩充范围请增经费办法》。经行政院议决，旋由新设的工矿调整委员会主任委员翁文灏于9月27日召集各关系机关会议，决定增拨经费、地亩额，再迁天利氮气厂，天盛陶器厂，天原电化厂，天厨味精厂，三北、公茂、和兴、中华等8家造船厂，以及中华书局等文化印刷厂10余家。
同时，国民政府明确规定了战区厂矿迁移原则。迁移之工厂矿厂分为两种，一为军需厂矿，一为普通厂矿。军需厂矿，包括兵工所需之机械、化学、冶炼工厂及矿厂，动力及燃料工厂及矿厂，交通器材制造工厂，粮食及被服工厂，医药品工厂，其他军用必需品工厂，由政府命令迁移，而予以下列诸项奖励：
（1）补助迁移费；
（2）免征各种转口税及落地税，并得按军用品减收运费及优先运输；
（3）拨给建厂地亩；
（4）由政府担保或介绍银行借低利息贷款；
（5）发给奖励金等。
普通厂矿，为军需厂矿以外之厂矿，由该厂自愿迁移；经主持机关核准后，得予以免税免验便利运输，代征地亩等便利。
此外，还对民营工业提出了扶植政策：
（1）对于战区厂矿，设法迁移内地，辅助复工；
（2）对于后方工厂，设法增加资本，扩大产量；
（3）对于新兴企业，予以种种奖助，俾得创办；
（4）对于工业材料之必需取给国外者，设法统筹购储，分配使用；
（5）对于工业之所需之技术员工，设法增求登记，分发服务。[国民政府经济部：《抗战建国之经济建设工作报告》（1938年6月），《民国档案》1989年第3期，第35页。]
在国民政府优惠内迁政策的鼓励和有关部门的督导下，深明大义、救亡图存的广大内迁厂矿职工和民族工商业者、实业家，迁厂的热情十分高涨。
在一场规模空前的淞沪会战激烈进行的同时，一场规模空前的中国近代工业大迁徙也在紧张展开着。迁厂工作极其复杂，困难重重，在日军炮口下把大量的机器设备拆运出来，其风险更是显而易见。尤其交通阻滞，运输极为困难，铁路车辆皆供军用，工厂迁移均以民船经苏州、镇江转轮上溯，途迂行缓，间受阻挠，困难殊多。然而，内迁各厂满怀爱国激情，“誓不以厂资敌”，冒着连天炮火抢拆、抢装、抢运，长途辗转，历尽千辛万苦，陆续抵达武汉。
正如有人所说，“冷冰冰机器，每每涂上热腾腾的血”。
1937年11月12日，上海沦陷，上海地区工厂大规模拆迁工作被迫停止。
上海及附近各工厂物资沿长江迁移的运输，至12月10日镇江运输站撤退，乃告一段落。除去公营及国营工厂不计外，先后共迁出民营工厂146家，机器及材料共有14600余吨，技术工人2500余名。[林继庸：《民营厂矿内迁纪略》，重庆新新出版社，1942年版，第14页。]
由于战事发展迅急，加之其他种种原因，从江苏、浙江、福建、广东、山东等沿海地区迁出的工厂为数较少，有的只将部分机件迁出。内迁的工厂多为五金机器厂、电工厂、化学厂、造船厂、文化印刷厂及制药厂，还有少数纺织及轻工业厂。
以上海为主要地区的内迁工厂绝大多数集中于武汉地区。据统计，截至1937年12月1日，由上海迁到武汉之工厂，经迁委会、监委会补助迁移费或予以便利援助迁移者凡123家，迁移机器材料12000吨以上，工人约1500人。[《民国档案》，1987年第2期，第36页。]
至1938年2月，由上海等地内迁武汉之厂矿达137家，机器重量25700吨，随同内迁的技术工人2300余名。[《民国档案》，1986年第3期，第60页。]
武汉，这个华中重镇，自国民政府撤出南京后一度成为全国政治、军事、经济和文化的中心。各内迁工厂陆续到武汉后，立即着手测地建屠，招工购料，设法开工。在武汉先后成立了迁鄂工厂联合会和工矿调整委员会驻汉办事处，以协助内迁厂的安置与复工。在1937年内复工的有37家，1938年元月，又有27家复工。[林继庸：《民营厂矿内迁纪略》，重庆新新出版社，1942年版，第22页。]
据复工仅一二个月统计，60余厂承造军用品的产量总值，即达170余万元，[《民国档案》，1986年第3期，第60～62页。]为抗战做出了贡献。然而，相当多的内迁厂家到汉后未能适时复工。除政府安排不周以及电力不足等问题外，主要是购地问题旷日持久不得解决。有的厂家见武汉无法立脚，加之战争日益紧迫，干脆直接迁往四川等地。
日军占领南京后，其侵略矛头直指武汉，国民政府以武汉为轴心筹设工业区域的计划遂成泡影。迁汉工厂大多立足未稳，不得不考虑再度内迁问题。
此时，正在汉口养病的四川省政府主席刘湘，积极争取滞留武汉的工厂转迁到四川，并派四川工业专家和官员由川飞汉向各厂家介绍四川的资源、设厂的环境，而且在运输、厂地、电力、劳工、原料、捐税等方面给予优惠与方便。各厂家深受感动，纷纷报名迁川。1937年12月底有20余家工厂表示迁川，翌年1月中旬已准备即可迁川工厂达41家。当月，工矿调整委员会派员与厂家代表到重庆及四川其他拟迁厂地区进行实地考察勘测，尔后又组织成立了迁川工厂联合会，安排迁川各项事宜。
二、武汉地区工厂折迁
南京夫陷以后，国民政府决定将武汉地区工厂继续内迁到四川、贵州、湘西等大后方。工矿调整委员会遂着手动员武汉地区迁汉工厂和原有工厂再度内迁，进行抗战以来第二次工业大迁移。1938年3月22日，刚由工矿调整委员会改组成的工矿调整处，召集武汉三镇机械厂家代表讨论迁移问题，催促各厂做好一切准备。工矿调整处除协助迁川工厂外，还规定了工厂迁桂、迁滇协助办法，同时，招募各种技术人才和技术工人，派往适宜的厂矿或技术机关服务。
6月9日，日军逼近马当防线，国民政府下令拆迁武汉工业，各类大小工厂，凡对军需民生有用者均在拆迁之列。为了减轻政府的财政负担，迁移费用由以前的无偿拨付改力提供贷款，运输、复工奖金缺乏者给予低息贷款，凡来不及拆迁的工厂皆予炸毁。
7月17日，国民政府决定留汉各政府机关人员须于五日之内迁往重庆。
工矿调整处得知武汉形势将届严重关头，益加紧敦促拆迁工作。除四川、湘西两处已派有人员部署外，还派员赴湘南、广西、陕西等地布置迁厂事宜。
在武汉地区，工厂拆迁分两部分进行。一部分是外埠迁汉工厂的再迁，共迁出机器钢铁工业、造船工业、电焊工业、电器及无线电工业、化学工业、医药工业、纺织工业、矿业以及其他工业共170多个厂家。另一部分是武汉原有工厂的拆迁。工矿调整处派遣受过训练的技术人员，分头四处劝导督促，并协助工厂拆迁。武汉三镇着手拆运者，有化学工业、机器翻砂工业、织染工业以及其他工业的厂家共150余个。
至8月中旬，除少数工厂被限期拆迁外，一部分厂家迁往湘西、湘南、广西、云南、贵州等省区，大部分厂家迁往四川。及至武汉撤退，除沙市尚有数厂外，武汉地区厂矿大迁移工作基本告一段落。内迁工作转向宜昌与重庆之间，宜昌为迁川的中转站，各厂物资在此换乘木船入川。自7月下旬以来，政府各机关人员继续西移，在宜昌候轮者人数逾万，兵工署及民营厂矿物资络绎长途，在宜昌江边堆积如山。武汉失守后，宜昌岌岌可危。在轮船运力十分有限的情况下，又雇用木船，紧急疏导，紧张抢运，入川各厂陆续抵达目的地。宜昌航运直至1940年6月中旬宜昌沦陷乃告终止。
据统计，截至1938年底，迁往内地的厂矿已达304家，机件重量达5万余吨。这304家厂矿中，迁往四川的有134家。详见下表：[《民国档案》，1986年第3期，第62～63页。]
内迁厂数统计表（1938年12月底）
迁往省区
业别四川湖南广西陕西其他
省区共计
机器五金51551033122
电器无线电862　 117
陶瓷玻璃531　 110
化学22422131
罐头食品73　 1415
印刷文具19　 3　 　 22
纺织染1044214171
其他8　 1　 　 9
矿业43　 　 　 7
共计134118212011304
上述厂家，到达目的地后，积极筹备建厂复工。至1938年年底，复工者达81家，产品价值己达438万余元。
在上海、武汉工厂拆迁的过程中，其他战区的部分工厂也相继拆迁转移。
如河南郑州、漯河、许昌、孟县，山东济南、青岛，山西绛县等42家工厂迁往陕西关中地区（其中一部分再迁入川），拆卸机械1.5万余吨。
在众多的民营工厂实行内迁的同时，直属国民政府军委会兵工署、军需署管辖的兵工厂、军需厂也先后奉命迁往内地。除少数迁往湘西、贵州等地外，多集中于四川重庆地区。较大的兵工企业，如金陵兵工厂、济南兵工厂、汉阳兵工厂以及钢铁厂迁建委员会（含迁汉的上海炼钢厂和汉阳钢铁厂及大冶炼铁厂、六河沟公司湛家矶炼铁厂、萍乡煤矿的部分设备）均迁往四川重庆地区；巩县兵工厂先后辗转迁往长沙及湘西安化、沅陵等地。由于对兵工企业实行了比民营企业和普通国营企业更为优先的政策，因此，兵工厂的迁移相对来说比较彻底和顺利。这对于迅速建设后方战时兵工生产基地，保障军队作战需要，发挥了重要作用。
整个工厂内迁工作持续到1940年基本结束。据统计，截至1940年底战区内迁民营厂矿448家、内迁物资12万吨，技工1.2万余人。其中大部分迁入四川，计254家，湖南121家，陕西27家，广西23家，其他省区23家。
这些内迁工厂中，机械厂占40.4％，纺织厂占21.65％，化工厂占12.5％，教育文具厂占8.26％，电器厂占6.47％，食品厂占4.91％，钢铁厂占0.24％，其他厂占5.57％。[吴文建：《中国工矿业之内迁运动》，《新经济》7卷9期（1942.8.1）。]
此外，自动迁移的工厂亦有百余家，合计内迁厂矿达600余家。[朱斯煌主编：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第257页。]
中国东部沿海地区和中部地区部分工矿企业的内迁，是在全国抗战开始后特定战争环境下进行的空前的工业战略转移。尽管国民政府在抗战初期对战局发展估计不足，对战略后方选择失当，内迁行动仓促，致使一些厂矿企业一迁再迁，不少工厂迟迟不能复工，造成严重的经济损失，但是由于广大内迁厂矿工人、技术人员和企业家的艰苦奋斗，政府有关部门如工矿调整委员会（处）和内迁厂矿联合组织的奖助、督导，这场工业迁徙运动仍不失为意义重大、影响深远的创举。
其一，保存了一批近代工业的精华，为持久抗战提供了重要经济力量。
内迁工厂虽然数量有限，但是内迁厂家多为民族工业的佼佼者，实力较为雄厚，门类较为齐全，其中不乏重点与名牌厂家。这场内迁运动，不但迁出了几乎所有直接支持战争的军工企业和支撑大后方工业的机器设备，而且同时随迁了大批企业管理与技术人才。上海内迁的民营工厂数量多、规模大、技术水平高。其中有“开全国机械制纸工业之先河的”龙章造纸厂，“设备与资本素列全国制罐业第一”的康元制罐厂，“执上海橡胶业之牛耳”的大中华橡胶厂，“中国最大之纺织厂”的美亚丝织厂，居全国搪瓷业之首的益丰搪瓷厂，还有资本雄厚的大鑫钢铁厂、中国煤气公司、新亚制药厂、华生电器厂等。这些内迁厂迁出了大量的以工作母机为主的先进设备，发电机、马达等动力设备及各种原材料。内迁的许多科技管理等人才也成为战时工业的宝贵财富。
其二，促进了中国西南等地区工业的发展，奠定了大后方民族工业发展的基础。
战区工业西移，尤其数百家民营工厂内迁，大大促进大后方军需民用工业的发展，迅速使西南地区成为民族工业基地。重庆的机器业战前只有10余家，到1940年就发展到133家。豫丰、申新、裕华、沙市等纱厂的内迁，使西南后方的纱锭猛增10倍以上，为纺织业的发展打下了基础。永利、天原等化工厂的内迁和创造性的生产，为西南后方化学工业的发展提供了基本的化学原料，在一定程度上满足了军事和民用的需要。支秉渊的新中工程公司由上海迁武汉，1938年再迁湘西祁阳，以拓荒者的姿态惨淡经营，逐步发展为一个从采煤、炼铁、轧钢、发电到制造机床、蒸气机、发电机、轧钢机乃至炭精、工具夹的联合企业。随后胡厥文的新民分厂也移来此处，使这一地区成为新的工业区。新中、新民以及华成电器厂在湘桂地区形成三大支柱，发展为三十工业生产集团。新中由于以制造内燃机等出名，被誉为“全中国动力的发祥地”，华成亦被誉为中国的“动力之母”。由于内迁工厂发挥了主干作用，促进了一批工矿企业的兴建，为后方工业的发展打了基础。
其三，形成了战时大后方若干新的工业中心，在一定程度上调整了战前严重不合理的工业布局。
战区部分工厂内迁，没有也不可能根本改变中国工业分布极不平衡的局面，但是抗战期间向大后方移植了若干现代工业，形成了以四川重庆为中心的西南大后方新的经济和工业区，一定程度上改变了沿海地区工业过分集中而大后方工业极端薄弱的状况，尤其西南地区的工业大为改观。
到1940年，西南已初步形成重庆、川中、广元、川东、桂林、昆明、贵阳、宁雅8个新的工业中心区。各区工厂分布情况如下表：
区别
工业类别重庆
区川中
区广元
区川东
区桂林
区昆明
区贵阳
区宁雅
区合计
区
机器1591628171166225
冶炼1723320461276
电器23300870041
化学1201001482579274
纺织623114231813143
其他4814027133087
合计42918773867801820846
广大内迁工厂为支持全国抗战、为发展大后方经济所做出的贡献，得到了全国人民的称赞。1939年11月，周恩来、董必武、邓颖超等与部分国民党参政员在重庆参观了部分民营内迁厂，并题词赞扬。周恩来的题词是：“供给前方的生产，是国防工业第一要义”；董必武的题词是：“在极艰难的条件下奠定新中国工业的基础”；邓颖超的题词是：“合作奋斗，发展生产”。
1942年元旦，迁川工厂联合会在重庆牛角沱生生花园举办了为期半个月的“迁川工厂出品展览会”。会上展出各厂家的各类产品和各种图表，展示内迁生产的成绩。中外人士交口称赞：在战时条件十分困难的情况下，中国民族工业仍蕴藏着巨大的潜力，在短短四年中创造出令人震惊的奇迹。国民党军政要员林森、冯玉祥、居正、于右任、孙科、何应钦等，中共驻渝代表周恩来、董必武、邓颖超，备界知名人士，以及各国驻华大使都前往参观，并题词勉励。周恩来参观渝鑫（大宝）钢铁厂时题词：“没有重工业，使没有民族工业的基础，更谈不上国防工业，渝鑫厂的生产已为我民族工业打下了初步基础！”
战时大后方尤其重庆工业的勃兴，是在一定的历史条件下出现的特殊经济现象。大后方的工业发展好景并不长，到1942年达到顶点后，便日趋衰落。
正如有人所说，辛勤培植的后方工业，“宛如昙花一现，瞬息逝去。”[朱斯煌主编：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第246页。]
三、战区部分高校内迁
全国抗战之前，在国民党统治区，国立、私立及外国教会办的各种高等学校共108所，其绝大部分分布在东部沿海、沿江地区，尤其集中在北平、上海、天津、南京等大都市。战争爆发后的一年内，108所高校即有91所遭敌破坏，其中25所因被破坏严重而停办。在高等教育面临危急的情况下，国民政府匆忙下令沿海各高校内迁。教育部指示平、津、沪、京等地的一些重要高校西迁西南与西北建立抗战教育基地。1938年国民政府成立了全国战时教育协会，负责全国各地高校的迁建工作。为了扶持高校内迁和建立战时教育基地，国民政府制定与颁布了一些教育改革政策，采取了一些变通措施。如对内迁学生实施生活救济，以解决生活困难和稳定战时高校的教学秩序；对夫学学生进行登记并分发到战区服务或到各高校借读；对在校生，酌量减免学杂费用，并发放贷款（后实行公费教育制度）。
据统计，自1938年3月至1939年止，教育部津贴各校贷金者达10至14万人。又如高校招生实行变革，以扩大招生面。1938年教育部颁布统一国立与省立高校的招生命令，在大后方与战区、游击区甚至敌后分设招生点，统一招生考试；对因战争而失学的学生，只要持有“同等学历”证明，可以免试入大学，或到其他大学借读；对文化程度尚不够升入大学的考生，由各大学开办“先修班”予以容纳；允许各文法科大学改变战前行政院的限制进行招生。此外，对失业教师进行登记与分配工作，并且增加师范教育，以解决高校师资力量。为适应抗战需要，还下力培养职业建设人才，并鼓励科学研究。国民政府在全国抗战后开始施行的一些进步的教育政策、措施，对于支持和扶植高校内迁和发展战时高等教育，具有积极的意义。
沿海、沿江各战区的高校内迁，是在战争爆发后或战火迫近的情况下进行的，而且随着战争的变化，内迁的高校又一迁再迁，使这场中国教育史上教育中心自东向西的大迁徙运动，持续了8年之久。自1937年到1939年，中国东部战区各高校，除燕京、辅仁等教会学校保持中立未动，上海交大等校迁入租界外，其余都迁往西南、西北，或就近迁入山区。如国立北京大学、国立清华大学与私立南开大学，在卢沟桥事变后迁往长沙，联合成立长沙临时大学，1938年又迁至昆明，正式改为国立西南联合大学（简称西南联大）；北洋大学、北平大学与北平师范大学，迁至陕西台组西安临时大学，后改名为西北联合大学（简称西北联大）；国立中央大学、国立山东大学、私立复旦大学、私立金陵大学、国立武汉大学、国立东北大学等31所高校迁至四川，国立浙江大学先迁浙西天目山，再迁江西、广西，后迁至贵州遵义；国立中山大学迁往滇南澄江，等等。
从1940年开始，英美与日本关系日趋恶化；上海租界形势紧张，后日军侵占东南亚和南亚，华南亦岌岌可危，于是原迁上海租界与原迁云南、广西等地的高校又相继内迁，如上海的国立交通大学、私立沪江大学等从上海租界迁往重庆；滞留北平的私立燕京大学迁到成都；原迁滇南的国立中山大学迁往粤北；迁到昆明的国立上海医学院、国立艺专、国立同济大学等迁至四川。
内迁高校最后多集中于四川，其中重庆25所，成都7所，共计48所。
迁川各高校，除中央、武汉、中央政治学校等少数儿所以外，一般规模不大。
各校因辗转播迁，原有师生人数大为减少，一般减少50％。据不完全统计，1938年上期16所迁川高校共有学生4647人（尚包括在川招收的一部分学生），教职员仅1063人。1940年，26所迁川高校共有学生10772人，教职员2782人。1942年，30所迁川高校共有学生13510人，教职员2686人。在全国抗战的前5年，学生人数约增加2倍，教职员人数约增加1.5倍。据国民政府教育部不完全统计，1940年26所学校毕业生共有1826人，1942年30所学校毕业生共3000人左右。[《四川文史资料》，第13辑，第78页。]
在整个高校内迁过程中，广大知识分子充分表现出高昂的爱国热情和艰苦奋斗精神。内迁高校的众多师生背井离乡，辗转奔波，历尽艰难险阻，饱经“流亡大学”的艰苦岁月。各高校内迁之后，困难日益增多，内迁之初，大都校舍简陋，又常遭受敌机轰炸，教学设备与图书十不存一。战争旷日持久，物资奇缺，米珠薪桂，政府救济近乎杯水车薪。教师薪金锐减，七折八扣，入不敷出，生活难以为继；学生生活更是清贫不堪。然而，师生们的爱国热情并未因困难而动摇，高等教育也未因战火而中断。广大师生含辛茹苦，自强不息，为中华民族创造了宝贵的精神财富。
为适应抗战人才的需要，内迁高校增设了一些系科与研究所，一些高校还增设国防教育课程，开办各种形式的短期训练班与专修科，并与工厂结合进行战时科研与战时生产，有效地支持了抗日战争。内迁高校还充分发挥自己的优势，克服重重困难，利用战时后方相对稳定的条件，提高教学与科研水平。如西南联大，融三校精华为一体，名师三集，阵容强大，文、理、法各系所开课目均比战前充实、完备，许多课程达到了较高的水平，许多科研项目取得较好的成绩。文科如闻一多的多种文学史专著、王力的语法理论、吴晗的《历史的镜子》等；理科如华罗庚的《堆垒章数论》、王竹溪的《热学问题之研究》等，都在中国教育史与科技史上具有重要的地位。再如浙江大学，在竺可桢领导下，学术研究活动十分活跃。苏步青教授写成《射线曲线概论》一书，被法国著名数学家布拉须凯称之“东方第一几何学家”，工淦昌教授提出用K 电子浮获办法寻找中微子，他的重要发现，成为世界物理学的重要成就之一，他的名字因此写进了世界性原子核理论教科书；贝时璋教授的《半年鱼之细胞学研究》、谈家侦教授的《中国西南果蝇之调查及研究》、卢鹤绂教授的《原子能与原子弹》、罗宗洛教授的《微量元素及生长素对植物生长的影响》等等，都引起了国际科学界的震惊与重视。其他许多内迁学校也涌现出教学和科研的优秀成果。
规模空前、意义深远的高校内迁运动，在中国抗日战争史上留下可歌可泣的一笔。通过内迁运动，保存了高等教育的基本力量和科技精华，促进并推动了大后方教育事业的发展，尤其西南地区高校云集，人才荟萃，文化教育呈现空前繁荣的景象。以内迁高校为主的高等教育，培养了大批抗战与建设所需要的经济、政治、文教、外交筹各方面的人才。
据统计，除中等学校、职业学校培育出数以百万计各种抗战与建设人才外，后方高等院校在抗战中即培育出毕业生达77600人。但是由于国民政府战前准备不足，直到战争爆发才仓促动员，内迁过程中又缺乏通盘计划，各校自行其事，仓惶搬迁，颠沛流离，在播迁过程中遭到严重损失；在教育方针与内容上，国民政府反对变更教育制度和彻底的民主改革以适应抗战需要，仍以维持正常教育为主旨，并在高校中推行“训育制度”，加强对师生的思想控制与特务监视，使高校难以为抗战报国发挥更大的作用。
尽管如此，抗战期间高校内迁运动的成绩，广大高校师生的贡献，是不可磨灭的。
第三编 举国奋战（1937.7—1938.10）
第三编 小结
1937年7月7日至1938年10月底，是日本帝国主义实施全面战略进攻，中国进行全国抗战的战略防御阶段。在这一阶段中，侵略者动员了几乎全部的军事力量，企图以“速战速决”的战略，几个月灭亡中国。中国则力求抗住日军的战略进攻，最大限度地消耗其力量，使战争趋向不利于敌的持久局面。平津失陷、淞沪告急的形势，加速了中华民族团结的进程。国家面临空前的危难，全民加强了新的凝聚。中国共产党倡导和促进的抗日民族统一战线的正式形成，奠定了中国不败的重要基础。国共两党合作抗日，在战略问题上相互协商。中国共产党根据中日双方的情况特点及其战争规律，提出了以抗日救国十大纲领为中心的全面全民族的抗战路线和持久战的战略总方针，为中国人民争取抗日胜利指明了具体道路。国民党部分地接受全国人民的意见，在政治、经济和文化等方面表现了一定的进步，召集了临时全国代表大会，发表了《抗战建国纲领》，召开了国民参政会，承认了各党派的合法存在，实行了某种程度的民主权利，进行政治机构、经济体制和文化活动等方面的某些改革，从而使全国出现了空前的团结救亡的高潮，形成举国上下全民族抗战的新局面。国共两党的军队作了合理的分工，国民党军队担负正面战场的作战任务，八路军、新四军等人民抗日武装担负挺进敌后，发动、组织与武装群众，开展敌后游击战争，收复被占领土地，创建抗日根据地，开辟广大的敌后战场，从敌后钳制、消耗和消灭敌人，配合正面战场的作战任务。
正面战场是战略防御阶段的主战场，担负了抗击日军战略进攻的主要任务。虽由于战略指导的某些失误，进行单纯的阵地防御，未充分发动民众参战，使得多数作战未能给敌人以更大的消耗，并丧失了过多的国土和城市。
但广大爱国官兵出于民族义愤，不惜流血牺牲，进行顽强的作战，仍给敌人以相当的打击。每次会战都能持续一月至数月之久，并能在会战后期跳出日军的大合围圈，保存了军队的主力。
在敌后战场，按照毛泽东的战略部署，展开了中外战争史上绝无仅有的战略行动。日军主力气势汹汹地向中国腹地进攻，八路军、新四军迎敌而上，向敌占区挺进；日军在正面不断占领新的地区，而在后方却不断丢失已占领的地区。八路军、新四军自挺进华北、华中敌占区以来，在地方武装和群众的支援下，对日军作战1600余次，歼敌5.4万余人，收复了大片国上，创建了晋察冀、晋绥、晋冀豫、晋西南、冀鲁边、冀鲁豫、山东、苏南、皖中、豫东等10余块抗日根据地，从而极大地钳制了日军的作战，有力地配合了正面战场的作战，加快了战略相持阶段的到来。就这样，在前后两条战线的突击下，终于粉碎了日军狂妄的战略企图。
中国抗战的战略防御阶段，所以能打破敌人“速战速决”的战略进攻，根本的原因在于：以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线，极大地影响和推动了全民族的团结抗战，中国实行了最不利于敌人的持久战的战略方针，开展了最大限度发挥自己优势的敌后游击战争。
日本侵略者错误地判断了形势，过高地估计了自己，过低地估计了中国。
侵华战争出现如此不利的局面，是它完全没有预料到的。从1937年7月到1938年10月底，日本侵略军将正面战线推进到包头沿黄河至风陵渡及开封、合肥、安庆、信阳、武汉、九江至杭州之线，并占领了广州附近地区。表面上看，似乎取得了重大的胜利，然而，日军虽在中国领土上前进了1800余公里，但并没有击溃或围歼中国军队的主力；日军虽到处制造惨绝人衰的大惨案、大屠杀，但中国人民的战斗意志更加坚强；日军虽占领了中国包括首都南京在内的北平、天津、杭州、广州、武汉等一批大中城市和大片的国土，但并未能迫使中国政府屈服；日军在正面战线取得某些胜利，但后方占领区则遭到根本性的失败，敌占区的广大地域又被八路军、新四军等人民武装夺回。总之，由于日本侵略者错误的估计形势，在脱离实际和一厢情愿的战略指导下，倾巢而出对中国15个月的全面战略进攻，并未达到预定的任何目标，相反兵力、财力和资源的消耗已到困难的程度，战略进攻不得不被迫停止。
1937年，日本法西斯首先制造“七·七”事变，开始发动全面侵华战争。
战火迅速扩大到华北、华中和华南的冀、察、绥、晋、鲁、苏、浙、豫、皖、赣、鄂、粤等10余省区，战区面积约160万平方公里，中日双方投入兵力400余万人。“七·七”事变实际上成为第二次世界大战由局部战争向全面战争的转折点，成为第二次世界大战在亚洲全面爆发的起点。
从表面上看，似乎只是中国奋起抵抗日本的全面侵略战争，实质上这是世界基本矛盾在亚洲地区的全面激化，是世界各大国在亚洲剧烈争夺的初期形式。中日全面战争把30年代初期欧亚两洲的局部危机，扩大成了牵动全局的世界性危机，日本法西斯的刀锋开始直接触动英、法、美、苏在亚大地区的战略利益。尽管欧美各大国受世界经济危机的困扰或从本身利益出发，企图让中国打头阵，拖住日本的手脚，自己避免正面与日本对撞，不愿过早陷入战争。但是，现实存在的尖锐矛盾却将有切身利害关系的各大国以不同方式卷了进来。苏联从反对法西斯侵略和保卫其远东安全出发，在中日全面战争爆发后的一个月，即与中国签订互不侵犯条约，并迅速以贷款形式向中国提供军事物资援助。英法美等国虽对日本侵略采取妥协政策，但也不得不表示一定的抗争。国际联盟多次召开会议，虽未作出制裁日本侵略的具体措施，但谴责日本违反“九国公约”和非战公约，鼓励援助中国。世界各国共产党和各国人民及正义人士，都把中国全民抗战看成是世界反法西斯侵略战争的第一线，纷纷给以道义的、物质的和人员的支援，一时间在中国汇集了国际反法西斯的一支可观的力量。
不畏强暴的中国人民，没有辜负世界人民的期望，以空前的民族团结和战斗，粉碎了日军的战略进攻，打乱了日本的侵略计划，初步稳定了东方的战局，为各民主国家争得了加强国防迎击侵略准备的宝贵时间，并为自己坚持长期抗战，积蓄反攻力量，进一步转变战略态势，奠定了有利基础。
第四编 转入相持（1938.11～1940.12）
第二十章 中国抗战相持阶段的到来
第一节 相持阶段到来前后的国际环境
中国抗战相持阶段到来前后，正是国际局势急剧恶化的时期。在欧洲，德意法西斯疯狂扩张，英法美等国却一味地妥协让步，终于导致欧洲战争的爆发。在远东，英法美为了应付欧洲危机，奉行一条对日本的绥靖政策。苏联有与西方各国携手遏止法西斯侵略扩张的强烈愿望，但是在西方一些国家一再拒绝集体安全政策的情况下，也以避免战争，维护自身安全力首要任务。
这种状况使世界反法西斯斗争处于一种极端不利的地位，也给中国人民的抗战带来不利影响。
一、慕尼黑协定与欧洲战争爆发
1937年秋，资本主义世界爆发新的经济危机，日本法西斯发动全面的侵华战争，以及英美等国对此所抱的“中立”态度，刺激了德意在欧洲的新冒险。
1937年11月5日，德国召开了有三军总司令参加的秘密会议——霍斯巴霍会议。会上希特勒提出了今后新的扩张目标是“在欧洲大陆的心脏地带取得成就”，“第一个目标必须是同时推翻捷克斯洛伐克和奥地利。”[特尔福德·泰勒：《慕尼黑——和平的代价》，新华出版社，1984年版，第471～472页。]
1938年2月，德国开始着手实现这一计划，向奥地利提出了一系列无理的要求。3月11日，德军越境进入奥地利。13日，德国宣布奥地利并入德国。
英国的默许态度早在1937年11月就已明确，英国枢密大臣哈利法克斯向希特勒表示：欧洲秩序的改变，“也许是注定要发生的。在这些问题中有但泽问题、奥地利问题和捷克斯洛伐克问题。英国希望看到，任何改变都必须通过和平演变进行。”[特尔福德·泰勒：《慕尼黑——和平的代价》，新华出版社，1984年版，第486页。]
1938年4月2日，英国正式承认奥地利并入德国。法国与美国也相继宣布承认。
紧接着，德国又将千头转向捷克斯洛伐克。1938年3月28日，希特勒宣布，要在不久之后解决苏台德问题。5月30日，他又规定，必须在10月1日前实施武力解决捷克问题的“绿色方案”。9月3日，希特勒命令公开进行对捷克的战争准备。
面对捷克危机，英国首相张伯伦早有定见：“我们无法帮助捷克斯洛代克——它可能成为同德国开战的一个借口。……因此我放弃了对捷克斯洛伐克提供保证的想法，也不想在法国履行它对捷克斯洛伐克的义务方面向法国人提供保证。”[特尔福德·泰勒：《慕尼黑——和平的代价》，新华出版社，1984年版，第974页。]
法国虽然与捷克斯洛伐克有同盟关系，但并无履行义务的决心，尤其在英国一再要其谨慎从事，不要指望英国支持的情况下更是如此。
为了摆脱捷克斯洛伐克这个“烫手的土豆”，英法两国一面不断向捷克斯洛伐克政府施加压力，迫其向德国让步，一面频繁示意德国，请求举行首脑会晤，探求和平解决的办法。9月15日、22日、28日，张伯伦不惜屈尊三次飞往德国，并向希特勒许诺：“你完全可以不战而立即得到一切主要的东西。”[特尔福德·泰勒：《慕尼黑——和平的代价》，新华出版社，1984年版，第974页。]
1938年9月29日至30日，德、意、英、法四国首脑在排除当事者捷克斯洛伐克和与捷克问题有切身利害关系的苏联的情况下，在慕尼黑召开会议，达成了出卖捷克斯洛伐克领土的《慕尼黑协定》。其中规定：捷克斯洛伐克将苏台德地区及其一切附属设施和物资无偿移交给德国。协定的附件规定：英、法、德、意共同保证捷克斯洛伐克的剩余领土不受侵犯。
英法在慕尼黑的妥协不但没有带来欧洲的稳定和“一代人的和平”，相反，却使欧洲分崩离析，战争提前到来。慕尼黑会议引起了欧洲国际关系的大混乱。各个中小国家在心理上受到极大震撼，它们深深感到英、法不足恃，原有的欧洲秩序已经摇摇欲坠，因此，纷纷修订自己的外交政策。
1939年2月24日，匈牙利参加了《反共协定》。罗马尼亚则表示，“既不偏向轴心国，也不偏向西方”。另有一些国家则借机强行解决与邻国的领土纠纷。
慕尼黑会议及其结局从根本上动摇了苏联对英、法等国长期抱有的期望。自30年代初东西方战争策源地形成以来，苏联一直奉行联合英、法，共同对付德、日、意法西斯侵略扩张的集体安全政策，然而，捷克斯洛伐克危机期间，苏联发现自己虽为欧洲大国之一，却被排除干事关欧洲前途的国际会议之外。严酷的现实迫使苏联不得不考虑调整自己的政策。
1939年3月10日，斯大林在苏共第18次党代表大会上发表讲话，申明苏联的对外政策为：“执行维护和平和加强同所有国家的事务联系”，“保持谨慎态度，不让那些惯于从中渔利的战争挑拨者把我国卷入冲突中去。”[军事科学院编：《斯大林军事文集》，战士出版社，1981年版，第215页。]
按照这一中立自保的政策，1939年8月，苏联与德国签订了《苏德互不侵犯条约》。
慕尼黑的又一后果是进一步鼓励了法西斯国家的侵略冒险。1938年10月21日，刚刚获得苏台德地区的希特勒又为德国指定了新的扩张目标，他命令部队准备占领捷克斯洛伐克的剩余地区，并对立陶宛的默默尔地区提出领土要求。10月20日，德国外长向波兰大使提出，把但泽归还德国，并在波兰领土上建立一个走廊，使但泽与东普鲁士连结起来。
1939年3月16日，德军开进捷克斯洛伐克，宣布将《慕尼黑协定》中并不包括的捷克斯洛伐克领土并入德国。3月23日，希特勒亲乘“德意志号”战舰占领了默默尔地区。4月3日，希特勒批准了入侵波兰的《白色方案》。
4月7日，意大利入侵阿尔巴尼亚。
德、意新一轮的扩张把英、法逼进了死胡同，迫使它们不得不在三四月间先后对波兰、罗马尼亚、希腊、比利时、荷兰、土耳其等国提供安全保证，形成了事实上的军事联盟。与此相对应，希特勒于4月28日宣布废除1935年的英德海军协定和1934年的德波互不侵犯条约，又于5月22日与意大利签订了军事同盟条约，结成了所谓“钢铁同盟”。至此，欧洲形成了两大对立的政治、军事集团。
1939年8月23日，德国在完成了德苏互不侵犯条约，避免东西两线作战的部署后，于1939年9月1日发动了侵略波兰的战争。9月3日，英法两国对德宣战，欧洲战争正式爆发。
二、英美策划远东慕尼黑
自1938年起，急剧恶化的欧洲局势对远东的影响是巨大的。英美等西方国家虽然不甘心丧失自己在中国的既得权益，屡有抗议日本乃至有限援助中国抗战的表示。但是实现对日妥协，却是这一时期英美远东政策的主流。
1938年9月的欧洲慕尼黑协定，鼓励了日本在远东的扩张。1938年11月3日，日本公然发表“东亚新秩序”的声明，明确宣布要以日本的“新秩序”取代英美为主的东亚旧秩序。
11月8日，外相有田八郎向美国大使表示，“今当东亚天地正展开新的形势之际，仍以事变前适用的观念乃至原则来衡量现在及将来的事态，不仅不能给解决当前问题带来任何办法，而且不能有助于确立东亚的持久和平。”
12月29日，有田又对外国记者团声称：“将来第三国在中国的经济活动，应在三国（指“日满华同盟”——著者）新体制的国际和经济自主所能允许的必要限度内，且必须不享有政治特权。”[〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第131页。]
面对日本的新挑战，英美等国面临三种选择：
其一，大力援助中国，积极介入中日战争，以实力对抗日本，保全自己的在华利益。但是，英美等国不愿承担与日本全面交恶的风险，尤其在欧洲危机的情况下，更担心因此而削弱它们在欧洲的地位，促使日本加速靠拢德、意。
其二，与日本全面妥协，承认其扩张要求，以稳定远东，集中力量于欧洲。
但是，这不仅意味着英美等国在华利益丧失殆尽，而且会危及其在整个亚太地区的根本利益和战略地位，因此很难为英美所接受。既不愿对抗，又不甘心放弃既得利益，于是就只能选择第三种折衷的政策，即利用中国的抗战来挫折日本的扩张锋芒，使其知难而止，在合适的时机，以中国的利益为代价，换取日本让步，实现双方有条件的妥协，从而保全西方国家在华的基本利益。“东亚新秩序”出笼后，英美的反应强烈。1938年12月30日，美国对日本提交了措辞强硬的抗议，申明“门户开放”原则不容某一方面片面取消，反对“新秩序的内容和条件。”[《美国对外关系文件集（1938～1939）》，波士顿，1939年版，第246～251页。]
英国继美国之后，也于1939年1月14日照会日本，表示“既不接受，也不承认日本用武力在中国造成的局势”。[《美国对外关系文件集（1938～1939）》，波士顿，1939年版，第253页。]
在频繁交涉、抗议的同时，英美感到有必要对中国抗战给予适当援助，以免因中国的崩溃而丧失制约日本的筹码，才首次决定对华贷款。这些贷款不仅迟迟难产，而且附加了许多限制条件，如借款对象不能是中国政府，必须由民间机构出面，借款不能用于购买军火，借款必须是商业信贷的方式等等。英美在援华问题上的这种态度，无非是要维护其“中立”立场和正常的对日关系。
英美对日本的侵华行动，虽有抗议表示，但举措相当谨慎。日本工业对外依赖性最大，美英是其主要的贸易对象。
1939年1月，美国驻日大使格鲁指出：日本对美英法三国的出口贸易占其总出口的70％，其收入全部用于购买工业原料。尽管各国都了解日本这一弱点，中国也屡屡提请英美各国实施对日本禁运，以削弱日本的战争力量。
但英美等国却不敢触动这一敏感的神经。它们不顾中国及世界舆论的反对，竭力维持与日本的贸易关系。
1937年至1939年，美国对日本出口了价值7.16亿美元的各类物资，为同期对华出口值1.41亿美元的5倍多！1938年，日本从美国获得的各类战略物资竟占其总进口量的45～91％。由此可见，英美等国所维护的与日本的经济关系对中国抗战造成的危害远甚于它们对华的有限援助。至于英美等国在中日战争问题上所奉行的双重性政策的目的，其外交官员有过明确地表白。武汉失守之际，英国驻日大使克莱琪给外交大臣的报告中声称，英国要“对交战双方维持友好关系……以便在和平谈判及以后时期我们能尽到适当的作用”。“我们的政策应该是拖延时间，期待双方终至完全精疲力尽，允许我们帮助实现这个悲惨冲突的合理解决”。[吴东之：《中国外交史，中华民国时期，1911—1949》，河南人民出版社，1990年版，第455页。]
1938年10月后，日本被迫停止了对中国的战略进攻，开始改变侵华方针，着重从政治上诱降中国。英美等国视此为与日本达成妥协的良机。
1938年11月1日，英国向日本表示，愿意就中日和平问题进行斡旋。［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第547页。]
1939年1月10日，法国新任驻华大使高思默在赴任前与中国驻法大使顾维钧进行了一次谈话，透露了他的使命。他说：鉴于欧洲和远东局势，通过对远东特别关心的国家之间的合作，使目前的中日冲突得以有效而公正解决的紧迫性正在加剧，其时机似乎就要到来。[《顾维钧回忆录》（3），中华书局，1985年版，第337页。]
法国外交部秘书长菜热指出：欧美列强对结束中日冲突终于发挥作用的时刻就要到来，特别是英国此刻要正式表态，日本也在探索同样的道路，“我们将在远东与英国采取同样的行动。”[《顾维钧回忆录》（3），中华书局，1985年版，第339.340页。]
英美两国也分别向日本表示，如果日本建议修改九国公约，他们愿意参加为此而召开的国际会议。为了促成中日停战，英国外交官员分别在中、日两国进行游说。驻日大使克莱琪向日本首相表示：如果日本同意缔结和平协定，英国政府愿意承担使中国方面停止一切排日活动的责任。［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第547页。]
1939年5月，英国驻华大使卡尔向蒋介石提出具体建议：放弃满洲，中日实行合作，取缔反日活动，恢复“七·七”事变前的状态等。西方各国酝酿的“远东国际会议”虽然未能实现，但是在它们谋求缓和与日本关系的行动中，确实存在牺牲中国利益的内容。针对国际投降主义者的阴谋，毛泽东曾尖锐地指出：“我们坚决地斥责那些认为太平洋会议并非东方慕尼黑的无稽之谈。所谓太平洋会议，就是东方慕尼黑，就是准备把中国变成捷克。”国际投降主义者“纵容日本侵略中国，自己‘坐山观虎斗’，以待时机一到，就策动所谓太平洋调停会议，借收渔人之利。”[《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年第2版，572页。]
1939年7月15日，英日在东京开始谈判。
24日，双方签署了《有田——克莱琪协定》，规定：英国“完全承认”日本造成的“中国之实际局势”；承认日本在其占领区内享有“特殊之要求”；允诺“凡有阻止日军或有利于日军之敌人之行动与因素”，英国“均无意加以赞助”。[《中国近代对外关系史资料选辑》下卷，第2分册，上海人民出版社，1977年版，第143页。]
《有田——克莱琪协定》实际上是英国在东方放任侵略，纵容掠夺战争的又一丑行，是“东方慕尼黑”阴谋活动的严重步骤。
欧战爆发后，英美等国更加急于对日妥协。1940年4月12日夜，德国即将席卷北欧前夕，英、美、法三国大使一齐会见蒋介石，再次劝告中国“及时对日媾和”。英国大使说：“目前英、法要全力对付德国，无暇顾及中国。英、法不愿使中国灭亡，所以再三劝告采取对日和平方针。日本方面在英、法、美的监视下，也决不会提出过苛的要求。……对中国方面来说，也会使巨大的损失减到最低限度，如加紧建设，不难恢复到战前状态。”法国大使说：“上次本人奉本国政府之命，会同英国大使劝告应与日本媾和，但未见成效，……现在法国面临着欧洲危急，在不得已时为了维持法属印支的安宁，停止滇越铁路的运输也未可知。若走其他路线则代价太大。因此中国要想避免巨大的损失，只能与日本和解。”否则，“将来万一元人支持而继续抗战的话，将不可避免地蒙受更大的打击。”美国大使说：“我代表本国政府向贵国进行忠诚的劝告，即日停止战争，在英、美、法三国援助下和日本进行谈判。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第185～186页。]
1940年6月，德国入侵法国之后，日本在德、意支持下要求英、法封锁滇缅、滇越运输，实行对华禁运。6月19日，法国封闭了滇越铁路；7月15日，英国屈服于日本压力，同意封锁滇缅公路三个月。中国西南的国际通道因此而封闭。
总之，中国抗战相侍阶段到来前后，由于欧洲危机的加深，英美等国急于实现对日妥协，它们奉行了牺牲中国利益，换取日本让步的政策。这一政策是慕尼黑绥靖政策在远东的翻版，它使中国人民的抗战面临严重的威胁，迎合了日本急于通过政略和谋略来摆脱困境的侵华战略的需要。
三、苏联的远东政策
1938年9月的慕尼黑协定，以及由此而造成的欧洲战争，对苏联的对外政策造成了极大冲击。苏联放弃了坚持多年的集体安全政策，转而采取了一条以避免战争、维护自身安全为主的外交路线。这个外交路线对苏联远东政策的影响在于，进一步加强了延缓苏日战争、避免东西两线作战的基本考虑。
1938年10月以后，苏联继续贯彻积极援助中国抗战，使之能够长期牵制日本的政策。1938年两次对华贷款1亿美元，1939年后继续向中国提供信用贷款，以便中国购买各类军用物资。当然，苏联对中国抗战的各种援助有其自身的打算。1940年12月，斯大林对即将赴任驻华武官的崔可夫指示说，“我们驻华全体人员的任务就是要紧紧束缚日本侵略者的手脚，只有当日本侵略者的手脚被捆住的时候，我们才能在德国侵略者一旦进攻我国的时候避免两线作战……。”［苏］崔可夫：《在华使命》，新华出版社，1980年版，第36页。]
尽管如此，苏联的对华援助仍然非常可贵，通过支援中国抗战也确实达到了束缚日本发动侵苏战争手脚的目的。
苏联远东政策的另一个方面是如何对待日本。
1938年以后。苏联为避免德日的两面夹击，迫切希望远东苏日关系的稳定。1938年4月4日，苏联政府建议日本政府通过谈判解决一切争端。这一建议不但未得到响应，日本反而于当年夏和1939年春夏之间，在张鼓峰和诺门坎地区两次对苏武装挑衅。苏联利用日军主力久困中国战场之机，坚决反击日军。特别是在诺门坎战役中，苏军重创了日本关东军，充分显示了自己的实力。日本迫于中日战争的困扰，也产生了暂时稳定日苏关系的意向。
1939年12月31日，苏日双方经过谈判，签订了《苏日协议》。根据协议，日本向苏联付清了背着中国买卖中东路的最后一笔欠款，苏联同意将苏日渔业协定延长到1940年12月31日。
1940年1月1日，苏联《真理报》在题为《关于1939年12月31日苏日协议》一文中表示，苏联政府和舆论界十分重视苏日关系的正常化，苏联方面愿意促进它的实现。3月底，苏联政府在最高苏维埃会议上指出：“日本毕竟应该理解，苏联在任何情况下都不允许它的利益受到侵犯。只有这样理解，日苏关系才可能圆满地发展下去。”［苏］C·A·戈尼昂斯基等：《外交史》第4卷上，生活·读书·新知三联书店中译本，1980年版，第203页。]
在苏联政府的不断努力下，1941年4月13日，苏日双方在莫斯科签订了《苏日中立条约》。条约规定双方“维护彼此间的和平、友好关系”，并在另一方处于第三者一国或数国的军事行动的对象时，缔约另一方在整个冲突期间严守中立。此外，在签署的共同宣言中公开声明：“苏联保证尊重满洲国的领土完整和不可侵犯，日本保证尊重蒙古人民共和国的领土完整和不可侵犯。”[《国际条约集》（1934—1944），世界知识出版社，1961年版，第303～304页。]
1938年以后，苏联在欧洲动荡、自身面临战争威胁的情况下，谋求缓和苏日矛盾的各种努力，对牵制日军的对苏战争冒险，避免两线作战的被动局面，创造了一定的有利条件，而且，在此期间苏联也未停止对中国的援助。
但是，苏联对日缓和关系的一些举动，尤其是《苏日中立条约》对中国的消极作用是明显的。特别是苏日双方互相保证在中国的势力范围，这是严重损害中国东北和外蒙古领土主权的行为。对日本来说，也在一定程度上解除了对北方苏联的顾虑，增强了南进的决心。日本外相松冈洋右在枢密院答询时声称，在冲击美英，冷却中苏关系这一点上，中立条约“对我有利”。［日］深井英五：《枢密院重要议事备忘录》，岩波书店，1953年版，第150页。]
第四编 转入相持（1938.11～1940.12）
第二十章 中国抗战相持阶段的到来
第二节 日本侵华方针的变化
一、日本侵华方针变化的原因
自“七·七”事变至武汉会战结束，日本虽取得军事上的一些胜利，但是，这些胜利并未给日本带来胜利结束战争的结果，相反，战争的全局却呈现出与日本速战速决的战略初衷完全背离的状况。经过15个月全面战争，日本付出了巨大的人力、物力、财力的消耗，国家的经济基础因此而动摇，对苏战争准备受到削弱，日苏之间的力量对比严重失衡。与此同时，国际局势急剧动荡，日本急欲从中国战场上腾出手来，去应付即将到来的“大转折”。
这些内外因素，尤其是侵华战略的破产，迫使日本在1938年10月以后对其侵华方针作出重大修订。
日军占领武汉、广州后中国战场的态势
“七·七”事变时，日本企图经过速战速决的战略，重现甲午战争迅速取胜的一幕。这个战略方针着重依赖武力，意在尽可能短的时间内，用必要的兵力，在有限的作战空间里，摧毁中国的战争力量和战争意志，一举达成日本的战争目的。小国寡民、资源贫乏的日本最忌讳战争旷日持久，因为这将造成日本国力的无限消耗，难以实现其世界战略。然而，15个月的战争结果却是，日本所追求的战略目标成为泡影，而其力求避免的不利状况成为现实。
至1938年底，日本已在中国战场上投入了近百万的庞大兵力，付出了近45万人伤亡的代价，换来的是一种骑虎难下的窘境。中国全国性抗战开始后不久，形成了正面和敌后两个战场的格局。在绥远、陕西、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、江苏、浙江、广东一线约4000公里的正面，日军面对着200多个师的中国军队。另一方面，在相当于日本本土近3倍的100多万平方公里的战线后方，中国共产党领导的抗日游击战争广泛开展，抗日根据地和游击区遍布各地。至1938年底，八路军、新四军已在华北、华中开辟了广阔的敌后战场，创建了晋察冀、晋绥、晋西南、晋冀豫、冀鲁豫、冀鲁边、山东、苏南、皖南、皖中、豫东等抗日根据地。八路军已发展到15.6万人，新四军发展到2.5万人。敌后抗日根据地和游击区的总人口达5000万人以上。日军仅能局促于主要城镇和主要的交通沿线地区。
尽管日军已由战前的17个师扩大为34个师，并将其中绝大部分投入中国战场，但同时应付前后两个战场仍顾此失彼、疲于奔命，日本的战史著作就此指出：“占领地区内特别是华北和华中方面，由于徐州和汉口作战而兵团外调，移动频繁，造成后方兵力不足，只能保持点和线，前线方面也在扩大，以致到处配备薄弱。敌人乘此弱点，遂这次企图扰乱我军后方乃至进行局部反攻。”[堀场一雄：《日本对华战争指导史》，军事科学出版社，1988年版，第225页。]
在这样一种战争态势下，日军若想继续维持战略进攻的势头，就必须投入更大的兵力和更多的物资补给，并准备承担远甚于以往的人员及物资消耗，即使如此，日军也没有胜算的把握，更何况15个月的战争已使日本的军力、国力不堪重负了。
捉襟见肘的日本兵员、军需动员状况
经过15个月战争，日本痛感过低估计了中国的抗战意志和能力。战争的实际进程无论在规模、时间、强度等各方面，均超出它初期的预料。日本的战争能力开始暴露出严重破绽。
战争开始后，日本大规模扩军，先是在1937年扩编了7个师，继而于1938年又扩编了10个师，使其师的总数翻了一番。短时间内进行如此大规模的扩军，使日军的兵员组成出现问题。日本陆军省军务部门统计：1938年8月1日，侵华日军成员中的现役兵仅占11.3％，预备役兵占22.6％，后备役兵占45.2％，补充役兵占20.9％。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第149页。]
由紧急动员而造成的这种畸形的兵员结构严重降低了日军的战斗力。对此，日军有关部门强烈要求整理军队。
与兵员动员的窘况相伴随的武器弹药、军需物资的动员补给同样难以为继。开战之初，日本轻视中国，设想无须大规模的军需动员，仅凭现有军需储备一举击败中国。但是，随着战争的不断扩大和持久，各类军需物资的消耗直线上升。日本被迫于1937年10月开始实施“中国事变第一次军需动员”。
此次军需动员除了涉及原有的陆海军兵工厂外，还动员了约3800家民营工厂，对民营工厂的利用率达到平时的2.5倍。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第120页。]
尽管如此，军需物资的生产补给情况仍然达不到日本军事当局的预期成果。参见下表：［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第121页。]
中国事变第一次军需动员实绩（％）
武器弹药飞机坦克轻装甲车
7060662743
钢盔防毒面具卫生材料兽医材料海运器材
10097908780
1938年6月2日，陆军大臣杉山元就军需动员的状况上奏天皇：“虽然官民一致协作，昼夜工作，异常努力地从事各自所担负的军需品的整备补给，但由于各种原因，……武器、弹药、飞机、坦克重要军需品的生产未能达到预期成果，这是非常遗憾的。”［日］防卫厅防卫研修听战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第121页。]
第一次军需动员按计划至1938年3月31日止，历时6个月。但战争不但没结束，反而日形扩大。日本只好追加实施第二次军需动员计划，时间为1938年4月1日至1939年3月31日。为了保证计划指标不再落空，当局把动员的民营工厂扩大到4000多家，并采取了诸如利用代用品，回收废品，乃至降低产品规格的措施。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第242页。]
换言之，以降低质量来满足对数量的要求。但是，第二次军需动员仍然达不到战争的实际需要。日本兵工总厂负责人报告说，坦克装甲车的生产数量不能适应急速扩充的军备；小口径火炮供需失衡；观测用具和光学兵器的整备状况极其不良；至于弹药的补充供给只是到10月武汉、广州作战结束后才有所转机，此前不能达到军需的要求。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970版年，第243页。]
战后日本的战史著作也指出：“步枪、炮弹都不够用，到1938年6月，连学校用的教练步枪都被收回。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第115页。]兵员及军需物资动员补给方面存在的种种困难，限制了日军进一步发展其战略进攻。
战争严重妨碍了日本经济的正常运行

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