民国成立后选举正式大总统，黎有一封预辞大总统的电文。他说：“沉机默运，智勇深沉，洪不如袁项城；明测事机，襟怀恬旷，洪不如孙中山；坚苦卓绝，一意孤行，洪不如黄善化。”很多人对他的这个电文鼓掌，认为他谦虚得恰当。
当时黎是以北洋派和同盟会以外的第三者地位，据有武汉顾盼自雄，他的“文胆”饶汉祥时时替他撰写许多骈体文的电报和文章。民国初年大家都有发通电的瘾，动不动就来一个几千字的通电，而黎的通电最酸最文，但黎能迎合一般人心。当时虽已民国成立，但各省军阀还有争城夺地的局部战争，有些省区还招兵买马，杀气腾腾，所以大众对此甚为反感。而黎这时经常发出许多迎合人心厌乱的骈文长电，如“吁请息争以苏民困”之类，这些电文不问谁是谁非、也不提出具体的仲裁意见和解决纠纷的办法，而只是堆砌些四六排偶的字句。每遇时局严重，他必有什么“三危”、“四亡”、“五哭”、“十害”的长电，最后必是“垂涕而道”，“泥首以请”。当时的人们并不研究电文内容和具体主张，只觉得黎是个好人，不愿流血和纷乱，文章又好，其实饶汉祥堆砌的大块骈文，多数人根本就看不懂。
袁世凯发觉黎元洪欢喜沽名钓誉，因此凡是黎来电他必回，且用：“苦口婆心”、“仁人之言”、“实获我心”、“永拜嘉言”之类的字眼来奉承黎。而过气的君主立宪派正需要捧一个前台的领袖，他们认为黎最合条件，是开国元勋，却不是革命党，正好捧他出来，黎也半推半就地走上北洋派和同盟会以外的第三势力。袁懂得运用，所以极力拉拢黎。革命党方面却不来这一套，多数革命党领袖都瞧不起黎，使黎在两大之间选择时，逐渐地倾向袁世凯，张振武案发生后，黎便完全落入袁的手掌中。
张振武案是袁、黎两人的首次交手，黎本意是“移祸江东”，请袁杀张，自己不必蒙杀张之名。可是出乎他的意外，袁并不替他保守秘密，在宣布张、方两人罪状时，把黎的密电一字不漏地录了进去。袁的意思很明白：“你想借刀杀人，我就把一切罪名都卸在你的头上。”并且：“国人都以为我老袁是一代枭雄，现在请你们看看这份仁厚长者黎元洪吧！他的毒辣手段亦不在枭雄之下。”黎对这事无法抵赖，因为袁接了黎的密电后，还复电询问是真是假，黎回电是真，袁才执行的。袁这么做实在很高明，因为这样一来，黎和同盟会的关系便更趋于恶化，因此便如此这般地把黎糊里糊涂地逼到北洋派来了。
黎发表张振武罪状时，虽然深自引咎，但国人大多数是不谅解的，他那电文中解释说：
“铣电谅达。连日函电纷驰，诘难群起，前电仓卒，尚未详尽报告，政府书复未赍到，诚恐远道不察，真象愈湮，敢重述梗概，为诸公赧颜陈之。振武初充军务司副长，汉阳失败，托词购枪，留函迳去，当命参议丁复追至上海，配定式样，只限购银二十万，乃擅拨买铜元银四十万，仅购废枪四千枝，子弹四百万，机关枪三十六枝，子弹二百万。枪械腐窳，机件残缺，有物可查，设有战事，贻误何堪设想。且除买枪二十六万余外，另滥用浮报三十二万，无帐二万，尚借谭君人风五万。陈督复来电索款，均系不明用途，有帐可据，罪一。南北统一，战争告终，振武由沪返鄂，私立将校团，遣方维往各营勾串募集六百余人，每名二十元。鄂军屡次改编该团，始终不受编御。兵站总监兵六大队已预备退伍，伊复私收为护卫队，拥兵自卫，罪二。二月廿七日，串谋煽乱，军务部全行推倒，伊复独遣方维要挟留任，复谋杀新举正长曾广大。元洪访查得实，始将三司长悉改顾问，罪三。冒充军统私夜横行，护卫队常在百人以外，沿途放枪，居民惶恐，每至都督府，枪皆实弹，罪四。护卫队屡遣解散，抗不遵令，复擅抢兵站枪枝粮米，藐无法纪，罪五。强占铁路并中小火轮，勾串军队，黑夜来往，罪六。暗煽义勇团长梅占螯，增加营数，诱令石龙川往联领事团，许事成任为外交司长。该员等不为所动，谋遂无成，罪七。革命后广纳良女为姬妾、内嬖、如夫人者将及十人，叶某及鲁又新皆女学生。复伙串《大江报》为鼓吹，颠倒黑白，破坏共和，罪八。民国公校开学，当众演说革命非数次不成，流血非万万人不止，摇动国本，骇人听闻，罪九。亲率佩枪军队逼迫教育司，勒索学款，挟之以兵，复枪迫商会勒银充饷，罪十。令逆党方维勾串已革管带李忠义，及军界祝制六、滕亚纲、姜国光、谢玉山、刘启沛、朱振鹏、江有贵暨汉口土匪头目王金标等，分设机关，密谋起事，并另举标统八人。伊为原动，大众皆知，点名册已焚，祝、滕正法，刘、朱尚寄监可质，罪十一。机关破露移恨孙武，复密遣四十人分途暗杀，罪十二。前次所购机关枪弹除湖北实收外，近证以蓝都督报告，接济之帐，尚匿交机关枪二枝，子弹三万颗。私藏利械，图谋不轨，罪十三。运动某国领事保护，如被查拿，当作国事犯干涉，损主权，辱国体，罪十四。此次电促赴京，实望革心向善，乃迭据侦探报告，伊以委命未下，复图归鄂，密遣党羽预备布置，复查悉函阻将校团不得退伍。武汉一隅，关系全局，三摘已稀，岂堪四摘，罪十五。此外索款巨万，密济党援，朘削公家，扰害商庶，种种不法，不胜枚举。元洪荐充大总统高等军事顾问，并有蒙古调查员之命。无非追承前功，冀挽将来，犹复要索巨款，议设专局，又在汉上私立屯垦事务所，月索款千余元。凡此诸端，或档案具在，或实地可查，揭其始末，罪状实属无可再原。诸公老成谋国，保卫治安，素为元洪所趋向，倘使元洪留此元憝，贻害地方，致翻全局，诸公纵不见责，如苍生何？……伏念元洪素乏寸功，委窃高位，爱民心切，驭将才疏，武汉蠢动，全楚骚然，商民流离，市廛凋瘵，损失财府，动逾巨万，养病贻患，责在藐躬，亡羊补牢，噬将何及，洪罪一也。洪与振威，相从患难，共守孤城，推食解衣，情同骨肉，乃恩深法驰，悖道寒盟，瘏口罔闻，剖心难谅，首义之士，忍为罪魁，同室弯弓，几酿巨祸，洪实凉德，于武何尤。追念前功，能毋怆涕，洪罪二也。国基甫定，法权未张，凡属国民，应同维护。乃险象环生，祸机密切，因养指失肩之惧，为枉寻直尺之谋；快一邦黎庶之心，解天下勋庸之体，反经行权，贻人口实，鼠思泣血，不敢告哀，洪罪三也。有此三罪，十死难辞，纵诸公揆诸事实，鉴其苦衷，曲予优容，不加谴责，犹当跼天蹐地，愧悔难容，况区区寸心，不为诸公所见谅乎？溯自起义以来，戎马仓皇，军书旁午，忘餐辍寝，忽忽半年，南北争议，亲历危机，蒙蒙凶顽，频惊恶耗，重以骄兵四起，伏莽潜滋，内谨防闲，外图排解，戒严之令，至再至三，朽索奔驹，幸逾绝险，积劳成疾，咯血盈升，俯仰世间，了无生趣，秋荼向甘，冻雀犹乐，顾瞻前路，如陷深渊。自时厥后，定当退避贤路，伫待严谴，倘肯矜其微劳，保此迟暮，穷山绝海，尚可栖迟，汉水不渊，方城无缺，虽死之日，犹生之年，世有鬼神，或容依庇，下世之日，庶知此心。至张振武罪名虽得，劳勣未彰，除优加抚恤，赡其母使终余年，养其子使成立外，特派专员，迎柩归籍，乞饬沿途妥为保护。俟灵柩到鄂，元洪当开会追悼，亲往祭奠，以安哀魂。并拟将该员事略荟粹成书，请大总统宣示天下，俾昭然于功罪之不掩，赏罚之有公。斗室之内，稍免疚心，泉台之中，或当瞑目。临风悲结，不暇择言，瞻望公门，尚垂明教。”
黎除了自罪电而外，仍以一贯的“忠厚长者”的态度处理张振武身后事。他给张的儿子2000元作为晋京路费，并饬军务司每月给张家属恤金30元，至张子能自立时为止。张家拟拒不接受，张弟振亚怕因此抓破了黎的脸，乃代为接受。其后张振武的灵柩抵鄂时，黎果然派大员迎接，并在抱冰堂举行追悼大会。黎挽张联作得很好：
“为国家缔造艰难，功首罪魁，后世自有定论；
幸天地监临上下，私情公谊，此心毋负故人。”
在这一幕戏中，黎元洪在前半段扮演了“挥泪斩马谡”，后半段扮演了“吊周公瑾”。不管他如何努力于做工和唱工，但他仁厚长者的令名却因此大大地打了折扣。他知道是上了袁的当，却又哑吧吃黄连，说不出苦来；他开始觉得自己不是袁的对手，第一回合便遭惨败，而参议院对他又极不见谅，于是他只好引咎辞职，并举黄兴以自代。这当然是一个姿态，黄兴自从汉阳一战后，和武昌方面的人处得非常之坏，所以举黄为湖北都督，黄既不会来，武汉方面也一定大为反对，这等于是“多此一举”。
果然，黎的辞职电一发出，便有以湖北全体士民名义发出通电“痛责参议院并请坚留黎公”。原电略云：
“湖北自起义以来，无日不在惊涛骇浪之中，赖副总统镇摄得宜，得以秩序晏安，市廛不扰。……张振武虽于光复之初，薄有战绩，而沪上购枪一役，吞款至廿余万之多，功罪相较，罪实过之。副总统曲予优容，未加谴责，怙恶不悛，乃敢私立机关，自募军队，假借名号，擅制徽章，任意横行，道路侧目，尤复广置姬妾，需索金钱……顾振武虽衅积邱山，而副总统则量逾江海……奈何卷土重来，野心不死，胆敢勾串军队，联合土匪，意图大举，欲取都督、民政长而代之，并扬言如事不成，即将焚掠租界，启衅外人，使民国同归于尽……幸天夺其魄，祝制六等以此破获，始得转危为安。……乃自京电传来，元恶枭首，父老子弟方庆更生，苏峻诛而晋室安，元浩禽而蔡人乐。盖自民国成立以来，伸法权，快人心，度未有逾于此一举者。端在大总统之英断，副总统之沉毅，奠鄂境于苞桑，厝邦基于磐石，功在百世，夫复何疑。不图参议院诸公自逞私臆，首发责言，提出质问之书，将成弹劾之案。侧闻副总统并已电京辞职。连日鄂中大局岌岌，复有机陧不安之象，悲夫！何鄂人之多不幸也。窃谓振武罪状，他省议员容有不知，习故守常，当无足怪，若鄂人则谁不知。在振武前此举动，或关于公家款项，或涉于个人私德，或观衅未发，或分谤有人，虽万恶之已归，犹千夫之未指。至近日三次革命风潮，群知为振武主谋，三尺童子孰不欲得而甘心。吾鄂同乡诸议员，虽旅食京师，优游自得，然岂无家室在鄂，岂无亲友在鄂，岂无耳目共见，岂无函札往来，奈何于荼毒我之张振武则极力袒护之，而保护我之副总统则极力诋毁之。天道犹存，人心未死，诸公清夜扪心，堪自问耶？纵诸公自意非吾鄂人正式选举，不必为全鄂人民幸福计，独不为祖宗丘墓计乎？揣诸公之设辞，不过谓振武有功，宜事宽容，民国用刑，宜从审慎；殊不知推翻专制，非振武一人之功，破坏共和，实振武一人之罪。况乎功小罪大，功少罪多，在副总统已宽不一宽，在民国亦逭无可逭。至于逮捕审讯原有专责，而振武党羽繁多，稍纵即逝，需为事贼，虽悔何追，众证昭彰，即成信谢，南山比岸，安用游移，此又辩之无可辩，疑之无可疑者也……伏乞大总统一面切实慰留，一面广为开导，乃望参议院诸公及湖北同乡诸京官主持公论，勿惑浮言，以福鄂人，以安民国。临风跂望，不尽欲言。”
湖北军界亦像接力赛一样替黎撑场，他们给参议院的文件更厉害。下面便是“鄂军界诘责议员函”：
“梗电谅达，阅参议院十九日记事录，刘议员成禺、张议员伯烈演说，淆乱是非，颠倒黑白，违反人民意思，亵渎副总统威严，且近闻一击不中，复行弹劾，同人目裂发指，悲愤填胸。张、方之诛，系是吾鄂军界同人再三开军法会议，依鄂军暂行刑令第五十七条，全体议决宣告死刑，电请大总统正法。大总统复开军法会议始予执行，证据昭彰，手续完备。同人为振武煽动，数月以来遣兵调将，昼夜防堵，指臂骈于枪刃，筋骨胝于兜鍪，幸天不亡鄂，机关悉破，余孽就戮。再四筹商，欲砧元恶之胸，不得不图万全之计。询谋佥同，谋定后动，所有责任悉在同人，于大总统、副总统、国务员皆无与也。伏法以后，廛市不惊，道路相庆，民心国法始得伸张。溯自起义以来，党徒鸱张、生灵涂炭，从未有快心若是者。乃鄂议员朋造谣言，肆行狂吠，竟敢欲弹劾政府，推倒民邦，试问与振武何昵？与政府何仇？尸属耶？乱党耶？杯酒流连之谊耶？金钱结纳之恩耶？抑丧心病狂，悍然不顾耶？贵议员就职逾数月，未闻为吾国立一法，为吾鄂议一事者，独于罪恶昭彰情真法当之军犯，一再袒护，号咷不已，继以质问，质问不已，继以弹劾，且一则曰起义首领，再则曰卓著元勋。贵议员将谁欺？欺天乎？连日以来，讹言群兴，大局摇动，他省议员当不足责，乃以尔呱呱出产之邦，残害昆弟，玷辱祖宗，犹且以人民代表日号于众，贵议员抚衷自问，果从人民选举来耶？一旦神州陆沉，强邻分割，吾与汝皆不知死所矣。同人隶属军界、严守法律，当不敢干预政治，自起义以来，无论贵议员若何昏聩，若何荒谬，非属军事概不发言。但天下兴亡，匹夫有责，此次振武本以军人判以军法，为民除害，为同人职分应然，同人粗鲁武夫，但知有国不知有其他。贵议员如必欲弹劾，请将梗电所驳各款，限于电到廿四点钟内逐一答复，同人如有一字之诬，刀锯斧钺悉加同人，贵议员如有一字之诬，刀锯斧钺亦必当有受之者。不然，贵议员无理取闹，借端复仇，是欲因个人密切关系陷我国于危地，同人具有天良，不能容振武余党，靦然为吾鄂代表，无怪同人严重对待也。相见不远，尚其勖哉！”
这段文字，简直是杀气腾腾，拔刀行凶之状跃然纸上，全文是想把杀张振武的罪担承下来，而替黎元洪洗脱，可是黎的密电在袁手中。袁拿了这封电报就等于拿了黎的小辫子，用不着鄂人叫嚣，他根本不会准黎辞职，他要的是拉黎倒向自己这一边去对付同盟会。
张振武案在扩大时，黄兴介入了。开始是黄主动地对张案向袁抗议，其后则是有人故意诬造说黄和张有勾结，在张行刑前搜到了黄、张勾结的证据。
在张案发生前，黄本拟随孙中山一同应袁世凯之邀入京，正在筹备时，张案发生了，黄认为张是革命党，袁竟任意诛戮首义之人，是可忍孰不可忍，于是致电袁严词诘责。原电云：
“南中闻张振武枪毙，颇深骇怪。今得电传步兵统领衙门宣布之罪状，系揭载黎副总统原电所称怙恶结党，桀骜日恣，飞扬跋扈等，似皆为言行不谨之罪，与破坏共和，图谋不轨之说，词意不能针对。全电归结之语，注重于‘爱既不能，忍又不可’八字，但张振武不能受爱与受忍之处，出于黎副总统一二人之意乎？仰于共和国法律上有不能爱之不可忍之判断乎？未见司法裁判，颇难释此疑问，乞更明白宣布，以释群惑。……”
袁复电云：“巧电悉，张振武一案，黎副总统原电有盅感军士，勾结土匪，破坏共和，昌谋不轨，乞立予正法等语。黎副总统为鄂军督帅，对其所部宣布罪状请正典刑，自应即予照办。至原案始末已电黎副总统明白宣布矣。中山先生北上无任欢跃，执事因事稍缓，望眼欲穿，仍祈即日启行，得罄肝鬲，大局幸甚，鄙人幸甚。袁世凯。皓。”黄认为袁的复电是搪塞，因此再致电驳斥：“皓电敬悉。黎副总统原电述张、方罪状，语极含混，凡有法律之国，无论何级长官均不能于法外擅为生杀。今不经裁判，竟将创造共和有功之人立予枪毙，人权国法，破坏俱尽。兴前在留守任内办理常州军政分府赵乐群一案，舆论均谓可杀，兴犹迭开军法会审，由王师长芝祥率同会审各师长，法官调齐人证，悉心研判，业经取具确供，复汇案呈请大总统饬交陆军部复核。原期详慎议定使成信谳，以示尊重法律，拥护人权，为各省都督开一先例，庶几共和开幕，国民不至有死于非法之惧。而张、方案乃如此，两事相距为期甚迩。张、方独因一面告讦者擅定极刑，未讯供证而死。国民生命财产权专恃法律为保护，即共和国精神所托，且在前清专制时汪精卫谋炸摄政一案，讯供确凿，尚能出以详审，仅予监禁。纵使张、方对于都督个人有不轨之嫌疑，亦岂能不据法律上手续，率请立予正法，以快私心。现在外患日迫，政府信用未固，益以此事，致群情激动，外人轻视，民国基础益形危险，顾瞻前途，良用滋惑，旁皇终夜，不知所措，洒涕陈言，伏维谅察。黄兴。哿。”
由于黄一再为张案向袁抗议，袁很感不安，因此他便想出一条毒计打击黄，伪造张振武被杀前写给黄兴的一封未发的信。信上有这样一句话：“承嘱杀元洪事，已布置周密。”他用这个伪证打击黄，使黄处于嫌疑地位，失去为张案发言的力量。北方的袁系报纸也推波助澜，绘声绘影地说黄曾在7月中去武汉，部署杀黎元洪。这时正值孙中山应袁邀北上经过天津，有一个任北京总统府秘书却和孙中山认识的人去晋见，向孙中山泄露了袁如何陷害黄兴的密谋，孙中山乃打电报把这个密谋通知了黄，黄兴遂于8月27日去电质问袁：
“北京袁大总统鉴：兴前因病赴西湖疗养，今晚返沪始见孙中山先生自津来电谓：顷见一总统府秘书云：张振武被执时在张处搜得一书系与兴者，内容有云托杀黎元洪事已布置周妥等语。今日又阅《沪报》译载《文汇报》北京电云，此间谣传张振武之谋第二次革命，黄兴实与同谋，故不来京云云。阅此两电不胜骇异，张案鄂、京尚未尽情宣布，读漾电亦云案情重大，牵涉尤多，今京、沪忽拟议及兴，若不将张案所牵涉者明白宣布，则此案终属暗昧，无以释中外之疑。务请大总统勿循勿隐彻底查办，如兴果与张案有涉，甘受法庭裁判，如或由小人从中诬捏入罪，亦请按反坐律究办，庶几全国人民皆得受治于法律之下，鄙人幸甚，大局幸甚。立盼电复。黄兴叩。”
袁否认有其事，亦否认总统府有这位秘书，且在复电对黄大加推崇：“克强先生奔走国事数十年，共和告成，亟谋统一，取消留守，功成身退，日夜望中央政府臻于巩固，使中华民国不复动摇，其光明磊落，一片血诚，中外咸知，人天同感。”
同盟会会员于右任、姚雨平、胡瑛、陈陶怡等均愤愤不平，致电袁氏要求：“特派公正专员彻查严究。”词意极为愤慨。
张振武案最后终于不了了之，张的言行虽有逾轨，但杀张不循法律，是民国成立后的第一冤狱。
四十一、宋教仁毁党造党
民国元年的政党林立，早在南北议和的前后，许多同盟会会员，事实上是排满主义者，狭义的民族主义，认为革命的目的已经消失，于是便从同盟会中分化出来，另组成了一些为了争取政治地位的小政党，它们只是竖起一块招牌，发出一篇宣言，拉出几个名气大的政治要人作为他们的领袖，以便于进行个人的政治投机。还有些政党是以地区关系或历史关系结合起来的。所有这类政党都没有旗帜宣明的党纲，没有一定的政治主张，跨党脱党视为家常便饭。其所拥戴的领袖，也可能兼另外一个党的领袖，而被推者等于今天兼任公司行号的董事长一样，是一个挂名差使，对任何一党都不关心。
南京临时政府时期，临时参议院内部相互对立的政党，主要的是同盟会与江浙人士章炳麟、张謇为中心的统一党。临时政府北迁后，统一党和以湖北人孙武、蓝天蔚、刘成禺为中心的民社，以及君主立宪分子籍忠寅、周大烈等所组成的国民共进会联合起来，于民国元年5月9日成立一个共和党，推戴黎元洪为名义上的领袖，成为同盟会的主要竞争者。除了这两个政党而外，参议院还有谷钟秀、张耀曾、吴景濂等的统一共和党，站在第三者的地位，举足轻重。这个统一共和党和宋教仁曾有密切的联系。
由于事实需要，同盟会必须合并许多小党，完成“毁党造党”的目的。因此宋教仁乃以敏捷的政治手段，不仅和统一共和党取得密切的联系，同时与国民共进会、国民公党、共和实进会三个小党取得联系。这三个小政党本是从同盟会和君主立宪派内分化出来的一些混合组织，大家协议合组一个大政党以与共和党抗衡。
宋教仁是一个天才的政党活动人物，他取得同盟会以外四个政党的协议合并后，遂在8月11日与各党代表会议于北京安庆会馆，获致协议。再于8月13日召集同盟会全体职员大会，推举宋教仁、张继等16人为筹备员，并由总务部发出通告，宣布同盟会改组为一般形态的政党。孙中山和黄兴在上海为此一改变，联名致电各支部征求同意。电文如下：
“各支部鉴：据北京本部来电云：‘连日与统一共和党、国民共进会、国民公党协商合并，另行组织，彼此提出条件于下：（一）定名：国民党；（二）宗旨：巩固共和，实行平民政治；（三）党纲五条：保持政治统一，发展地方自治，励行种族同化，采用民生政策，保持国际和平；（四）用理事制，于其中推一人为理事长。昨日开全体职员评议员联合会，合并条件已通过’云云。文等以上列条件与本会宗旨毫不相悖。又得此多数政党同心协力，将吾党素所怀抱者见诸实行，此非独同人之幸，亦民国前途之福也，文等深为赞成。且同盟会成立之始，其命名本含有革命同盟会之义在，共和初建，改为政党，同人提议更名称者益众，即此时而易之，可谓一举而两得矣。特此通电贵支部，务求同意，以便正式发表。文等屡承袁大总统遣使持函来邀，已定十七日起程北上，赐复即交北京同盟会本部为盼。孙文、黄兴。”
孙中山到北京的第二天，同盟会宣布与统一共和党、国民共进会、国民公党、共和实进会合并，成立国民党，这是民国元年8月25日的事。国民党成立大会在北京湖广会馆举行，孙中山亲自出席，并发表了组织新党的演说。依规约第四章的规定，推选职员，计理事九人：孙中山、黄兴、宋教仁、王宠惠、王人文、王芝祥、吴景濂、张凤翙、贡桑诺尔布。参议29人：胡汉民、柏文蔚、陈锦涛、李烈钧、张继、蒋翊武、孙毓筠、谭延闿、尹昌衡、于右任、马君武、田桐等。名誉参议钮永建等七人，各部干事300余人。9月3日由黄兴、宋教仁、吴景濂、王宠惠、王芝祥、王人文、贡桑诺尔布七理事互推孙中山为理事长，孙并遴请宋教仁代理理事长。
宋教仁是个政党组织的好手，他年轻，能说会写，不仅是一位天才的演说家，而且还是一位有名的政论家，经常用“桃源渔父”的笔名在报上发表政见。他早年参加过长沙起义，与蹈海而死的陈天华同为华兴会头角峥嵘的人物。南京临时政府成立时，他是湖南所派的参议员，在修改《临时政府组织大纲》时，他极力主张采行法国式的责任内阁制，反对美国式的总统制。这个主张连孙中山都不同意。由于他少年气盛，别人都说他想做内阁总理，于是南京临时参议院通过《临时政府组织大纲》时，不仅不是责任内阁制而是总统制，根本连内阁总理都不设置，由各部总长直接向总统负责。甚至孙大总统提出宋为内务总长时，参议院也不予通过而改提程德全递补。
当孙中山把临时大总统一职让给袁世凯时，大家又觉得总统的权力太大，怕袁滥用职权，施行独裁，乃把《临时政府组织大纲》修改为《临时约法》。将总统制改为内阁制。
革命党人虽然对于名位看得很淡，但是都有强烈的责任感，因此宋教仁想做内阁总理是可能的。南京临时政府结束时，宋所持的政见和孙中山有很大的距离。孙中山主张将政权让给袁后，同盟会退而为在野党，以鞭策政府；宋则主张“毁党造党”，放弃同盟会的名称，吸收其他小政党，组成一个大政党，在国会中成为第一大党的地位，由国会的多数派进而组织责任内阁。照宋的主张，就是放弃在总统问题上、军事实力上对袁斗争，而在国会方面、内阁方面取得优越地位，使袁的总统没有权力。这个主张很快就得到同盟会会员的热烈支持，才有国民党的组成。这一时期的国民党，组成分子极为复杂，龙蛇混杂，投机者甚多，因此宋教仁的“毁党造党”目的只达到了扩大同盟会的组织，并未把国民党变成一个坚强有组织的政党。
国民党成立后，宋教仁所致力的是在国会中控制多数，同时准备在正式国会议员选举战中赢得胜利，以备将来组成一党内阁。黄兴则致力争取各色各样的人入党，他以为无论你是何等样人，只要入了国民党，就可以漂染你成才。黄兴本不愿意来京的，怎知他入京后，受袁的迷惑比孙中山更厉害。他不止是到处劝人入党，而且当面邀袁世凯入党，并且承诺推袁为党的领袖。他认为：不论生张熟魏，不论为敌为友，只要今天肯加入国民党，大家就是同志。所以他除了拉袁入党外，还以十二分的诚意拉杨度、拉赵秉钧等入党。
袁没有当面拒绝黄的邀请，也不肯做正面的答复，但却把这件事偷偷地告诉了杨度。袁说：“晳子，你看我像个革命党吗？”他一边流露着奸雄的笑容，一边说：“如果他们不坚持责任内阁，我们便做个革命党玩玩。”杨度本是孙中山和黄兴缔交的介绍人，早在十年前他在东京时，就婉拒孙中山的邀请加入同盟会，所以他对革命和国民党都是没有信心的。他这时已经死心塌地地选中了袁世凯，因此他自不会接受黄兴的提议。他根据袁世凯的意思写了一封信给黄兴，函云：
“前承不遗，邀入国民党，只才识无似，未敢遽诺。近日京中贵党干部诸君继续招邀，议及党略，度以为贵党以前之经过，及以后之行动，皆不免于困难者，实为政党内阁四字所缚。虽云根据学理，然贵党从前对于项城尚未充分信用，含有防闲政策，亦事实之昭然。度意此后贵党对于民国，对于总统，宜求根本解决之方，若不信袁，则莫如去袁，而改举总统。度必劝隐，袁必乐从。若能信袁，则莫如助袁，而取消政党内阁之议，宣布全国，以求实际沟通，度方可有效力之处。若仍相挟相持，互生疑虑，实于国家大计有损，非上策也。度姑以党外之人预为建议，自分于贵党党员，关系甚浅，不敢轻于投身，乞公据度此电，通电全国贵党本部支部，征集意见，若多数赞成鄙意，见诸实行，方敢追随左右，不仅以此觇贵党之方针，且以此卜一身之信用。进退所关，伏维裁察是幸。”
杨的这种表示，使得黄兴等大为光火，入党还附有条件。
于是国民党对杨度只好关门了。
赵秉钧是加入国民党的，据说他是奉袁之命加入的，借此充当内线。赵对人说：“我本不晓得什么叫做‘党’？不过有许多人劝我入党，统一党也送党证来，共和党也送党证来，国民党也送党证来，我有的拆开看看，也有的搁置不理。我何曾晓得什么党？”有人告赵曾看见他亲笔填的入国民党申请书，则他便顾左右而言他了。
据说袁世凯一生不会办的事是财政，其实他一生最不明白的是政党。他把“党”当作玩弄的工具。陆徵祥时代标榜超然，袁更主张所有总统府的职员都不许加入任何党派。孙、黄入京后，袁又主张大家入党。他心中的政党是玩玩的！
甫告成立的国民党，前面已提到，在组成的分子来说似乎并不够坚强。孙中山是一位当然的领导人物，孙中山而下，大家有所谓黄系和宋系之分。其实黄兴和宋教仁自己都无各树派系之意，不过，两人之政见或党见各有不同，遂有泾渭之分。譬如说宋一直主张责任内阁，黄在南京临时政府时则不主张。同盟会改组国民党时，则为宋一人之力，在北京奔走，参与密谋的是胡瑛、张耀曾、李肇甫、魏宸组等。黄兴任南京留守时主张国民捐，主张换纸币，而宋则反对；黄主张建都南京，宋主张建都北京。因为有这些分歧的意见，大家遂把两人分为两大派系。其实，这些革命伟人只知有国，不为己谋，遑论自组派系！黄兴在北京除了拉袁世凯、杨度加入国民党而外，其表现的，都是热诚过人，可是在严格的政党理论和组织上，他却和宋教仁有很大距离。
张振武事件发生时，内阁总理陆徵祥称病入医院，怎么说也不肯出院，同时坚决辞职。由于他只是短命内阁，在当时一般人看来又是一个半洋人，对他既无喜恶，也无恩怨，所以他的辞职遂被袁接受。不过有一个保留，就是准陆辞内阁总理，不准辞外交部长。陆原意并非双挂冠，只是觉得内阁总理干了太头痛，所以欣然同意。这一来，中华民国的第二届内阁就在孙、黄入京时结束。
孙、黄入京，是袁世凯和国民党唯一的一次友好蜜月期。既然孙中山和黄兴对袁的态度是如此坦诚，而袁又假情假意地表现得那么亲切，内阁总理出缺了，袁自然应该要选一个国民党籍的人物来担任总理，以显示袁和国民党的真诚合作。袁对总理人选相当伤脑筋，照理国民党人中唯一的理想人选是宋教仁，可是袁最怕这位“桃源渔父”，因为他所有的长处都是当时政党政治所需要的，同时也是袁所不及的。所以袁在研究总理人选时，故意地和黄兴交换意见，袁想用这个方法离间黄、宋。袁向黄提出一个国民党人担任总理，这个人实际上和国民党关系并不太密切。他便是沈秉坤。沈也是湖南人，和黄兴很接近，他是清朝末年的广西巡抚，辛亥革命时，被推为广西都督，因受副都督陆荣廷的排挤，遂以带兵援鄂为名离开桂林。南京临时政府结束后，他担任黄兴的留守府高等顾问和国民捐督办。国民党成立，他被选为参议，他经常称呼年仅38岁的黄兴为“克老”。袁提沈秉坤组阁，完全是敷衍黄兴。沈秉坤在国民党内历史既浅，资望也不高，同时陆徵祥辞职，遗留下的只是一个空头总理，其他各部总长原封未动，沈出来也只是光杆总理。国民党内部意见，自不愿背这个挂名国民党的政党内阁，因此国民党乃决定：“在正式国会召集前，国民党不拟组织政党内阁。内阁以维持过渡性为宜。”
民国元年的北京临时参议院，议席的分配，除了西藏议席没有选派外，共有120席，同盟会和共和党各占40席，统一共和党握有25席。其他小党瓜分15席。
宋教仁致力合并同盟会、统一共和党、国民共进会、共和实进会、国民公党而为国民党后，国民党就成为一个名实相符的大党了，它的总部设于北京，支部遍设各省和海外各埠，在临时参议院中占了65席，成为第一大党。
参议院中另一大党是共和党，有40席票。共和党是以统一党与民社为中心，更合并潘鸿鼎所组织的国民党、国民协进会、民国公会三政团组织而成。其政纲有三：（一）保持全国统一，采取国家主义；（三）以国家权力，扶持国民进步；（三）应世界之大势，以平和实利立国。民国元年5月5日，共和党成立，推黎元洪为理事长，理事为张謇、那彦图、章炳麟、程德全、伍廷芳等。干事汤化龙、刘成禺、王揖唐等。照这些名字看来，组成分子是一部分君主立宪派为基础的。在立场上来论，是袁世凯的与党，应袁的需要组成以与同盟会对抗。当时同盟会号称民权党，共和党号称国权党。不久，统一党首领章炳麟辞去共和党理事，复发宣言仍旧维持统一党。
因为国民党骤然掌握了60议席，共和党仍只有40席，君主立宪派于是积极振作，汤化龙、林长民等暗中活动，亦酝酿合并成立一个大党，定名民主党。这时候梁启超恰自海外归国，和袁世凯妥协，汤化龙、林长民乃与孙洪伊所领导的一部分统一共和党，及北方政党共和保进党、共和促进党、国民新政社四团体合并，于民国元年10月在北京开成立大会，推举梁启超为民主党领袖。
梁启起在民主党成立大会中发表了一篇动人的演说，他说：“今日中国已确定为最神圣最高尚之共和团体，而共和国政治之运用，全赖政党，国中先觉深知此义，故一年以来，注全力以从事于政党之建设，其先各党林立，派别繁多，至今日已渐合并成为大政党，若共和党、国民党皆是也。民主党成立虽稍晚，然其分子之健全，则不让他党。”接着他阐述组织一个政党应具有的精神和条件，他强调一个政党必须有公共之目的；一个政党必须有奋斗的决心；一个政党必须有整肃的号令；一个政党必须有优容的气量；一个政党必须有牺牲的精神。
民主党希望以第三大政党姿态出现，以左右国民党和共和党在参议院中的形势，它的本身完全以君主立宪派为主体。筹备期间，胡瑞霖、陆乃翔筹措会费，孙洪伊、余绍宋等整理会务，还有李文熙、刘崇佑、萧湘、梁善济等热心推动，遂告组成。
四十二、孙、黄、袁、黎四巨头协定
前文曾提到孙中山入京的事。原来民国元年4月3日孙中山交卸大总统后，无官一身轻，乃离京至上海，随行有胡汉民、汪兆铭、廖仲恺、李晓生等。在上海遇到廿年前旧友宋嘉树，相见甚欢，乃下榻宋寓，畅叙往事，并请宋引导胡汉民等至西服店添制西服，孙中山并说：“尽量做，多多益善。”
4月9日晨，孙中山率胡汉民等廿余人抵达武汉，会晤副总统黎元洪，共留武汉三天。武汉方面举行盛大欢迎会，并请孙中山演讲民生主义。据说黎元洪对孙中山的民生主义不太懂，且持反对意见。这是黎元洪首次和孙中山会面，黎的表现给同盟会的巨头们很不好的印象，尤其是胡汉民。胡为人高傲，和黎谈政治，黎浑浑然，于是胡便不理睬黎。自此而后，黎和同盟会便距离更远了。
袁世凯听说孙中山到了武汉，深怕南京和武汉合流以对抗北京，因此急遣唐在礼、范源濂、张大昕和王揖唐持亲笔函至武汉，恭邀孙中山赴北京访问。4月11日孙中山在汉口行辕接见范源濂和张大昕，范、张把袁的亲笔函当面呈递。袁函如下：
“中山仁兄先生阁下：大业告成，高飞遐举，鸿冥天幂，蝉脱尘埃，企慕私忱，匪言可喻。顷得沪上消息，知大驾将赴鄂中与黎君宋卿倾谈国事，两贤相聚，天炳德星。世凯羁滞幽燕，不获饫闻政论，伊人秋水，寤寐交萦。本拟欢迎旌节，示我周行。因前承电复须先回粤一行，粤事棼如乱丝，非先生才望不足以转危为安，世凯何敢以一人之私，孤粤中父老云霓之望。惟数月后，粤事大定，务请屈临指教，俾纾辋饥。兹遣范君静生、张君真吾两员莅鄂上候起居，并呈小影，一如世凯躬陪盛宴，亲挹雄谈。临颖神驰，无任延跂，惟为自重不宣。”
该函为红色八行笺楷书，末亲署“袁世凯叩上”五字，无月日。
4月12日孙中山一行离鄂，14日返抵上海，换乘泰顺轮南下。25日抵福州，在闽只停留一天，继续乘轮前往广东。24日抵香港，改搭宝璧兵舰，25日下午抵广州。广州万人空巷欢迎这位同乡伟人莅临，而孙中山自首次倡义被香港放逐起，足不踏广州城已17年，这次重临，虽不是衣锦荣归，却是功成还乡，其中滋味，非亲历者无法体味。
广东省的代理都督是陈炯明，他见到孙中山偕胡汉民返粤，胡是他的老长官，从任何方面说，胡已交卸了临时大总统的秘书长重返广州，他似乎代理的任务已告结束，加以广东内部都是拥胡的人，他亦无法恋栈，于是他在欢迎孙中山一行抵穗，并于当晚公宴款待后即托故赴香港，并请陆军司长邓铿（仲元）邀胡汉民至督府，由朱执信告胡说陈已去港，请胡汉民复任广东都督。胡是个书生，认为都督一职已交给陈炯明，自己怎可再作冯妇，因此坚持不肯接受。这时孙中山正在省参议会演说，演说完毕来都督府，大家把陈去及希望胡来种种报告孙中山。孙中山赞成胡汉民复职，并且来一个激将法，表示自己愿为都督府的秘书长，这一来使胡惊骇不已，乃允复职，但必需陈炯明回粤为条件。当场决定由朱执信赴港邀陈炯明来穗。4月27日午后，广东省议会票决胡汉民复任广东省都督。胡就职后乃通告全省：
“本都督受人民重托，为维持地方起见，断不敢姑息苟安，以贻后患。粤省匪氛未靖，尤在厉行军政，务使内地一律肃清，继续陈前都督所未竟之业。倘有心怀不轨，希图扰乱公安者，本都督惟知执法严惩，决不宽贷。”
胡以都督兼民政长及同盟会广东支部长，任陈炯明为护军使，邓铿为陆军司长，廖仲恺为财政司长，罗文干为司法司长，朱执信为核计院长兼广阳绥靖处督办，邹鲁为官银钱局总办。
孙中山返粤后即居住广州，有时赴澳门、香港。
孙中山北京之行的酝酿，已经好多个月了，最后决定启程的日期是8月17日乘新铭轮北上，后又改为搭18日的安平商轮。就在筹备动身时，北京传来消息，袁世凯15日以秘密军法枪杀张振武和方维。上海方面得到这个消息为之震动，同志蔡元培、吴敬恒、徐宗汉（黄兴的夫人）等都反对孙、黄赴北京，认为袁世凯无信无义。而北京、天津方面的党人也因袁残害革命同志，包藏祸心，来电劝阻。孙中山则主张以诚信感化袁，坚持“无论如何，不能失信于袁”，不过同意黄兴暂缓北上，由其“单刀赴会”。这时候黄兴正染喉疾，于是孙行黄止便成为当时的一个重大决定。
黄兴和宋教仁是当时革命领导人物中地位仅次于孙中山的，对袁世凯来说，袁在人格上，革命功勋上，革命思想上都无法和孙中山相比，所以袁所仇视的真正对象不是革命创造者孙中山，而革命实行家黄兴和政党策划专家宋教仁。
袁早就想促成一次民国四巨头会议，就是邀请孙中山、黄兴、黎元洪一同到北京来。这个四巨头会议的积极意义是宣告中外，民国已经统一了；消极意义是袁个人总统地位已经确定，便需要加强四巨头的联系，以化除相互的成见。可是袁这个目的只达到了一半，由于张振武案发生，黎元洪不敢到北京来，怕参议院和舆论轰他；怕袁或同盟会方面对他采取不利的手段，所以黎是绝对不会来了。黄兴也由于张振武案而裹足不前。但孙中山的北上晤袁，则是民国成立后的一件大事。
孙中山毕生以诚信感人，从不关心个人的安危，只想用自己的精诚和善意去感化老袁。他轻入虎穴，不计危险，想说服袁世凯能和同盟会真诚合作，摆脱北方的旧势力，同意迁都南京。
袁世凯对于孙中山敢于单刀赴会的精神，不由得暗中惊佩，他极力装出非常热诚的欢迎姿态，派总统专用的金漆朱轮双马车，饰以黄缎，到前门外迎接孙中山，并命北京的军警，以总统之礼欢迎。北京全城市民则是自动地热烈欢迎这位革命伟人，全城悬旗致敬！
孙中山抵京后下榻迎宾馆。孙、袁两位还是第一次晤面，袁见到这位手创民国的革命伟人，满脸堆着笑容，握手握得特别亲热。从此三日一大宴，两日一密谈，前后竟谈了13次。
君子可欺以其方，袁使用了另一套手法对付孙中山。孙中山以诚信待人，竟相信袁。这里可以从孙中山给黄兴的一通电报看出：
“到京后与项城接谈二次，关于实业各节，彼亦向有计划，大致不甚相远。至于国防、外交所见亦略相同。以弟所见，项城实陷于可悲之境遇，绝无可疑之余地。振武实迫于黎之急电，非将顺其意，无以副黎之望。弟到此以来，大消各方意见，兄当速来，则南方风潮亦可止息，统一当有圆满之结果。”
孙中山赴北京的目的，是想以德化袁，以诚信使袁归附，所以他的北行任务有三：一是拟吸收袁世凯加入国民党，且愿意把党魁的地位让给袁，使袁能为党所用；二是拟以政党责任内阁限制袁滥用总统权力，以便与袁真诚合作；三是拟说服袁仍然迁都南京，以避免北方腐朽势力的包围。为了表示和袁真诚合作，他和黄兴相约，共同放弃竞选民国的正式总统，以让袁在毫无对手的情况下当选正式总统。他还进一步发表了十年不换总统，以安定国家政治的主张。
9月6日，孙中山抽空到张家口去眺望长城景色。对北中国的风物，这位民国伟人是生疏的，他毕生奔走革命，推翻清廷，创建民国，功成不居，退位让袁，如今以国民一分子，仆仆风尘，不忘国家统一和建设，这种坦荡的胸怀，实在是令人崇敬万分的！可是，他在北方的努力都白费了，由于袁世凯已是一个入了魔道的霸王，他对于这位革命伟人对他的感化，完全没有接受。民国初年政治陷于动乱，以及袁后来称帝失败，可以说与这次孙、袁晤面，袁不能接受孙的教诲有很大关系。
孙中山在北京前后住了一个月，和袁的谈话共13次，每次谈话自下午4时起到夜晚10时至12时，更有三四次是谈到午夜二时以后。这些会晤，除了孙、袁两人而外，有时则有梁士诒参加。由于会谈没有公布，因此内容是讳莫如深的。据说有一晚孙中山对袁说：“国家建设首在交通，兄弟打算在十年内造筑铁路廿万里，望君能练成百万精兵。则中国可达到富强境地了。”袁微笑说：“办铁路我知先生是有把握的，若练成精兵百万，则不是一件容易的事情。”
另一晚上孙、袁谈到一点钟，梁士诒送孙中山返行馆，孙留梁叙谈，曾说：“我与项城的谈话，所见略同，我的政见，他都能领会，但有一事我至今尚不明白，我认为中国以农立国，倘不能于农民自身求彻底解决，则革新根本谈不到，欲解农民自身问题，非耕者有其田不可。我与项城谈到耕者有其田的政见，以为项城必会反对，怎知他不但不反对，且肯定认为事所当然，我实在不解是何故？”梁答说：“先生环游各国，目睹大地主之剥削，又生长南方，亲见佃田者之痛苦，故主张耕者有其田。项城生长北方，足迹未尝越大江南，而北方多属自耕农，佃农少之又少；故项城以为耕者有其田系当然之事。”
孙中山究竟把他的三个北行目的对袁说了没有，不得而知，但他曾和袁说到收回硬币而代以纸币的政策。他每提出一个问题，袁都击节赞赏，从没有不同意。有一天两人谈到兴高彩烈时，袁兴奋地站了起来，举手高呼：“孙中山先生万岁！”孙中山也回报一声：“大总统万岁！”
袁对孙中山的态度是亲切、诚恳、百依百顺，使孙中山错误地认为袁的一切并不如传言中的恶劣。袁从未对孙中山提过什么要求，仅只谈过一件事是梁启超回国问题。袁说：“辛亥年我组织责任内阁时，曾经请梁卓如回国来担任司法部副大臣，他虽然没有回国，但此后经常和我通信，我知道他已经放弃了君主立宪的主张，现在允许他回国来参加政治，对我们不但没有害处，而且多少可以得到他的一些帮助。”孙立即同意了袁的意见。原来梁启超在戊戌政变后，得了日人山田、少村俊三郎、野口内多三个人的掩护，由天津逃到日本，从事保皇立宪的运动。中华民国成立后，云南都督蔡锷电请黎元洪转电中央政府，要求起用他的老师梁启超，对袁世凯来说，他正想把这个君主立宪派领袖延揽回国，以供他的利用。所以他才如此热心地向孙中山提议，希望孙不念旧恶，给梁以效力民国的机会。
孙中山既然相信袁有合作就范的诚意，于是敦促黄兴仍来北京一行，俾免心中有所不快。黄虽不惬于袁的为人，但为调和南北，维持大局起见，乃毅然前往北京。
早在7月中旬，袁即遣蒋作宾持亲笔函和照片访黄，邀黄入京，黄当时复袁函如下：
“慰公先生大总统钧鉴：日昨由蒋雨严（作宾）次长交到手书尊照。既见鬷蔑之心，如睹叶公之面，私衷钦仰，未可言喻。念自南北统一，先生独排众议，竭力主持，造福国民，诚非浅鲜。方今建设伊始，经纬万端，财政日陷于危机，舆论未衷于一致，潮流所至，国本堪虞，尤赖展布鸿猷，以匡大局。兴历年奔走，学殖久荒，才智不及中人，精力亦渐疲惫。临时政府成立以来，迭次忝膺重任，勉竭驽钝，实无寸长，退职之余，方思补过，而赐示乃奖励逾量，策以方来，命速至京，共筹大计，再三祗诵，愧悚弥深。惟是国事关怀，肝胆尚存，深念我公独当冲要，劳怨不辞，兴也何人，岂敢惜此一行，苟安旦夕，虽管蠡之见无可贡献，而得见君子，借聆名言，实所欣愿。前因风扇伤手，疮痕未愈，近复脚气发痛，跬步艰难，俟稍就痊可，即当遵命北行，抠衣进谒。兹因蒋次长还京之便，附呈相片，先表企慕之忱，伏维垂鉴。敬颂钧安！黄兴顿首。”
袁又以大总统名义颁令授黄兴为陆军上将，黄于9月12日上书辞谢。辞函云：
“大总统赐鉴：元年9月7日奉钧令授兴为陆军上将。闻命之下，愧悚莫名。……兴湘上书生，军旅之事本未尝学……十年以后，屡蹶屡起，中间亡命海外，虽不敢苟安旦夕，爱惜余生，然多败垂成，无功可纪。去岁武昌首举义旗，各省响应，卒致一体赞成，建设民国，时仅三月，兵不蔓延，而大局略定，皆出于我大总统救国之决心，与全国同胞之毅力。兴随诸君子后，强效驰驱，本国民分所应为，乃蒙宠以殊荣，侪之上将，则是不谙武学之身，滥竽军界……才同下驷，位忝冠军，时值种瓜，功非老将，倘竟被此荣名，恐无以励戎行而诏来兹也。况复河口督师，丧吾精锐，粤城苦战，失我良朋，以及历年各处相从起义，或运动革命，而身死妻离子散，久陷囹圄者，数且千百计。汉阳之役，舆尸多凶，皆为兴生平至痛之事，今独以侥幸残生，靦膺上赏，回念荒原白骨，冢且垒垒，创造共和，皆诸先烈之碧血所化。曾记日本社会党有歌云：‘彼大将胸间光辉灿烂之物，原非荣誉之金鸡勋章，乃为最可怜之兵卒骷髅’，今之上将头衔，何以异此！此则兴午夜扪心，诵一将功成万骨枯之句而悲不自胜者也。务恳我大总统俯鉴愚忱而重视名器，不可滥假，收回成命，使兴得为共和国民，免滋咎戾，实所感激，不胜屏营之至。”
袁世凯这时正在讨好孙、黄，因此对黄的谦辞批复不准：
“据呈阅悉，该前留守，奔走国事廿年，提倡共和，改革政体，热心毅力，百折不回，出死入生，坚苦卓绝，凡所经历，中外咸知，即起诸先烈于九泉而质之，当无愧色。授以上将，非曰酬庸之典，只征心理之同。来呈谓共和造成皆诸先烈之碧血所化，抚今悼昔，悲壮苍凉；蒿目时艰，弥深悚惕。斯则本大总统与国民所当同思惕励，永矢不忘者也。该前留守谦挹之怀，足以风世，惟事经国务会议，佥谓该前留守名冠军界，众论翕然，所请收回成命，碍难照准。”
8月27日黄兴在上海搭铭新轮北上，同行的有陈其美、李书城、张孝准、何成浚、赵铁、徐少秋、徐申伯、梅同生、杨谱笙、陆惠生、龚禁侵、孙棣山等。北京特派总统府顾问官张仲华和旅长陈元白来接。宋教仁则迎于天津。9月11日抵北京，北京政府和各界热烈欢迎，其隆重仅稍逊于孙中山。第二天黄赴总统府拜访袁，袁同样地和黄热烈握手，亲切寒暄。
21日晚八时袁正式宴黄及随来诸人，同座者有参议院正副议长、秘书长、各部总次长及各高级军官约七八十人。酒酣，袁起立致欢迎词：
“现在世界专制国断不能存立，非建设共和不可。盖专制国为家天下，仅以少数人负国家责任，故国事愈颓废；共和国为公天下，以全国人负国家责任，故国家可振兴。时至今日我国非采用共和国体不足以巩固国基。克强先生有见于此，惨淡经营，苦心创设共和，其丰功伟烈彰彰在人耳目，无俟赘述。在南京留守府时军队林立，鄙人未能时时接济饷项，先生于军饷缺乏之余，不仅能镇慑军心，并能首倡退伍，此先生至诚感人，是谓武备的精神，望我军界诸君均以先生武备的精神为模范，然后可维持于不败。曾涤生云真心爱国百折不回，先生艰苦卓绝成此大业，乃所谓真心爱国百折不回者，鄙人极为钦佩。就一班人观之，皆谓克强先生为磊落英雄，据鄙人所见不仅是磊落英雄，更是诚笃君子。鄙人对于先生敬之爱之，莫可言喻。此次先生北来，各界极欢迎，我两人相见所谈政见均属相同，先生所筹划各事或皆出于真挚爱国之心，由惨淡经营而来，切实可行。今人言以国家为前提者甚多，大率口头禅，惟先生真是以国家为前提云。”
黄兴答词：“今谬蒙大总统奖饰逾恒，愧不敢当。共和成立，实赖大总统救国之决心及国务员与各军长、师长各位一致赞助，始能收此效果，兴极为感佩。现在国基初立，建设之事甚多，大总统代表中华民国人民，当此艰巨困难之时局，一方面要维持破坏秩序，一方面要建立共和国家基础，其困难情形可以想见。兴此次来京，亲见大总统为国宣劳之苦心，及一切苦心规划，尤为感佩。以后国家困难之事，或较今日为尤甚，凡中华民国之人民无论在政界、在社会须出真实爱国心，以赞助大总统建设之伟业，使中华民国与各国立于平等之地位，维持世界之真正和平，此兴之所希望于在座诸君，并用以自勉者。”
孙中山在北京的活动，非常普遍，他认为革命并非以排满为目的，而是在于以平等地位结合五族汇为大中华民族。因此他曾和前清摄政王载沣互相拜会，前清隆裕太后曾命太保世续开放颐和园欢迎他参观，9月12日又命贝子溥伦等在金鱼胡同那桐宅欢宴孙、黄二公。席间并由溥伦致欢迎辞。溥伦说：
“两先生都是非常之人，所以能建非常之业。这次国体变更，完全是两先生鼓吹奔走之力，咱们太后久仰孙先生的仁德，且信共和政体为廿世纪大势所趋，所以毅然以国政还之国人。咱们所期待的五族一律平等，国基从此永固，皇族受福无穷。”
这天，孙中山感染喉疾，所以没有讲话，改由黄兴起立致答辞，黄说：
“这次共和告成，是由孙先生数十年的领导，坚苦卓绝，才使国人闻风景从，人心依归；如果没有隆裕太后的明哲，毅然决然主张让国退位，则革命成功不能如此容易。所以我们今天追源溯始，隆裕太后对于民国成立也有莫大的功绩。我们大家举杯为她的健康干一杯！”
10月3日参谋部在颐和园欢宴革命党的两位伟大军人黄兴和陈其美，邀请了前清太保世续作陪。黄兴和世续坐得很近，黄问起溥仪的起居近况，世续说溥仪今年四岁，已经剪了发，每日读书写字甚勤。黄说：“我们今天五族一家，清朝皇族多才，也是民国之福。”
由于这几位创建民国的伟人在北京的态度，使得退位的清朝皇族感到非常安慰，认为他们今后在新中国里面是不会遭到迫害或是清算的了。
袁世凯本希望在民国元年双十节（即辛亥武昌起义周年纪念）于北京举行孙、黄、袁、黎四巨头会议，共同签署了一个施政纲领。因为民国《约法》早经公布，可是政府本身并无明确切实的施政纲领。在辛亥武昌起义周年，孙、黄、黎如能联袂晋京，不仅象征全国统一，也奠定了袁的总统地位。不巧是黎元洪因张振武案不敢入京，四巨头只好改成三巨头会议。孙、黄、袁三巨头几番讨论，最后确定了大纲八条，用电报征得副总统黎元洪的同意，遂于9月25日由总统府秘书厅正式通告，宣布“孙、黄、袁、黎协定之八大政策”，全文是：
“民国统一，寒暑一更，庶政进行，每多濡缓，欲为根本之解决，必先有确定之方针，本大总统劳心焦思，几废寝食，久欲联合各政党魁杰，捐除成见，商榷救济之方，适孙中山、黄克强两先生先后莅京，过从欢洽，从容讨论，殆无虚日，因协定内政大纲，质诸国务院诸公，亦翕然无间，乃以电询武昌黎副总统，征其同意，旋得复电，深表赞成，其大纲八条如左：
（一）立国采统一制度；（二）主持是非善恶之真公道以正民俗；（三）暂时收束武备，先储备陆军人才；（四）开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工厂以厚民生；（五）提倡资助国民实业，先着手于农林工商；（六）军事、外交、财政、司法、交通皆取中央集权主义，其余斟酌地方情形，兼采地方分权主义；（七）迅速整理财政；（八）竭力调和党见，维持秩序，为承认之根本。”
根据这八大政策，又订定了实行手续四项协议：
（一）实行统一：各省军政府尚未取消者，电饬其限期取消。一面派员分赴各省调查情形，军事、外交、交通各司长皆由中央委任，一切事宜均直隶于中央各部，以期统一；
（二）整顿海陆军：拟筹集的款，速组织陆军大学，并组织海军学校，饬由海陆军部选派人员，赴各国考察；
（三）兴办铁道：已归孙中山先生办理，请黄兴先生担任开矿事宜，于北京、南京两处建设钢铁工厂，以能达到全国军械皆出于自造之目的；
（四）资助国民组织实业银行，农林、工商诸事，官督绅办，以救政府不及之患。
上项协定和实行步骤，没有一项提到遵守《临时约法》，尊重国会和贯彻责任内阁的一些根本问题，条文有些抽象而不具体。袁当然是达到了目的，因为中央政府好像就是袁个人的中央，且从这个宣言中把一切大权抓到袁手里。让他主持军事、举借外债，国民党所主张把首都迁回南京的问题竟只字没有提到。只是孙中山被特授以筹划全国铁路全权，黄兴则被任为汉粤川铁路督办。
这就是革命伟人们的热情和爱国热心，斗不过袁世凯这个老狐狸！
四十三、赵秉钧张冠李戴
陆徵祥请假时，内阁总理由内务部总长赵秉钧代理。赵在唐内阁和陆内阁中，都是独立特行的，他不参加国务会议，遇事直接向老袁请示。国民党成立后，他受袁的密令，接受黄兴的邀请，加入国民党。袁既然向黄兴大送秋波，要请黄的好友沈秉坤出任总理，黄兴投桃报李，遂向袁推荐赵秉钧组阁，因为赵是袁的死党，又是国民党员，自然是过渡时期理想的人选。
赵既然已经代理了总理，如今由代理而真除，在袁世凯来说，应是正合孤意。可是黄兴更向袁推荐沈秉坤出任内务总长以接替赵的遗缺，这却不为袁所接受，因为内务部在赵时代已形成了一个极有实权的机构，具有民政权和警察权，袁当然不会把这个主要机构交出来的。
民国元年9月22日，袁世凯向临时参议院提出任命赵秉钧为内阁总理，得到参议院的顺利通过。为什么参议院会顺利通过呢？这完全因为有黄兴的疏通调和。可是袁并没有接受黄的推荐以沈秉坤主内务，却派沈为浦口商场督办，另以袁的死党朱启钤继任内务总长。
赵秉钧组阁时。袁放出空气说：“赵秉钧是国民党党员，国民党所主张的政党内阁已经实现了。”其实，这是一个张冠李戴的政党内阁。
天下事有许多奇怪的，也不可解的，譬如说陆徵祥以擅长外交来组织民国的第二届内阁，可是在他任国务总理期间，却没有什么大的外交事件让他一显身手，麻烦的却是内政。先有张振武案发生，其后则是孙、黄入京，四巨头发表政纲，这一连串的大事都使陆徵祥尸位素餐，幸而他因病入住医院，落得一个不闻不问。至于赵秉钧组织第三届民国内阁时，赵一直负责内务部，从清宣统年间到民国，应算是一个内政专家了，可是他一上台，麻烦就出在外交上，那便是轰动一时的库伦问题。俄国阴谋掠占外蒙古所发生的“俄库问题”。
陆徵祥原已答应继续留任外务总长，但其后又变了主意，坚决不干，于是赵秉钧的内阁中，外交总长乃由梁如浩继任，陆徵祥则被袁世凯聘为总统府的高等外交顾问。
赵秉钧内阁成立后，外交团中忽然传出一个骇人的消息，说是中国政府已经和各国断绝外交关系了。这当然是个谣言，谣言从何而起呢？原来是这么一回事：当梁如浩接任外交总长后，认为依照各国通例，所有各国使节应该依例前赴外交部道贺，所以乃发表一封通函给各国使馆，略谓本总长已于某月某日接任，特此通知，并希望贵公使于某日某时来署，以便接见云云。这个通知在外交团中引起了波折，因为外交团的看法不一样，他们的解释是：前清时代，外务部尚书到任，都是先拜使馆，然后各国使节才前往回拜。今日的外交总长，就是前清时的外务尚书，依此而言，宜由外交总长先来拜望，然后各国使节才可赴外交部。外交团这种意见实在是错误的。前清的外交部是总理各国事务衙门，最高负责人是奕劻，他一直负责了十几年，至于下面的尚书，实际上是辅助官。这些尚书到任时倒是真的先赴各使馆拜望，然后再由各使回拜。外交团以这一个例子来衡量民国时代的外交总长，实在是不恰当的。各国使节答复梁总长就任和约会函很简略，只云：“接到贵总长来函通告接任，聆悉一是”。竟不提约会，也不赴约，还有几个国家竟只字不复，实属可恶之至。其中只有法国公使曾赴梁的私宴一次。各国使节遂和赵内阁的外交总长毫无往还，凡有事故，各国使节由参赞随员和外交部次长颜惠庆交涉。这就是中国和各国断绝邦交谣言的真实原因。梁如浩的外交总长坐了月余，外交上毫无办法。民国元年10月24日突然发生俄库密约事，梁仓皇无措，乃于25日至东交民巷遍拜各使，当然毫无要领。俄库密约发生后，梁如浩蒙在鼓里，一无所知。要知道外交活动要讲历史渊源和关系，在这方面，梁不只比不上陆徵祥，也比不上他的次长颜惠庆，所以库伦问题一发生，梁当然手足无措了。
库伦问题的发生，是俄前任驻华公使柯索维茨到库伦活动的最高峰。路透社电讯说柯使已向库伦交付正式承认书，“库伦”政府元首哲布尊丹巴活佛及蒙人对柯使予以盛大欢迎云云。这则电讯震动了北京朝野，总统府和国务院均分别召开紧急会议，与会人士面面相对，拿不出一个办法来。因为任何人都不知道俄蒙勾结的实际内容。北京政府和库伦之间的接触，多是间接的，库伦电报局已被接收。中国外交部也曾采取行动，电令驻俄代办向俄国外交部询问，俄国答复说：“中国现已与各国断绝邦交，所以我国没有意思答复。”这所谓的断绝邦交就是梁如浩上台后未去拜访各国驻北京使节。
北京的中国记者，曾赴俄使馆访问，俄使的答复说：“现在我们还没有正式公报发表，不过蒙古问题我们曾在六个月前就和中国交涉，可是中国方面概不答复，好像不屑和俄国交涉。现在中国权力既然不能及于蒙古，俄国为了交涉便利计，所以派遣专使赴库伦与蒙人直接接触，同时就蒙古问题作通盘地调查。正式承认是可能的。”
当俄国派赴库伦的专使动身时，外电传说俄使已赴库伦，于是外交部内有人主张向俄方提出抗议，质问柯索维茨到库伦何为？梁如浩反对提抗议，认为此事真实情形尚不知道，贸然先提抗议，俄人撕破了脸承认下来更难办了。其后人言啧啧，俄库勾结已是呼之欲出，梁乃把抗议书提交国务会议讨论，结果大家意见也主张稍缓。可是路透社电讯证实了一切，梁如浩到东交民巷拜访各国使节，由于这是他上任后初次接触，这种官式接解，自然是完全得不到要领的。11月7日，总统府外交顾问陆徵祥亲自出马，径赴俄国使馆访问，俄使乃透露了俄库确已签约，俄国将来会承认蒙古独立。
陆徵祥证实了俄库勾结已有行动，使得北京政府震惊万分。外交部这时才提出一种形式上的抗议，略谓蒙古是中国领土，没有和外国签订任何条约的权利，倘有任何条约，中国概不承认。这种毫无行动和实力为后盾的抗议，实在是隔靴搔痒，因早在陆徵祥任外交总长时就已通告过俄国和其公使了。
民国元年11月8日傍晚，俄国驻华公使库朋斯基偕翻译阿里索福至外交部晤见梁如浩总长，这突然的造访显示有不平凡的事故。俄使说：
“本人奉俄国政府命令前来拜望贵总长。俄国政府命令本人将此次柯索维茨在库伦与哲布尊丹巴活佛所定条件面交贵总长。柯索维茨此次赴库伦，有其不得已的情形，因为俄国提议和中国政府商量蒙古问题，为时已经年余，而贵国始终不允和俄国开议，俄国在蒙古商务及其他利权甚大，不能不加以保护。现在哲布尊丹巴政府为外蒙古实际上之政府，所以俄国必需承认现实，和这个政府订立条约。不过条约内的文字甚为谨慎，始终未提及蒙古独立和脱离中国字样，深望中国政府对于这个俄库条约表示同情和追认，如果不幸不能得到贵国的赞成，俄国也必然要维持条约中的主题，这主题不外是过去屡次向贵国提议的三点，就是中国不得在外蒙殖民、驻兵、派官。”
俄使说完，梁如浩总长致答，梁说：
“本人听到贵使的话深感震惊和遗憾。外蒙古为中国的一部分，绝对的没有和外国订立条约的权力。中俄邦交素来融洽，俄国此次私自和外蒙订约，在中国看来，实在不是友好举动。中国政府希望世界各国在中华民国甫告成立的幼儿时代，各种交涉格外和平，不应该乘中国多事之秋表现攘夺和乘人于危的举动。外蒙古是中国的一部分，外蒙古有任何打算，都是中国内政问题，中国政府自会处理，第三国出而干预就不是友好行动。据我们所得情报，这次外蒙古闹独立，实在是有人怂恿和阴谋促成，贵国在这时候，应该避免嫌疑，免为中国人民的敌人。贵使云及俄国已和库伦签订条约，实在是非常不适当的举动，有违国际道德。本部昨日已以正式照会声明，现在我再告诉阁下，外蒙古是中国领土，其傀儡政权和任何外国签定的任何条约，中国都不会承认。至于贵使今天所送来的俄库条约，我们需要研究后才能表示中国政府的态度。”
俄使答说：“贵总长所言各点，本使当会电告本国政府。”
俄使把《俄库条约》全部俄文稿交付梁总长后，即行辞出。外交部在第二天始全部译成中文，中国政府才算获悉俄库所签条约的全文，可是这时在北京由日本人所办的《顺天时报》已经喊卖号外发表全文了。由于俄使先一天已将此条约文分别通知各国驻北京公使，《顺天时报》当然是在日本公使馆内得到的。当时中国政府外交活动的迟缓，由此可见，实在言之痛心。
俄人利用中国革命，在外蒙古进行阴谋，是得到日本和英国相互同意的，英人欲吞吃西藏，日本则打算吞吃北满，所以俄蒙勾结，列强坐视。清宣统末年，应付革命尚来不及，民国成立，政府尚未组织巩固，俄国此举完全是乘人于危。所以在俄人振振有辞说是多次要求和中国谈判蒙古问题，中国没有理会，其实不是中国不理，实在是来不及理，也不知该如何应付。
俄国要求和中国谈蒙古问题，有三个原则：一是中国不得在蒙古用兵；二是中国不得把蒙古改为行省；三是中国不得向蒙古移民。如果中国同意这三个原则，俄国愿负责督促蒙古取消独立。这样的谈判基础，中国自然无法同意，因此中国政府只好装聋作哑，不予理会了。
库伦问题发生后，总统府开会，国务院开会，总统府国务院开联席会，总统府开高等军官高等顾问会，袁世凯和梁士诒单独计议，讨论来讨论去，不外战争与和平两条路，可是最后的结论是，既不能战又不能和！
京中和战不决，也无具体意见答复俄方，而库伦消息陆续传来。据说库伦已组成政府，元首是哲布尊丹巴活佛，内阁总理是松彦光汗，他并兼任财政部尚书，内务部尚书是雀伦琦迷，外务部尚书是杭达，工部尚书是图什公，陆军部尚书是达赖贝子，刑部尚书是那木萨斯。又传说俄人自和哲布尊丹巴订立协约后，陆续派驻内外蒙古之军队有加无已，张家口至恰克图之间2400里电线，俄库双方已占有四分之三，中国政府对该区情况完全不明。
梁如浩当俄使正式通知俄库已签条约的第三天，未经请假径赴天津。正当外交情势万分紧迫之际，外交总长表现如此，各方为之大哗，议院攻击尤烈。梁在天津因之不敢回北京，函请辞职。北京当局亦觉梁不能胜任外交总长，于是袁世凯邀请陆徵祥重作冯妇，返任外交总长，陆亦欣然接受，毫不推卸。当陆徵祥继任外交总长的一案提交参议院时，竟以全票通过。这时的陆徵祥，大有“公不出山如苍生何”之慨，参议院已完全忘了三个月前否决陆阁阁员给陆难堪的一幕了。
陆徵祥复任外交总长后，即电告俄外交部，通告再任外交总长，并希望彼此在睦邻敦谊互相尊重的基础下，开始商谈两国有关问题。俄国外交部立即复电，表示两国友谊素睦，最近虽有蒙古问题发生，但其事甚小，不难在友好空气中谈判解决。陆徵祥乃亲赴俄使馆，要求开始谈判，同时电告俄外交部，表示既然俄政府愿意在友好空气中恢复谈判，则希望俄方先将《俄库条约》取消。俄方对此则没有答复。
陆徵祥以曾任国务总理的身份，当外交情势紧迫而毅然降格出任外交总长，在一般人心目中，顿然成为一个可尊敬可称赞的政治人物，在北京的中外记者亦纷纷函请陆要求约晤，一谈外交形势。陆完全是西化的作风，他复给各报记者这样一封信：
“……祥以孱躯，重膺繁剧，日与外交团会晤及赴国务会议等处，几无片晷之暇得以从容谈话。兹内人拟于星期日五点钟在寓接见宾客，倘承惠顾，即请驾临，是所企盼。此颂台祺。陆徵祥启。”
这样一封约会信，在50多年前北京那个半新半旧的社会中，实在是很特殊的。原来陆徵祥的夫人是法国人，且为出名的“外交界之花”。约会的一天，陆夫人在客厅正中一张楠木雕花椅上坐着，陆总长把客人介绍给她，她用纯粹的巴黎话与来宾寒暄。然后记者们围了陆徵祥大谈外交情势。陆表示到任后已和俄使晤谈四次，正谈双方撤兵事，其他谈判无进展。法国公使康悌系以私人身份出面调停，至于国际情势因巴尔干风云紧急，故大家注意力集中欧洲，对中俄纠纷乃不甚注意。
陆徵祥所谓已和俄使谈判四次，据新闻记者从侧面探悉四次谈判情形为：第一次乃系陆徵祥要求俄国取消俄蒙条约，而俄使则要求中国承认俄蒙条约；第二次是俄使谓俄于蒙古已得有实权，并无中国承认之必要，不过俄方尊崇睦谊所以才和中国谈商；第三次是陆徵祥表示中俄谈判须以不损害中国之领土权及主权为范围，俄使则谓中国承认蒙古之自治权，俄国愿承认中国之领土权；第四次是俄使据科布多领事来电谓中国进兵科城，于是双方乃决定谈判如何撤兵。
四十四、俄侵外蒙、英侵西藏
俄国在亚洲的侵略计划，是依赖西伯利亚铁道为唯一命脉，为了西伯利亚的安全，所以必须侵占外蒙古。因为倘中国以蒙古置省，在库伦驻大军，则西伯利亚铁路随时会被中国占领。因此西伯利亚铁道建筑后，俄帝占蒙古的野心昭然若揭，一方面优待佛教徒以争取蒙人好感，同时对于库伦活佛哲布尊丹巴加意拉拢，不断派遣使节访问哲布尊丹巴，并赠奇珍异宝，哲布尊丹巴乃渐有疏清亲俄之意。加以清末在外蒙推行新政失当，使蒙人离心离德，清驻库伦办事大臣三多处置欠妥，遂予俄人有可乘之机。清宣统二年（1910年）日俄签订密约，俄帝对中国侵略乃更趋积极，同时加紧怂恿哲布尊丹巴为蒙古君主，以断绝和中国的臣属关系。哲布尊丹巴果坠术中，乘中国革命爆发，宣告独立，驱逐清官兵于蒙古境外，俄政府亦同时向清廷外务部提出下列要求：（一）清国承认俄国有自库伦至俄境筑建铁路之权；（二）清国须与蒙古订约三点：甲、清国不得在外蒙驻兵。乙、清国不得在外蒙殖民。丙、蒙人自治受清办事大臣管辖。（三）清国所有治蒙主权改隶办事大臣。清俄交涉仍由两国政府协商。（四）俄饬领事官协助，担保蒙人对于清国应尽之义务；（五）清国在蒙如有改革，须先与俄国商酌。
俄国向清廷提出这些要求后，正值清廷应付革命军力不从心，皇统亦将不保，自身尚顾不到，遂来不及和俄国交涉。宣统三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大军宣布成立大蒙古帝国，驱逐清驻库伦大臣三多和他的文武属员。12月28日，哲布尊丹巴在库伦登基，组织伪政府，年号“共戴”。
中华民国成立后，日在纷乱中，更无余力兼顾外蒙，俄国遂乘机攘夺，派前任驻华公使柯索维茨于元年10月3日在库伦与“哲布尊丹巴政府”签订《俄库条约》。约文如下：
（一）俄国政府扶助蒙古保持现已成立之自治秩序，及蒙古编练之国民军，不准中国兵队入蒙古边境、与华人移殖蒙地之各权利。
（二）蒙古政府准俄国人民及俄国商务，照旧在蒙古领土内享用此约所附专条内开各权利及特种权利。其他外国人自不得在蒙古享同等于俄国人民所享之权利。
（三）如蒙古政府以为须与中国或别国订约时，无论如何所订之新约未经俄政府允许，不能违背或变更此协约及专条内各条件。
（四）此友谊协约自签押之日施行。
《俄库条约》的附约甚为详细，规定俄人在外蒙享有自由居住、移动和商务制作权，贸易免税权，租赁或购买场地建筑房屋权，垦殖权，享用矿产、森林、渔业权，俄国银行在外蒙开设分行权，俄国政府与外蒙地方官协商派遣领事权，设置邮政权，自由航行权等等。这个附约几乎垄断了整个外蒙古，其侵占外蒙权利，等于统治了外蒙。
库伦宣布“独立”，曾传檄内蒙古各盟，由檄文中可以看出库伦傀儡政权的一切。
（第一次檄文）：“喀尔喀库伦齐集各王贝子公扎萨克堪布商卓特巴达喇嘛等，为咨行事：本盟长副将军何贝等，暨互来齐集库伦汗王贝子公扎萨克以及伦堪布诺门汗副堪布，额尔德尼商卓特巴达喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈递曼达尔请示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈称：现今时势艰难，甚为可惧，本蒙古前以清皇仁德，推崇黄教，是以倾心归服。近年以来，有名无实，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共见。现值南方大乱，各省独立，清皇权势日就凌夷，国体变更指日可待，我蒙古丁此时艰应如何造育生成之处请明白训示等情。本日奉活佛谕：所呈各节均与时势有关，甚合予意，满汉之现象如此，亦满洲之不德所致也。我蒙古亦宜联合各盟，自立为国以便保我黄教而免受人权力压制之苦，自应协力同心，奋勉图雄。本喇嘛待遇蒙众，一视同仁毫无偏倚，应将此意传令各蒙众一体知悉，等因。跪读之下，伏查现在时势既至如此，而活佛指示详明，譬如大梦方醒，群疑尽释，欣感无已。夫立国之道，首在兵强，应将各盟兵丁调派训练，上可拱卫活佛维持黄教，下可固守地面，保护人民，业已商酌公布在案。又自立为国一事，于本年夏间经库伦齐集之汗王公各扎萨克等再三筹商，彼此意见相同，一面特派专使额林沁前赴俄国通好，并请保护一切，当得俄政府允许，此后蒙俄国交当益巩固，一面推哲布尊丹巴喇嘛为蒙古君主，建立蒙古国家，北与俄国联络，彼此相助，以期黄教仍旧推行，不惟保护生命，且免将来祸机。此项情节自应一体知悉，相应飞咨内外各蒙古盟长总管等，于文到时妥为宣布……”
（第二次檄文）：“窃查清国遣派大臣驻库以来，欺压蒙众，骚扰地方，业将该大臣等逐出境外。建立蒙国，应由各盟旗同心协力，防守外边所有各该游牧要隘地方，当即分途派兵驻扎以资巡防而靖边地。本喀尔喀汗王各扎萨克等叠次相商，总以汉官执掌国权，办事多不平允，需索蒙众，败坏宗教，一切旧规并不体恤，因而各自失望。现在汉人互相仇视，所在军兴，一时断难平静，显然共见。今借与活佛呈递曼德尔之便，业将时势危迫，本同族同宗谅必允从，现恐南路敌人行将举兵来伐，即应妥为防守，以固疆域，凡交界关卡之处，须不时细心巡查，免贻祸患。……当奉法旨，非图独立，断难生存，爰循旧制，喀尔喀蒙古创立国都，公举活佛为君，驱逐汉官各情形已咨明分行各该处在案。伏查此案虽未与内蒙逐一议辨，然向我蒙古游牧关津隘口等处迅速分途派兵驻扎防守，如有不肖劣民往来行走，即令驱逐，不准前行，一面飞报本处，以靖地方……”
这两个檄文是由蒙文译成汉文，所以有许多蒙古文法，读起来不太流畅。
内蒙古分为六盟，东四盟是哲里木、卓索图、昭乌达、锡林郭诺。西二盟是乌兰察布、伊克昭。伊克昭盟辖鄂尔多斯一部，分为左右两翼，左翼三旗，右翼四旗，合共六旗。伊盟当时的正长是亲王阿尔宾巴雅，副长是亲王特古斯阿勒垣胡雅克图。库伦传檄到内蒙古后，伊克昭盟主表反对，且提出13点质问库伦：
“……窃谓现在时代核与古昔情势不同，我蒙古拟欲自立国体一节，查哲布尊丹巴圣佛原系黄教正宗，原本一族公推为尊，并无违背，本王贝勒贝子公扎萨克堪布台吉官员俱系蒙古一族，经再四思维，颇多疑虑，用是送次会议，拟定十三条质问于左：
此事虽经圣佛喇嘛颁令独立，究竟圣佛是否允认为君，此本盟所尚未喻者一；
如果圣佛允居大位，究竟黄教之主又推何人？俾得奉为国师，此所未喻者二；
若圣佛意重黄教，不居君位，既称独立，究竟推戴何人为君，此所未喻者三；
国家将兴必有祯祥，历亲伊古以来，历代兴亡无不先有兆验，今兴国吉兆，有何见闻，此所未喻者四；
独立之国必须兵力、财力足以自保，蒙古地域辽阔，防守各处军队数万恐不敷用，若练成十万之兵，饷糈将由何出，亦不得不预先筹划。且办理国务须立大小衙门设官分治，用人必多，一切薪俸行政经费及军需各项银两将由何出，如何规定，此所未喻者五；
本蒙古以黄教为本，重在后世因果福应，我蒙人只知佛法，宏渡优越汉人等数千名，而于世界学问书史概未寓目，且蒙人于治国之道，从来贤才甚少，即我元太祖定鼎之时，亦延请耶律楚材、郭玉实二人任以军师、将军之职，现闻我蒙虽有灵法广大者八十一人，能否全蒙，此所未喻者六；
治国之道必得贤才，军政学校行政司法各界须具有多数完全资格者方能敷用，我蒙人程度幼稚，若为独立国，人才是否敷用，此未喻者七；
我蒙用人行政尚未定衡，能保存永久独立不坏全局否？此未喻者八；
请求俄国保护，俄人涎我利权固属乐于接受，惟其军用物品，如饷糈枪械所费不赀，我蒙财政困难，俄能否源源接济，此所未喻者九；
果俄国能接济，事后如何酬报？俄本贪心，岂无特别要求，此未喻者十；
我蒙二百年来即为中华领土，环球各国共见共闻，此次俄人承认保护，是否通知各国得其同意，此未喻者十一；
我蒙究于何年何月成立，各国均未预闻，现在有无外交官直接请求各国宣布承认，此未喻者十二；
立国之道首重建都，我蒙首都现设何处？借俄国之保护力，是否保护国都，抑保护边境，此外我蒙有无担任国防军队，万一不幸而至于开战，如何防护如何对待，此未喻者十三。
谨拟愚见十三条照复。古语有之：天定胜人，人难胜天。是以照复贵老爷喇嘛等，请将一切情形详议见复可也。”
北京政府对于外蒙傀儡政权是采用政治方法多于军事行动，除了对内蒙设法争取，阻止其和“库伦政权”勾结外，对外蒙方面也下了不少力气。袁世凯和“库伦政权”君主哲布尊丹巴通信就是其中的一项策略。
袁世凯致哲布尊丹巴电如下：“外蒙同为中华民族，数百年来俨如一家，现在时局阽危，边事日棘，万无可分之理。贵喇嘛慈爱群生，宅心公博，用特详述利害，以免误会。各洲独立之国，必其人民、财赋、兵力、政治皆足自存，乃可成一国，而不为人吞噬。蒙古地面虽广，人数过少，尚不如内地一小省之数，以蒙民生计窘迫，财赋所入至微，外蒙壮丁日求一饱尚不可得，今乃欲责令出设官养兵购械诸费，不背叛则填沟壑，何所取给。若借之于人，则太阿倒持，必致喧宾夺主。又自奉黄教以来，好生忌杀已成天性，各部箭丁只知骑射，刀矛尚不能备，何论于炮？欲议攻战，必无可恃。政治则沿黄族之制，行政、司法以较各洲强国，万勿可企，更难自立。且各蒙并未尽能从服，贵喇嘛威令所及者仅图车赛音三部，且闻尚未尽服。阅时稍久，人怨财匮，大众离心，虽悔何及？试问百年以来，凡近于蒙古，而不隶中国之蒙回各部，有一自存者否？有不为人郡县者否？各蒙与汉境唇齿相依，犹堂奥之于庭户，合则两利，离则两伤。今论全国力量，足可以化外蒙之贫弱为富强，置于安全之域。旧日荷政，当此新基创始，自必力为扫除，此外如有要求，但能取消独立，皆可商酌。贵喇嘛识见通达，必能审择祸福，切勿惑于邪说，贻外蒙无穷之祸，竭诚致告，即希见复。”
哲复袁电如下：“渴仰仁声非伊朝夕，顷承电示，谆谆告诫，感愧莫名。只以时势危迫，宣告独立，共推本哲布尊丹巴喇嘛为蒙古国君主，当经力辞未获，不得已而俯顺舆情，已允其请，即受其礼，布告中外，良用歉然。外蒙此次起义，本为保族保教，保全领土起见，并非别有希冀，亦非惑于邪说，实困于虐政耳。所谓外蒙人数过少，贫弱已极，并不如兵，难期立国，均属实情。足征大总统策裕转危为安，德足辅世安民，秦镜高悬，无微不至，钦佩奚如。至祸福利害惟仰贵大总统曲体与否。倘荷玉成，俾资勤修内政，敦睦外交，妥筹边防，巩固国基，则不惟外蒙得以保全，即中国亦无北顾之忧矣。本喇嘛生虽不敏，亦知处邻之道端在乐天畏天，言念及此，殊深翘企。如云杀人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不为，文明大国亦不忍言。此实外蒙僻处绝域，逼近邻邦，势如累卵，四无强伯，倘有不虞，必为台湾、朝鲜之续。中国远隔瀚海，鞭长莫及，军民虽众，恐将无所用之。此我外蒙间于列强，进退维谷，乃不自立，难脱渔囊之实在情形也。本喇嘛视舍独立，犹弃敝履，惟于清帝辞政以前，业经自主，布告中外，起灭何能自由，如果欲令乃尔，请即商诸邻邦，杜绝异议是荷。方今时势，外蒙之存亡在公之操纵，操之过严，不溃即溢，则何异于为丛驱爵，而希菩心佛力大施汲引，玉成此举以免群生沟壑之忧，即造万世无量之福，幸何如之？大局攸关，用敢冒昧直陈，仍祈不弃，时赐指南，俾免陨越，是所至祷。肃此电复。”
袁复哲电：“电悉。贵喇嘛慈爱群生，维持大局之苦衷，并辱奖誉，殊深感愧。近年边吏不职，虐我蒙氓，以致群怨沸腾，激成独立，此等情状内地胥同，贵喇嘛之歉忱，固国人所共谅。刻下国体确定，汉蒙一家，必须合力以图，新基方能巩固。来电操纵一节，深知归重中央，不欲恋无谓之虚名，贾汉蒙以实祸，致人坐收其利，天地圣佛实鉴此心。今联合五族组织新邦，本大总统与贵喇嘛，在一身则如手足，在一室则如昆弟，利害休戚，皆所与共，但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，致失主权。前此各省怨苦虐政，多告独立，自共和宣布，全已取消，盖皆不忍人民涂炭之心，而无争地争城之私见。来电词旨尤惬鄙怀，务望大扩慈心，熟观时局，克日取消独立，仍与内地联为一国，则危机可泯，邦本可固。国民对于贵喇嘛同深感戴，必当优为待遇，即各王公及他项人员等，亦必一体优待。此后一切政治更须博访舆情，详为规定，以餍蒙族保安之希望，为进大同之化，共和幸福其各无涯量。否则阋墙不已，祸及全国，将有同为奴隶之悔，以贵喇嘛之明智仁爱，当必不出此也。至蒙古与内地，合则两利，分则两伤，前电已痛言之，所有应行商榷各节，电内未能尽达者已派专员前往库伦，趋谒驻锡，面罄衷曲，商议一切，到时切希赐晤，至为企祷，仍望见复。”
袁向哲直接致电，是从政治上希望有所挽救，局势到了那种程度，仅凭文电是无法解决的，这时北京成立了一个“汉蒙联合会”，发表了一个宣言：
“我汉蒙自元代以来，异徵联合，然文言不同，政教悬隔，凡国家之法律，人民之习尚，往往多守‘蒙自为蒙，汉自为汉’之旧，而莫得沟通……方今五大族联为一家，放历史未有之异彩，我汉蒙鼓舞欢欣，情何能已。同人等鉴宇内之近势，慕欧化之大同，爰立斯会，冀以群策群力，同享和平之幸福……汉蒙若能联为一气，则凡行政诸大端皆可共谋幸福，同进文明……以实业上言之，金矿之富，甲于全球，煤铁铅锡之饶，更所在多有，盐碱之产，森林之多，种种实业断非一人一家之力所能成……必合众擎以举，乃可渐次观成……本会用是集合汉蒙闳通达识之士，公同研究，以上诸大端，以扶助共和成立之新基，而系东亚和平之大局，是为启。”
外蒙附俄独立已成骑虎之势，北京政府乃不能不争取内蒙，袁世凯把这个任务文给了上任不久的绥远将军张绍曾。
前面已提到，内蒙古分为六盟，即东四盟（哲里木、卓索图、昭乌达、锡林郭诺），和西二盟（乌兰察布、伊克昭）。西二盟共辖13旗，但属地颇广，南界山西，西南连陕西，北抵上谢图三音诺颜，东南邻察哈尔，南北相距500余里，东西相距1300余里。西盟自共和宣布后并未和绥远连络，张绍曾于民国元年10月29日照会乌、伊两盟各旗，令派要员至绥，其照会曰：
“共和成立，五族一家，从前藩属名称悉已化除，本将军奉命前来守土，以造福盟旗为当务之急。惟前此种种困苦，应如何一律解脱，后此种种障碍，应如何一切排除，各盟旗身家所系，观察较详，文到之日，务各遴选通达政体蒙员作为各盟旗代表，限于本年旧历十月二十五日齐集绥远，公同筹议一切办法，苟有可以利各盟旗者，本将军自无不乐为设施也。”
张绍曾召集西盟代表来议的理由：（一）是谋求各盟旗的福利，（二）是断绝库伦的羽翼，（三）是晓喻蒙人了解共和真旨。不料张的照会送去后，乌兰察布盟各旗联衔反对，张乃密派朱泮藻少将为招抚使，督领马队一营、步队一营、机关枪炮队各一连、巡防马队二队，径趋乌盟四子部，包围四子王府，以武力迎乌盟长勒旺诺尔布亲王返绥。勒王抵绥后晤见张绍曾，倾谈之下，顿释前嫌，张复派团长孟效曾率队往迎伊克昭盟正盟长阿尔宾巴雅尔，同时乌盟盟长勒王亦发通电给乌、伊两盟各旗，劝导来绥协商赞助共和，勒王的文告略云：
“窃念我蒙族僻处塞北，地方辽阔，文化阻遏，人民固守成见，一闻改革，罔不惊疑，受专制之惨酷而不知，被外人所欺骗而不悟，深堪浩叹。本王此次到绥，张将军待遇优厚，恩礼有加，日夕畅谈共和成立之起源，人民应享之权利，外人居心之奸险，自由平等之幸福，本王闻之忧然大悟。……兹将利害祸福为我盟长及各族诸公一述之。夫共和之成立，原以前清政体崇尚专制，国家事无巨细均由一二人主持，因是内政外交诸多失败……补救之道，非合五大民族结成一大团体，群策群力，不足以弥外患而振邦威，是以不惮牺牲，不惜生命，造成今日之共和……况待遇蒙古，尤为情至义尽，平等而外，更有特别之条，我蒙族何乐用不为民国之民乎？我蒙地接俄疆，俄人窥伺已久，辄欲假保护蒙古之名，以遂其并吞蒙古之愿。即以此次俄库协约条件而言，蒙民自由剥夺几尽，并吞之心，显露言表，将来果入俄人范围，其苦处更何堪设想。此皆库伦哲布尊丹巴活佛等蠢尔无知，甘受其愚所致也。凡我蒙人当知俄人之诡谋，活佛之无状，非为我蒙谋福利，实为我蒙遗隐忧，本王有鉴于此，幡然醒悟，洞悉共和政体之善，深望我蒙族诸公，与我同心协力，赞助进行……”
张绍曾同时发出召集西盟会议的第二次文电：
“本将军照会各旗，派令通达政体人员代表各扎萨克来绥会议……此次会议大都为各旗谋福利，为国家策治安，所关良非浅细，用特再申前令，表白微衷，前者四子郡王抵绥后即蒙总统进封为亲王，民国之优待蒙人于兹可见。贵扎萨克猜疑之念当亦释然，文到之日务望贵扎萨克携印来绥，共同会议。……”
西盟会议在民国2年1月23日正式举行，通过了以下的各点：
（一）实行赞助共和：甲、悬挂国旗。乙、选出议员。丙、大总统命令及公布国会议决之法律均应遵从。丁、西盟地方一切兴革，得由张将军商令各王公办理。戊、参议院议决之蒙古待遇各条件，均应遵照办理。
（二）不承认库伦协约：甲、由与会王公全体以不承认理由报请政府通知列国。乙、通知各省都督及政团。丙、劝告库伦取消独立。
（三）请兵保护西盟各地。
（四）筹划蒙民生计。
（五）振兴蒙人教育。
同时乌兰察布盟和伊克昭盟各扎萨克发表一封劝告库伦取消独立的通电，电文是：
“蒙古疆域与中国腹地唇齿相依，数百年来汉蒙久成一家。去岁革命起义，内部诸省纷然独立，中原鼎沸，骚动四方，蒙古僻在边陲，深虑祸乱，贵喇嘛乘时独立，保障蒙疆，本盟迭接来文，亦以计策自全，并非过举，曾表同情。现在共和新立，五族一家，南北无争，中央有主，从前各省独立均已取消，我蒙同系中华民族，自宜一体出力，维持民国，与时推移。贵喇嘛远在库伦，或于民国近时情形有所隔膜，用特按照现状缕述鄙怀。曩在前清无道，国民备受专制虐政，一切行动居处皆不自由，我蒙受害尤为特甚。民国改建以来，待遇我蒙，捐除前此一切苛例，并设种种优待条件，且于我蒙向来游牧宗教习惯一体保存，循是以往，脱离羁厄，共享自由。……细按我蒙目前形势论之，各地户口人丁至为短少，财政奇绌，向无武学，战争之事，力所不能，长此反抗，希图自尊，一旦民国赫然大兴问罪之师，试问我蒙有何把握可以抵御？……比者道路传言，贵喇嘛已与俄人订立条约，此必左右二三佥千贪得俄人厚贿，不恤断送我蒙古人民之生命财产，牺牲我蒙古人民之自由幸福，自取灭亡，岌岌可惧。本盟王公等谊属同体，再四思维，不得不苦心危言，谆谆切告，与其暂时依附外力，自贻不能保种之忧，何如竭诚扶助京邦，当收同舟共济之益，用是缕陈一切，务望幡然悔悟，协助中华，并希婉谢俄人，取消协约。不特我蒙古人民永享共和幸福，即贵喇嘛粲誉亦将照耀千秋。……”
中俄谈判《俄蒙条约》问题，中国方面最棘手的是没有国际支持，仅赖法国公使以私人资格从中调停，而日本、英国和法国政府都好像默认，这与列强过去对中国问题的活动大相违背。旧的国际关系，无论英日、俄日、法日、美日的条约协商，都以维持中国现状，保全残余中国领土，以及列强对中国机会均等为政策。俄“蒙”缔约，是俄国夺蒙古为保护国，大有背于维持中国现状，照理说，应为日、英、美各国所反对，可是为什么各国都不发一言呢？这是由于俄国幕后和日本与英国有交易的结果，这个交易分为俄日和俄英两部分。
日俄曾于1910年签订第一个密约，这个密约是俄国追认日本在朝鲜的一切。待辛亥革命后，俄与库伦互相勾结，日本乃乘机向俄国敲诈，以遂其私欲，于是在民国元年7月，派桂太郎至圣彼得堡，与俄国签订第二次密约，划长春以南的满洲和内蒙古一部分（即自开原以北依长栅至宽城子间的东蒙古地域）为日本所有，长春以北的北满洲及其余蒙古地区为俄国所有，互相支援，不相牵制。日本认为俄国侵略蒙古是势在必行，除了使用战争无法阻止俄国的行动，因此乘机与俄勾结，平分秋色，借可遂它自己侵占满蒙的梦想，所以提出上述条件，而俄国因为曾与日本有协约，保全中国领土，如今急欲使外蒙脱离中国，所以自不能不接受日本要求，免去阻力，于是日俄第二次密约遂在这种情形下签订。
俄国外相萨佐诺夫于该密约缔结后，就在民国元年9月赴英国伦敦，与英外相古烈讨论西藏之权利问题，以与英国交换蒙古。原来英国亦正支持西藏独立，早在清宣统元年，清廷命赵尔丰率军进藏，宣统二年（1910年）诏废达赖十三，达赖出亡印度，英、印均极力笼络达赖。辛亥革命后，藏人乘机背叛，迎达赖回藏，宣告独立，袁世凯命四川都督尹昌衡征藏，云南都督蔡锷亦派兵进川助剿。元年7月，川滇军迭获胜利，英驻华公使朱尔典突提抗议，要求中国不得干涉西藏内政，不得派兵入藏，如中国不接受，英国便不承认民国政府。袁迫于形势，乃改剿为抚，恢复达赖十三封号，撤消征藏军，同意与英国在印藏边境的大吉岭开“西藏会议”。
俄英缔结密约，其内容是俄国支持英国在西藏的活动，以交换英国支持俄国在蒙古的行动。
由于日本、英国、俄国三强的立场一致，利益相同，法国、德国、意大利都没有表示，美国正好是威尔逊总统上台，在外交上反对扩张，自动放弃了东亚的发言权。因此，中国在没有国际支援的情形下应付库伦问题，当然是非常吃力的。
陆徵祥再任外长，负责与俄驻华公使谈判，历时凡八个月，由元年11月起至2年7月，共与俄使会议20余次，最后协定草约，由袁世凯于2年7月提出国会，要求同意，其条文是：
“中俄两国为免除蒙古现状所能发生之误会起见，协定条件如下：（一）俄国承认蒙古为中国领土完全之一部分。兹特承诺于此领土关系之继续，不谋间断。又此领土关系上出生之中国历来所有之种种权利，俄国并承诺尊崇。（二）中国承诺不更动外蒙古历来所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境内有防御及维持治安之责，故许其有组织军备及警察之专权，并许其有拒绝非蒙古籍在其境内殖民之权。（三）俄国一方面承诺除领署卫队外，不派兵至外蒙古，并承诺不将外蒙古之土地举办殖民，又除条约所许之领署外，不设置他项官员，代表俄国。（四）中国愿用平和办法施用其权于外蒙古，兹申明听由俄国调处。照上列各条之本旨，定立中国对待外蒙古办法之大纲。（五）中国政府因重视俄国政府之调处，故允在蒙古地方将下开之商务利益给与俄人（即俄蒙附约商务专条）。（六）以后俄国如与外蒙古官吏协定关于改动该处制度之国际条件，必须经中俄两国直接商议，并经中国政府之许可方得有效。”
根据这个《中俄协定》，等于中国已承认了《俄蒙条约》和蒙古独立。因此，这个协定提交国会时，即遭国会否决。而赵秉钧内阁因宋教仁被刺案而垮台，新外交总长是孙宝琦，重新和俄使磋商，又凡四个月，至民国2年11月成立协定，其精神与前次协定完全一样。这时候，袁世凯因“第二次革命”取消了国民党议员360人，使国会不足法定人数，于11月4日命孙宝琦签署了《中俄协定》，该协定内容如下：
“（一）俄国承认中国在外蒙古之宗主权。（二）中国承认外蒙古之自治权。（三）中国承认外蒙古人享有自行办理自治外蒙古之内政，并整理本境内一切工商事宜之专权，中国允许不干涉以上各节，是以不将兵队派驻外蒙古，及安置文武官员，且不办殖民之举，惟中国可任命大员偕同应用属员暨护卫队驻扎库伦，此外中国亦可酌派专员，驻扎外蒙古地方，保护中国人民利益。俄国一方面担任各领事署护卫队外，不于外蒙古驻扎兵队，不干涉此境内之各项内政，不在该境有殖民之举动。（四）中国声明承认俄国调处。（五）凡关于俄国及中国在外蒙古之利益，暨各该处因现势发生之各问题，均另行商订之。”
照上述协定，俄国虽承认蒙古为中国之领土，然仅承认其宗主权，中国对于蒙古既不能干预其内政，又没有监督蒙古外交之专权，则宗主权只是一个空名，同时中国既承认俄蒙商务专条，即等于承认外蒙古独立。民国成立后第一桩对外交涉结果如此，招致了日后更多的丧权辱国事件！
俄帝在侵夺外蒙古时，西藏也发生了问题。西藏在中国历史上一直地位特殊，有它独特的宗教和政治制度，同时又是政教合一的民族。英国人一直视西藏为禁脔，俄国人也参加逐鹿。清帝逊位后，西藏也闹起独立来了。陆军统领钟颖遂率军由西康开入西藏。四川都督尹昌衡令钟颖为西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日与钟部发生冲突，演出激烈战事，5月19日后藏江孜、亚东失守，拉萨危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵进攻巴塘，川边大震。
当藏兵攻势顺利时，英国驻华公使为西藏问题向中国外交部提出照会，内容为：
（一）中国不得干涉西藏之行政，并不得于西蒙改设行省。（二）中国政府不得派无限制之军队，驻扎西藏各处。（三）英国现已认定中国对于西藏有宗主权，应要求中国改订新约。（四）英政府前曾遵据条约，特设通信机关，后经中国军队擅行截断，以杜绝印藏之交通。（五）如中国政府不承认以上各条件，英国政府亦绝不承认中华民国之新共和政府。
中国政府根据英方照会加以讨论，袁世凯因和英驻华公使朱尔典私交颇好，所以中英关于西藏问题，不似中俄关于外蒙问题那么棘手。中国答复英国之照会，大致内容如下：
（一）中国按照1906年之《中英西藏条约》，除中国外，其他国皆无干涉西藏内政之权，今谓中国无干涉西藏内政之权，理由甚无根据。至于改设行省一事，为民国必要之政务，各国既承认中华民国即不能不承认中国改西藏为行省。况中国对于西藏，并无即时改设行省之意，此中颇有误会。惟现在中国认定不许其他一切外国干涉西藏之领土权及及其内政。（二）查中国并无派遣无限制军队驻扎西藏之事。惟按照1908年之通商条约，英国以市场之警察权及保护印藏交通，委任于中国，故中国于西藏紧要各处，当然派遣军队。（三）中英关于西藏之交涉，已经两次订立条约，一切皆已规定明确，今日并无改订新约之必要。（四）中国政府从前并无有意断阻英藏交通之事，以后更当加意保护，断不阻碍英藏交通。（五）承认中华民国是另一问题，不能与西藏问题并为一谈，深望英国先各国而承认中华民国。
中国政府复书发出，英政府一时未有复文。9月1日西藏达赖派堪布求和，川军克复里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川边镇抚使。10月28日复封达赖名号。12月25日尹昌衡报告川边已告肃清，西藏问题总算拖了下去。
四十五、大借款似毒药
“库伦问题”发生后，举国视线集中于对外，但是内政方面最严重的问题莫过于财政了。前面已说过，袁政府在唐绍仪时即已罗掘俱尽，非借款无法维持。唐阁垮台，又拖了多月。周学熙出任财政总长后，变成了借债总长，起初借200万、100万，后来则借几十万，最后乃至几万甚至1万都在借，甚至1万的小数目都无法借，政府中能抵押的东西都在抵押，如自来水公司押了4万，闹出双包案，于是大打官司。
