摄政内阁成立后，修改了《关于清帝逊位后之优待条件》。十一月五日，国民军驱逐清废帝溥仪出皇宫。
北京政变使中国政局发生重大变化。直系在北方的势力被消灭；国民军崛起，并控制北京；奉军大批入关，沿津浦线南下，扩展其势力；北方冯玉祥的国民军与奉系张作霖的矛盾日趋激化；冯玉祥一面电邀孙中山北上主持大计，一面又请段祺瑞出任大元帅执掌政府；段祺瑞欲借机东山再起，重掌中央大权。十一月中，冯玉祥、张作霖、段祺瑞在天津举行会议，决定组织中华民国临时执政府，以段祺瑞为临时执政。这样，在北京政变推倒直系统治之后，北京政权又落入军阀官僚手中，各派之间仍混战不休，北方政局更趋于复杂化。
（四）国民革命的兴起和北洋军阀的末路两次护法运动失败后，孙中山开始致力于国民党的改组工作。民国十三年一月，中国国民党第一次全国代表大会的召开标志着国共两党第一次合作的正式形成。在国、共两党的共同努力下，国民革命高涨，广州国民政府正式成立。在北方，北京政变后成立了以段祺瑞为执政的北京执政府。民国十五年，随着国民军的退却，北京执政府也宣告解体。同年七月，国民革命军誓师北伐。随着战争的发展，北洋军阀的最后一届政权--奉系军阀的安国军政府于民国十七年六月彻底垮台。至此，统治中华民国达16 年之久的北洋军阀集团全部覆灭。
1。国民党改组与国共两党第一次合作的形成民国十一年，陈炯明的叛变，是孙中山一生中遭到的最沉重打击。两次护法运动的失败，使他非常痛苦，甚至绝望。同年八月，孙中山再次退避上海。这时，共产国际和中国共产党向孙中山伸出了援助之手。在共产国际和中国共产党人的帮助下，孙中山的思想发生重要转变，从九月起，即开始致力于国民党的改组工作。九月四日，孙中山召集了有共产党人参加的国民党改组会议，研究了国民党改组计划，并指定茅祖权（1883-1952 年）、覃振（1885-1947 年）、陈独秀等九人为国民党党务改进案起草委员会委员。民国十二年一月，滇桂联军赶走陈炯明，收复广州。孙中山即离沪返穗，在广州建立陆海军大元帅府。广东革命根据地的建立，成为国民革命运动兴起的重要阵地，国民党的改组工作也随之加速开展起来。八月，孙中山派蒋介石率"孙逸仙博士代表团"赴苏联考察。十月，孙中山聘苏联代表鲍罗廷（1884-1951）为政治顾问，帮助国民党的改组工作。这以后，国民党的改组很快进入实行阶段。孙中山为推进改组工作，多次发表演说，总结中国革命一再失败的教训，反复强调学习俄国经验和改组国民党的必要性。并任命廖仲恺、汪精卫和共产党人李大钊等五人为改组委员。十月二十四日，国民党改组特别会议在广州举行。孙中山委任廖仲恺、胡汉民和共产党人谭平山等九人为国民党临时中央执行委员，李大钊、汪精卫等五人为候补执行委员，组成国民党中央临时执行委员会，全面负责国民党改组的筹备工作。十一月十二日，国民党临时中央执行委员会发表了《中国国民党改组宣言》，公布了《中国国民党党纲草案》、《中国国民党党章草案》。同时，孙中山还派廖仲恺、谭平山、李大钊等到上海、北京等地，负责各地的改组工作。孙中山力排国民党内右翼势力的干扰，坚持联俄、联共的方针，积极筹备召开了国民党第一次全国代表大会。
民国十三年一月二十日至三十日，中国国民党第一次全国代表大会由孙中山主持，在广州举行。出席开幕式的代表165 人。这些代表，一部分由孙中山指派，一部分由各省区党员推选。其中以个人身份参加国民党的共产党员有李大钊、谭平山、于树德（1894-1982 年）、毛泽东、林祖涵（伯渠，1885-1960 年）、张国焘、瞿秋白（1899-1935 年）等20 多人。李大钊被孙中山指定为大会主席团成员，谭平山代表国民党临时中央执行委员会向大会作工作报告。大会讨论并通过了《中国国民党章程》、《改组国民政府之必要案》和《中国国民党第一次全国代表大会宣言》等文件。大会决定了"联俄、联共、扶助农工"的三大政策，同意共产党员和共青团员以个人身份加入国民党。
《大会宣言》以三大政策为基础，对三民主义作出适应时代潮流的新解释。新三民主义的民族主义，对外主张反对帝国主义，对内实行各民族一律平等；民权主义，主张民主权利为一般平民所共有，"非少数人所得而私也"；民生主义，主张平均地权，节制资本。会后不久，孙中山又提出"耕者有其田"的口号。国民党一大的政治纲领同中国共产党在民主革命阶段的政治纲领的若干基本原则是一致的，因而成为第一次国共合作的共同纲领。
大会选举了中国国民党第一届中央执行委员会，推胡汉民、汪精卫、张静江（1877-1950 年）、廖仲恺、谭延闿、谭平山、李大钊、于树德等24人为中央执行委员；邵元冲（1890-1936 年）、沈定一（1892-1928 年）、林祖涵、毛泽东、瞿秋白、张国焘等17 人为候补中央执行委员。同时，选举了中央监察委员会。一月三十日，中国国民党第一次全国代表大会正式闭幕。会后，由孙中山主持召开了一中全会，组织了中央执行委员会常务委员会即中央党部，推选廖仲恺、谭平山，戴季陶（1890-1949 年）等为常务委员。下设秘书处和组织、宣传、工人、农民、青年、妇女、车事等部，后增设海外部。
中国国民党一大的成功标志着国共两党第一次合作的正式形成。
2。国民革命的高涨国民党改组后，孙中山总结了历史的经验教训，在苏联和中国共产党的帮助下，创办了中国国民党陆军军官学校。这所学校设在广州附近的黄埔岛上，所以通常被称为黄埔军校。民国十三年五月五日，军校第一期学生开始入学，六月十六日正式开学。孙中山兼任总理，任命蒋介石为校长，廖仲恺为党代表，先后聘请加伦（1892-1938 年）等苏联红军将领为军事顾问。军校直属于国民党中央执行委员会。下设政治部，先后以戴季陶、邵元冲、周恩来、邵力子、熊雄（1892-1927 年）为主任；教授部，以王柏龄（1889-1942 年）为主任，叶剑英（1897-1986 年）为副主任；教练部，以李济深（1885-1959 年）为主任，邓演达（1895-1931 年）为副主任。十月、十二月，以军校毕业生为骨干建立了两个教导团。后不断扩充，民国十四年八月组成以黄埔军校师生为骨干的国民革命军第一军。至民国十五年北伐战争前，军校招收学生五期，共约7400 多人，成为统一广东革命根据地和进行北伐战争的重要力量。
民国十二年八月间，以英国汇丰银行广州支行买办陈廉伯（1884-？）
和佛山大地主陈恭受为首领的广东商团发动叛乱，煽动商人罢市。十月十日，商团军竟向广州各界庆祝辛亥革命13 周年的游行队伍开枪射击，打死打伤群众数十人，并准备和陈炯明里应外合，推翻以孙中山为首的大元帅府，夺取广州政权。在广州局势万分危机之时，孙中山在中国共产党的帮助下，对商团实行坚决镇压。十五日，政府军和黄埔军校学生军在工农群众的支持下，平定了商团叛乱，使广州革命政府转危为安，为广东革命根据地的统一创造了条件。
在国、共两党的共同努力下，国民革命思想由南向北，在全国范围内广泛传播。民国十二年十月，冯玉祥发动北京政变，推翻直系政权，电邀孙中山北上共商国是。段祺瑞、张作霖也表示欢迎孙中山北上。孙中山不顾个人安危，毅然决定应邀北上。十一月十日发表《北上宣言》，主张召开国民会议以谋求中国之统一与建设，主张在国民会议召开之前，先召集预备会议。十三日，孙中山带病北行。沿途大力宣传召开国民会议和废除不平等条约的主张。上海、浙江、广东、湖南、湖北等地先后成立国民会议促成会，形成了声势浩大的国民会议运动。
这次孙中山北上是抱病起程的，中间经过香港、上海，取道日本赴天津，辗转一个多月，直到十二月三十一日才到达北京。由于旅途辛劳，加上对段祺瑞政府倒行逆施的痛恨，加速了病情的恶化。民国十四年三月十二日，孙中山在北京因肝病逝世。临终时，他留下了《遗嘱》和《致苏俄遗书》，嘱咐国民党和全国人民实行三大政策，共同奋斗，完成他未竟的事业。孙中山去世，在全国引起巨大的悲痛。国共两党组织各界人士举行哀悼活动，广泛传播孙中山的遗嘱和革命精神，形成一次规模巨大的宣传活动。国民革命的呼声，在各地更加高涨起来。
民国十四年五月爆发的五卅运动，标志着全国革命高潮的到来。
五月十五日，上海内外棉七厂的日本资本家枪杀共产党员、工人顾正红，并伤十余人。顾正红案成为五卅运动的导火线。事件发生后，上海日资纱厂2 万工人罢工，学生展开募捐和追悼活动。五月三十日，上海工人和学生举行援助纱厂工人的街头宣传讲演和示威游行，租界的英国巡捕在南京路上突然开枪，向密集的群众射击，打死学生、工人等13 人，伤者不计其数，造成震惊中外的五卅惨案。惨案发生后，上海各界展开工人罢工、学生罢课、商人罢市的三罢斗争，成立了上海工商学联合会。六月十一日，上海举行群众大会，到会的有20 多万人。以上海为中心的五卅运动迅速波及全国。广州、北京、南京、武汉、天津、长沙、济南、徐州、青岛等数十个城市的人民群众纷纷集会、游行示威或举行三罢，一些地方的农民也加入斗争行列。全国各地约有1700 万人直接参加了运动。这是五四以后出现的又一次全国规模的反帝斗争高潮。
在这次全国革命高潮中，影响最深、规模最大、时间最长的是广州、香港工人的大罢工，即省港大罢工。六月十九日，罢工首先从香港各业工人开始，继之广州沙面租界工人罢工。六月二十三日，沙面外国祖界的兵警悍然枪杀经过沙面租界对岸沙基的游行群众，当场死亡50 余人，伤170 多人，造成骇人听闻的沙基惨案。惨案发生后，香港罢工工人激增至25 万，并有13万人陆续回到广州。省港罢工使香港变成了"臭港"、"死港"。这次罢工坚持了16 个月之久，不仅严重打击了英帝国主义，而且有力地支持了广东革命政权，促进了广东革命根据地的统一和巩固。
3。广州国民政府的建立及其政治制度民国十三年十月，孙中山平定广州商团叛乱，使广东根据地得到了初步巩固。但是，当时广东的大部分地区仍被各派军阀盘踞着，东江的陈炯明，南部的邓本殷，还有暂时依附于革命政府的滇系军阀杨希闵、桂系军阀刘震寰。因此，广东革命政府首要的任务是肃清广东境内的反动军阀势力，统一全省，建立巩固的根据地。民国十四年二、三月，广东革命政府以黄埔学生军和粤军许崇智部为主力举行第一次东征，讨伐企图乘孙中山北上之机进攻广州的陈炯明。革命军在东江农民的支援下，打垮了陈部主力三万多人，占领了潮州、梅县等地。六月，东征军回师广州，迅速镇压了滇桂军阀杨希闵、刘震寰的叛乱。
第一次东征和平定杨、刘叛乱的胜利，使广东革命根据地基本巩固。在这种情况下，为了适应革命形势的发展，六月十五日，国民党中央决定改组民国十二年孙中山建立的大元帅府为国民政府，二十五日，发表政府改组宣言。七月一日，国民政府在广州正式成立。
广州国民政府是在国共两党合作的特定历史条件下，由各革命阶级组成的联合政权。广州国民政府不仅在性质上与过去任何政府不同，而且在政治制度上也有自己的特点：①广州国民政府受中国国民党的指导和监督。国民政府的委员须由中国国民党中央执行委员会任免，并对其负责和报告工作；对于政策方针和立法原则，先要由国民党中央执行委员会审查通过后，交国民政府执行。国民党全国代表大会及其中央执行委员会是国家权力的决策机构。②广州国民政府实行委员制。国民政府由委员苦干人组成，国务由委员会议执行，即以委员会议的形式进行集体领导的制度。③广州国民政府采取议行合一的制度。由于当时处在战争环境，无法召开国民大会。因此，在政权中采取立法和行政合一的制度，以便集中领导。
广州国民政府最高执行机构是国民政府委员会，共有委员汪精卫、林森、张继（1882-1947 年）、许崇智、谭延闿、朱培德（1889-1937 年）、古应芬、伍朝枢（1886-1934 年）、程潜（1881-1968 年）、戴季陶、张静江、胡汉民、孙科（1891-1973 年）、徐谦（1871-1940 年）、廖仲恺、于右任等16 人。其中汪精卫、胡汉民、谭延闿、许崇智、林森等五人为常务委员，汪精卫任国民政府主席。广州国民政府下设：行政机构主要有外交、财政、交通、军事、司法五部和教育、侨务两个委员会；法制机构有法制委员会，后又设立法制编审委员会；司法机构中司法行政由司法部负责，司法审判由大理院负责；监察机构是监察院；军事领导机关是军事委员会。
广州国民政府成立后，即于八月编组国民革命军，取消地方军番号。当时共编成六个军，军长分别为蒋介石、谭延闿、朱培德、李济深（1885-1959年）、李福林、程潜。十月，国民政府举行第二次东征，很快收复东江地区，全歼陈炯明军。东征同时还进行了南征，讨伐粤南军阀邓本殷。至民国十五年二月，在海南岛歼灭邓军残部。至此，广东根据地获得统一。三月，李宗仁（1891-1969 年）等领导的广西军编为国民革命军第七军，两广实现统一。广东根据地的巩固和两广的统一，为出师北伐准备了条件。
4。北京临时执政府的建立与消亡民国十三年十月，冯玉祥发动北京政变，推翻直系政权。奉系军队乘机进入华北，并不断扩大势力范围。国民军与奉军之间的矛盾日趋尖锐。为了组织新的过渡政府，并调处国、奉之间的关系，研究对待长江流域各省直系剩余势力的策略，十一月十日，张作霖、冯玉祥、段祺瑞在天津召开三巨头会议，讨论如何组织新政府问题。会上，张、段联合向冯施加压力，要由段出面组织政府。迫于当时的形势，冯、张之间达成暂时的妥协，张作霖同意邀请孙中山北上共商"国是"；而冯玉祥则同意由段祺瑞担任临时执政，成立临时执政府。二十四日，段祺瑞就任临时执政，并公布了《中华民国临时政府制》，组织了新政府。北京临时执政府正式成立。北京政变后成立的黄郛摄政内阁于同日解职。
根据《临时政府制》的规定，北京执政府采取的政治制度是由临时执政、国务员、国务会议组成。临时执政总揽军政、民政，统率陆海军，对外代表中华民国；国务员由临时执政任命，分掌外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部，赞襄临时执政处理国务；国务会议由临时执政召集，临时执政发布命令及国务文书，须经国务员副署。但由于国务员由临时执政任命，因而虽有副署形式，实际上也不起作用。从以上可看出，北京临时执政府的一个显著特点是，临时执政总揽了总统、总理和国会三方面的职权，是一种极端的独裁制。
段祺瑞重掌政权后，为使其统治合法化，积极筹备善后会议，企图通过善后会议产生国民代表会议，制定宪法，建立新法统，组建正式政府。并以善后会议与孙中山召开国民大会的主张相对抗。十二月二十四日，段祺瑞不顾各方反对，迫不及待地公布了《善后会议条例》。《条例》规定参加会议的人员必须是：（1）有大勋劳于国家者；（2）讨代贿选及制止内战各军最高首领；（3）各省区及蒙、藏、青海军民长官；（4）有特殊之资望、学术、经验，由临时政府聘请或派充者。根据这些规定，段祺瑞邀请的代表，除孙中山等国民党方面人士外，均为各地的军阀、官僚、政客，这些人参加的善后会议，实际上是一个军阀官僚进行政治分赃的会议。
善后会议遭到全国的反对，特别是共产党和孙中山采取了坚决抵制的态度。甚至连黎元洪、岑春煊、梁启超、章太炎等人也拒绝参加。而段祺瑞不顾全国的反对，一意孤行，于民国十四年二月一日开幕，至四月二十一日结束。会议通过了《国民代表会议条例》等议案。但是，段祺瑞策划的国民代表会议遭到各方的抵制和反对，始终没有成立起来。
为了容纳善后会议会员、粉饰民主，段祺瑞又在民国十四年七月三十日成立了临时参政院。参政院号称民意机关。但从参政的组成可以看出：绝大多数参政都是各省军民长官、军阀军队长官的代表及段祺瑞所指定的，参政院实质是军阀、官僚的代表院，它只不过是段祺瑞借以掩饰其独裁制度的装饰品。
随着冯玉祥的国民军势力的扩大和北方革命运动的发展，为了反对革命，奉直两派重新联合反对国民军。民国十五年三月，直奉联军联合山西军阀阎锡山共同进攻国民军。国民军在敌强我弱的情况下，经过激烈的战斗，最终放弃京津，退入张家口、绥远及西北一带。
国民军退却后，北京政府落入奉直军阀手里，它们之间又重新争吵起来。段祺瑞企图保住自己的地位和政权，结果不但没有取得成功，反而被逐下台，逃往天津。民国十五年四月二十日，北京临时执政府宣告解体。
5。北伐战争与武汉国民政府的成立在广东革命根据地巩固和国民革命运动高涨的基础上，北伐的条件已经成熟。民国十五年六月四日，国民党中央执行委员会正式通过国民革命军出师北伐案。次日，国民政府任命蒋介石为国民革命军总司令，七月一日发布北伐动员令。六日，国民党中央通过《为国民革命军出师宣言》。《宣言》指出："中国人民一切困苦之总原因，在帝国主义之侵略及其工具卖国军阀之暴虐。"这次北伐的任务和目的是"剿灭卖国军阀之势力"，"建设一人民的统一政府"。七月九日，国民革命军在广州誓师，北伐战争正式开始。北伐战争面临的敌人有三个：一是控制河南、湖北、湖南和直隶南部的吴佩孚，共有兵力20 万人；二是盘踞江苏、浙江、安徽、福建、江西的孙传芳，共有兵力20 万人；三是占有东北和山东、直隶、热河、察哈尔等地并控制北京政权的张作霖，共有兵力35 万人。
国民革命军方面，共有八个军，十万余人。根据双方力量对比和敌人内部矛盾的状况，北伐军决定采取集中优势兵力，各个击破敌人的作战方针：首先以主力攻击盘踞两湖的劲敌吴佩孚，占领长江中游；然后挥戈东南，消灭孙传芳，占领长江下游；最后在适当时机消灭张作霖及其他军阀势力。北伐战争的进展异常迅速。七月占长沙。八月入湖北，接连取得汀泗桥、贺胜桥两个关键性战役的胜利。九月总攻武汉，十月十日占领武昌。至此，吴佩孚主力基本被消灭。随后向江西发起攻击，十一月八日克复南昌。孙传芳主力亦大部被消灭。接着福建战场也取得胜利，北伐军未经大的战役，即于十二月十八日进占福州。在北方，冯玉祥领导的国民军于九月十七日举行著名的五原誓师，宣布全军加入国民党，参加北伐。随即率军进入甘、陕，年底占领陕西全省，与北伐军遥相呼应。
民国十六年初，北伐军根据形势的发展，又分三路继续进军。东路军，出闽、赣，攻略浙江，直逼上海；中路军，沿长江两岸向皖苏挺进，会攻南京；西路军，沿京汉线向豫南进攻，并与国民军相配合，以期会师中原。各路北伐军胜利进军。东路军，二月进占杭州，三月进抵上海郊区。三月二十二日，上海工人经过第三次武装起义占领上海，北伐军进驻上海。二十四日，中路北伐军攻占南京。
从民国十五年七月到民国十六年三月，北伐出师不到十个月，就消灭了吴佩孚、孙传芳两大军阀的主力部队，从广东打到武汉、南京、上海，使革命区域从珠江流域扩展到长江流域。在北伐胜利进军的形势下，西南各省的地方军阀也都转向拥护国民政府，使全国形势转为北伐军与奉系军阀南北对峙的局面。
北伐军占领两湖和江西后，武汉成为革命的中心。民国十五年十一月二十六日，国民党中央政治会议决定迁都武汉，并派委员到武汉筹备迁都事宜。十二月十三日，在武昌组成了"国民党中央执行委员会暨国民政府委员会临时联席会议"，代行最高职权，徐谦为主席。民国十六年一月一日，国民政府明令定都武汉。
在迁都问题上，曾出现"迁都之争"。蒋介石起初赞成迁都武汉，但随着形势的发展，他一改前言，力主"中央党部及国民政府暂驻南昌"。他的目的是利用当时设在南昌的国民革命军总司令部实现以军制党制政。一月初，蒋乘第二批由粤迁汉人员经过南昌的机会，召集所谓国民党中央政治会议临时会议，做出"暂驻南昌"的决定，并扣留第二批委员，不准他们前往武汉。对此，武汉临时联席会议重申坚持国民党中央在广州作出的原决议，反对蒋介石迁都南昌的主张。二月九日，国民党中央推举吴玉章、邓演达、徐谦、孙科、顾孟余（1888-1972 年）五人组成行动委员会，开展一次以党权抵制军权的运动。二月二十一日，国民党中央在武汉召开中央执、监委员和国民政府委员扩大联席会议，决定国民党中央党部和国民政府即日在武汉正式开始办公。三月初，大部分阻留南昌的委员到达武汉，从而结束了这场迁都之争。
三月十日至十七日，国民党在汉口召开二届三中全会。会议决议对现行国民党和国民政府的政治制度进行改革。①在党的制度方面：废除了主席制，设中央执行委员会常务委员会，执行党的最高领导权。中央执行委员会选出汪精卫、谭延闿、蒋介石、孙科、顾孟余、谭平山、陈公博、徐谦、吴玉章九人为常务委员，共同对中央执委会负责。会议还改选了国民党组织部长，撤销了军人部。②在国家制度方面：首先，废除国民政府主席制，设国府委员28 人，并选孙科、徐谦、汪精卫、谭延闿、宋子文五人为国民政府常务委员，实行常委的集体领导制，处理国家政务。其次，废除政治委员会主席制，实行主席团制度。并规定政治委员会是中央执行委员会领导下的最高政治指导机构，其成员除中常委九人兼任外，另选宋子文、陈友仁（1879-1944 年）、邓演达、林祖涵、王法勤、宋庆龄（1893-1981 年）等六人为委员。其中汪精卫、谭延闿、孙科、顾孟余、徐谦、谭平山、宋子文等人组成政治委员会主席团。再次，废除军事委员会主席制，实行主席团制，以七人组成的主席团实行集体领导。并规定主席团七人中必须有不任军职的中执委三人，主席团决议及发布命令必须有四名成员签字才能生效。并重申军事委员会是国民政府的最高军事领导机关，将原属国民革命军总司令的指挥权、人事权集中于军事委员会，选举谭延闿等16 人为军事委员会委员。再其次，武汉国民政府增设劳工、农政、教育、实业、卫生五部，并将大理院改为最高法院，改革审判制度等等。
国民党二届三中全会的这些决定，实际上撤销了蒋介石的国民党中常委主席、中央组织部长、军人部长、国民政府政治委员会主席、军事委员会主席的职务，限制了他作国民革命军总司令的权力。
这次会议充实和改进了武汉国民政府和国民党的中央机构，标志着国民政府的政权建设，比广州国民政府时期又进入了一个新的阶段。
会后，民国十六年三月二十日，武汉国民政府在武昌正式成立。
6。北洋军阀的最后覆灭民国十五年四月，段祺瑞的北京临时执政府垮台以后，张作霖、吴佩孚达成妥协。北京政府的组织形式仍保持临时执政府的面貌，先后以胡惟德（1863-1933 年）、颜惠庆（1877-1950 年）、杜锡珪（1883-1943 年）代理国务总理摄政，而北京政府的元首，在段离职后一直成为"虚位"。其时，南方国民革命运动迅速发展，七月，北伐战争开始。北伐军在不到半年的时间里，打垮了吴佩孚、孙传芳的主力，占领了长江中下游的广大地区。此时，北洋军阀各派系都已溃不成军，唯独张作霖的奉系因离南方较远，尚保存一定实力。为了抵抗北伐军的进军，挽救行将灭亡的北洋军阀统治，民国十五年十二月，张作霖在天津就任安国军总司令，以孙传芳和张宗昌（1881-1932 年）为副司令。安国军号称百万，共辖七个方面军。计划一部分围攻绥远、五原一带的国民军，另一部分由孙传芳、张宗昌率领，往南进攻北伐军。十二月二十七日，张作霖进入北京，以安国军总司令的名义主持中枢。民国十六年四月，互相对峙的武汉国民政府和蒋介石的南京国民政府分别北伐讨奉。于五、六月间，相继攻克郑州和徐州。以后一段时间内，因国民党内部的矛盾，各自停止北进。这样就给张作霖以喘息的机会。为了稳定北方，维持其统治，张作霖决定在北京组织安国军政府。
民国十六年六月十八日，安国军政府（亦称北京军政府）正式成立。张作霖就任"中华民国陆海军大元帅"，并陆续发布《军政府组织令》、《国务院官制》、《礼制馆官制》等文件。
依照《组织令》等文件规定：军政府的首脑是陆海军大元帅。大元帅总揽陆海军全权，并"代表中华民国行使统治权"。军政府实行军政合一。在元帅府外，不再设置任何形式的民意机关，大元帅不对任何机关负责，这样张作霖就成为当时最大的独裁者。军政府设国务员，辅佐大元帅执行政务。国务员包括国务总理和各部总长。国务总理和各部总长由大元帅直接任免。国务员组成国务会议，执行国务职权。大元帅下设国务院和各部，国务院下设秘书厅及法制、铨叙、统计、印铸等四局。由此可见，大元帅握有一切大权，国务院、各部都是他的附属物，总理和总长们不过是他任意支配的工具。民国十七年二月，国民党举行了二届四中全会，国民党内各派矛盾暂时缓解，并通过了《限期完成北伐案》，决定再次举行"北伐"，同张作霖展开争夺全国统治权的战争。南京政府将北伐各军编为第一、第二、第三、第四集团军，分别以蒋介石、冯玉祥、阎锡山、李宗仁为各集团军总司令。蒋介石任全军总司令兼任军事委员会主席。四月七日，蒋介石下总攻击令，第一、第二、第三集团军分别沿津浦、京汉、正太铁路前进，讨伐奉张。不久，第四集团军沿京汉线北上，投入战斗。
战至五月底，各路国民党军都已进逼京津。张作霖见大势已去，遂向安国军下令实行总退却。六月二日，张作霖发表"出关通电"，将中央政务交国务院摄理，率部退出北京。六月三日，张作霖乘专车返回奉天。四日，张作霖在皇姑屯被日本预埋的地雷炸死。至此，北洋军阀统治时期的最后一个政权--安国军政府便告完结。北伐军阎锡山部于六月八日进驻北京，十二日接收天津。六月十五日，南京政府宣布"统一告成"，并改直隶省为河北省，北京市为北平市。
张作霖被炸死后，张学良秘密返回沈阳，继任东北保安总司令，初步稳定了东北局势。七月一日，张学良不顾日本的压力，通电宣布与南京方面停止军事行动，决不妨碍统一。此后双方信使往还，商谈南北统一问题。经过近半年的曲折斗争，民国十七年十二月二十九日，张学良发出东三省"易帜"通电，宣布从即日起，"服从国民政府，改易旗帜"。三十日，南京政府任命张学良为东北边防军司令长官。
在张学良宣布东北易帜之前，新疆的杨增新（1867-1928 年）也通电"易帜"，宣布"服从国民政府"。至此，中国南北实现了形式上的"统一"。安国军政府的垮台、张作霖的毙命和张学良的易帜，标志着统治中国达16 年之久的北洋军阀集团全部覆灭。从此以后，新军阀代替了旧军阀，国民党政权代替了北洋军阀政权。
五、国民党统治前期的政治发展趋势民国十六年四月南京国民政府建立至民国二十六年七月全面抗战爆发，这十年期间是国民党统治的前期。
（一）南京国民政府的建立和统一南京国民政府是在国民党内各派系错综复杂的争斗中产生的。民国十七年北洋军阀覆灭后，国民党宣布"军政时期"结束，"训政时期"开始，南京国民政府也随之实行五院制的政治体制。然而新的矛盾和权力之争，又引起国民党内新军阀连年混战，各派系纷争不已。南京国民政府建立之初对列强推行了温和的外交方针，并进行了改订新约运动。
1。围绕南京国民政府建立的党争与政争南京是孙中山生前指定的首都。民国十六年四月七日，武汉国民党中央政治委员会曾召集临时紧急会议，决定，为适应革命的发展和需要，中央党部及国民政府迁至南京。
同年，蒋介石发动四一二政变。政变后，蒋介石即着手另立中央，建都南京。四月十五日，蒋介石在南京筹备召开国民党中央执、监委员第四次全会，但因到会人数不足半数，改为谈话会。会议决定：国民政府定都南京，否认武汉的国民党中央党部和国民政府，并通过恢复民国十五年七月所拟定的国民革命军总司令职权等议案。四月十八日，南京国民政府举行成立典礼，发表了《国民政府宣言》。南京国民政府采用委员制。蒋介石、胡汉民、张静江、李石曾、李宗仁、蔡元培等12 人为政府委员；其中胡汉民、张静江、伍朝枢、古应芬为常务委员；胡汉民为国民政府主席。国民政府委员会下设外交、财政、交通、司法、民政等部和大学院，另设中央法制委员会和中央教育行政委员会。
南京政府建立后，出现了宁、汉的分裂与对峙。武汉政府誓师"东征讨蒋"，南京政府也毫不示弱，派李宗仁部"西征讨共"。双方战争有一触即发之势。
汪精卫一面反蒋，把自己打扮成国民革命的领袖；一面反共，积极准备屠杀共产党人，镇压工农运动。七月十五日，汪精卫发动七一五政变，开始正式"分共"。
在宁、汉对峙中，冯玉祥出面进行调停，力主双方合作，共同北伐。经调停和多方接触，至八月初，形势发生变化，双方对抗趋于缓和。八月十三日，蒋介石因宁方内部蒋桂矛盾激化，宣布下野，暂避锋芒，以退为进。九月二十八日，同张群等人东渡日本。支持蒋介石的胡汉民、吴稚晖（1865-1953 年）、李石曾（1881-1973 年）、蔡元培等也联袂宣布辞职。
蒋介石的下野，为宁汉合流扫除一大障碍。八月十九日，武汉国民党中央召开扩大会议，以党政名义联合发表声明：即日迁都南京。半个月后，武汉方面谭延闿、孙科、汪精卫、陈公博等陆续到达南京，宁汉合作速度加快。但因西山会议派的竭力反对，汪精卫不得不于九月十三日宣告引退。
九月十五日，国民党中央执、监委联席会议，在南京召开临时会议，决定设立国民党中央特别委员会，接管宁汉双方权力，代行中央职权。九月十六日，国民党中央特别委员会在南京正式成立。次日，中央特委会第二次会议决定改组国民政府和军事委员会。推定丁惟汾（1874-1954 年）、于右任等46 人为国民政府委员，以谭延闿、胡汉民、蔡元培、李烈钧、汪精卫为常务委员。同时推定于右任、方振武（1885-1941 年）等67 人为军事委员会委员，以白崇禧（1893-1966 年）、何应钦（1890-1987 年）、朱培德等14 人组成主席团。并任蔡元培为大学院院长，孙科为财政部部长、王伯群（1885-1944 年）为交通部部长、王宠惠为司法部部长、伍朝枢为外交部部长。会议还通过了《中央党部组织案》、《国民政府组织案》等。九月二十日，新产生的国民政府委员和军事委员会委员同时举行就职典礼。中央特别委员会及它所选出的国民政府的成立，结束了四月以来国民党三个中央党部、两个中央政府同时并存的局面，标志着宁汉沪三方合流，国民党内部矛盾暂时的缓和。
但是，合作是短暂的。中央特别委员会一成立，就遭到唐生智、汪精卫等人的反对。九月二十一日，汪精卫、顾孟余、唐生智等不顾特委会取消各地政治分会的命令，成立武汉政治分会，与中央特委会相对抗。同时，唐生智率部由安庆东进，占芜湖，威逼南京。南京特委会一面派人与汪精卫协商；一面派李宗仁、程潜、朱培德分兵三路讨唐。宁汉合流不久，又重新变成宁汉战争。十一月十一日，唐生智战败，通电下野，西征军占领武汉。
在南京方面讨伐唐生智时，汪精卫南下广州，与李济深、张发奎联合，继续与特委会对抗。十一月，他们在广州公开树起"国民党中央"的旗号。宁汉战争为宁粤对立所代替。
在宁粤对立之际，蒋介石于十一月十日由日返沪。他认为，中央特委会是他重新上台的绊脚石，因而也反对中央特委会。为了加强力量，蒋采取联汪制桂的方针。很快蒋汪在反对特委会方面取得了暂时的联合。在蒋汪等派的共同反对下，中央特别委员会被迫暂停行使职权。十二月三日至五日，国民党二届四中全会预备会议在上海举行。会议通过了蒋介石复职的决议，决定四中全会于民国十七年一月在南京召开，公推蒋介石负责筹备。在蒋介石的打击下，胡汉民、孙科等宣告退出南京政府，相继出国赴欧美。中央特别委员会也于十二月二十八日正式宣告结束，蒋介石轻易地消除了他复职的第一个障碍。此间，中国共产党利用国民党内部斗争之机，于十二月十一日领导了广州起义。桂系借此攻击汪精卫，南京政府也下令查办。十二月十七日，汪精卫被迫秘密离沪赴法。张发奎、陈公博也通电下野。在这场围绕建立南京国民政府的争斗中，蒋介石纵横捭阖，利用各派系的矛盾，打击了桂系，排斥了胡汉民，驱逐了汪精卫后，坐收渔利，从幕后走向前台，重新执掌军政大权。
民国十七年二月二日至七日，国民党二届四中全会在南京召开。出席会议的有国民党中央执、监委员29 人，于右任任会议主席。由于汪精卫、胡汉民出国，蒋氏势力基本控制会议。会议通过了《改组中央党部案》、《政治委员会改组案》、《改组国民政府案》等。会议改选了中央执行委员会和中央监察委员会，以谭延闿等36 人为中央执行委员，缪斌（1899-1946 年）等三人为候补中央执行委员，推戴季陶、丁惟汾、于右任、谭延闿、蒋介石为中执委常务委员，蒋介石任组织部长，戴季陶任宣传部长兼秘书长，丁惟汾任训练部长。会议决定仍保留中央政治会议及各地的分会，以李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山分别为广州、武汉、开封、太原四个政治分会主席。会议之后，蒋介石还于三月七日担任中央政治会议主席。会议改组了国民政府，推选丁惟汾、于右任等49 人为国民政府委员，谭延闿、蔡元培、张人杰、李烈钧、于右任为常务委员，谭延闿为国民政府主席。会议还改选了军事委员会，推选于右任、方振武等73 人为军事委员会委员，指定李宗仁、李济深、冯玉祥、阎锡山、蒋介石等12 人为常务委员，蒋介石为主席。
国民党二届四中全会的召开，以及由此产生的国民政府，是国民党内各派经过错综复杂的争斗，取得暂时妥协的产物。
2。国民党的训政和国民政府的五院制在国民党内获得暂时的妥协之后，南京国民政府进行了第二次"北伐"。民国十七年六月，南京国民政府取得北伐讨奉的胜利，北洋政府覆灭。
民国十七年八月，国民党二届五中全会宣布"军政时期"结束，"训政时期"开始。但此次全会对于训政问题并没有作出理论上的阐述和政策上的规定。国民党训政理论和制度的倡导者和制定者应首推胡汉民。
胡汉民（1879-1936 年），原名衍鸿，字展堂。广东番禺人。早年留学日本，加入同盟会。曾参加黄花岗起义。辛亥革命后任广东都督。历任广州护法军政府交通部长、大元帅府总参议、国民党第一届中执委员等。孙中山北上后，曾代理大元帅。民国十六年，支持蒋介石发动四一二政变，成为南京国民政府的组织者和领导人。宁汉合流后退出南京政府，闭门研究政治理论。民国十七年一月赴欧考察。六月三日，张作霖败退出京的同一日，胡汉民即致电国民政府主席谭延闿，向即将召开的国民党二届五中全会提出《训政大纲》案。九月，胡由海外回国，被补选为国民党中央常务委员会委员，立即投身于《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》的起草、审查工作中。民国十七年十月三日，国民党二届中央第172 次常务会议通过《训政纲领》和《国民政府组织法》，并付诸实施，训政制度正式建立。
《训政纲领》全文共六条。开头申明：依照孙中山《建国大纲》的思想而制定。《训政纲领》附会了孙中山将国家权力分为政权和治权两部分即权、能分开的思想，把《建国大纲》中规定属于人民的选举、罢免、创制、复决四种政权，交给了国民党。《训政大纲》第一条规定："训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权"。第二条规定：国民党全国代表大会闭会时，"以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。"人民应有的四种政权，由国民党"训练国民逐渐推行，以立宪政之基础"。明确表明由国民党中央主宰中国的一切内政外交，而人民只能俯首听命。《训政纲领》把治权授与国民政府。第四条规定："治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础"。第五条规定："指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。"第六条还规定：关于国民政府组织法修正与解释权归中央政治会议。这样，国民政府就完全在国民党的制约之下。很显然，《训政纲领》的中心内容是把政权、治权统统集中于国民党，这样的"训政"实质上是国民党的一党专政。
民国十七年十月八日，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》。该法规定：国民政府"总揽中华民国之治权"，由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成，分别执行"治权"。设主席1 人，委员12 人至16 人，国民政府主席兼中华民国海陆空军总司令。同日，国民党中常会举行第173 次会议，议决蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、冯玉祥、孙科、李宗仁、阎锡山、李济深、张学良、林森、戴传贤、王宠惠、陈果夫（1892-1951 年）、何应钦、杨树庄等16 人为国民政府委员，蒋介石为国民政府主席兼海陆空军总司令，任命谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴传贤、蔡元培分任行政、立法、司法、考试、监察院院长。十月十日，蒋介石及国民政府委员在南京国民党中央党部宣誓就职，五院制国民政府宣告正式成立。自此以后，五院成为南京国民政府处理政务的重要中枢机构。
五院是国民政府组织体系中的基本组成部分和核心机构。它们分别执行国民政府的最高职权，即行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。这五个机关相互联系，相互制约，彼此独立。
行政院是国民政府最高行政机关。民国十七年十月二十五日成立。它由正副议长、各部部长、各委员会委员长组成行政院会议。行政院组织上大体设有内政、外交、财政、教育等11 部，侨务、蒙藏等四委员会和秘书、政务两处。
立法院是国民政府最高立法机关。民国十七年十二月八日成立。由正副院长和若干立法委员组成立法院会议。负责议决法律、预算、大赦、宣战、媾和、条约及对外交涉等重要法案。下设法制、外交、财政、经济四委员会和秘书、统计、编译三处。
司法院是国民政府最高司法机关。民国十七年十一月成立。负责掌握司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判的职权。由司法行政署、司法审判署、行政审判署和官吏惩戒委员会组成。民国二十年十二月，取消三署，改设最高法院、行政法院，官吏惩戒委员会改为公务员惩戒委员会。最高法院是全国最高终审机关。
考试院是国民政府最高考试机关，行使考选权和铨叙权。由正副院长，秘书、参事二处以及考选委员会和铨叙部组成。考试院可依法在各省组织典试委员会。
监察院是国民政府最高监察机关。民国二十年二月成立。由正副院长和若干监察委员组成监察院会议。主要行使弹劾权和审计权。下设审计部。国民政府五院制，从形式上看，它渊源于孙中山的"权能分治"和"五权分立"的学说，它是在西方三权分立原则的基础上，加上中国古代社会的科举制和御史监察制而形成的。这一制度，作为南京国民政府的基本制度而伴随始终。
3。国民党内新军阀混战与派系纷争东北易帜后，蒋介石在形式上统一了中国，掌握了中央统治权，但是，各地仍然是新军阀各据一方的局面。蒋介石占有南京、上海和东南各省；冯玉祥占有豫、陕、甘、宁、鲁等省，拥兵40 万；阎锡山占有晋、冀、绥、察几省和平津两市，拥兵20 万；桂系占有两湖、广西，李济深占广东支持桂系；张学良虽然易帜，但东北仍为他的地盘。各派势力拥兵自重，据地称雄，对蒋的统治构成严重威胁。因此，二期"北伐"一结束，蒋介石就打出"裁兵建国"的口号，企图通过召开编遣会议实行裁兵，以达到削弱各派力量的目的。
民国十八年一月一日，全国编遣会议在南京正式召开。出席会议的有蒋介石、吴敬恒、谭延闿、冯玉祥、阎锡山，李宗仁、胡汉民、张人杰、李济深、何应钦、白崇禧、商震（1891-1978 年）等国民党中央执、监委员，各集团军总司令、总指挥，各派系的代表共48 人。会议于一月十二日通过了《国军编遣委员会条例》，正式成立了以蒋介石为委员长的"编遣委员会"。会上经过激烈的争吵，通过了《国军编遣进行程序大纲》，最后确定全国设立八个编遣区，即：中央直属各部队编遣区、中央直属海军编遣区、蒋系第一编遣区、冯系第二编遣区、晋系第三编遣区、桂系第四编遣区、东北军为第五编遣区、其他西南各地部队为第六编遣区。根据编遣会议决定，蒋介石获利最多，冯、桂、阎发现上当，便由互相攻讦转为消极抵抗，从而加剧了蒋介石与各实力派之间的矛盾，会议通过的大纲、条例等，都成为一纸空文。编遣会议后不久，三月十五日，蒋介石又操纵召开国民党"三大"。在会议代表406 人中，蒋介石指定者211 人，圈定者122 人，选出者仅73 人。会议处分了反蒋势力，对已公开反蒋的桂系领导人李宗仁、白崇禧等开除党籍，对汪精卫予以书面警告。会议选举了蒋介石、胡汉民为首的国民党中央。三全大会以后，蒋介石基本上控制了国民党中央大权，使其和其他各派势力的矛盾进一步激化。各反蒋势力遭到排挤和打击后，在政治、军事等各方面反对蒋介石。随着矛盾的不断升级，在蒋介石与各派军阀势力之间，发生了连绵不断的战争。相继爆发了：民国十八年三月至六月的蒋桂战争，五月的第一次蒋冯战争和十月至十一月的第二次蒋冯之战，十一月至十二月的第二次蒋桂战争和蒋唐战争，以及民国十九年五月至十一月的蒋、冯、阎中原大战，最终都以蒋的胜利、反蒋军的失败而告终。
在蒋、冯、阎兵戎相见之时，政治上的倒蒋也在积极进行。汪精卫的改组派和西山会议派联合阎、冯等军事实力派，在北平策划成立了"中国国民党中央党部扩大会议"。民国十九年八月，通过扩大会议成立宣言和组织大纲，推选汪精卫、许崇智、谢持等七人为常务委员会委员。九月一日，扩大会议通过《国民政府组织法大纲》，推选阎锡山、汪精卫、冯玉祥、李宗仁、唐绍仪、张学良、谢持等七人为国民政府委员，阎锡山任国民政府主席。九月九日阎锡山宣誓就职。十一月十二日，随着阎、冯军事上的失败，"扩大会议"也宣告结束。
经过中原大战，蒋介石在军事上基本消灭或打败了国内反蒋各派，南京国民政府暂时统一了全国。此时的蒋介石，认为异己力量已无能再起，更不能与其相抗衡，便致电国民党中央执行委员会，主张召集国民会议，制定"训政时期约法"。但是，蒋的主张，立即遭到胡汉民的坚决反对。蒋胡之间展开了一场激烈的约法之争。
民国十九年十一月，国民党三届四中全会通过了召开国民会议案。在这次会议上，胡汉民虽同意召集国民会议，但认为国民会议无权代替国民大会制定约法，并激烈抨击蒋介石擅制约法的独断专制行为，蒋胡矛盾随之激化。民国二十年二月二十八日晚，蒋介石将胡汉民扣押。三月一日，胡汉民被迫提出辞呈，并被软禁于南京汤山。经过一番紧张策划，五月五日，国民会议在南京召开。会议通过了《训政时期约法》，它是国民党《训政纲领》的具体化和法律化形式，它将国民党一党专政和国家政治体制固定下来。
由于蒋介石坚持召开国民会议，并非法软禁胡汉民，导致国民党内又一次分裂。反蒋的国民党中央执、监委员纷纷南下广州，筹备召开国民党非常会议，酝酿成立另一个"国民政府"，与南京政府相对抗。
五月二十七日，齐集广州的各派反蒋势力，正式组成国民党中央执、监委员会非常会议，并通过宣言，决定另组国民政府。二十八日，广州国民政府成立，汪精卫担任主席。广州非常会议的召开，使宁粤矛盾进一步激化。九月，又一次宁粤战争爆发。
正当国民党内各派系纷争不休的时候，日本关东军发动九一八事变，全国人民强烈要求停止内战、一致抗日。形势迫使国民党各派系不得不从武力争夺转为和平谈判。十月，宁粤双方在上海召开的和平会议上达成协议：决定由宁粤分别召开四全大会，然后选出同等数量的中央委员到宁召开统一的四届一中全会，成立统一的国民政府。
十一月十二日，宁方四全大会首先召开，二十三日结束。十一月十八日，粤方召开四全大会，后因派系纷争，会议分裂。一部分人到上海，在汪精卫主持下，另开四全大会。广州的四全大会在胡汉民的支撑下，继续进行。这样，在中国政治舞台上，就出现了一个国民党，三个四全大会的怪现象。由于粤方坚持以蒋介石下野作为合作的前提，十二月十五日，南京国民党中央批准蒋介石辞职。二十二日，国民党宁、沪、粤三方中央执、监委员在南京联合召开四届一中全会、宣告党的统一，并改组国民政府。会议选举蒋介石、汪精卫、胡汉民、阎锡山、冯玉祥等33 人为国民政府委员，选林森为国民政府主席，推孙科为行政院院长。会议还推选蒋介石、汪精卫、胡汉民为国民党中央政治会议常务委员，不负实际行政责任。蒋、汪、胡分别在奉化、上海、香港"静养""治病"，以观时局的发展。
四全大会以后，国民党内部仍一片混乱。各地方实力派纠集一起以成立"联防"、"大联合"等与南京中央相对抗；再加上财政和外交的双重危机，孙科政府一筹莫展，于民国二十一年一月二十四日被迫宣告辞职。一月二十八日，蒋介石回到南京主持临时中政会。经过多方活动，形成蒋汪合作，把胡汉民排除在外，南京国民政府再度改组。汪精卫出任行政院长，蒋介石任军事委员会委员长兼军事参谋部参谋长。至此，国民党形成了由蒋主军、汪主政、蒋汪共管党的局面。国民党的统治中心基本确立，新军阀混战和各派系纷争暂告一段落。
4。南京政府初期的外交和改订新约运动南京国民政府建立之初，政权不稳，外有帝国主义环视，内有各派争夺和各方军阀拥兵自重，同时又有共产党领导的武装斗争。为了取得帝国主义的支持，南京政府推行温和的妥协外交。南京政府的这种外交方针，充分表现于对南京事件和济南惨案的处理上。
民国十六年三月二十四日，北伐军攻占南京，英美等国以其领事、侨民受到骚扰、伤害为名，下令停泊在下关江面的军舰，炮击南京萨家湾地区，造成中国军民2000 多人伤亡和财产的巨大损失，这就是南京事件。南京政府建立后，便与英、美接洽解决这一事件。经过与英国驻华公使蓝普森（1880-1964 年）和美国驻华公使马慕瑞（1881-1960 年）多次磋商，中美于民国十七年三月三十日首先达成解决宁案协议，中国方面声明：对于"领馆暨侨民受有生命财产上之损失，不得不以极诚恳之态度，向贵国政府深示歉意。""对于美国在宁领馆人员及美侨所受生命财产上之损失，担任充分赔偿。"①马慕瑞亦发表声明："当日炮火为保护炮。实为不得已采取之手段。美国政
① 《国民政府致美公使照会》，《东方杂志》第25 卷，第7 号。
府，深表遗憾。"②于是，中美间宁案就这样解决了。随后，其他各国也以大致内容解决宁案，充分体现了南京政府对英美等国的妥协态度。
民国十七年四月三十日，国民党军队第二次"北伐"攻占济南，触及日本的势力范围。日本为维护其利益，阻止"北伐"，以保护侨民为由出兵山东，进攻济南。蒋介石命令部队撤出济南，绕道北上。从五月三日起，日军在济南开始大肆屠杀中国军民，据统计，中国军民死亡近4000 人，伤1500余人，财产损失2600 万元，史称济南惨案。济案发生后，由于南京国民政府的迁就妥协和日本的抵赖罪责，直拖到民国十八年三月二十八日中日双方才达成协定：①中日两国所受损害，"由双方各任命同数委员设立中、日共同调查委员会实地调查决定之。"②中国政府负责保护"在中国之日本国臣民之生命及财产之安全。"日本于换文后两个月内从山东撤兵。这个协议，把中国军民生命财产所遭到的巨大损失一笔勾销了。
改订新约运动，是南京国民政府就关税自主和领事裁判权两项问题向各国进行的一次软弱的外交活动。它是在承认不平等条约的基础上，对这两项问题进行若干条款的修订。民国十七年七月，南京政府发表关于重订条约的宣言，指出："①中华民国与各国间之条约届已期满者，当然废除，另订新约。②其尚未期满者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。③其旧约业已期满，而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。"①当时，与中国订有关税协定的国家有西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、比利时、日本、英国、美国、法国、荷兰、瑞典、挪威等12 国。前6 个国家的条约已经期满，后6 个国家的条约尚未到期。美国首先与南京政府谈判，并于七月二十五日签订了《整理中美两国关税关系之条约》，承认中国关税自主，但又规定缔约双方"在彼此领土内享受之待遇，应与其他国享受之待遇毫无区别"，即美国在中国享有最惠国待遇。中美签订了新的关税条约之后，南京政府于民国十七年同条约期满的比、意、丹、葡、西等国陆续签订了五个新的"友好通商条约"。稍后，南京政府又分别同条约未期满的荷、英、瑞、法、德五国签订了"新关税条约"。在这些新约中，各国均声明取消在中国的关税特权，承认中国的关税自主权。日本为条约期满国，开始不肯承认中国的关税自主权，未能签订友好通商条约。后为形势所迫，不得不与南京政府谈判，直至民国十九年五月才同中国勉强签订了新的关税条约，不得不承认中国关税自主权。至此，南京国民政府与十几个国家均签订和改订了新约，南京政府改订关税条约遂告完成。
继改订关税条约之后，南京国民政府与各国便就废除领事裁判权问题进行谈判。当时有15 个国家在中国享有领事裁判权，除了民国十七年到期者外，尚有英、美、法、荷、挪、巴西、秘鲁、瑞典等国尚未到期。民国十八年四月二十七日，南京国民政府外交部分别向英、美、法等各国发出取消领事裁判权的照会。各国表面上同意，实质上反对。它们以中国司法制度未臻完善及其他借口，加以拒绝。经中国政府反复交涉，各国才勉强表示同意，愿就领事裁判权制度酌量改善。同年十二月二十八日，南京政府发布特令"自民国十九年一月一日起，凡侨居中国之外国人现时享有领事裁判权者，应一② 《国民政府对美舰炮轰之要求》，同上。
① 《外交部公报》，1928 年5 月12 日。
律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令规章。"①但是，由于英、美等国借故推托，使取消领事裁判权的协定迟迟不能签订。在这种情况下，南京政府便于民国二十年公布《管辖在华外国人实施条例》，将原定于民国十九年一月一日实行的特令，推迟到民国二十一年一月一日实行。这个条例虽然规定了外国人应受中国各级司法法院之管辖，但外国人仍保留有许多特权。不久，九一八事变发生，废除领事裁判权问题，亦不了了之。
总之，南京政府建立初期，对帝国主义采取了温和的外交政策，在解决中外悬案中，尽量满足帝国主义要求；对于不平等条约，不做彻底的废除，只要求做某些修改。
（二）苏维埃政权的建立及其政治制度民国十六年下半年起，中国共产党开始在各革命根据地创建工农民主政权。民国二十年十一月，中华苏维埃共和国在瑞金成立。民国二十六年九月，陕甘宁边区政府的成立标志着中华苏维埃政权时期的结束和抗日民主政权的开始。苏维埃政权是中国共产党领导的工农民主政权。工农兵苏维埃代表大会制度是中华苏维埃共和国的根本制度。
1。工农民主政权的创立和中华苏维埃共和国的沿革从民国十六年八月以后，中国共产党先后进行了南昌起义、秋收起义、广州起义等上百次的武装起义，开辟革命根据地。革命根据地建成的标志，就是工农民主政权的建立。
工农民主政权的建立有一个过程。先成立赤色农会或农民委员会，实际上起着政权的作用。再发展为工农兵暴动委员会或称革命委员会，进而演进为苏维埃政府。各级革命委员会是各区域内临时性的过渡性的最高政权机关。"革命委员会是工农兵代表会议--苏维埃政府没有产生以前工农兵的政权指挥机关"①。革委会的任务是发动群众暴动，组织工会、农会、赤卫队，保护人民利益，没收地主土地分给农民，"最后是召集工农兵代表大会，选举正式政权机关"。②当时，各革命根据地处于分散状态，各自的做法和革委会的名称亦不尽相同。
革命根据地由小到大发展，工农民主政权自下而上建立。各地在武装起义的基础上成立各级政权。如：民国十六年十一月中旬成立的广东海陆丰工农兵苏维埃政权；十一月下旬，秋收起义部队在湘赣边界建立的茶陵县工农兵政府，以后随着井冈山革命根据地的扩大，民国十七年五月成立了湘赣边界工农兵政府；民国十六年十二月十二日，广州起义后成立的广州公社；以及湖北黄安、麻城起义后建立的黄安工农民主政府；海南岛的琼崖工农民主政府；平江起义后成立的平江县工农民主政府等等。
民国十九年以后，随着各革命根据地的发展和扩大，各地县以上的边区工农民主政府先后成立。如：江西工农民主政府、赣东北工农民主政府、湘鄂赣工农民主政府、鄂豫皖边区工农民主政府、湘鄂西工农民主政府、左右
① 《中华民国史资料丛稿》，第15 辑，《大事记，1929 年》。
① 《革命委员会组织纲要》，见《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984 年版。② 《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》，同上。
江工农民主政府、广东东江工农民主政府等。随着各革命根据地工农民主政府的建立，急需成立一个中央政权机关来加强对全国革命政权的统一领导。民国十九年五月，中共中央在上海秘密召集了全国苏维埃区域代表大会。会议定于民国十九年十一月七日召开第一次全国苏维埃代表大会，并组织了大会的准备委员会，领导各项准备工作。后由于情况变化，会期延期一年。
民国二十年秋，中央红军粉碎了国民党军的第三次"围剿"，使赣南、闽西革命根据地连成一片，幅员达五万平方公里，包括21 座县城，250 多万人口，成为全国最大的革命根据地。于是，建立中央政权机关的条件就更成熟了。
经过一年多的准备，中华苏维埃第一次全国代表大会于民国二十年十一月七日在江西瑞金正式开幕。出席大会的有各革命根据地代表、红军代表、白区代表，共610 人。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选出了毛泽东、朱德（1886-1976 年）、周恩来（1898-1976 年）、方志敏（1900-1935 年）、任弼时（1904-1950 年）等63 人为中华苏维埃共和国中央执行委员会委员。十一月二十七日，中央执行委员会又选举毛泽东为中央执行委员会和人民委员会主席，张国焘、项英（1898-1941 年）为副主席，并组成临时中央政府机构，中华苏维埃共和国宣告成立。
民国二十三年一月二十四日至二月一日，在江西瑞金召开第二次全国工农兵苏维埃代表大会，宣告中华苏维埃共和国中央政府正式成立。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，改选了中央执行委员会，选出正式委员175 人，候补委员36 人。中央执行委员会推举毛泽东等17 人组成主席团，毛泽东为主席，项英、张国焘为副主席。张闻天（1900-1976 年）当选为人民委员会主席。
民国二十三年十月，由于第五次反"围剿"失败，中央红军开始长征。
中华苏维埃共和国中央政权机关随红军长征。民国十四年十月，中央红军到达陕北后，于十一月，在陕北成立了中华苏维埃共和国中央政府西北办事处。西北办事处既是中央苏维埃政权机关，又是西北苏区的地方苏维埃政府，兼有两种职能，起到承上启下的作用。博古（1907-1946 年）、林伯渠先后为办事处主席。
民国二十六年七七事变后，为了促进国共合作，于同年九月六日，中华苏维埃共和国中央政府改为陕甘宁边区政府。它名义上是中华民国的一部分，受南京国民政府的领导，而实际上是中国共产党领导下的抗日民主政权。陕甘宁边区政府的成立标志着中华苏维埃政权时期的结束和建设抗日民主政权阶段的开始。
2。苏维埃政权的政治制度中华苏维埃共和国成立后，根据民国二十年十一月通过的《中华苏维埃共和国宪法草案》的规定，建立了苏维埃政权的政治体制。民国二十三年二月十七日，中华苏维埃共和国第二次全国代表大会中央执行委员会又颁布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，对中央苏维埃的政权体制作了详细的规定。
全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关。由全国苏维埃代表大会选举产生的中央执行委员会为代表大会闭幕期间的最高政权机关。中央执行委员会是中华苏维埃共和国立法、行政、司法的最高管辖机关，指导苏维埃政府的一切行政工作，监督宪法及代表大会决议和命令的执行。执行委员会对全国苏维埃代表大会负责，向大会报告工作，以及负责召集代表大会。
由中央执行委员会选举产生的中央执行委员会主席团和主席团主席、副主席，为中央执行委员会闭会期间的全国最高政权机关。它是民国二十三年一月增设，由17 名中央执行委员会常务委员组成，其中选出主席一人、副主席二人。主席团对中央执行委员会负责并报告工作。
全国苏维埃代表大会及其中央执行委员会的权限有：制定和修改宪法，决定内政、外交的大政方针，划分行政区域，审查和批准国家的预算决算，选任和撤销人民委员会的委员和主席，对外代表中华苏维埃共和国订立各种条约及批准国际条约等。
人民委员会是中央执行委员会的行政机关，负指挥全国政务的责任。它对中央执行委员会及其主席团负责并按时报告工作。人民委员会由正副主席和人民委员组成，他们都是从中央执行委员中选任。
人民委员会下设外交、军事等各人民委员。以后随着形势的变化，又将各人民委员改为各人民委员部。至民国二十三年二月，成立正式的中华苏维埃共和国中央政府，下设十一部二局一行一社：即外交、军事、劳动、土地、财政、国民经济、粮食、司法、内务、教育、工农检察等人民委员部，国家保卫局、外贸总局两局，国家人民银行和中央合作总社。各部部长一律由人民委员会委员兼任。各人民委员部下设若干局、处等机构。中央政府的行政机构除设人民委员会外，又设立了中央审计人民委员会。
《中央苏维埃组织法》规定，为保障中华苏维埃共和国法律的效力，在中央执行委员会下，设立最高法院。中华苏维埃最高法院是苏维埃政府的最高审判机关。中央执行委员会主席团任命七人组成最高法院全体委员会，负责最高法院的事务，并从中选出院长一人，副院长二人。最高法院下设刑事法庭、民事法庭和军事法庭，各设庭长一人，负责审判事宜。另设检查长一人，副检查长一人，检查员若干人，负责检查事宜。
民国二十二年十二月，中央执行委员会颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》。依此法规定：地方苏维埃政权采取的是省、县、区、乡（市）四级制度。
苏维埃政权是中国共产党领导的工农民主政权，共产党在政权中处于领导地位。工农兵苏维埃代表大会制度是中华苏维埃共和国的根本制度。苏维埃政权是议政合一的政权，各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及其主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又负责直接领导政府的工作。
（三）国难和救亡民国二十年的九一八事变是日本侵华的开始，到民国二十四年的华北事变时，中华民族已面临生死存亡的危机。面对日本的侵略，全国性的抗日救亡运动蓬勃兴起，方兴未艾。九一八事变后，国民党的对内、对外政策经历了一个不断演进的过程，而西安事变的和平解决，则是这一过程中的重要转折点。
1。从九一八事变到华北事变民国十八年开始的资本主义世界空前严重的经济危机，于民国十九年春波及到日本。使日本国内各种矛盾日趋激化，陷入严重的经济、政治危机之中。日本政府为了转嫁危机，摆脱困境，于是加速了对中国侵略的步伐。民国二十年六月，日本陆军省和参谋本部联合制订了《解决满蒙问题方策大纲》，准备武力占领东北三省。七月，日本关东军在东北制造了万宝山事件和中村事件。利用前者，在朝鲜掀起大规模排华运动；利用后者，在日本国内掀起仇华侵华的狂潮，加紧进行武装占领中国东北的准备。八月，本庄繁（1876-1945 年）就任日本关东军司令官，并对关东军兵力部署作相应调整，总兵力增至一万人。九月十一日，日本外务省、陆军省、海军省、参谋本部和军令部的有关课长集会，一致认为应"利用中村事件解决铁路等所有（满蒙）悬案"①。显然，一场日本侵华战争已在所难免。
九月十八日晚十时许，日本关东军自行炸毁沈阳北郊柳条湖村附近南满铁路的一段铁轨，反诬中国军队所为，并以此为借口，突向中国东北军驻地北大营和沈阳城发动进攻，制造了震惊中外的九一八事变。
南京国民政府对日本的侵略取不抵抗政策。事变发生后，蒋介石电令张学良"力避冲突，以免事态扩大"②。东北军执行国民政府的对日不抵抗命令，十余万东北军不战而溃。十九日晨，日军占领沈阳。同日，又占长春、营口、鞍山、抚顺、安东等20 座城市，掠地千余里。日军由辽宁而吉林、黑龙江，至民国二十一年二月五日，占领哈尔滨，东三省全部沦陷。九一八事变是日本帝国主义变中国为其殖民地阶段的开始。
日本强占东北后，开始策划成立伪满洲国，引起了国际上的注视。为了转移视线，并压迫南京政府屈服，日本于民国二十一年初在上海不断寻衅挑起事端。一月十八日，日本特务在上海制造"日本和尚事件"。二十日，日本驻沪总领事向上海市政府发函抗议，并提出了道歉、惩凶、赔偿和取缔抗日运动等四项无理要求。二十八日，尽管上海市政府已答复日方，全部接受"四项条件"，但日军仍于二十八日夜，在闸北地区分三路向中国军队发起攻击。驻上海的十九路军，在军长蔡廷锴（1892-1968 年）、总指挥蒋光鼐（1887-1967 年）的指挥下，奋起抵抗，从而爆发了一二八淞沪抗战。
淞沪抗战开始后，十九路军进行了英勇抵抗。日军一再增兵，三易统帅。但十九路军伤亡日重，急需援兵，而南京政府却拒绝增派援军。二月底，日军增兵至六七万人，并在三月一日开始全线总攻击。中国军队不支，被迫撤退，日军侵占淞沪地区。与此同时，日本一手策划的伪满洲国成立，日本发动事变的目的已经达到。三月四日，中日双方实行停战。十四日，进行停战谈判。五月五日，签订《淞沪停战协定》。依此协定中国军队不能进驻上海，而日军可继续留驻上海。
日本继侵占东北三省、拼凑伪满洲国之后，便把侵略的矛头直指热河。
民国二十二年一月一日，日军在山海关制造事端，随即炮击临榆县城。山海关守军何柱国（1867-1958）部英勇还击，安德馨营全营力战殉国。三日，山海关和临榆县城失守。
二月十日，日本关东军向各有关兵团公布了《攻占热河计划》，兵分三
① 王金铻：《中国现代政治史》，黑龙江人民出版社1990 年版，第366 页。② 《蒋介石给张学良的不抵抗电令》，见《西安事变资料》第1 辑第1 页。路向热河进犯。三月四日，侵占热河省会承德。随即向长城线上的喜峰口、古北口等军事要地进犯，遭到中国守军的顽强抵抗。五月初，南京国民政府着手与日本谋求妥协，五月三十一日签订《塘沽协定》。这个协定实际上默认日本侵占东北三省和热河的"合法"性，并承认广大冀东地区为"非武装区"，这样，整个华北门户洞开，日军随时可进占冀察和平津。
六月初，日军向察哈尔进攻，并以《塘沽协定》为口实，迫使南京政府镇压了察哈尔民众抗日同盟军。《塘沽协定》后，日本加紧对华北进行经济侵略，同时，加紧策划把华北从中国分离出去的活动。
民国二十四年五月，日方借口两名亲日分子被暗杀和东北义勇军孙永勤部进入滦东非武装区，而向北平军分会代理委员长何应钦提出侵犯中国华北主权的无理要求。日军越过长城线，进入遵化附近，威胁平、津，迫使中国接受屈辱条件。七月六日，何应钦复函日本华北驻屯军司令官梅津美治郎（1882-1949 年），对日方要求全部接受。于是形成了何、梅之间的协议，被称作《何梅协定》。
民国二十四年六月，张北县中国守军抓获四名偷绘察哈尔省地图的日本特务。察哈尔省主席宋哲元及时下令释放，但日军仍以此为借口，向南京政府抗议，并调兵进驻察省边境，进行武力威胁，迫使南京政府签订《秦土协定》。依这两个协定，中国丧失了冀、察两省的大部分主权。
之后，日本又策动冀、鲁、晋、察、绥等五省"自治运动"；嗾使香河县汉奸武宜亭，于十月制造"香河事件"，宣布香河"自治"。十一月，殷汝耕制造"冀东事件"，宣布冀东22 县"自治"。天津和河北的安次、庆云、曲阳等数十县，也先后发生"自治运动"。这一系列分离华北的活动，总称为华北事件。南京政府干民国二十四年十二月十八日成立冀察政务委员会，辖冀察两省和平津两市，宋哲元（1885-1940 年）任委员长。但此举并未缓和中日之间的矛盾，华北的危亡已达到十分严重的地步。
从九一八事变到华北事变，国土被侵占，资源被掠夺，主权被侵犯，人民被屠杀，中华民族面临着生死存亡的危机。面对日本的侵略，中华民族的唯一出路是抗日救亡。
2。方兴未艾的抗日救亡运动面对日本的侵华暴行和大片国土的沦丧，中国人民无比愤慨，全国性的抗日高潮蓬勃兴起。
英勇不屈的东北各阶层人民，高举抗日旗帜，以各种形式打击日本侵略者，保卫家园。九一八事变的第二天，沈阳兵工厂工人三万余人，罢工离厂。同月，吉林省延边各县农民掀起秋收斗争高潮，打击日本侵略者及其走狗。城乡各界的反日救国组织纷纷成立。流亡到北平和在北平读书的东北籍学生，于九月二十一日，成立了东北学生抗日会。同日，流亡北平的阎宝航（1894-1968 年）、高崇民（1890-1971 年）等爱国人士，成立了东北民众抗日救国会。他们在关内奔走呼号，组织收复东北的抗日斗争。
相当一部分爱国的东北军官兵，没执行国民政府对日不抵抗命令，组织起各种名号的抗日义勇军。其中较著名的有：黑龙江省马占山（1885-1950年）部、苏炳文（1892-1975 年）的东北民众救国军，吉林省王德林（1874-1938 年）的中国国民救国军、李杜（1880-1956 年）的吉林自卫军、冯占海（1899-1963 年）的吉林抗日救国军，辽宁省黄显声（？-1949 年）的民团和辽西抗日义勇军、辽北抗日义勇军、邓铁梅（1892-1934 年）的东北民众自卫军、唐聚五（1891-1939 年）的辽宁民众自卫军等。东北义勇军的斗争揭开了东北抗日游击战争的序幕。但没有统一的组织和指挥，奋战年余，到民国二十一年末至二十二年初，抗日义勇军的斗争转入低潮。在此期间，中共组织了磐石、海龙、延吉、汤原等十余支抗日游击队，广泛开展游击战争，打击日本侵略者。
在国难深重的时刻，挺身而出，抗日救亡的不仅仅是东北军民，全国各地、各阶层都行动起来了，一个群众性的抗日救亡运动很快在全国许多城市和乡村兴起。工农商学兵各界民众团体和知名人士，纷纷发表通电，抗议日军侵略暴行，要求国民党政府抗日。中共中央和中华苏维埃共和国临时政府多次发表宣言，公开主张抗日救国。许多大中城市举行各界抗日救国大会。上海、北平举行的各界抗日救国群众大会，参加人数达十数万，为几年来所未见。九一八事变后，上海35000 名码头工人爆发反日大罢工，拒绝为日本船只装卸货物。其他如南京、天津、北平、青岛、重庆等城市的工人和劳动群众，也都掀起抗日爱国运动的热潮。许多城市的工商业者也起来集会要求抗日，开展抵制日货的活动。
青年学生更是勇敢地走在爱国运动的前头。从民国二十年九月下旬开始，许多地方的学生由分别向当地政府请愿发展到派代表或自行结队汇集到南京向国民党中央请愿。在短短三个月内，汇集到南京的学生有八九万人，大大小小的请愿活动有百余次，并有三次大规模的请愿高潮。第一次高潮是民国二十年九月二十八日，以上海、南京两地学生为主的数千人，包围南京政府外交部，痛打了外长王正廷，王被迫提出辞职。第二天迫使蒋介石出面接见学生答复质问。第二次高潮发生在十一月下旬，蒋介石表示"决心北上"以欺骗舆论，学生趁机发起"送蒋北上抗日"运动。二十六日，沪、平、宁等地学生二万多人到南京敦促政府出兵。第三次高潮从十二月初开始到十二月十七日珍珠桥惨案为止。十一月底传出锦州要设中立区的消息，学生闻讯后更加愤怒，改请愿团为示威团，又一次掀起往南京示威的高潮。十二月十七日，汇集南京的各地学生30000 多人举行联合大示威，遭到大批国民党军警的残酷镇压，造成震惊全国的南京珍珠桥惨案。在国民党高压下，学生运动转向低潮。
民国二十四年华北事变发生，学生们惊呼"华北之大，已安放不得一张平静的书桌了！"①十二月九日，北平几千名大中学生举行声势浩大的示威游行，反对华北自治。北平当局派出军警镇压，学生与手持木棍、大刀、水龙、皮鞭的军警进行搏斗，许多学生被捕和受伤。次日，北平全市学生举行总罢课，以抗议当局的暴行。十二月十六日，是原定冀察政务委员会成立的日子，学生再次举行示威游行，又一次遭到镇压。但是，全国抗日救亡运动从此掀起了新的高潮。这之后，全国各地学生的爱国游行接连不断，几十个城市、几十万学生投入了轰轰烈烈的一二九运动。
一二九运动是中华民国政治史上的一件大事，它标志着抗日救亡已成为中国政治发展的主流。
中国工商界、文化界也都积极投身于抗日救亡运动之中，结成新的爱国民主政治团体。民国二十二年一月十七日，以宋庆龄、蔡元培为首的中国民
① 《清华大学救国会告全国民众书》，《一二九运动资料》第1 辑，人民出版社1981 年版。权保障同盟在上海正式成立，它标志着抗日救亡运动逐渐向抗日民主运动发展。长城抗战失败后，抗日民主运动一度走向低潮。民国二十四年后，由于日本在华北的侵略活动加紧，工商、文化界的抗日救亡斗争重新高涨。民国二十四年十二月十二日，马相伯（1840-1939 年）、沈钧儒（1875-1963年）、邹韬奋（1895-1994 年）、章乃器（1897-1977 年）、陶行知（1891-1946 年）等280 多位上海文化界爱国人士联名发表《上海文化界救国运动宣言》。民国二十五年六月一日，全国各界救国联合会在上海正式成立。七月十五日，救国会以沈钧儒、章乃器、陶行知、邹韬奋四人的名义发表公开信，赞成中共《八一宣言》中提出的"停止内战，一致对外"的政策。国民党当局对救国会的一系列活动恨之入骨。十一月二十三日，在上海逮捕了沈钧儒、章乃器、邹韬奋、李公朴（1900-1946 年）、沙千里（1901-1982年）、王造时（1902-1971 年）和史良（1900-1985 年）七人，制造了震惊全国的七君子事件。宋庆龄、冯玉祥等人在全国发动营救活动，进一步推动了抗日救亡运动。
国民政府军队中的广大爱国官兵冲破蒋介石的不抵抗主义，奋起抗战，有力地推动了全国的抗日救亡运动。其中影响较大的除九一八事变后东北义勇军的抗战外，还有：民国二十年十二月，二十六路军举行的宁都起义，由反对不抵抗政策而投靠红军；民国二十一年一二八淞沪抗战中，十九路军的浴血奋战；民国二十二年，热河失陷后的长城抗战；同年五月，冯玉祥、方振武、吉鸿昌（1895-1934 年）领导的察哈尔民众抗日同盟军的抗战；是年十一月，十九路军举行福建事变，成立"中华共和国人民革命政府"，公开宣布反蒋、抗日、联共；等等。这些事件表明，在国民政府军队中，反对攘外必先安内政策和对日不抵抗政策，已形成一股强有力的潮流，最终爆发了民国二十五年十二月的西安事变。
在全国各阶层人民抗日救亡运动的推动下，迫使南京国民政府不得不改弦更张。
3。国民党内外政策的演变与西安事变九一八事变以后，国民党的对外政策经历了一个不断演进的过程。
九一八事变前，蒋介石在民国二十年八月十六日致张学良的电报中明确指示："无论日军此后在东北寻衅，我方应不予抵抗，力避冲突"①。事变发生后，在蒋介石不抵抗的命令下，东北军撤退关内，丧失了东北大好河山。次年一二八事变发生，南京国民政府在"一面抵抗，一面交涉"政策的掩饰下，实际上继续妥协退让。但是，日本并未因国民党的妥协而放弃侵略，反而加快了侵华步伐，继东北之后，而热河，而察哈尔，直至整个华北。《淞沪停战协定》、《塘沽停战协定》、《何梅协定》、《秦土协定》等一系列屈辱的条约，正是南京政府推行对日妥协外交的结果。
九一八事变后，南京政府一直幻想依靠国际力量来阻止日本的侵略，迫使其放弃侵华政策。它把希望完全寄托在国际联盟身上，然而国联的所为却使南京政府大失所望。美国甚至表明，只要日本不损害美国在华利益，美国对日侵华不予干涉。其他各国纷纷效仿。西方各国受经济危机的影响和本身利益的牵制，对日本的侵华，不可能采取有效的行动，南京政府的这一希望
① 《中国近代对外关系史资料选辑》下卷，第1 分册，上海人民出版社1977 年版，第212 页。完全落空了。
与此同时，南京政府为了巩固政权，谋求经济和国防的建设，积极广泛地寻求国际援助与合作。美、英、德、意等国都给予南京政府一定的经济援助，特别是德国与南京政府的联系更为密切。德国派遣了许多军事顾问来华，帮助南京政府训练和装备了大批的军队。民国二十一年十二月，南京政府与苏联恢复了外交关系，华北事变后两国关系日益密切。
从民国二十四年起，南京政府的对日外交，改变了过去那种一味妥协退让的政策，而逐渐采取较强硬的政策。
是年十一月，国民党召开第五次全国代表大会。蒋介石在大会的外交报告中指出："复不以侵犯主权为限度，谋各友邦之政治协调；以平等互惠为原则，谋各友邦之经济合作。""和平未到完全绝望之时，决不放弃和平；牺牲未到最后关头，亦决不轻言牺牲"。表明国民党对中日妥协仍抱有幻想。但蒋介石又说："和平有和平之限度，牺牲有牺牲之决心"，若到了和平绝望之时与牺牲的最后关头，"即当听命党国，下最后之决心"①。又含混地表达了南京政府准备抗日的决心。
民国二十五年以后，随着日军在华北猖狂的军事侵略，南京政府对日外交渐趋强硬。在七月十日召开的国民党五届二中全会上，蒋介石进一步解释今后的外交方针："中央对外交所抱的最低限度，就是保持领土主权的完整，任何国家要来侵扰我们领土主权，我们绝对不能容忍，我们绝对不订立任何侵害我们领土主权的协定。再明白些说，假如有人强迫我们签订承认伪国等损害领土主权的时候，就是我们不能容忍的时候，就是我们牺牲的时候。"②以后南京政府在对日本的外交交涉中，已不是唯命是从，而是坚持原则，据理力争。由于日本侵略的无理要求，受到南京政府的抵制，中日间的谈判陷入僵局。
九一八事变后，国民党无视民族危机，确立"攘外必先安内"为它对内的总政策，实施"三分军事、七分政治"的剿共总方针。
一二八事变后，国民党中央决定对红军调集大军彻底进剿，蒋介石亲任剿共总司令。蒋介石调集65 万兵力首先进攻鄂豫皖和湘鄂西两个革命根据地。红四方面军和红二军团，经过顽强的抵抗后，被迫撤离和转移。民国二十二年二月，蒋介石出动约50 万兵力，向中央革命根据地发动第四次大规模进攻。三月下旬，第四次围剿被红军打破。五月，蒋介石调集100 万军队，对红军发动第五次围剿。民国二十三年十月，红军反围剿失利，被迫开始长征。蒋介石继续调集几十万大军，对长征红军围追堵截，企图把红军消灭于长征路上。民国二十四年十月，中央红军到达陕北。蒋介石追剿红军的计划遭到失败。
华北事变以后，民族危机更加深重，国民党不顾全国民众停止内战一致对外的要求，继续进行军事剿共。民国二十五年十月，红军三个方面军会师。蒋介石立即布署对会师后红军的西北围剿，企图乘红军立足未稳之机，把红军扼杀在陕北。十二月初，蒋介石亲临西安督战，限令一个月内完全消灭红军。张学良几次向蒋介石建议：停止剿共，合作抗日，均遭蒋介石的严厉训斥。十二月十日、十一日，张学良又两次向蒋介石进谏，竟被蒋斥为"犯上
① 《革命文献》，第76 辑，第250-251 页。
② 《国闻周报》，第13 卷，第28 期。
作乱"。张学良、杨虎城感到除发动"兵谏"以外，已别无出路。
十二月十二日凌晨，按张、杨商定的计划，东北军一部包围华清池，逮捕了蒋介石；第十七路军同时行动，控制西安全城，囚禁了陈诚、卫立煌、蒋鼎文、朱绍良等国民党军政要员。张、杨向全国发出通电，说明发动"兵谏"的原因，并提出八项主张：①改组南京政府，容纳各党各派，共同负责救国。②停止一切内战。③立即释放上海被捕之爱国领袖。④释放全国一切政治犯。⑤开放民众爱国运动。⑥保障人民集会结社一切政治自由。⑦确实遵行总理遗嘱。⑧立即召开救国会议。这便是震惊中外的西安事变。
事变一发生，张学良立刻致电中共中央，希望听取中共的意见。中共中央派出由周恩来、博古、叶剑英（1897-1986 年）等组成的代表团，于十二月十七日抵达西安。中共坚决主张用和平方式解决西安事变。
南京方面在了解张、杨和中共都无意加害蒋而希望和平解决这次事变的态度后，于二十二日派宋子文、宋美龄到西安谈判。二十三日、二十四日，宋子文、宋美龄代表蒋介石，与张学良、杨虎城正式谈判，周恩来作为中共中央全权代表参加谈判，并会见了蒋介石。经过两天的谈判，达成六项协议：①改组国民党与国民政府，驱逐亲日派，容纳抗日分子。②释放上海爱国领袖，释放一切政治犯，保证人民的自由权利。③停止剿共政策，联合红军抗日。④召集各党各派各界各军的救国会议，决定抗日救亡方针。⑤与同情中国抗日的国家建立合作关系。⑥其他救国的具体方法。蒋介石表示同意六项协议，并以他的人格担保履行六项协议。西安事变遂告和平解决。
十二月二十五日，张学良陪同蒋介石飞回南京。一到南京，蒋介石立刻扣留了张学良。消息传出后，西安出现动荡不安的局势，内战危险重新出现。周恩来在困难的条件下进行了细致的工作，终于基本保持了西安事变和平解决的成果。
西安事变的和平解决，成为时局转换的枢纽，国民党的内外政策也随之发生新的变化。
对日政策。由于西安事变的和平解决，促使全国的抗日力量走向统一，也坚定了南京政府的抗日信心。民国二十六年一月，外交部长张群在与日本使馆秘书须磨谈话时，进一步表示强硬态度："按我国调整邦交，主在收复国权，故凡由于非法手段所造成之事实，务请贵国从速取消，同时对于足以引起未来纠纷之策动，今后务请严予避免。"①一月三十日，南京方面公布了张群的谈话，宣告中日谈判彻底决裂。南京政府走向抗日已是大势所趋。二月，国民党五届三中全会明确地阐明南京政府的对外政策："对外则决不容忍任何侵害领土主权之事实，亦决不签订任何侵害领土主权之协定。遇有领土主权被侵害事实之发生，如用尽政治而无效，危及国家与民族之根本生存时，则必出以最后牺牲之决心，绝无丝毫犹豫之余地，"如果主权"蒙受损害，超过忍耐限度"①，则决然进行抗战。表明南京政府对日抗战的坚决态度。
对内政策。西安事变的和平解决，意味着国共两党的内战基本结束，并为两党的重新合作，创造了必要的前提。国民党五届三中全会虽然没有提出明确的抗日方针，没有批评自己过去的错误政策，没有根本放弃反共立场，
① 《国闻周报》，卷14，第8 期。
① 《国闻周报》卷14，第8 期。
但不可否认，其政策已开始转变，即由"武力剿共"改变为"和平统一"。这是国民党政策上的重大变化。三中全会以后，蒋介石又于二月二十四日就开放言论、集中人才、赦免政治犯等问题，发表谈话，部分地接受了中国共产党提出的要求。在抗日的前提下，国共两党实行第二次合作，已成为不可抗拒的趋势。
（四）伪满洲国始末民国二十年九一八事变后，日本关东军参谋部即提出"消灭现有东北政权，树立以宣统皇帝为盟主接受日本支持的政权，当为上策"的意见②。接着又炮制了一个所谓《满蒙问题解决方案》，具体提出以溥仪为"元首"，建立所谓"新政权"，"领土包括东北四省及蒙古"。此后，日本侵略军在推行军事进攻的同时，加紧拼凑傀儡政权的活动。
民国二十年九月二十六日，原吉林军参谋长熙洽（1884-？）秉承日本关东军的旨意，组织伪吉林省长官公署，自任长官。二十八日，伪吉林省长官公署发表声明，脱离与南京政府和张学良政权的关系，抢先在东北宣布"独立"。继吉林省之后，十二月十六日，伪奉天省政府成立，臧式毅（1885-1956 年）充任伪省长。民国二十一年一月一日，张景惠发表"独立宣言"，宣布就任伪黑龙江省省长。至此，东北三省的伪政权拼凑完毕。
三省伪政权先后出笼以后，日本侵略者更加速了筹建伪满洲国的步伐。
为配合这一行动，民国二十一年一月二十八日，日本在上海挑起一二八事变，以转移国际视线，并向国民党南京政府施加压力。二月十六日，关东军召集三省伪政权的头子张景惠、熙洽、臧式毅、马占山到沈阳召开伪建国会议，即所谓"四巨头会议"。次日，成立伪"东北行政委员会"，张景惠为委员长，具体负责筹建伪满洲国。此次会议宣布东北地区同南京国民党政府脱离关系，完全"独立"，把长春改为"新京"，作为伪满洲国的"首都"。接着，关东军又策动所谓"建国运动"。在一片鼓噪声中，被关东军劫持到东北的清朝最后一位皇帝溥仪（1906-1967 年）于三月八日到达长春，三月九日，举行"就职典礼"，出任伪满洲国执政，年号"大同"。十日，组成伪政府，郑孝胥（1860-1938 年）任国务总理。这样，由日本一手策划的伪满洲国政权终于粉墨登场。
伪满洲国名义上为"独立国家"。日本政府外务省于民国二十一年九月十五日发表宣言正式"承认"伪满洲国。但实际上，伪满洲国只是日本占领下的殖民地。八月八日，日本内阁作出《满洲国指导方针要纲》，明确规定：对满洲国的指导，在现行体制下，在关东军司令官兼帝国驻满大使的内部统辖下，主要通过日籍官吏实际进行。关东军司令部特设第四课，专门承担对溥仪和伪满政府进行内部操纵控制的任务。
伪满洲国最初实行执政制体制。按照《政府组织法》规定，伪满洲国中央政府实行立法、司法、行政、监察的四院制。执政作为国家最高机关代表，行使统治权。民国二十二年三月，在日本策划下，"满洲国"又改称"满洲帝国"，溥仪从"执政"一变为"皇帝"，年号"康德"。伪满洲国的政体，从执政制改为君主立宪制。根据新《组织法》规定，伪满政府实行立法、司② 《日本帝国主义对外侵略史料选编》，上海人民出版社1975 年版，第16-17 页。法、行政三权分立制。皇帝作为国家元首，经过立法院行使立法权，统督国务院行使行政权、根据法律使司法院行使司法权。皇帝还统率陆海空三军。国务院是伪满洲国的最高行政机关。国务院首席长官称为国务总理。实行君主立宪制后，改称为国务总理大臣。第一位国务总理是郑孝胥，以后由张景惠接任。伪满洲国政府实行以国务总理大臣为中心的宰相制度。国务总理大臣具有双重身份，既是辅弼皇帝的国务大臣；又是主管国务院的最高事务大臣。国务院设国务会议。国务会议由国务总理大臣主持，参加会议成员有各部大臣、总务厅长官和兴安局总裁。
伪满洲国初期，国务院下设八部：民政部、军政部、外交部、财政部、实业部、交通部、司法部、文教部。以后，各部不断进行调整。到民国三十二年，国务院下设：军事、民生、文教、外交、司法、兴农、经济和交通八部。各部长官在改制前称为总长，改制后，称为大臣。各部大臣在国务总理大臣的统督下，掌理有关行政事务。
总务厅，按照伪满《国务院官制》规定，应是伪国务总理的幕僚机关，主要负责处理伪国务总理直接主宰的部内有关事项。但是，由于总务厅是由日本人把持的机构，日籍总务厅长名为国务总理的下属，实际上国务总理却事事受命于总务厅长。总务厅成为伪满中央政权的真正中枢机构。民国二十六年，总务厅将下属机构扩大为内务、外务、兴安三局。以后，不断强化总务厅。到民国三十三年八月，总务厅的机构已发展到一局、四处、一部，即企划局、人事处、主计处、法制处、弘报处和防空部。国务院各部也仿照国务院的作法，设立总务司，由日本人担任司长职务。民国二十六年后，总务司改为官房。
此外，伪满中央还设立参议府，设议长、副议长各一人和参议四人。参议府是咨询机关，有关重要国务，参议府应向伪皇帝提供意见。立法院是伪满洲国的立法机关。监察院则掌管监察和审议事宜。中央设立最高法院和最高检察厅，作为伪满最高一级的司法检察机关。尚书府是负责掌管御玺、国玺及有关事务的机关。官内府是伪满洲国的宫廷机构。
伪满洲国的地方政治机构以省为最高行政机关，下分市、县、旗。为保证地方政权机构完全服从伪满中央政府，控制地方势力的发展，关东军对东北地区采取分而治之的方针，逐渐改组了东北地区省和地方的行政区划和机构。民国二十三年十月公布的《省官制》，将原东北4 省（含热河）划分为：奉天、吉林、滨江、龙江、黑河、三江、间岛、安东、锦州、热河10 个省。内蒙地区，把原兴安省划分为东、南、西、北4 个省。这样，东北地区被分割成14 个省，新京、哈尔滨两个特别市和东省特别区（中东铁路沿线）。此后，日本进一步实行分治政策，相继增设通化、牡丹江、北安、东安、四平几省。伪满洲国最后由19 省1 市（哈尔滨市）所构成。
伪满洲国从民国二十一年三月至民国三十四年八月，它是随着日本侵华战争的开始而成立，又随着日本侵华战争的失败而彻底覆亡。
六、抗日战争与中国政治民国二十六年七七事变至民国三十四年八月日寇无条件投降，这八年时期是中华民国历史上的抗日战争时期。在这一时期，中国同时并存三种政权：国民党政权、共产党的抗日民主政权、以及汪伪政权为代表的伪政权。
（一）国共两党与抗战从七七事变到八一三事变，标志着全面抗战的爆发。大敌当前，国共两党实现了第二次合作。但是，合作的同时，两党又分别执行两种截然不同的政治策略。随着第二次世界大战的胜利，中国的抗战也取得了最终的胜利。1。全面抗战的爆发民国二十六年七月七日晚，驻丰台的日军在卢沟桥以北地区举行夜间演习，以"仿佛"听到宛平县城方向有枪声，致使日军失落士兵一人为由，强行要求进入宛平县城搜查。中国守军第二十九军第三十七师第二十九团予以拒绝。在双方交涉期间，日军向宛平县城猛烈炮击，发起进攻。一一○旅旅长何基沣（1898-1980 年）指挥守城部队吉星文（1910-1958 年）团奋起抵抗，在营长金振中率领下，打退日军对宛平的进攻。这就是七七事变，也称卢沟桥事变。
七七事变的发生不是偶然的。它是日本长期推行"大陆政策"的必须结果，也是日本全面侵华的开始。卢沟桥中国军队的奋起抵抗，揭开了全国抗战的序幕。
卢沟桥事变的第二天，中共中央发布了《中国共产党为日军进攻卢沟桥通电》，指出："平津危急！华北危急！中华民族危急！只有全民族实行抗战，才是我们的出路。"九日，中国工农红军通电要求国民政府，速调大军增援第二十九军，表示红军愿即改名为国民革命军，受命为抗日前锋，与日寇决一死战。
卢沟桥事变发生后，全国工农商学兵各界民众、各党派和团体、海外华侨等，纷纷发出通电，举行集会，要求政府实行抗战。各界民众募捐了大量款项和大批物品，支援和慰劳抗战的将士。南京、上海、武汉等地成立了各界抗敌后援会。北平地区的救亡团体还组织了战地服务团、劳军团等到前线慰问官兵，救护伤员。许多国民党军将领发表通电请缨抗战。
面对日军的步步进逼，在全国抗日高潮的影响下，七七事变后的第十天，蒋介石在庐山发表谈话，确定准备抗战的方针。他说："如果战端一开，就是地不分南北，人无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责任，皆应抱定牺牲一切之决心。"
七月二十八日，日军集结大量兵力，在数十架飞机轮番轰炸及坦克和大炮支援下，对北平近郊实施总攻击。第二十九军与敌激战，伤亡惨重，副军长佟麟阁（1892-1937 年）不幸阵亡，第一三二师师长赵登禹（1898-1937年）殉国。因寡不敌众，伤亡太大，中国守军被迫撤退。七月二十九日，北平陷落。三十日，天津失陷。
在日军进攻华北期间，日本在上海的海军第三舰队司令长谷川清在给日本海军军令部的报告中提出："为置中国于死命，须以控制上海、南京为最要者。"①七月底，日本训令长江沿岸的日本侨民撤离。八月初，第三舰队进行新的兵力部署。八月九日日本海军陆战队两名官兵驾驶军车强行冲入虹桥机场，不服劝阻，并开枪打死中国卫兵一人，蓄意制造事端。中国士兵当场击毙两名日本官兵。十一日，驻沪日军以"虹桥机场事件"为口实，要求中国政府撤退驻上海的保安部队并拆除防御工事。中国政府对这一无理要求严正拒绝。八月十三日，日本军舰突然炮击闸北，日军越过两军对峙线，发动了对上海的大规模军事进攻。中国驻军奋起抗击，淞沪抗战开始。这即八一三事变。
日本对上海的进攻，使国民政府改变了卢沟桥事变后犹豫不决的态度。
八月十四日，国民政府发表《自卫抗战声明书》，指出："中国为日本无止境之侵咯所逼迫，兹已不得不实行自卫，抵抗暴力"。蒋介石遂调动精锐部队，组织淞沪会战。
淞沪会战历时三个月，至十一月初，日军增援部队在杭州湾登陆，对淞沪守军实行迂回包抄，中国军队腹背受敌，十一日被迫全线撤退。十二日，上海沦陷。
上海失陷对整个战局产生不利的影响。但是，淞沪会战粉碎了日本"速战速决"三个月灭亡中国的梦想，打乱了它的战略部署，并给日军以严重杀伤。中国军队顽强战斗的精神，激发了全国人民的抗日热情，增强了抗战胜利的信心，有利于全国总动员。从七七事变到八一三上海抗战，实现了由局部抗战到全国性抗战的过渡，全国工农商学兵各界民众，万众一心，共赴国难。
2。国共两党第二次合作的实现随着日本侵华战争的加剧，迫切需要在国内政治生活中起左右局势作用的国共两党，能够重新建立第二次合作，从而成立全民族的抗日统一战线。为此，中国共产党进行了长期的、艰苦的努力。
日本侵华伊始，中共就公开主张抗日救国，反对不抵抗主义，并立即发动、领导了东北的抗日武装斗争。中共在反日斗争中及时认识到停止内战一致抗日的必要性。早在民国二十二年一月二十七日，就由中央工农民主政府和工农红军发表《为反对日本帝国主义侵入华北愿在三条件下与全国各军队共同抗日宣言》，这三项条件是：①停止进攻苏区；②保证民众的民主权利；③武装民众以保卫中国独立统一与领土完整。同年一月二十六日，中共中央发出了《给满洲各级党部及全体党员的信》（简称"一·二六"指示信），提出在东北实现反日民族统一战线的正确主张和政策，并付诸实施。民国二十三年七月十五日，中央工农民主政府发表《为中国工农红军北上抗日宣言》，重申了共产党联合抗日的主张。民国二十四年华北事变后，中国共产党根据中华民族危机日益深重的形势，于八月一日发表了《为抗日救国告全体同胞书》（即《八一宣言》），呼吁全国各党派、各军队、各界同胞，无论过去和现在有任何政见和利害的不同，有任何敌对行动，都应当停止内战，一致抗日，组织统一的国防政府和抗日联军。同年十二月二十五日，中共中央在陕北召开瓦窑堡会议，确定了抗日民族统一战线的策略方针。这之后，国共两党开始非正式接触，探索合作抗日的途径。
① 张宪文：《中华民国史纲》，第475 页。
民国二十五年五月五日，红军东征回师以后，发出《停战议和一致抗日通电》，首次放弃"反蒋"的口号。八月，中共中央发表《致中国国民党书》，指出：实现第二次国共合作"是今日救亡图存的唯一正确道路"。九月一日，中共中央向党内发出《关于逼蒋抗日问题的指示》，指出，目前中国人民的主要敌人是日本帝国主义，在新形势下，我们的方针应是"逼蒋抗日"。这一方针的提出，加快了第二次国共合作的步伐。十二月，西安事变的爆发及其和平解决，终于使逼蒋抗日获得成功。
西安事变加快了国共重新合作的进程。民国二十六年二月，中共中央发表了致国民党五届三中全会电，为实现国共合作，提出了五项要求和四项保证。此后，国共双方高级领导人开始正式谈判。七七事变前，国共两党代表已就合作抗日进行了多次谈判。
七七事变爆发，全国抗日救亡运动迅速高涨。中国共产党又一次呼吁与国民党合作，共御外侮。七月十三日，中国共产党向国民党送交了《中国共产党为公布国共合作宣言》。《宣言》提出了国共合作的三项基本政治纲领：迅速发动全民族抗战、实现民权政治、改善人民生活。并重申了中共为实现国共合作的四项保证：为实现孙中山的三民主义而奋斗；停止推翻国民党政权和没收地主阶级土地的政策；取消苏维埃政府，改称特区政府；取消红军番号，改编为国民革命军。十七日，共产党代表周恩来、秦邦宪、林伯渠再上庐山，与国民党代表蒋介石、邵力子、张冲等继续谈判。由于蒋介石在红军改编问题上，坚持控制人事指挥权和由南京派任三个师的参谋长等，双方未达成协议。八月四日，中共中央应国民党邀请派周恩来、朱德、叶剑英赴南京参加国防会议，并同国民党继续谈判。在此期间，八一三淞沪抗战爆发，华北战场形势也日益紧张，蒋介石急切希望红军出师作战以牵制日军，因而在红军改编等问题上谈判进展比较顺利。国民党放弃了一些不合理的要求，表现出较多的团结合作的愿望。通过谈判，达成将陕甘宁地区的红军主力改编为国民革命军第八路军的协议，国民党同意在三个师之上设总指挥部。还达成在国民党地区的若干城市设立八路军办事处和出版中共机关报《新华日报》等项协议。八月二十二日，南京国民政府军事委员会发布将红军改编为国民革命军第八路军的命令，任命朱德、彭德怀为正、副总指挥，叶剑英任参谋长。九月，国共两党代表继续在南京谈判发表宣言和边区政府等问题。最后国民党方面同意发表宣言。
九月二十二日，国民党的中央通讯社发表了《中共中央为公布国共合作宣言》。二十三日，蒋介石发表谈话，指出团结御侮的必要，事实上承认了共产党在全国的合法地位。共产党的宣言和蒋介石谈话的发表，宣告了国共两党第二次合作的成立。全国出现了团结抗战的局面。
3。抗战中的两种政治策略抗日战争时期，国内政治形势错综复杂。一方面，大敌当前，国共两党需要放弃前嫌，共同对敌；另一方面，两党多年来固有的矛盾斗争又不可能因新的形势而消失。在这种情况下，国共两党都特别注意政治策略的制定和运用，这是中国政治发展到抗战时期的一个显著特点。
国民党总的政治策略是：基本上维持统一战线，用以坚持民族抗战；同时，利用统一战线争取、分化和消灭异己力量，力图把中国政治引向国民党一党专制。
中共问题，是抗战时期国民党所面临的一个主要的政治问题。国民党对中国共产党的政治策略是既联共又反共，在联合抗日中削弱中共的力量和影响，达到既抗日又灭共的双重目的。在整个抗战期间，国民党虽然始终没有放弃反共的方针，但它还不想从根本上破裂国共关系，而是把反共限定在一定的范围之内，基本上仍维持了与中共的联合。由于抗日战争各个时期的形势不同，国民党在各时期所采取的具体政治策略也不尽相同。
国民党在抗日战争初期，实施了一些有利于团结抗日和国共合作的政策。①开放了党禁。民国二十六年九月二十三日，蒋介石在庐山发表了《对中国共产党宣言的谈话》，承认了中国共产党和其他党派的合法地位。国民党还同意中共在南京、武汉、西安等地设立八路军办事处，允许八路军、新四军开赴敌后，开展游击战争，建立敌后抗日民主政权。②释放了一批共产党员和政治犯。抗战爆发不久，国民党当局就释放了因主张抗日救国而被捕的救国会领导人沈钧儒、章乃器、邹韬奋、王造时、李公朴、沙千里、史良等七君子。还释放了部分长期被关押的共产党员，如王若飞（1896-1946年）、陶铸（1908-1969 年）等。③改革政治制度。为广纳各界人士团结御侮，联共抗日，民国二十六年九月，成立了有共产党代表周恩来等人和其他党派代表参加的国防参议会。民国二十七年又成立了国民参政会，邀请中共代表担任参政员。国民党还吸收一部分共产党人和进步人士，参加国民政府的工作，如请周恩来任国民政府军事委员会政治部副部长，朱德任第二战区副司令长官等。④允许共产党在国统区办报和发行一些进步书刊，如在上海、武汉等地发行了《新华日报》、《救亡日报》、《抗战三日刊》等报刊。这些政策和措施对国共合作起了积极的作用。
但是，从总的方面来说，国民党还没有从根本上放弃一党专政的顽固立场，不肯给人民以真正的抗日民主。限制共产党和八路军的发展，仍是国民党的基本政治策略。①国民党不肯以真正平等地位对待中国共产党和其他党派。如第一届国民参政会，国民党有88 名参政员，而共产党仅有7 名参政员，并把共产党的名额置于文化团体或经济团体之内，无视共产党的合法地位。对共产党领导的边区政府，国民党不但不予合法的承认，还对抗日根据地实行"蚕食"政策。②限制八路军、新四军的发展。共产党多次要求国民党政府扩大八路军的编制，但都遭到拒绝。③不允许中共广泛发动人民起来抗日，解散进步团体，查禁进步书刊。
抗日战争相持阶段到来后，由于日本侵华策略发生了变化，以政治诱降为主，军事打击为辅；英美等国也加紧劝降活动；再加上中共领导的人民革命力量的发展引起了蒋介石集团的恐惧；这样，国民党对反共日益积极，其政策的重点也逐渐转移到反共方面。
民国二十八年一月，国民党在重庆召开了五届五中全会。会议在对待共产党的问题上，决定了"溶共、防共、限共、反共"的方针。会议还决定设立专门的反共机构，即"防共委员会"。全会之后，国民党陆续秘密地颁布了一系列反共文件，如《共党问题处置办法》、《沦陷区防范共党活动办法草案》、《处理异党实施办法》等，这些文件对反共的政策、办法及策略等作了较为详细的规定。
国民党否认敌后抗日民主政权的合法存在，限制、缩小八路军和新四军的作战范围，对中共领导的抗日游击队也规定："非得军事委员会之命令不得脱离驻区，尤不得超出其活动范围"。①还规定："凡游击区内事实需要而成立之临时特殊政治组织，应由主管战区司令长官管辖节制，而委派地方官吏，乃征收税款，尤应严格遵照中央法令。"①在军事上，以统一军令、统一指挥为名，要求八路军、新四军绝对"服从上级司令部之指挥调遣，不得要求划给地域"，"其编制与补给办法，必须遵照军政部统筹划定，绝不准自由招募，尤其不准就地征粮收缴民枪。"②国民党为达到溶共、限共的目的，还辅之以武装反共。制造一系列摩擦事件：民国二十八年四月的博山惨案、六月的深县惨案、平江惨案、十一月的确山惨案，杀害八路军、新四军指战员及其家属1500 余人。
民国二十八年十一月，国民党六中全会决定由"政治限共"变为"军事限共"，掀起反共高潮，皖南事变便是国民党武装反共的最高峰。
民国二十九年十月十九日，国民党以军事委员会正副参谋长何应钦、白崇禧的名义，发出"皓电"致八路军正副总指挥朱德、彭德怀和新四军正副军长叶挺、项英，污蔑八路军、新四军破坏团结抗战，限令黄河以南的部队一个月内撤至黄河以北。十一月九日，朱、彭、叶、项为顾全大局，在复何、白的"佳电"中，除据实驳斥"皓电"造谣外，答应将皖南新四军撤到江北。民国三十年一月四日，皖南新四军部队及军部9000 余人奉命北移。一月六日，当部队行至安徽泾县茂林地区时，遭到国民党军队8 万余人伏击，新四军官兵大部牺牲，军长叶挺被扣，这就是国民党制造的震惊中外的皖南事变。但是国民党在抗战时期对中共政治策略的宗旨，是基本上用政治手段解决中共问题，而不是大肆动用武力。即使在五届五中全会通过一系列反共文件之后，国民党仍未放弃政治解决的根本策略，以政治反共为主，武装反共为辅。抗战时期国民党的武装反共与30 年代的军事剿共不同，它是为了限制共产党的发展，而不是要发动内战。皖南事变后，在共产党和全国各界人士的反对下，为缓和国共双方的紧张局势，国民党被迫向中共让步。蒋介石在国民参政会上不得不表示皖南事变"不牵涉党派政治"，并保证"以后再亦决无剿共的军事"。至此，国民党的这次反共高潮被打退。
民国三十二年三月，蒋介石发表《中国之命运》一书，极力鼓吹"一个党、一个主义、一个领袖"的法西斯主义理论。它的发表，是国民党发动又一次大规模反共高潮的舆论准备和开始。五月，国民党进一步利用共产国际解散之际，发展其反共活动。并调兵遣将，对陕甘宁边区进行武装挑衅，准备袭击延安，把反共活动推向高潮。中共对国民党的活动展开了针锋相对的斗争。国民党的反共活动也遭到国内外舆论的谴责。国民党由于政治上孤立，军事上又无机可乘，因此不得不停止对陕甘宁边区的进攻。九月，蒋介石在国民党五届十一中全会上不得不表示"我们应该明确地认识中共问题是一个纯粹的政治问题，因此应该以政治方法来解决"。至此，国民党的这次反共高潮在尚未发展成为大规模军事进攻的情况下便被制止了。
在抗日战争的最后阶段，国民党于民国三十四年五月五日至二十一日在重庆召开了第六次全国代表大会。大会进一步确定了反共的方针，通过了《本党同志对中共问题之工作方针》、《对于中共问题之决议案》等文件，表示
① 《共党问题处置办法》，《中共党史参考资料》，第8 册。
① 《第八路军在华北陕北之自由行动应如何处置》，《中共党史参考资料》，第8 册。② 《共党问题处置办法》，《中共党史参考资料》，第8 册。
与中共方面，"在不妨碍抗战，危害国家之范围内，一切问题可以商谈解决。"①可见，国民党仍坚持政治解决共产党的政治策略，企图在强大的军事、政治压力下，用政治的手段消灭中国共产党。大会仍推选蒋介石为国民党总裁。国民党六大是坚持一党专政和反共政策的大会，它为抗战胜利后国民党夺取抗战胜利果实和发动内战作了准备。
在抗日战争时期，中国共产党对国民党的总政治策略是：坚持抗日统一战线，既联合又斗争，以斗争求团结，力争把国民党留在统一战线内，坚持全国抗战的局面。为此，中共采取了一系列具体策略方针。
第一，以大局为重，对国民党作出某些让步。在整个抗战时期，中国共产党为了维持与国民党团结抗战的局面，作出了许多让步。在政治上，停止土地革命，取消推翻国民党统治的暴动政策，将苏维埃政权改为国民政府的地方民主政府。在军事上，红军改编为国民革命军。共产党领导的军队不主动与国民党军发生军事冲突，"我们军事力量的发展（这是完全必要的），限制在战区与敌人后方及陕甘宁边区二十三县境内，而不向国民党后方作任何引起冲突的行动"②。
第二，坚持统一战线中的独立自主原则。抗战一开始，中共中央就指出，必须坚持统一战线中的独立自主原则。即在统一战线中，实行既统一，又独立；保持共产党在思想上、政治上和组织上的独立性，实行自己的政治路线，放手发动群众，领导全国人民抗战；坚持共产党对八路军、新四军和其他人民军队的绝对领导，冲破国民党的限制和束缚，努力发展人民武装力量。这个原则的实践和坚持，是把抗日战争引向胜利之途的中心一环。
第三，对蒋介石集团实行又联合又斗争的政策。所谓联合，就是坚持抗战、团结、进步的方针，尽量支持国民党内外的爱国力量，使国民党留在抗日阵线内。所谓斗争，就是对国民党内一部分顽固派的投降、分裂、倒退活动要针锋相对，不能无原则地让步。在国民党掀起反共逆流时，毫不留情地与之斗争。除了在军事上进行坚决还击外，在政治上要彻底孤立顽固派。这在中共处理皖南事变的政策中表现得最为充分。
皖南事变发生后，中共中央军委于民国三十年一月二十日发布重建新四军军部的命令。新四军军部于当月二十八日在苏北盐城成立，陈毅（1901-1972 年）任代军长，刘少奇（1898-1969 年）任政治委员，张云逸（1892-1974 年）任副军长。全军改编为7 个师一个独立旅共九万余人，继续坚持长江南北的抗战。同时，中共中央公布大量事实，揭露国民党破坏抗战的阴谋；并提出解决事变的十二条办法；拒不出席国民参政会；通过这些行动，使国民党陷入被动的境地。但是，共产党对国民党的斗争，目的并不是要推翻国民党政权，而是为了使它停止反共的倒行逆施，继续留在抗日阵线内。第四，制定了发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力的策略原则。共产党充分认识到，只有一步步地发展进步势力，才能阻止分裂和投降，这是统战工作的立脚点，也是抗战胜利的基础。在八年抗战中，共产党领导的进步势力迅速壮大。人民军队由5 万发展到100 万，党员人数增加到120 万，解放区有19 个，拥有一亿人口。正是由于进步势力的壮大，才使国民党推行反共政策时有所顾忌，中间势力也因此受到鼓舞，积极向共产党靠拢，为抗
① 《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），第922 页。
② 《六大以来》上，第1111 页。
战胜利创造了重要条件。中间势力往往成为进步势力同顽固势力斗争时决定胜负的因素，因此争取中间势力是统战工作中极为重要的工作。在对国民党顽固派的斗争中，坚持有理、有利、有节的原则。有理，即使这种斗争得到全国各界的同情和赞助；有利、有节，就是使斗争取得成效，分寸适度，不要无限制地进行下去。
在抗日战争时期，中国共产党对国民党的总政治策略是正确的，并获得了巨大的成功。它保持统一战线至抗战结束，迎来了抗日战争的胜利。共产党的力量获得空前的发展和壮大。共产党的主张赢得社会各阶层的广泛支持。这些都为共产党在全国取得胜利打下了基础。
4。世界局势的变幻与中国抗战的胜利第二次世界大战爆发后，德、意、日三国于民国二十九年九月订立了三国同盟条约，结成世界法西斯的联盟。民国三十年六月二十二日，德国突然向苏联发动全线进攻，苏德战争爆发。德军兵分三路，直指莫斯科。德国在欧洲战场上暂时取得的军事胜利，刺激了日本南进的野心。日本利用欧洲战事紧张之机，于同年十二月八日，偷袭了美国在太平洋上的海军基地珍珠港。十二月九日，英、美对日宣战。十日，中国政府正式与德、意、日宣战，太平洋战争爆发。
太平洋战争爆发不久，成立了包括中国、印度支那、泰国在内的中国战区，蒋介石任统帅，美国中将史迪威（1883-1946）任参谋长。从此，中国的抗日战争与世界反法西斯战争汇为一体，中国战场成为整个太平洋战场的一个重要组成部分。
民国三十一年一月一日，中、苏、美、英等26 个国家在华盛顿发表《联合国家共同宣言》，标志着世界反法西斯阵营的建立。
同年六月，美军在中途岛之战中重创日本的海、空军，使日军失去了太平洋上的空中优势。八月，美军攻占了在南太平洋上具有重要战略意义的瓜达尔卡纳尔岛。从此，太平洋战场发生战略性的转折，日军完全丧失在太平洋战场上的战略主动权，处于被动地位。在苏德战场上，苏联红军于民国三十二年二月取得斯大林格勒战役的胜利，从根本上扭转了战局，成为世界反法西斯战争的转折点。
民国三十三年夏，苏联红军已将德军全部驱逐出苏联国土。同年六月，美英联军在法国诺曼底登陆，在欧洲开辟第二战场，德军已陷入两面夹击的绝境。
民国三十四年二月，苏、美、英三国首脑在苏联雅尔塔举行会议，并签订了《雅尔塔协定》。协定要求苏联在欧战结束后两个月或三个月内参加对日作战。其条件是：外蒙古独立、库页岛南部及邻近岛屿交还苏联、大连港国际化、苏联租用旅顺海军基地、中苏共同经营中长铁路和南满铁路等。六月，国民政府行政院院长兼外交部长宋子文等一行赴莫斯科，就此问题与苏联政府谈判。经过两度数次谈判，终于八月十四日签订《中苏友好同盟条约》及其他协定。这一切，为苏联出兵中国东北铺平了道路，也迫使中国政府正式承认雅尔塔协定所规定的苏联在中国东北获得的权益。
在中苏谈判期间，世界形势发生了急剧的变化。民国三十四年四月底，苏联红军攻克柏林，五月八日，德国无条件投降，欧战结束。六月，美军在太平洋进行"越岛战"，攻占了冲绳等岛屿，将战争引向日本本土。七月，中、美、英三国发表《波茨坦公告》，促令日本投降。但日本政府拒绝接受，进行最后挣扎。八月六日和九日，美国轰炸机向日本的广岛和长崎投下两颗原子弹。八月八日，苏联对日宣战。九日，苏军从中国东北的东部、北部、西部和朝鲜北部向日本关东军发起猛攻，在东北抗日军民的有力配合下，歼灭关东军67 万人，彻底结束了日本对中国东北长达14 年之久的统治。
在世界反法西斯战争节节胜利的形势下，中日双方的战略相持态势被打破。
从民国三十二年底开始，敌后战场乘日军实施打通大陆交通线之际，对日伪军展开局部反攻。民国三十四年春，解放区军民又发动春季攻势，继续扩大解放区。至四月，解放区已在全国范围内形成了对日军的战略包围，为全国大反攻创造了有利条件。
民国三十三年春，日军为挽救入侵南洋的日本孤军，发动了旨在打通中国通往印度支那的大陆交通线的豫湘桂战役。正面战场的国民党军队经过十个月的作战，未能抵挡日军的进攻。民国三十四年一月，豫湘桂战役结束，日军虽打通了大陆交通线，但却无法挽救其迅速恶化的总态势。在苏联出兵中国东北的同时，中国的抗日战争也立即转入全面大反攻。
国民党正面战场，从民国三十四年四月起，乘日军收缩战线之机开始了跟进式的反攻，相继收复南宁、柳州、桂林、福州等大片国土。
敌后战场，毛泽东于民国三十四年八月九日发表《对日寇的最后一战》的声明。各解放区的部队，根据延安总部的命令，展开全面反攻，解放了众多的城市和人口，收复了大片国土。
民国三十四年八月十五日，日本天皇裕仁广播"停战诏书"，宣布无条件投降。九月二日，在东京湾美国军舰"密苏里"号上举行了日本投降签字仪式，日军参谋总长梅津美治郎和日本外相重光葵（1887-1957 年）代表日方在投降书上签字。在中国战区，九月九日于南京举行日本投降签字仪式，日本中国派遣军总司令冈村宁次（1884-1966 年）在投降书上签字。至此，中国的抗日战争宣告胜利结束。
（二）抗日战争时期国民政府政治体制的变革国民党总裁制的恢复和国防最高委员会的设立是抗战时期国民党组织制度和国民政府体制的一个显著变化。国防最高委员会成为抗战时期党、政、军的最高权力机构。为了提高效率，民国二十九年十二月国民党当局开始推行设计、执行、考察三者互相联系的行政三联制。民国二十七年七月，国民参政会正式成立。它虽然只是一个咨询性质的机构，但却提供了一个容纳各党派共商国是的形式。抗日战争时期，民主宪政运动也曾几度兴起。
1。国民党总裁制和国防最高委员会的设立抗日战争时期国民党组织制度的一个显著变化，就是恢复了国民党总裁制。
民国二十七年三月，国民党在武汉召开临时全国代表大会，决定在国民党内恢复领袖制度，由蒋介石担任国民党总裁。经这次大会修改后的国民党党章，增加了《总裁》一章，规定国民党设总裁1 人、副总裁1 人，由全国代表大会选举产生。总裁代行党章规定的总理职权。此后，总裁一职一直由蒋介石担任。副总裁一职因汪精卫叛国而长期空缺。民国三十四年五月，国民党第六次全国代表大会再次修改党章时，把总裁"代行"总理职权改为"行使"总理职权，并撤销副总裁一职。
设立总裁，恢复领袖制度是蒋介石强化个人独裁的重大步骤。根据国民党党章规定，总裁对国民党中央执委会的决议有最后决定权，在党内有至高无上的权力。
国防最高委员会是抗日战争时期国民党党、政、军最高权力机构。它的产生有一段过程。
民国二十四年，蒋介石以研究国防根本政策为名成立了国防委员会。但这时的国防委员会还只是国民党中央政治会议的一个审议机构，同年十一月便取消了。
民国二十五年七月，国民党在南京举行五届二中全会，决定成立国防会议，以蒋介石为议长，李宗仁等18 人为会员。会员包括有军委会委员长、副委员长、参谋总长、军事参议院院长、航空委员会委员长以及行政院的军政、海政、财政、交通、铁道五个部长。国防会议有权制订南京国民政府的重大国防决策，决定进行国民总动员。
民国二十六年二月，国民党五届三中全会在南京召开。会议决定重设国防委员会，代替国防会议。国防委员会的权力扩大了。它有权直接指导南京政府的军事、行政各级机关，并可督察各机关。参加成员也扩大到国民党中执委常务委员、中监委常务委员、中央党部秘书长、中政会秘书长。必要时，其他机关人员可列席会议。
民国二十六年七七事变后，八月国民党召开中央常务委员会，议决设置对中央政治会议负责的国防最高会议，代替国防委员会。以军事委员会委员长为主席、中央政治会议主席为副主席，负责决定国防方针、国防经费、国家总动员以及有关重要国防事宜。同年十一月，决定停止政治委员会会议，将职权由国防最高会议代行，国防最高会议于是成为全国最高政治指导和国防决策机关。中政会所属各种专门委员会改属国防最高会议领导。国防最高会议是在国防委员会的基础上成立的，参加人员有所扩大，并设常务委员9人，主席是蒋介石。
民国二十八年一月，国民党在重庆召开五届五中全会。会议决定改组国防最高会议为国防最高委员会，以国民党总裁蒋介石兼任国防最高委员会委员长。委员会成员包括：军事委员会全体委员、国民党中央常务委员会与监察委员会的全体委员和国民政府五院院长、副院长。此外，蒋介石还直接任命了一批委员。
国防最高委员会除代行国民党中央政治委员会的职权以外，国民党中央党部的各部门、国民政府五院、军委所属的各部门全受其领导。它是抗日战争时期国民政府的最高决策和最高权力机构。
国防最高委员会设常务委员会，由委员长在委员中指定常务委员。常务会议一周召开一次，在委员长领导下进行工作。另外，国防最高委员会下设秘书厅，处理日常事务。
2。行政三联制的实行国防最高委员会的设置，使党政军的各项工作都集中到这个机构来解决，这就使国防最高委员会组织非常庞大，议程相当拥挤。常务会议每周开一次仍忙不过来，许多提案等待办理，而下属机构却闲置无事。为了既强调力量的集中，意志的集中，又提高行政工作效率，加强对全国政治、经济及各项国家事务的统制，国民党当局于民国二十九年开始推行所谓设计、执行、考察三者互相联系的"行政三联制"。
民国二十九年三月，蒋介石在中央人事行政会议上作了关于实行行政三联制的讲话。他说："我们无论办理一桩什么事情，必要经过设计、执行与考察三个程序；而且要互相联贯，不能脱节，然后才能贯彻到底，办理完善。"①七月，国民党五届七中全会根据蒋介石的提议，通过了关于设置中央设计局和党政工作考核委员会，以建立行政三联制的决议案。十二月，中央设计局和党政工作考核委员会正式成立。此后，行政三联制便推行开来。
中央设计局的长官为总裁，由国防最高委员会委员长兼任。总裁下设委员若干人，由总裁遴选或骋任，其中多数是高级官员或专家。中央设计局下设秘书处，秘书处下设调查室，室内分政治、经济、财政金融等组，有设计员，专门负责分别担任有关调查研究工作，作为各种设计的参考。中央设计局主持设计的机构是审议会，由审议委员7 至9 人组成。设计局总裁兼任该会主席，委员由总裁遴选。其主要职权是审议有关政治经济计划及预算，审定及调整国民政府的制度与机构，提出有关重要政策的建议。
中央设计局的任务是主持政治经济建设计划之设计与审核，其中包括行政、经济、国防的设计和审核。每年度开始，由中央设计局拟定施政方针，各级政府按此方针拟定详细施政计划，及执行计划所需经费之概算。最后由中央设计局作全盘审查与整理，形成全国的整个施政计划，一方面呈报国防最高会议，发交执行；另一方面通知党政考核委员会，以为考核之依据。党政工作考核委员会由国防最高委员会推定委员11 人组成，五院院长、中央党部秘书长、中央监察委员会秘书长、国防最高委员会秘书长为当然委员，其余3 人由国防最高委员会委员长聘任。该委员会的任务是考察核定设计方案的实施进度，并执行对党政机关的工作、经费、人事的考核。该会内部分为党务、政务两组，分别掌理党务方面和行政方面的计划编制和调查等事项。委员会每年还要组织考察团，对中央及各省市党政机关工作进行实地考察，并将考核情形及意见，呈报国防最高委员会。
行政三联制的推行，加强了国民党对国家各项事业、各方面工作的统制和考察，强化了国民党的统治系统和统治力量。
3。国民参政会的成立西安事变前后，中国共产党曾多次提出组织民意机构以实现民主政治的主张，国民党政府对此长期抱观望、拖延甚至拒绝的态度。直到民国二十六年全面抗战爆发后，国防最高会议才聘请各抗日党派的领袖人物于同年九月九日成立了国防参议会。该会有国民党、共产党（未到会）、青年党、救国会派等党派的领导人参加，最初有15 人，后增至24 人。每星期召开一两次会议，以沟通国民政府与该会参加人员的意见，没有任何决策的权力。国防参议会是国民参政会的前身或雏型。民国二十七年三月，国民党临时全国代表大会召开之际，中共中央又在《对国民党临时全国代表大会的提议》中，
① 《党史概要》第3 册，台湾中央文物供应社1979 年版，第1084 页。
再次呼吁建立包括各抗日党派、各军队、各有威信的群众团体的代表参加的，能有商量国事和计划内政外交能力的民意机构。面对全国要求改革政治的呼声，国民党临时全国代表大会作出决议：结束国防参议会，设立国民参政机关。根据这个决议，同年四月国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》，四月十二日正式公布。
民国二十七年七月六日，国民参政会第一届第一次大会在汉口举行，宣告国民参政会正式成立。参政员共200 人，出席会议的167 人。
国民参政会设议长、副议长各1 人，由国民党中执委指定。参政会全体会议闭会期间，设参政会驻会委员会，由参政员互选15 至25 人组成（第四届参政会扩大到31 人）。第一届参政会议长为汪精卫，副议长为张伯苓（1876-1951 年）。驻会委员为张君劢（1887-1969 年）、左舜生（1893-1969年）、曾琦（1892-1951 年）、董必武、陶希圣、胡适、秦邦宪、傅斯年（1896-1950 年）、梁漱溟（1893-1988 年）、罗隆基（1889-1965 年）、沈钧儒、陈绍禹等25 人。
国民参政员不是由人民普选产生，而是由国民党规定的机关团体推荐，最后由国民党中央遴选产生。据统计，第一届参政员200 名，其中国民党员88 人，共产党员7 人，其他党派20 人。到第四届参政会时，在290 名参政员中，国民党员244 名，共产党8 人，民盟12 人。国民参政会每三个月开会一次，会期10 天；第二届国民参政会以后，改为每六个月开会一次。
《国民参政会组织条例》规定，国民参政会有听取政府施政报告，向政府提出询问和提出建议案等权力。第一届参政会后，又陆续增加了一些职权，如调查政府委托考察事项的权力，初步审议国家总预算的权力等等。国民参政会拥有的这些听取权、询问权、建议权、调查权和审议权显然是无足轻重，它既不能参与国民政府大政方针的制定，也无法监督政府。国民参政会的决议案最后必须经过国防最高委员会通过方能生效。
国民参政会不是真正的民意机关，也不具备参政的能力，而只是国民党政府的咨询性质的机构。国民参政会在抗战时期，为中国共产党和各党派、各界人士提供了一个公开发表政见的讲坛，为中共与其他抗日民主力量提供了彼此联系、集中活动的有利条件，提供了一个容纳各党派共商国是的形式，对争取中国政治民主化方面产生积极的影响。
至民国三十六年五月，国民参政会在南京召开第四届第三次大会后宣布撤销，前后九年共举行过四届十三次大会。
4。抗日战争时期的民主宪政运动民国十七年十月，国民党宣布军政时期结束，训政时期开始。民国二十年九一八事变后，各界人民不满国民党蒋介石对日本侵略的不抵抗政策，强烈要求还政于民，结束"训政"。在国民党内，也有人提出提前实行"宪政"的意见。在这种形势下，民国二十一年十二月，国民党四届三中全会决议于民国二十四年三月召开国民大会，议定宪法。民国二十五年五月五日公布宪法草案（即《五五宪草》），五月十四日公布《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》。据此产生了国民大会代表，原定在民国二十五年十一月十二日召开国民大会，以结束训政，后决定延期一年。抗日战争全面爆发后，就一直没有召开国民大会。
民国二十八年九月，国民参政会在重庆召开第一届第四次大会时，各抗日民主党派纷纷提出实行宪政的提案，要求国民党结束党治，实行宪政。这次大会后，张君劢、张澜、章士钊、左舜生、罗隆基、董必武等19 人，组织了国民参政会宪政期成会。十一月，国民党召开五届六中全会，通过"定期召集国民大会并限期办峻选举案"，再次许诺民国二十九年十一月十二日召开国民大会。从国民参政会第四次大会以后，宪政问题成为国统区人民注目的中心，又一场民主宪政运动兴起来了。各地纷纷成立宪政座谈会、宪政促进会等。民国二十九年四月，宪政期成会向国民参政会一届第五次大会提交了《中华民国宪草修正草案》，遭到国民党的强烈反对。九月，国民党借口交通不便，宣布将于十一月召开的国民大会延期，日期另定。至此，历时一年的民主宪政运动又转为低落。
民国三十年三月，各民主党派联合组成的中国民主政团同盟成立，成为中国政坛上代表第三种政治势力的政党。从此，中国民主政团同盟活跃于国统区，成为民主宪政运动的中心。
抗战后期，由于国民党在军事上的溃退和政治上的腐败，造成抗战以来空前严重的政治危机。在国统区，各阶层民众强烈要求国民党当局结束一党专政，实施民主宪政。民国三十二年九月，国民党五届十一中全会通过决议，宣布在战争结束后一年内召开国民大会，颁布宪法，实行宪政。同年十一月十二日，在重庆成立了各党派及无党派人士参加的宪政实施协进会。沉默一时的民主宪政运动在国统区再次兴起。民国三十三年一月三日，各民主党派负责人黄炎培、张君劢、左舜生等16 人，再次发起宪政座谈会。从一月至五月，在重庆连续开会，各界著名人士共有60 多人参加。黄炎培、张志让（1894-1978 年）等创办《宪政》月刊，通过月刊社连续召集重庆实业、教育、银行、工业界人士举行宪政问题座谈会。
在民主宪政运动再起的时候，中共中央于民国三十三年三月一日，发出《关于宪政问题的指示》，决定参加宪政运动，团结一切民主分子，冲破国民党的限制，把民主运动向前推进一步。三月十二日，周恩来发表了《关于宪政与团结问题》的演说，重申中国共产党要求修改国民大会选举法和组织法，重选国大代表的主张，并提出实施宪政的三项先决条件，即保障人民的民主自由，开放党禁和实施各地自治。民国三十三年九月十五日，林伯渠代表中共中央，在三届三次国民参政会上，发出了立即召开紧急国事会议，废除国民党一党专政，建立联合政府的号召。同年十月十日，周恩来发表《如何解决》的著名讲演，进一步阐述关于召集国事会议，成立联合政府的主张。中共中央的这些主张，得到各民主党派和全国各阶层人士的积极响应，虽然由于国民党的阻挠而未能实现，但对团结抗日民主力量，争取中国政治的民主化产生了深远的影响。
（三）抗日民主政权的建立及其政治制度西安事变和平解决以后，为了促进国共两党的合作，消除两个政权的对立，以便迅速地促成全国一致对日作战，中共中央于民国二十六年二月十日，发出了《给中国国民党三中全会电》。在这个电文中，中共放弃了另组民主共和国政府的主张。在随后的几个月中，中国共产党同中国国民党就结束两党、两军和两个政权的对立局面，进行了积极而有效的谈判，并取得了关于红军改编和有关苏维埃区域的一般性协议。七月，蒋介石在庐山宣布承认陕甘宁边区，但仍坚持要由国民党方面派正职长官。在此问题上，中共也毫不让步，坚持苏区政务完全由中共自己承担，因此在人选问题上未获具体结果。七七事变后，全面抗战爆发，国内形势紧急。在此情况下，九月六日，中共中央决定，中华苏维埃共和国政府改为陕甘宁边区政府，由林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立（1877-1968 年）、谢觉哉（1884-1971年）、郭洪涛、马明方（1905-1974 年）、高岗（1905-1954 年）等九人组成边区政府委员会，林伯渠为主席，张国焘为副主席。边区政府成立后，原苏维埃共和国西北办事处的下属机构也相继改为边区政府的厅、处等机构。陕甘宁边区政府的成立标志着建立和建设抗日民主政权阶段的开始。中国共产党及其领导下的八路军、新四军等抗日人民武装深入敌后开辟抗日根据地，创建抗日民主政权。
民国二十六年底至二十七年初，八路军115 师挺进华北，开创了第一块敌后抗日根据地--晋察冀抗日根据地。民国二十七年一月，成立了晋察冀边区行政委员会。从此以后，至抗日战争胜利前夕，中共在全国共建立了19块抗日根据地，计有：西北的陕甘宁边区；华北的晋察冀区、晋冀豫区、冀鲁豫区、晋绥区、冀热辽区、山东区；华中的苏北区、苏中区、苏浙皖区、淮南区、淮北区、皖中区、浙东区、河南区、鄂豫皖区、湘鄂区；华南的东江区和琼崖区。各抗日根据地都建立了各级抗日民主政权，总计设有行政公署24 个，专员公署104 个，县政府678 个。
各地抗日民主政权的名称和组织机构虽有所不同，但其基本结构大体相仿。抗日民主政权一般由三部分组成，即参议会、政府机构和法院。
抗日战争时期，各抗日根据地实行参议会制度。各级参议会是各级人民代表机关，也是各地区的权力机关。参议会一般分为边区、县、乡三级。三级参议会的议员，均由人民采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制选出。各级参议会都可聘请一些社会贤达，但人数不得超过议员总数的1／10，以充分反映边区公民选举的民意。边区、县参议会，由议员选出正副议长各一人来主持会务，乡参议会一般不设议长。
参议会的主要职权是：选举各级政府委员和法院院长，监察及弹劾各级政府的政务人员，批准各项事业的计划，通过政府的预算，议决法规等等。边区和县参议会在闭会期间由常驻议会主持日常事务。常驻议会由参议员选出常务议员组成。常驻议会名额，边区参议会9 名，县参议会5 名。乡参议会不设常驻议员，由乡政府委员会代行职权。
抗日战争时，各抗日根据地在名义上都归属国民政府领导，所以没有中央一级的政府机构，只有边区、县、乡三级政府。
边区相当于省级政权。各根据地称谓不一，有的称边区政府，有的叫边区行政委员会，有的名战时行政委员会，行政首长的称呼也不一致，但各根据地的边区政府都由边区参议会选出。
边区行政机构的主要职权是：执行国民政府所委托的事项和边区参议会的决议；颁发本区内的行政命令，制定单行法规；征收税款，编制预、决算；监督所属机关和任免所属人员；处理民政、财政、教育、生产建设等方面的行政事项等。
边区政府为提高行政效率，将边区各县划分为几个行政分区，每区辖两个以上的县，设置行政督察专员公署（简称行政公署或专员公署），以督察和指导该分区所属各县的行政事宜。行政公署设正副专员各一人，由边区政府派任。行政公署是边区政府行政机关的派出机构。
县政府是抗日民主政权的一级正式的行政机构。县长和县政府委员由县参议会选出，县长还须由边区政府委任。县政府委员会由六至十一人组成。为加强县对各乡的领导，设区公署（或区公所）作为县政府的助理机关，其职能是帮助县政府了解乡村情况，传达上级指示给乡政府。区公署设区长一人，助理员若干人，有的由县长任命，有的选举产生，但都由县政府批准。抗日民主政权的基层行政机构是乡政府。乡政府设乡长一人，委员若干人，均由乡民代表大会选出。
抗日民主政权的司法制度名义上实行最高法院、高等法院、地方法院三级终审制，但实际上只有高等法院和地方法院两级。因为边区高等法院只是在形式上受国民政府最高法院管辖，实质上是接受边区政府领导和边区参议会的监督，并对参议会负责。
边区高等法院的任务主要是掌管司法行政和司法审判工作。院长由边区参议会选举产生。
由于抗日民主政权是在特定的历史条件下形成的，因此，参议会、政府、法院之间有一种特定的关系。
参议会是边区的权力机关，是抗日根据地民主制度的主要组织形式。它有选举产生各级政府，创制和复决边区单行法规之权，因此，它是权力机关和立法机关。同时，它又是普选产生的民意机关。
政府是边区的行政机关。从立法的地位上说，政府隶属于参议会。政府要执行参议会的决议，受参议会的监督、检查；政府工作人员如不称职，要受参议会的弹劾和罢免。但是，在一定意义上，抗日民主政权的政府又是相对独立的，政府对参议会也有一定的制约权。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，如政府委员会对参议会的决议案认为不当时，应即详具理由，送回原参议会复议。这说明，同级参议会和政府之间的关系是平行的。在参议会休会期间，政权的最高权力机关是政府，而不是参议会的常驻议会。政府对境内的重大事务可自行决定和执行，并可单独颁布单行法规，参议会的常驻议会只能起监督作用，而无权审查、变更。
可见，参议会和政府之间既相互独立，又相互制约，两者结合而构成抗日民主政权的政权机构，同时也是抗日民主政权的一大特点。
法院是抗日民主政权的司法机关。法院在行使司法职能时是独立的，而在政治上、行政上又要受政府的领导，被称为"半独立"。这主要因为边区本身没有最高法院，而只有高等法院，故没有终审权，而国民政府最高法院实际上不受理边区的案子，所以提出"受政府领导"的法制，以保障审判工作的正确进行。
抗日民主政权，是在中国共产党领导下，各抗日阶级、阶层的联合政权。中共对民主政权的领导，体现在各抗日民主政权都根据共产党提出的《抗日救国十大纲领》来制定本地区的施政纲领和政策。中共对参议会和政府工作的领导，是经过自己的党员和党团的工作来实现。中共党的机关无权直接命令参议会及政府机关，下级党委无权改变或不执行上级参议会和政府的法令与决定。
抗日民主政权的又一大特点是实行三三制，即在抗日根据地的各级参议会和政府的负责工作人员中，共产党员、进步分子、中间分子各占1／3。
各抗日根据地的民主政权都是地方性政权，它们彼此不是从属、上下级的关系，而是平行关系，处于平行地位。但它们又都受中共统一领导，在中共的路线、方针、政策的指导下进行工作，所以，它们之间的步调又是一致的。
历史证明，抗日民主政权在某些方面虽然还不完善，但它是成功的。它加强了敌后抗日根据地的建设，为抗战的胜利作出了贡献。并为人民民主政权的建设和发展提供了有益经验。
（四）汪伪政权的成立及其政治体制傀儡政权是抗日战争时期中国社会的一个政治怪胎。七七事变之后，在沦陷区，日本扶植的傀儡政权，除伪满洲国外，还有：民国二十六年十一月，在张家口成立的蒙疆联合自治委员会，民国二十八年九月改为蒙疆联合自治政府；民国二十六年十二月，在北平成立的以王克敏（1873-1945 年）为头子的伪中华民国临时政府；民国二十七年三月，在南京成立的以梁鸿志（1882-1946 年）为头子的伪中华民国维新政府。
日军占领武汉以后，改变了侵华方针，对国民党由以军事打击为主改为以政治诱降为主。日本诱降政策的一个重要成果，就是国民党副总裁汪精卫公开投敌。
汪精卫（1883-1944 年），名兆铭，字秀新。原籍浙江山阴（今绍兴），生于广东番禺。光绪二十九年留学日本法政大学。光绪三十一年加入中国同盟会。一度任《民报》主编。宣统二年，因参与暗杀清摄政王载沣而被捕。武昌起义后获释。不久参与南北议和。二次革命失败后，赴法攻读社会学和文学。民国八年回国，随孙中山任职。民国十三年当选为国民党中央执行委员。孙中山逝世后，任广东国民政府主席兼军事委员会主席。民国十五年中山舰事件后出国。民国十六年四月回国，任武汉国民政府主席，旋发动七一五事变。民国十七年底在上海成立中国国民党改组同志会。民国十九年又与阎锡山、冯玉祥、李宗仁等联合反蒋。九一八事变后，任国民党中央政治会议主席、行政院院长和外交部长等职，一贯主张对日妥协。抗日战争爆发后，任国民党副总裁。汪精卫还与周佛海、梅思平（1896-1946 年）、高宗武、陶希圣等组织所谓"低调俱乐部"，进行反对抗战的宣传，叫喊"战必大败、和不致陷于大乱"①。面对日本的侵略，他一再宣扬"采用和平方法"或第三国调停来解决。在广州、武汉失陷后，汪精卫加紧进行所谓"和平运动"。民国二十七年十月二十一日，汪精卫公开宣称"如日本提出议和条件不妨碍中国国家之生存，吾人可接受之为讨论之基础"，"吾人愿随时和平"②。日本非常赏识汪精卫的言行，并通过意大利、德国驻华官员与汪精卫联系。汪精卫暗中指使高宗武、梅思平等，在香港、上海等地，与日方谈判投降条件和方法。民国二十七年十一月二十日，高宗武、梅思平与日方代表影佐祯昭（1893-1948 年）、今井武夫在上海秘密签订《日华协议记录》及《谅解事项》，并拟定了汪精卫响应日本招降声明及逃往河内相机成立新政府的行动计划。
① 《今井武夫回忆录》，第82 页。
② 《申报》，1938 年10 月22 日。
民国二十七年十二月十八日，汪精卫、陈璧君（1891-1959 年）、曾仲鸣（1896-1939 年）等离重庆飞往昆明。次日，汪精卫等由昆明逃往越南河内。二十二日，日本政府按照预约，发表了第三次近卫声明，对汪精卫招降。二十九日，汪精卫发表《艳电》响应近卫声明，公开卖国降日。
民国二十八年五月三十一日，汪精卫在日本人的严密保护下，经海防、上海，辗转到达日本。汪精卫与日本内阁各要员举行了会谈，接受了日方提出的各项规定，在取得日方的保证之后，于六月十八日离日回国，积极进行筹建伪中央政权的活动。
八月二十八日，汪精卫在上海召开了伪国民党第六次代表大会，成立了以汪精卫为"主席"的伪国民党中央委员会，并授权汪精卫与党外人士组织中央政治会议，准备"还都"南京。十一月一日至十二月三十日，汪精卫集团与日方在上海举行秘密谈判，并签订了《日华新关系调整要纲》。民国二十九年一月二十三日至二十六日，汪精卫、王克敏、梁鸿志及伪蒙疆联合自治政府的代表李守信等，集会于青岛，秘密策划成立伪中央政府，并对有关事项达成初步协议。三月二十日至二十三日，汪精卫在南京召开伪中央政府会议，完成了成立伪中央政府的准备。三月三十日，伪国民政府在南京正式成立，汪精卫任代理主席（后改主席）。
中央政治委员会是伪国民政府的最高指导机关。其委员由主席在一定范围内指定或聘任，并由其中若干人组成常务委员会。中央政治委员会设秘书厅和法制、内政、外交、军事、财政、经济、教育等专门委员会，主要担任各主管部门的审查与设计事宜。
最高国防会议是中央政治委员会的一个常设机构。民国三十二年一月成立。中央政治委员会在战时每月开会一次，闭会期间，由最高国防会议执行其职权，决定关于国防之重要事宜。最高国防会议以中央政治委员会主席为主席，以军事委员会委员长及常务委员一人，行政院院长、副院长，华北政务委员会委员长，总参谋长，陆军部、海军部、外交部、内政部、实业部等各部部长为委员。
汪伪国民政府的建立，号称是"还都"，所以名称、政制、首都、国旗，均一仍其旧。仍采用五院分立制。伪行政院是汪伪国民政府的最高行政机关。下设内政、外交、军政、海军、财政、教育、司法行政、工商、农矿、铁道、交通、社会、宣传、警政等14 部和赈务、边疆、侨务、水利、粮食管理、全国经济和新国民运动促进等委员会。除上述机构外，根据具体事务需要，行政院还设置了其他一些机构。立法院，下设法规委员会等各种委员会。司法院，下设最高法院、行政法院及中央公务员惩戒委员会。考试院，下设铨叙部和考选委员会。监察院，下设审议部。
民国三十年五月，汪伪政府设立清乡委员会，由汪精卫兼任委员长。清乡委员会由军事委员会和行政院有关机构人员组成，具有独立的权能。下设四处及一些专门委员会。民国三十二年五月，由于与地方政权机构重叠而取消。
民国三十三年十一月十日，汪精卫在日本病死，由陈公博代理伪国民政府主席。民国三十四年八月，伪国民政府伴随着日本侵华战争的失败而彻底覆亡。
七、国民党在大陆统治末期的政治结局民国三十四年八月至民国三十八年底，即从抗日战争胜利到国民党政权逃离大陆，这一时期是国民党在大陆统治的末期。在这一时期，南京国民党政权迅速走向失败；而共产党领导的人民民主政权不断取得胜利，最终创立了中华人民共和国。
（一）南京国民党政权的终结抗战胜利后，国共两党政治斗争的第一个回合，即重庆谈判。《双十协定》则是谈判的结果。民国三十五年一月举行的政治协商会议则是重庆谈判的另一结果。同年六月，国民党发动全面内战。十一月单方面召开国民大会，制定《中华民国宪法》。民国三十七年三月，国民党又匆匆召开行宪国大，选举了总统和副总统，走完了实行宪政的所有程序。但此时国民党的统治已陷入绝境。在人民解放军的强大打击下，国民党在大陆的政权迅速覆亡。1。重庆谈判和《双十协定》抗日战争胜利后，在发动大规模内战的时机和条件尚不成熟的情况下，蒋介石接连三次电邀毛泽东到重庆"共商大事"。中国共产党洞悉蒋介石的"和平"用心，但基于对战后中国存在着进行和平改革的可能性的冷静分析，考虑到全国民众的和平愿望，中共中央派毛泽东、周恩来、王若飞（1896-1946 年）等赴渝谈判。
民国三十四年八月二十八日下午，毛泽东率中共代表团，在前来迎接的美国驻华大使赫尔利（1883-1963 年）和国民党军委会政治部长张治中陪同下从延安飞抵重庆。毛泽东抵渝后，与蒋介石进行了几次会面。国民党政府派出王世杰、张群、张治中、邵力子同周恩来、王若飞进行具体谈判。从八月二十九日开始，经过40 多天商谈，终于在十月十日签署了《政府与中共代表会谈纪要》，通称《双十协定》。
列入《双十协定》的12 个问题中，有的达成了协议，有的只是各自陈述自己的意见，同意以后继续商谈或提交政治协商会议讨论决定。谈判中争论最多的是解放区的军队和政权问题，由于国民党坚持"你交出军队我给你民主"的一贯方针，而未能达成协议。这次谈判的主要成果，一是确定了和平建国的基本方针和途径，即"必须共同努力，以和平、民主、团结统一为基础，并在蒋主席领导之下，长期合作，坚决避免内战，建设独立、自由和富强的新中国，彻底实行三民主义"；并以"政治民主化、军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径"。二是确认国民党应"迅速结束训政，实施宪政，并应采取必要步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题"。十月十一日，毛泽东返回延安。重庆谈判，是战后国共两党政治斗争的第一个回合。
2。停战协定和政治协商会议《双十协定》的墨迹未干，国共两党的烽烟又起。这时，国内、国际都出现了反对中国内战的强大舆论。美国政府也调整了对华策略，采取调解国共两党争端的政策。民国三十四年十二月，美国总统特使马歇尔（1880-1959年）来华接替赫尔利，调解国共冲突。十二月十六日，中共派出以周恩来为首的代表团到达重庆。二十七日，中共代表团提出立即无条件地停止内战，用政治协商办法解决国内一切问题等三项建议。陪都各界反内战联合会和民盟主席张澜先后致电国共双方，呼吁立即停火。三十一日，国民党政府派张群、邵力子、王世杰同中共代表周恩来、董必武、王若飞、叶剑英进行具体商谈。经几次商谈，民国三十五年一月五日首先达成了《关于停止国内军事冲突办法的协议》。依据协议，一月七日成立了马歇尔、周恩来、张群（后为张治中、徐永昌）三人军事小组，负责指导停战及谈判整军问题。一月十日在马歇尔参与下，张群、周恩来签署了《停止国内冲突的命令和声明》及《建立军事调处执行部的协议》。双方商定，各自向所属部队发布停战令，并规定于一月十三日午夜开始生效。上述停止冲突的办法、命令和声明，构成了停战协定的全部内容。一月十四日，军调部在北平开始办公。
在一月十日发布停战令的同一天，政治协商会议在重庆开幕。参加会议的有来自五个方面的38 名代表。国民党8 名：孙科、吴铁城、张群、王世杰、陈布雷、陈立夫、张厉生（1901-1971 年）、邵力子；共产党7 名：周恩来、董必武、王若飞、叶剑英（后为秦邦宪）、吴玉章、陆定一、邓颖超；民盟9 名：张澜、罗隆基、张君劢、张东荪（1886-1973 年）、沈钧儒、张申府、黄炎培、梁漱溟、章伯钧；青年党5 人：曾琦、陈启天（1893-1984 年）、杨永浚、余家菊（1898-1976 年）、常乃惠。无党派人士9 名：莫德惠（1883-1968 年）、王云五（1888-1979 年）、傅斯年、胡霖、邵从恩（1871-1949年）、钱永铭、缪家铭（1894-1988 年）、李烛尘（1881-1968 年）、郭沫若（1892-1978 年）。蒋介石为会议召集人和主席。一月三十一日会议闭幕。首先讨论政府改组问题。国民党代表王世杰提出《扩大政府组织方案》并作了说明。王世杰表示国府委员会人数可增加1／3，达48 人，但国民党要占一半名额；非国民党人士充任国府委员时，要由主席提经国民党中央执行委员会通过；国府委员会不应有用人权；国民政府主席有紧急处分之权，有权否决国府委员会的决议等。按照这个方案，国府委员会形同虚设，丝毫未触动国民党一党专政的实质。这个提案在中共和各民主党派的反对下，国民党被迫作了让步，达成关于政府组织问题的协议。明确规定国府委员会为政府最高国务机关；国委40 人，其中一半由国民党人充任，另一半由其他四方面人士充任；但涉及施政纲领之变更的议案须有2／3 府委通过；国府委员会应有对各部、会长官的任免权；国府主席对某一决议的否决，必须得到3／5以上府委的同意等。
接着讨论施政纲领。中共代表团首先提出《和平建国纲领草案》。会议基本接受了中共的提案，通过了以中共草案为基础的《和平建国纲领》。关于军事问题。青年党和民盟各提出一个方案，两案均主张军党分开，军民分治，公平编遣。他们希望国共两党都把军队交出来，实现军队国家化。周恩来重申了中共的主张，同意军队国家化，但不能先有军队国家化，然后再政治民主化，必须二者同时并进。最后关于军事问题，达成折衷的协议：确立军队属于国家、军党分立、军民分治的原则，并由三人小组继续商定整编国共两党军队的办法。
关于国民大会问题。国民党代表提出一个方案，主张民国二十五年所选出的国大代表仍然有效，另外再增加名额。这种意见曾遭到中共和其他党派的强烈反对。最后，中共和民盟以大局为重，使国民大会问题达成协议，同意保留原有的1200 名代表，但要增加台湾、东北等地区的代表150 名和各党派、社会贤达代表700 名，总计达2050 名代表。
关于宪草问题。孙科代表国民党对民国二十五年通过的《五五宪草》作了说明，国民党企图把这个草案在形式上做些修改就变成政协决议。这一做法受到了中共和民盟的反对。多数代表认为，《五五宪草》中规定的总统权力太大，主张实行内阁制；中央与地方采取均权制；省为地方自治单位，省长民选，制定省宪。最后达成协议，规定由政协五方面各推5 人另请会外专家10 人组织宪草审议委员会，负责根据政协通过的宪草修改原则制定《五五宪草》修正案，提交国民大会。
政治协商会议最后通过了关于政府组织问题、和平建国纲领问题、国民大会问题、宪法草案问题和军事问题等五项协议。这些协议不同程度地体现了和平与民主，否定了国民党的一党专政及其奉行的内战政策，确认了和平建国的基本方针。会议成果，虽然很快遭到国民党的破坏，但政协所体现的党派平等协商精神和合作形式，对现代中国政治的发展产生了深远的影响。3。制宪国大的召开与国民政府的改组同各党派一起协商国是，本非国民党的本意。所以政协协议签订不久，他们马上就对它进行破坏。民国三十五年三月一日至十七日，国民党在重庆召开了六届二中全会。会议旨在统一党内认识和行动方针，以反对政治协商会议的协议书。三月十六日，全会通过了《对政协报告之决议案》，实际上全面地推翻了国民党所同意的政协协议。二中全会决定撤销国防最高委员会，恢复中央政治委员会；决定把各党派推选的国府委员拿到国民党中常会去选任；拒绝履行中共和民盟在国府委员中占14 席位的承诺；单方面提出修改宪草的原则等。
在破坏政协的同时，国民党积极策划反共内战，撕毁停战协定，挑起东北大战，形成"关外大打、关内小打"的严重局面。六月二十六日，国民党悍然发动全面内战，妄图用武力解决中共问题。
全面内战爆发后，国民党于七月三日召集国防最高委员会会议，决定在十一月十二日召开国民大会。国民党以为，"剿共"战争已操胜券，只要再召开一个国民大会，制定一部宪法，其"建国大业"即可完成。
民国三十五年十一月十五日，国民党政府违背政协决议，单方面召开的国民大会正式登场。中国共产党、中国民主同盟及无党派民主人士反对并拒绝参加国大。参加国民大会的除国民党外，还有青年党、民社党和少数社会贤达。这次国民大会的中心任务，是制定宪法，故又称为制宪国大。十二月二十五日，国民大会通过了《中华民国宪法》，完成了制宪任务，即宣告结束。民国三十六年一月一日，南京国民政府公布了这部宪法，决定于同年十二月二十五日施行，即行宪开始。
这部宪法完全违背了政协的决议和原则。按照政协决议，只有经过宪草审议委员会修正后的宪法草案，才能成为提交国民大会讨论的唯一依据，而蒋介石递交大会的《宪法草案》，是他授权王宠惠、雷震（1897-1979 年）等在《五五宪草》基础上加以修正，再经他删改而成的。这部宪法违背了政协决议的联合政府责任内阁制原则，实质上恢复了《五五宪草》的总统独裁制。宪法还违反政协决议的地方自治原则，实行中央集权。
国大的召开和宪法的制定，遭到中共和其他民主党派及无党派爱国民主人士的强烈反对，使国民党在政治上更加孤立。
根据制宪国大通过的"宪法实施准备程序"，民国三十六年三月三十一日，国民政府又公布了国民大会组织法、国民大会代表选举法、总统副总统选举罢免法，五院组织法等。
民国三十六年三月，国民党在南京召开六届三中全会，确定今后的"要务"就是组织"过渡政府"。
四月十八日，国民政府改组。蒋介石任国民政府主席。国民政府委员共29 位，其中国民党17 席，青年党4 席，民社党4 席，社会贤达4 席。孙科任国民政府副主席兼立法院院长，张群任行政院院长，居正任司法院院长，于右任任监察院院长，戴传贤任考试院院长。四月二十三日，张群宣布组阁，以王云五为行政院副院长，青年党、民社党及少数无党派人士分别占有若干个部长或政务委员的职位。
四月二十四日，国防最高委员会撤销。五月一日，国民党中央政治委员会正式恢复，其有权决定国家的大政方针和重要人事任免，地位凌驾于政府之上。
国民政府改组后，国民党即宣称，"多党政府"、"联合政府"业已成立。其实，这样的"多党政府"依然处于国民党的严格控制之下。
4。行宪国大及其"宪政"体制民国三十六年夏，国内战局发生了重大变化。解放军三路大军南下。冲破国民党在中原的防御体系，迫使蒋介石在战略上处于被动局面。与此同时，其他战场的解放军也转入攻势作战。
正当解放军转入战略进攻的时候，国民党开始实行所谓"戡乱总动员"
和党务改革。七月四日，南京国民政府第六次国务会议通过了蒋介石交议的《厉行全国总动员，以戡平共匪叛乱，扫除民主障碍，如期实施宪政，贯彻和平建国方针案》，并于次日颁布《全国总动员令》。七月七日，蒋介石发表"勘乱建国"演说。七月十八日，国民党政府发布《动员勘乱完成宪政实施纲要》。此后又陆续发布了一系列法令，贯彻其"勘乱建国"的反共决策。制宪国大后改组的国民政府，除反共任务外，还加紧筹备召开行宪国大。六月，成立了以张厉生为首的全国选举总事务所。九月，各省选举事务所也次第成立。十一月，成立了以孙科为主任的国大筹委会，开始进行国大代表的选举。
由于国民党内矛盾重重，国民党与青年党、民社党之间明争暗斗，在会前选举时，即发生了"代表名额"和"代表资格"之争。国民党与青年党、民社党事先商定，分配给民社党260 名代表，青年党300 名代表。并规定三党党员参加竞选，"须由所属政党提名"①。这与民国三十六年三月公布的《国民大会代表选举罢免法》第二十一条"经五百名以上选举人之签署，或由政党提名，得登记为候选人"的规定大相径庭，因而遭到民众的普遍反感和抵制。许多想当代表的国民党员纷纷以"国法"对抗"党纪"，在各地开展签署竞选活动。结果，青年党仅当选76 名，民社党68 名，国民党中央提名代
① 张宪文：《中华民国史》，第717 页。
表也有许多落选。因而民、青两党声言要退出国大和政府。为此，国民党中常会于民国三十七年一月三十日又做出决议：原定民、青党员为正式代表，选举结果系无党派人士当选者，维持原选举；系国民党员当选者，一律让给民、青两党党员；原由中央提名而未当选，当选者如为原定候补者或由选民签署提名者，须自行退让给中央提名者。以上各条如不执行，以党纪论处。这一决议，引起"签署代表"的愤慨，他们成立了"国民大会代表签署提名当选人联谊会"，赴宁请愿，并抬着棺材到国民大会门前抗议。而由国民党中央提名而落选者也成立了"国大代表中央提名当选人联谊会"，亦向国民党中央请愿，要求出席大会。两者之争一直闹到国大开幕前夕。最后国民政府承认"签署代表"资格有效，同时又使民社党获202 席，青年党220-230席，才使这一风波暂时平息。
由于"剿共"战争和选举纠纷而一再拖延的"行宪国民大会"，终于民国三十七年三月二十九日在南京匆匆开幕。当选代表2908 人，出席会议者只有1679 名代表。这次名为"实施宪法"的国民大会，其实际内容只是选举总统、副总统而已。
按照制宪国大通过的宪法规定，总统的权力受到立法院的限制，总统仅是礼仪上的国家元首而已，因此蒋介石不愿担任这个徒有虚名的职务。四月四日，蒋介石在国民党中执委临时全会上虚伪地表示不做总统候选人，提议由一党外人士担任，实际是嫌总统权力不够大。四月五日，国民党中常会通过了张群提出的赋予总统紧急处置权的提议之后，蒋又表示接受中央决定，做总统候选人。四月十八日，国民大会通过了《动员戡乱时期临时条款》，取消了宪法中对总统权力的控制，赋予总统在"动员戡乱时期"以紧急处置之权。四月十九日，蒋介石以2430 票（出席2765 人）当选为总统。
在副总统的选举中，蒋系和桂系展开激烈的角逐。李宗仁在美国的支持下决心竞选副总统。三月十一日在北平发表竞选谈话，在南京成立竞选事务委员会。三月十六日，孙科也公开表示竞选副总统。四月三日，蒋介石劝说李宗仁退出竞选，并说明副总统人选已由中央提名孙科。李宗仁当即表示不退出，并与于右任、程潜等结成竞选联盟。四月六日，在国民党中常会临时全会上否决了总统副总统候选人由中央提名的意见，决定由党内联署提名。四月二十日，国大主席团公布李宗仁、孙科、程潜、莫德惠、于右任、徐傅霖（1879-1958 年）6 人为副总统候选人。经过激烈竞争、四轮投票，四月二十九日，李宗仁终以1438 票对1295 票战胜孙科当选为副总统。五月一日，行宪国大闭幕。
五月十七日，孙科、陈立夫当选为立法院正副院长。五月十九日，国民政府宣布结束。五月二十日，总统、副总统就职，成立总统府。以后任命翁文灏、顾孟余为行政院正副院长，司法、监察、考试各院也相继任命。至此，国民党"宪政"走完了其所有程序。
民国三十五年十一月十五日，国民党在南京召开制宪国大，通过《中华民国宪法》，标志着国民党"宪政"开始。按照《中华民国宪法》的规定，国民党政权采取国民大会下的总统制。依据这种制度，国民党政府的政治体制发生了一些变化。①国民政府主席改为总统，总统为国家元首，对外代表中华民国，对内总揽一切国家权力，并被赋予发布紧急命令的特权。②取消"国民政府"名称，在总统下设立一个总统府。总统府设立资政、参议、秘书长、参军长、典玺官等职任，以及警察总队、军乐队，一至六局，侍卫、机要、统计三室，人事、会计二处，中央研究院、国史馆，稽勋、国策顾问、战略顾问、国父陵园管理四个委员会等机构。③立法院委员改为"民选"，任期三年，院长由立法委员互选产生。下设立法会议和外交、国防、财政金融等19 个委员会，秘书、编纂、会计三处及统计、人事两室。④行政院院长改为总统提名，立法院同意任命。下设行政院会议和内政、国防、财政、教育等13 部，资源、蒙藏、侨务、美援运用四个委员会，主计、会计、秘书三处，统计、人事两室及新闻局。设秘书长主持日常事务。民国三十八年三月，国民党政府逃至广州后，将机构缩减为八部、三委、二处、三室。⑤司法院院长改为总统提名，监察院同意任命。下设大法官会议、最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会以及秘书、会计两处，统计、人事两室。⑥监察院监察委员改为各省、市议会和蒙古、西藏地方议会以及华侨团体选举产生。院长由监察委民互选产生。下设监察院会议、审计部及各种委员会等其他机构。⑦考试院院长改为总统提名，监察院同意任命。下设考试院会议、考选和铨叙两部，以及其他机构。
5。国民党在大陆政权的覆亡国民党在发布"戡乱令"和"行宪"之后，无论在军事、政治和经济等各方面，都遭到彻底失败。到民国三十七年底，国民党的统治已面临绝境。在这种情况下，美国方面感到蒋介石的败局难以挽回，转而支持李宗仁出面进行和谈，要求蒋介石下野。李宗仁、白崇禧为首的桂系不失时机地利用蒋介石所处的逆境，准备取而代之，抢先打出与中共和谈的旗子。在美国和桂系的逼迫下，蒋介石于民国三十八年元旦发表"求和"声明，宣称愿意同共产党"商讨停止战事恢复和平的具体办法"，但必须保存旧宪法、旧法统和旧军队等。
针对蒋介石的声明，毛泽东于元月十四日发表了《关于时局的声明》，提出了和平谈判的八项条件：①惩办战争罪犯；②废除伪宪法；③废除伪法统；④依据民主原则改编一切反动军队；⑤没收官僚资本；⑥改革土地制度；⑦废除卖国条约；⑧召开没有反动分子参加的政治协商会议，成立民主联合政府，接收南京国民党反动政府及其所属各级政府的一切权力。
一月二十一日，蒋介石宣告"引退"，其总统职务由副总统李宗仁代理。次日，李宗仁表示，愿以中共所提八项条件为基础进行和平谈判。
三月二十四日，国民党政府派定张治中、邵力子、黄绍竑（1895-1966年）、章士钊、李蒸（1895-1975 年）为和谈代表，后又加派刘斐（1898-1983 年）。张治中为首席代表。以"就地停战"和"划江而治"为腹案，准备与中共谈判。中共对李宗仁政府采取了宽容和争取的态度。于三月二十六日派定周恩来、林伯渠、林彪、叶剑英、李维汉为和谈代表，后又加派聂荣臻。周恩来为首席代表。四月一日，国共两党代表团在北平开始举行谈判。经双方多次交换意见，多方协商后，中共代表团在四月十五日将《国内和平协定最后修正案》送交国民党政府代表团，并限定四月二十日为最后签字日期。十六日，国民党政府代表团派黄绍竑将协定文本带回南京。但国民党在广州召开中常会和中央政治会议并发表声明，拒不接受这个协定。四月二十日，李宗仁、何应钦电复北平国民党政府代表团，拒绝在《国内和平协定》上签字，谈判宣告破裂。经中共的挽留，国民党政府代表团成员留在北平，多数随后参加了中国人民政治协商会议。
由于国民党政府拒绝在《国内和平协定》上签字，四月二十一日，人民解放军强渡长江。原在南京的国民党政府逃往广州。二十三日，解放军占领南京，标志着国民党在大陆政权的彻底崩溃。
国民党政府逃往广州后，代总统李宗仁于五月八日到广州继续任职，但国民党政府内部已四分五裂。五月三十日，何应钦内阁总辞职。六月三日，任命阎锡山为行政院院长兼国防部长，六月十二日组成所谓"战斗内阁"。十月十二日，国民党政府由广州迁重庆，后去成都，十二月七日决定迁往台北。蒋介石于七月十四日到广州，十六日组织国民党中央非常委员会，自任主席，李宗仁为副主席，阎锡山、何应钦、张群、孙科等为委员。十一月十四日蒋到重庆，企图在西南组织力量进行顽抗。十一月三十日飞成都。十二月十日离开成都飞台北。代总统李宗仁也于十二月五日由香港赴纽约。国民党在大陆政权彻底覆灭。
（二）民主运动的高涨和人民民主政权的发展抗战胜利后，国共两党以外的政治势力掀起了第三大党运动，终因被国民党取缔而失败。与此同时，国统区的民主运动一浪高过一浪；解放区的人民民主政权获得极大的发展。民国三十八年九月，中国人民政治协商会议召开，中华人民共和国随即诞生。
1。第三大党运动及其归宿抗日战争胜利以后，全国出现了反内战的热潮。在反内战的同时，国共两党以外的各种政治势力重新组合，掀起了第三大党运动。许多团体乃至个人都希望通过组党，提高在国内政治生活中的地位，增强同国共两党的对话能力，能够左右政局，调和国共，民主建国。
早在民国三十三年九月，中国民主政团同盟在重庆召开全国代表会议，决定将"政团同盟"改组为"中国民主同盟"。改组后的民盟，强调自己作为第三大党在国家政治生活中的作用。民国三十四年十月，中国民主同盟在重庆召开临时全国代表大会，即第一次全国代表大会。这次大会的任务是"研讨怎样把握"战后"千载一时的机会，实现中国的民主。"①张澜、沈钧儒、黄炎培、章伯钧等出席大会。大会的中心议题，是战后中国的政治制度问题，即建立一个什么样的国家问题。大会政治报告指出，"中国民主同盟在中国所要建立的民主制度，绝对不是，并且绝对不可能，把英美或苏联式的民主全盘抄袭"，而是"要依靠英、美、苏的经验，树立适合中国国情的民主制度。"②大会认为，要"把中国造成一个十足道地的民主国家，一定要首先扫除民主的障碍"，扫除国民党一党专政，实现各党派平等基础上的和平统一。为此，民盟主张：（1）"召集全国各党派及无党派的代表人士共同举行圆桌会议，用和平协商的方式，对当前国家的一切问题逐步地积极地求得全盘彻底的解决。"③（2）建立联合政府。这是"中国和平、团结、统一的唯一途径"，
① 《中国民主同盟历史文献》，第71 页。
② 《中国民主同盟历史文献》，第75 页。
③ 《中国民主同盟历史文献》第78 页。
"是实现军队国家化，彻底消弭内战，平息党争的唯一枢轴"④。（3）召集国民大会。"国民大会是结束党治制定宪法的机关"，"必须是代表真正民意的机关，而不是任何党派包办操纵的机关。"①民国三十四年十二月，产业界知名人士黄炎培、胡厥文（1895-1989年）、章乃器等在重庆成立中国民主建国会。主张把全国平民组织起来，就可以制止战争，使国家"变成真正民有民主民享的民主国家，而不是徒有其名的'民国'。"②在政治上，主张"和平统一，民主集中。""各政治党派必须以国家利益为前提，相忍相让，通过政治的民主化，以达成军队的国家化。"③在经济上，主张"民主的经济建设计划，与在指导之下的充分企业自由"④。"国家必须以全力培养资本，而不该以节制资本的名义取消资本。"⑤此外，强调用和平的手段解决土地问题，主张普及教育等等。
民国三十四年十二月三十日，中国民主促进会在上海成立。发起人有马叙伦（1884-1970 年）、周建人（1888-1984 年）等。主要成员是教育界和文化出版界的知识分子。该会"以发扬民主精神，推进中国民主政治之实践为宗旨"⑥。要求国民党立即停止内战，还政于民。
抗战后期，部分文教、科技界中、上层人士组织的"民主科学社"，于民国三十四年九月三日定名为九三学社。民国三十五年五月四日，九三学社在重庆召开成立大会，许德珩等为理事。九三学社主张"政治的民主与宪政之实施，实为救国要着"⑦。主张以政治民主化谋军队国家化，提出反对官僚政治，提倡学术思想绝对自由等。
此外，民国三十六年一月，中华民族解放行动委员会在上海召开第四次全国干部会议，更名为中国农工民主党。同年五月，中国致公党在香港召开第三次全国代表大会，确定了新的政治路线。其他一些党派也都提出了各自的建国主张。
中国民主同盟临时全国代表大会的召开和新的民主党派的出现，预示了民主运动的新高涨。以民盟为首的民主党派以第三大党的身份，公开干预国家政治生活，力图左右时局，使国家政治生活按照他们的理想轨道前进。但是，历史无情地嘲弄了他们。
民国三十六年，中国历史发生了根本性的转折。人民解放军粉碎了国民党对解放区的全面进攻和重点进攻，开始由战略防御转入战略进攻。国民党因战局不利而对民主运动和民主党派采取更加严厉的镇压政策。
民国三十六年五月，国民党捏造了一个所谓《中国地下斗争路线纲领》和观察家谈话，诬蔑民盟、民进、民建、三民主义同志联合会等民主党派为中共所控制，已成为"暴乱工具"，这是国民党打击民主党派的信号。五月三十一日，四川成、渝两地民盟盟员数十人被捕。十月七日，国民党陕西当④ 《中国民主同盟历史文献》，第80 页。
① 《中国民主同盟历史文献》，第81 页。
② 《"平民"发刊词》。
③ 《中国民主建国会成立宣言》，《中国民主建国会成立纪念专刊》。
④ 《中国民主建国会成立宣言》，《中国民主建国会成立纪念专刊》。
⑤ 《中国民主建国会成立宣言》，《中国民主建国会成立纪念专刊》。
⑥ 《中国民主党派史资料选辑》（民主革命时期），第313 页。
⑦ 《九三学社成立宣言》，《新华日报》，1946 年5 月6 日。
局枪杀民盟中央常委杜斌丞（1888-1947 年）；二十三日，国民党派出大批特务，包围和监视南京民盟总部；二十七日，国民党政府内政部发言人宣布民盟为"非法团体"；二十八日，国民党中央社发表《政府宣布民盟非法》的声明，同时，下令各地治安机关对民盟及其分子的一切活动，严加取缔。在国民党的高压下，十一月五日，民盟在上海召开中央常委扩大会议，最后决定民盟宣布解散。十一月六日，以张澜的名义发表了《中国民主同盟总部解散公告》，宣布自即日起民盟总部负责人辞职，总部解散，盟员一律停止政治活动。从此，其他民主党派也不能公开活动。民盟被镇压，宣告了第三大党运动的失败。
民国三十七年初，在全国形势迅速发展的情况下，中国的民主党派又再次重新组合，并实行了政治路线上的转变。
民国三十六年二月，李济深出走香港，与蔡廷锴等合作，加紧联络国民党内各反蒋派系和民主分子，准备同蒋介石集团彻底决裂。同年冬，国民党民主促会、三民主义同志联合会和其他民主分子在香港召开国民党民主派联席会议，决定成立中国国民党革命委员会（简称民革）。民国三十七年一月一日，民革宣告正式成立。民革宣布脱离蒋介石控制的国民党，反对蒋介石的独裁统治，坚持成立联合政府的政治主张。推宋庆龄为名誉主席，李济深为主席，何香凝、冯玉祥、蔡廷锴等为主要领导人。
民盟遭镇压后，沈钧儒、章伯钧等由上海秘密赴香港，筹备恢复民盟总部。民国三十七年一月五日至十九日，由沈钧儒、章伯钧主持召开民盟一届三中全会。会议通过了紧急声明、政治报告和宣言等文件，否认国民党政府内政部宣布民盟为非法团体的无理决定，不接受原民盟总部解散总部，停止盟员活动的公告，宣布恢复民盟的组织，重建领导机关，并重新确定了民盟新的政治路线。三中全会提出彻底推翻国民党统治的斗争任务，放弃了过去的"中立"、"中间"的立场，反对美国的援蒋政策，确定同中共密切合作的方针。
同时期，以谢雪红（1901-1970 年）为首的台湾民主自治同盟在香港宣布成立，并投入反对美蒋的斗争。
民国三十七年四月三十日，中国共产党发出了召开新政治协商会议，成立民主联合政府的号召，受到各民主党派和各界民主人士的热烈欢迎。五月一日，毛泽东致电李济深、沈钧儒，就政协召开诸问题与之相商。五月五日，在香港的沈钧儒、章伯钧（代表民盟）、李济深、何香凝（代表民革）、马叙伦、王绍鏊（代表民进）、陈其尤（代表致公党）、彭泽民（代表农工民主党）、李章达（代表救国会）、蔡廷锴（代表民促）、谭平山（代表民联）、郭沫若（代表无党派人士）联名发出响应号召的通电。以后，各民主党派、无党派民主人士和华侨等代表人物，应中共中央的邀请，陆续进入解放区，参加新政协的筹备工作。中国的民主党派终于找到了自己的归宿。
2。国统区的民主运动抗战胜利后，中国各界人士迫切要求和平民主，强烈反对内战。民国三十四年九月，成都文化界人士方然（1919-1966 年）、李劼人（1891-1962年）、叶圣陶（1894-1988 年）等248 人即发出对时局的呼吁，反对内战，反对一党专政，要求召开各党派及无党派人士的政治会议，产生举国一致的临时政府。十月中旬，重庆各界500 多人集会，纪念鲁迅逝世九周年。冯玉祥、郭沫若、柳亚子、老舍（1899-1966 年）等人出席。会上发言者纷纷抨击国民党的内战阴谋，呼吁继承孙中山先生遗志建设中华民国。十一月，张澜、沈钧儒、黄炎培等发起成立"陪都各界反内战联合会"，发表宣言，号召全国各地都成立反内战联合会，把反内战运动扩大到全国。
在昆明，十一月二十五日晚，西南联合大学、云南大学、中法大学、英语专科学校等校学生、教职工及市民6000 余人在西南联大校园举行反内战时事晚会。国民党云南省当局竟采取野蛮手段，派特务混进校园内捣乱，派军警包围学校，并鸣放枪炮进行威胁。翌日，全市大中学生为抗议军警暴行，开始举行罢课。二十八日，学生联合发表《为反对内战及抗议武装干涉集会告全国同胞书》，要求停止内战，成立联合政府，保障民主自由。并有组织地开展街头宣传。十二月一日，国民党云南当局指派大批军警、特务分头闯入西南联大、云南大学等校，大打出手，并向学校投掷手榴弹。联大师院学生潘琰、李鲁连，昆华工业学校学生张华昌，南菁中学教员于再被害。另有25 人被殴打成重伤。这就是震动全国的"一·二·一"惨案。惨案发生后，昆明各界人士继续以悼念死者、送挽联、安葬四烈士等方式表达他们对国民党云南当局的抗议和争取和平民主的愿望。重庆各界反内战联合会的成立和"一·二·一"惨案的发生，成了国统区人民反内战运动的起点。
在全国，反内战运动从学生到工人，从城市到乡村，一个接一个爆发起来。其中声势最大的是上海。有50 多个单位参加的上海人民团体联合会，发表反内战宣言，推动民主运动发展。沪西50 个工厂的工人成立了"沪西工人反内战民主促进会"，百余所学校学生成立了"上海市学生和平促进会"。在这些团体的努力下，民国三十五年六月二十三日，上海市民十万人举行大示威，并组成反内战先锋队，公推马叙伦、蒉延芳（1883-1957 年）、阎宝航、胡厥文、雷洁琼等11 人为代表，前往南京请愿。当天晚上抵达南京下关车站时，遭到国民党大批特务的围攻和殴打，许多代表受伤。这就是震动全国的下关惨案。
就在人们为反内战而流血的时候，蒋介石密令国民党军于六月二十六日发动了对中原解放区的进攻，挑起了全国内战。
民国三十五年下半年以后，国统区的爱国民主运动发展到一个新的阶段，即由反内战运动发展为"反内战、反饥饿、反迫害"运动，而且把反对美军暴行和反蒋斗争更紧密地结合起来，参加的人员也更广泛。
蒋介石在发动内战的同时，对国统区的民主运动一直实行血腥的屠杀和镇压。民国三十五年，继"六二·三"下关惨案之后，七月，国民党特务在昆明又制造了李、闻惨案。李公朴（1900-1946 年）、闻一多（1899-1946年）都是民盟中央委员。抗战后，力主和平民主，反对内战独裁。七月十一日、十五日，国民党特务在五天之内先后杀害李公朴、闻一多。
国民党的屠杀政策非但没有把人民吓倒，相反，从民国三十五年冬起，国统区民主运动又掀起新高潮。十一月，上海摊贩举行反对国民党压迫的斗争。十二月，全国抗暴运动兴起。十二月二十四日晚，在北平东单发生了美军强奸中国女大学生的暴行。这一事件激起全国人民的抗议运动。站在最前列的是全国数十个城市大约50 万学生。他们喊出"美军滚出中国"的口号。民国三十六年三月八日，全国学生抗议美军暴行联合总会在上海成立。这时，全国还有9 个省38 个城市发生了饥民抢米风潮。台湾人民也举行了"二·二八"起义。紧接着，五月又爆发了震憾全国的"反饥饿、反内战、反迫害"的学生运动。它与抗暴运动相结合，掀起了规模更大的学潮。这次运动是从纪念五四运动二十八周年开始，到二十日达到高潮。五月四日，上海各校学生游行示威，反对内战。五月中旬开始，沪、平、宁等城市学生举行罢课、游行，要求改革学制，改善生活，反对内战。国民党对学生的爱国民主运动采取镇压政策。五月十八日，国民党政府颁布《维持社会秩序临时方法》，规定严禁人们十人以上请愿和一切罢工、罢课、游行示威。但广大学生群众并没有被吓倒。二十日，华北、宁沪等地的学生分别在北平和南京举行更大规模的"反饥饿、反内战、反迫害"示威游行。各地学生均遭到国民党军警、特务的镇压，造成了震动全国的"五·二○"血案。
民国三十五下半年至民国三十六年上半年，国统区的爱国民主运动不断高涨，标志着国民党政府已处在全国各界人士的政治围困之中。
民国三十六年七月，国民党颁布"勘乱总动员令"，并加紧准备"行宪"的时候，国统区的民主运动又掀起新的浪潮。由于国民党政府对民主运动实行更残暴的镇压和破坏，使这一时期出现了一系列的血案。
民国三十六年十月下旬，国民党浙江省保安司令部非法逮捕浙江大学学生自治会主席于子三，并把他杀害于狱中。于子三事件成为全国反迫害运动的新起点。十一月，平、津、京、沪、汉等12 个城市的学生约10 万人参加罢课、示威的反迫害运动。民国三十七年初，上海申新九厂工人举行罢工，遭到军警镇压，造成申九血案。接着又发生同济血案。四月，"行宪国大"开会期间，全国的反迫害、反饥饿斗争又出现新高潮。北平十几所大学的学生、教职工、研究人员及医师护士实行罢教、罢职、罢研、罢诊、罢工、罢课，形成震动社会的六罢。
五、六月间，在南北各大城市又爆发了声势浩大的反对美国扶植日本侵略势力复活的爱国运动。投入这一运动的不仅有学生、教师，还有社会各界大批人士。六月四日，司徒雷登出面为美国政策辩护并对爱国运动进行威胁，更激起人们的民族义愤。五日，上海5000 余名大中学生在外滩游行示威，反对美国干涉爱国运动。北平437 位大学教授联名向司徒雷登发出抗议书。清华大学教授朱自清（1898-1948 年）、金岳霖（1895-1984 年）、张奚若（1898-1973 年）、吴晗（1909-1969 年）等百余人发表声明，拒绝购买美援平价面粉。朱自清宁可饿死，也不领美国"救济粮"。此后，国统区的爱国民主运动改变斗争形式，停止大规模的群众运动，转为护厂护校，配合解放军解放大城市的斗争。
3。人民民主政权的发展及其政治制度解放区人民民主政权的发展经历了两个阶段。从抗日战争胜利到全面内战爆发的一年左右时间，中国共产党坚持和平、民主、团结的方针，与国民党进行重庆谈判，参加政治协商会议，争取建立民主联合政府。在此期间，各解放区政权的性质和政治体制保持原来的面貌，基本上与抗日战争时期相同。
民国三十五年六月，国民党撕毁停战协定，大举进攻中原解放区，发动了全面内战，国共两党彻底决裂。从此，解放区的政权建设进入了新的阶段。在国民党发动全面内战的第二年，中共及其领导的人民武装不仅粉碎了国民党的全面进攻和重点进攻，而且使战争由防御转入进攻，由内线作战转入外线作战，大量地发展解放区。随着解放区的扩大，各解放区相继连成一片，形成了东北、华北、华东、西北、中原等大解放区，并相继成立了各大区的民主政府。在新解放的城市中，建立了军事管制委员会，作为一种过渡性的政权。还建立了少数民族自治政府。这时期，解放区的人民民主政权从性质到体制都相应地发生了重大变化。
解放区建立的各级人民民主的政权，是中国共产党领导的，以工农联盟为基础的，人民大众的，反帝反封建反官僚资本主义的人民民主统一战线的政权。它与抗日战争时期的抗日民主政权相比，有着明显的不同：①人民民主统一战线代替了抗日民族统一战线；②人民代表会议制度代替了抗日根据地的参议会制度；③人民民主政权代替了三三制政权；④加强了共产党对政权的领导作用。
在政治制度方面，解放区人民民主政权与抗日民主政权相比较，也有许多新的发展和变化。主要有：新、老解放区逐步建立了各级人民代表会议制度；新解放的城市实行带过渡性质的军事管制制度；少数民族地区开始实行民族自治制度。
人民代表会议制度。人民代表会议制度的建立经历了一个过渡阶段。在农村，各解放区首先是建立贫农团和农会，它起了临时基层政权的作用。接着在土地改革完成、群众已经发动和组织起来的基础上，召集区、村（乡）人民代表会议，作为区、村两级的权力机关。由它选出的政府委员会作为行政机关，实行议行合一的政治制度。然后以区、村人民代表会议为基础，召开县人民代表会议，产生县政府委员会；再以县人民代表会议为基础，建立省人民代表会议，进而建立全国人民代表大会。
在城市，一般采取召集各界各业代表会的形式，然后再过渡到人民代表会议。对新解放的城市，基本上都采取了这种形式。最初由军事管制委员会召集各界各业代表会议，共同协商地方大事。随后，由各民主党派、各人民团体、各民族和各界各业协商推选代表组成各界人民代表会议。开始它仍是协商、咨询机关，待条件成熟后，即执行人民代表会议的职权，选举城市的人民政府委员会，成为全市的最高权力机关。
各级人民代表会议的职权主要有：选举与罢免同级政府的政府委员，制定地方法规，审查财政的收支及预决算，检查同级政府的工作等等。
各级人民代表会议中应包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者及开明士绅，应使一切民主阶层的代表都参加进去。人民代表会议制度对解放区人民民主政权的建设起了重大作用，同时，它又是对中国政治制度的重大发展。
大行政区制度。随着各解放区逐渐连成一片，为了加强集中统一领导，进行政权建设，于是在原解放区的基础上，把原分割的行政区合并成大行政区，建立了大行政区制度。从民国三十七年八月华北人民政府建立起，先后建立了东北人民政府，中原临时人民政府，西北军政委员会，华东军政委员会，中南军政委员会和西南军政委员会等。
大行政区下是省，省下是专区，专区下是县，县下是区，区下是乡。专区、区是省、县的派出机关，其余是政权机关。故称四级政权制。
各大行政区民主政权的组织机构大体相同。仅以华北人民政府为例来剖析大行政区民主政权的组织机构状况。
华北人民政府是晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东渤海区合并而成。民国二十七年六月，开始联合办公。八月，在石家庄召开了有各民主阶级、民主党派、人民团体、少数民族代表参加的华北临时人民代表大会。大会通过了《华北人民政府组织大纲》等文件，选举了华北人民政府委员会。
华北人民政府委员会的职权是：根据华北临时人民代表大会所通过的施政方针及决议案制定实施条例和规程，执行大会的决议，进行人民代表大会的筹备工作，任免政府工作人员等。
华北人民政府设主席1 人，副主席3 人，由政府委员互选产生。下设各工作部门分管各项行政事务。共有十部两会两院一行一厅。另设政务会议，以执行政府委员会的决议，解决各部门有关问题。政务会议由正副主席、部长、主任、院长、局长及秘书层的代表都参加进去。
人民代表会议制度对解放区人民民主政权的建设起了重大作用，同时，它又是对中国政治制度的重大发展。
大行政区制度。随着各解放区逐渐连成一片，为了加强集中统一领导，进行政权建设，于是在原解放区的基础上，把原分割的行政区合并成大行政区，建立了大行政区制度。从民国三十七年八月华北人民政府建立起，先后建立了东北人民政府，中原临时人民政府，西北军政委员会，华东军政委员会，中南军政委员会和酉南军政委员会等。
大行政区下是省，省下是专区，专区下是县，县下是区，区下是乡。专区、区是省、县的派出机关，其余是政权机关。故称四级政权制。
各大行政区民主政权的组织机构大体相同。仅以华北人民政府为例来剖析大行政区民主政权的组织机构状况。
华北人民政府是晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东渤海区合并而成。民国三十七年六月，开始联合办公。八月，在石家庄召开了有各民主阶级、民主党派、人民团体、少数民族代表参加的华北临时人民代表大会。大会通过了《华北人民政府组织大纲》等文件，选举了华北人民政府委员会。
华北人民政府委员会的职权是：根据华北临时人民代表大会所通过的施政方针及决议案制定实施条例和规程，执行大会的决议，进行人民代表大会的筹备工作，任免政府工作人员等。
华北人民政府设主席1 人，副主席3 人，由政府委员互选产生。下设备工作部门分管各项行政事务。共有十部两会两院一行一厅。另设政务会议，以执行政府委员会的决议，解决各部门有关问题。政务会议由正副主席、部长、主任、院长、局长及秘书长组成。
军事管制制度。建立军事管制委员会，实行军事管制是新解放区城市政权建设的主要形式，它是一种临时性、过渡性的政权形式。军事管制委员会不是选举产生，而是由人民解放军总部或野战军总部、军区及前线司令部委派人员组成。设主任、副主任各1 人。另设秘书长1 人，下辖秘书处、供给部、行政处等机构负责处理日常工作。
军事管制委员会下设警备司令部、市政府、物资接管委员会、文化接管委员会等机构。根据城市的不同情况，军管会下属机构的设置、名称不尽相同。
军事管制委员会是城市的最高权力机关，统管军政事宜。具体任务是：肃清一切反动分子，解散反动组织，收缴武器，接收一切公共机关、产业和物资，没收官僚资本，保障中国人民和守法的外国侨民的生命财产安全，保护工农商学各界一切正当权利，恢复、建立并维护正常的社会秩序，解决城市的粮食和燃料供应，发动和组织革命团体，建立人民民主政权机关，发布戒严令、临时法令等。但是，军事管制委员会是过渡性的临时政权机构；而由民主选举产生的人民代表大会，最终将成为城市的最高权力机关。
民族区域自治制度。内蒙古自治政府是中共领导下建立的全国第一个实行民族区域自治的省一级民主政权。是人民民主政权的组成部分。
抗日战争胜利后，民国三十五年四月成立了内蒙古自治运动联合会，统一领导内蒙古人民的自治运动。民国三十六年四月，在王爷庙（今乌兰浩特）召开了内蒙古人民代表会议，通过了《内蒙古自治政府暂行组织大纲》等文件，选举产生了内蒙古临时参议会。五月一日，以云泽（即乌兰夫，1906-1988 年）为主席的内蒙古自治政府宣告成立。
内蒙古临时参议会是内蒙古自治区域内的最高权力机关，每年召开一次；设正、副议长和常驻委员。参议员由内蒙古人民代表会议选举产生。内蒙古自治政府是最高行政机关。由临时参议会选举政府主席、副主席及委员共19 至21 人组成。自治政府对临时参议会负责。下设办公厅和民政、军事、财政、经济、文化教育、公安六个部，还设民族委员会、参事厅、最高法院分院等机构。除法院院长由政府任命外，其他各部门负责人均由政府主席从政府委员中任命。自治政府以下的地方行政区划为三级制：一为盟（相当于州、专署）；二为旗、县、市；三为努图克（相当于区）。各级地方行政区域的权力机关为各级人民代表大会。各级地方政府均为民选，由自治政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古区域内蒙古族各阶层联合其他各族人民，实行高度自治的区域性民主政府。它实行各民族一律平等的政策，保护各族人民的人权、财权及其他合法权利。
民国三十七年四月三十日，中国共产党在发布五一国际劳动节的口号中，号召"各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。"①这个号召提出之后，立刻得到各民主党派，各人民团体，无党派民主人士，少数民族，海外华侨的热烈响应和赞成。由此开始了一场新政协运动。
全国各地以及海外的民主人士陆续进入解放区。滞留香港的民主人士李济深、沈钧儒、黄炎培、马寅初。马叙伦、郭沫若等350 余人，在中共南方局和中共香港工委的安排下，冲破国民党和港英当局的阻挠，于民国三十七年三月至三十八年三月，分批离港秘密转入解放区。
就在中国人民解放军发动三大战役和向全国进军的同时，中国共产党与到达解放区的各民主党派、民主人士的代表，加紧进行新政协的筹备工作。民国三十七年十一月二十五日，中共代表高岗（1905-1954 年）、李富春（1900-1975 年）与到达哈尔滨的沈钧儒、谭平山、章伯钧、蔡廷锴、王绍鏊（1888-1970 年）、朱学范（1905-）、高崇民（1890-1971 年）、李德全（1896-1972 年）等达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》。民国三十八年一月二十二日，李济深等55 位各民主党派领导人和著名民主人士联名发表了《我们对于时局的意见》。表示愿在中共领导下为人民民主革命迅速成功和新中国早日成立而斗争。
六月十五日，新政协筹备会经多方协商之后正式成立。并在北平中南海勤政殿召开了有23 个单位134 位代表参加的新政协筹备会第一次会议，通过了《新政协筹备会组织条例》和《关于参加新政协的单位及其代表名额的规定》，选出了新政协筹备会常务委员会。毛泽东等21 人为常务委员，毛泽东为主任，周恩来、李济深、沈钧儒。郭沫若、陈叔通为副主任，李维汉为秘书长。在常委会下设六个小组，分别以李维汉、谭平山、周恩来、董必武、郭沫若、马叙伦为组长，负责完成参加代表名额的拟定、政协组织法、共同纲领、政府组织法、宣言的起草，国旗国徽国歌方案的拟定等项具体工作。在新政协筹备期间，国内各人民团体在新政协筹备会的推动下纷纷建立、扩大或统一。民国三十七年八月，在哈尔滨召开第六次全国劳动大会，决定恢复中华全国总工会。民国三十八年四月十一日至十七日，在北平召开中国新民主主义青年团第一次全国代表大会。三月至五月，先后成立了中华全国学生联合会、中华全国民主妇女联合会、中华全国民主青年联合会。七月，在北平召开中华全国文艺工作者第一次代表大会，成立了中华全国文学艺术界联合会。自然科学、新闻、社会科学以及教育工作者也召开了有关会议，酝酿成立各自的全国组织。这些团体的建立及其工作的开展，促进了新政协的召集。
