地方性股权交易市场风险的根源
当前我国各地地方性股权交易市场，有其内生的弊端。最主要的问题是，这类市场容易受到行政力量的控制和切割。在“政企不分”框架下发展市场经济，常常会将发展经济的合理要求歪曲地表现出来，特别容易引发以下两大问题：第一，脱离各地实际的企业基础和金融条件，攀比“开市”；第二，股权交易受行政力量的控制和切割，导致市场行为的扭曲。以上两大问题交互发生作用，使中央和地方的金融当局难以实施有效的监管。在这样的条件下，可能随时发生地方性股权交易丑闻或风潮，危及地方和区域的金融秩序。
概括起来，一方面，直接融资是我国中小企业日益不可或缺的融资通道，具有重大意义；另一方面，“政企不分”、以行政权力干扰交易，是我国政治经济体制里难以立刻治愈的痼疾。现在要研究，在什么条件下，地方性股权交易市场可以存利去弊？
存利去弊：以淄博经验为例
在目前多个地方性股权交易市场之中，山东省淄博证券交易自动报价系统（ZBSTAQ，以下简称“淄博报价系统”）是比较特别的一个。研究淄博市场的经验，有助于我们分析满足什么样的条件，可以使我国地方性股权交易市场存利去弊。
淄博市场的基础是该地乡镇企业股份制和股份合作制的超前改革试验。国务院于1988年确定周村区为“全国农村改革试验区”，批准在“乡镇企业股份制和股份合作制改制”的主题下试验“保护股份合作制的股权”和“乡镇企业股票的社会发行和转移办法”。1991年2月，全国农村改革试验区办公室等5个中央部门联合考察周村试验区，提出将试验重点转向改制企业的股权流转，为此将试验区的范围扩展到淄博全市。1992年11月，为了我国乡镇企业第一批持股公众的投资安全，经中国人民银行总行批准，9家全国性和地方性金融机构发起设立“淄博乡镇企业投资基金”，有效地支持了淄博乡镇企业的股份化改制，并为淄博中小企业的股权交易市场奠定了基础。1993年9月，在国家证监会、体改委、人行总行等部门的关心下，按照“电脑联网、终端委托、集中竞价、分级清算、无场化交易”原则设计的“淄博证券交易自动报价系统”（ZBSTAQ）正式开通。
淄博经验主要有三条。第一，股权交易为企业的改制和发展服务，企业、基金和报价系统互相促进；第二，把中央有关部门、专业研究力量和地方政企各界的努力有机地结合起来，参照国际经验，立足本国现实，精心设计和操作，奠定超越一时一地短期利益的市场制度、组织和程序；第三，以严格的监管来确保交易的公开、公平和公正，积累最重要的无形资产——市场“名声”。淄博的经验证明，我国有能力逐步发展为中小企业融资服务的现代化的场外交易。
淄博股权交易试验的成功，刺激各地仿照设立地方性股权交易市场。为避免一哄而上的股权交易市场因为规矩不严而坏了整个股权交易的名声，淄博市人民政府于1996年7月正式要求由国家证监会直接管理淄博系统。但是，这一建议没有能够上达。现在看来，如果适时以权威方式明确淄博市场不是一个地方性的市场，而是国家设在地方的一个为制定全国性政策服务的试验性市场，并进一步确定由国家证监会直接监管，就有可能遏制各地一哄而起攀比开市。这是一个值得总结的教训。
在讨论淄博经验教训的基础上，我们认为在处理地方性股权交易市场的问题上，是能够存利去弊的。如上文所述，“利”就是股权交易为中小企业融资服务，事关国民经济全局；“弊”源于场外交易的“地方性”，容易造成一哄而起和监管失控，引发地方的或区域的金融风潮。因此，存利去弊的对策就是消除场外交易的“地方性”，代之以“全国性的现代化的场外交易市场”。
这个建议的要点如下：
第一，按照金融工作会议的要求，清理整顿全部现有的地方性股权交易市场，由国家证监会组织各地市场和券商，按照企业基础、市场运转秩序和操作水平等标准，对现有的十几个市场和有关券商作出考核和分类。
第二，在《证券法》中确定我国为中小企业融资服务的资本市场的基本形式为“中国证券交易自动报价系统”，并制定和通过相应的管理细则。
第三，以清理整顿中鉴别出来的甲类市场和券商为骨干，组织全国性的证券交易协会，制定自律性的章程和会员资格，设计全国性的自动报价系统。全国性的证券交易协会及其自动报价系统由证监会设立专门监管部门依法监管。
第四，我国证券交易协会自动报价系统的立法和组织框架的设计都是全国性的，但系统可以逐步开放，逐步扩展。成熟一个，开放一个。可以考虑首先开放一个达到最低必要规模的交易网，进行试运行。以后经协会初审、证监会批准，按照企业和市场的需要与可能（而不是按照行政区划或等级）分步扩展，渐进地完成全国性布局。
1999年11月
哈尔滨不相信眼泪
本文是《经济学消息报》的一篇采访稿，文字经作者订正。
这一代下岗的人给以后的人们、给现在还很年轻的人一个什么信号？它告诉年青一代劳动力：铁饭碗是靠不住的，而且如果端上铁饭碗，过了几十年没准还是麻烦，因为你退不出来了。现在的年轻人必须对自己的人力资源进行投资，积极参与市场竞争，要靠自己的努力，而不是像以前一样靠进入一个等级、获得一种身份，就可以终生无忧了。
河东河西各有道理
记者：最近有一种观点认为，国企改革之所以困难是因为人员太多，如果改革步子迈大了，下岗工人增多了，就会成为一个很严重的社会问题。您二位如何看这个观点？
汪丁丁：我记得20世纪80年代中期，我与其仁第一次见面，他提出的改革的两个观点就很有见解，一个是非国有经济市场半径太小，另一个就是国有部门的工人问题。因此，工人下岗与国企改革的关系问题，在十多年后又被重新提出来了。实际上，我们现在社会上广泛提出的一些问题，其实很多年以前，有人在研究微观机制再构造时早已经提出来了。
周其仁：工人下岗现象最厉害的是东北地区，但最近有一些调查和报道，发现当地提出的开辟第二战场的战略管用了。所谓第二战场战略就是指国有经济的问题不能都在国有经济的框架内解决，完全靠国有经济是解决不了就业问题的，因此必须发展非国有的部门；同时，根本改革国有企业的运行机制。前一段时间，哈尔滨工人大量下岗，走进“贫困”状态，但总得找办法。原来苏联有一部电影名叫《莫斯科不相信眼泪》，道理很简单，相信眼泪是不能解决任何问题的。现在哈尔滨也不相信眼泪，而是积极开辟第二战场。由此，我们必须彻底想清楚一些问题。
我们可以把哈尔滨和温州作个比较。温州因为当年地处前线，什么国家大项目也没有，国家投资很少，国企也少。而“一五”时期的156个项目以及国家以后的投资很多都放在了东北，这在当时给当地的个人和家庭带来了很大的变化。东北许多人一下就成了光荣的工人阶级。四十多年过去了，我们再看看这两个地方，已经有了很大差别。这是个很好的比较案例。它告诉我们，靠国家行为，而不是市场竞争中的企业行为来发展经济，到了一定时候就不行了，再没有后劲了。如果再想在国有经济的框架内解决问题，比如国家制定产业政策、政府扶持和倾斜政策等，是走不出来的。到最后还是要面对痛苦的现实，我们现在对工人的大规模下岗问题就是只能承认现实。1990年我在国外看国内的报道，当时强调要向国有大中型企业实行政策倾斜，7年过去了，国企的现状还是令人担心。
工人大规模下岗对当事人和社会都不能算一件好事。但我认为，这件事也有很多正面作用：一是能推动国有企业改革，二是能把几十年来所谓的城市工人贵族问题加以很好的解决。我有一些同学，当年我们下乡时他们留在城市工厂，最近他们和我讨论下岗问题。我说，你只要看看周围，有多少人凭“身份”悠悠闲闲过了这么多年，之所以能拖到现在，还不是靠雇农民工干脏活、累活。下岗终于使所有人开始重新考虑“饭碗”的问题。而对那些在岗的人，对劳动纪律的认识也会起变化。看来，没有一部分人的下岗，长期养成的惰性问题是无法解决的。
汪丁丁：实际上，在提出“两权分离”的时候，问题就已经出来了。比如，政企分离后，政府拿什么收入养活工人？在过去的国有企业中，效率肯定不是第一位的。要解决工人问题，必须先把谁养活谁的问题解决了。正确的关系应该是：政府不能再养活工人，而纳税人来养活政府，然后政府才能为市场服务，才能实行与企业的分离，才能靠纳税人的钱来运转，而不是靠企业的收入来运转。市场经济是有它自己的逻辑的，你只要承认市场经济，发展了市场经济，它的逻辑就自己展开了。也就是市场经济逼着政府养活不了这么多工人。现在的情况只不过是阵痛，几百万工人下岗的确是一件很痛苦的事情，一些工人家庭的收入从一千多块掉到三四百块，孩子的学费都交不起。
公平的经济基础
周其仁：这里的最大问题是许多工人的能力具有专业性，他们一直从事某种生产，四十多岁再转业改行干别的很困难。对这一代人来说下岗的确很痛苦，而且他们长期是在低工资下从事工作的，他们的福利、保险等很大部分都变成国家积累。因此，笼统实行下岗是不公正的，一些同志强调这一点也有道理。但如果我们换一个参照系，拿农民做对比，还能再说有多大的不公正？农民过去低价粮交了这么多年，更不用说福利、医疗、住房等，还不是靠自己？因此，对下岗工人只能一方面用一些过渡性措施来解困。比如，财政补一块，社会各界补一块。最近我看到一篇报道，北京个体户成立了一个下岗工人基金来帮助下岗职工等。另一方面就是确定政策：一定要使工资、福利、就业机会等建立在劳动生产率的基础之上。
我们这里要讲的是体制本身的问题，就是这一代下岗的人给以后的人们、给现在还很年轻的人一个什么信号？从这个角度看，我认为现在上百万工人下岗发出的信号是正面的。它告诉年青一代劳动力：铁饭碗是靠不住的，而且如果端上铁饭碗，过了几十年没准还是麻烦，因为你退不出来了。因此，现在的年轻人必须对自己的人力资源进行投资，积极参与市场竞争，要靠自己的努力，而不是像以前一样靠进入一个等级、获得一种身份，就可以终生无忧了。现在北大的学生参与就业竞争的压力和动力越来越大了。因此，从这一点看，现在的情况是一部生动的教材，它使所有的人都看到了逻辑的变化。
东北是很明显的，那是最像苏联模式的地方，但现在只能靠走到谷底以后慢慢上来。首先是一批年轻的、还可塑的劳动力开始找别的路，增加开工，增加就业；其他人的问题靠慢慢利用政府、社会的一些其他过渡性办法得以解决。
工人大规模下岗的第三个作用是，如果没有下岗职工的压力，政府也许对贪污、腐败等的治理不会像今天这样重视。如果这边是大规模下岗，而另一边是贪污腐化，那将使两者的对比更加刺眼。
汪丁丁：这是对政府行为的一个重大挑战，我们不得不回应这个挑战。
就业靠政府是靠不住的
周其仁：我的看法是，政府在不断回应过程中，逻辑已经开始发生变化了。所谓纳税人养活政府的观念，不是一天形成的。人们首先要铲除政府无所不在、无所不能的观念，我们不能再认为要靠政府来提供工作岗位、增加福利、解决住房等，而应意识到公民、社会本身都要承担很多责任。
所有政府进行过度补贴、过度保护的部门都会看到与市场经济行为相悖的情况。日本、中国台湾地区对农业的保护最后使农民对政府产生了很大依赖，长期不对市场变化作出反应，一有问题，就闹着找政府。如果一个社会存在很多这样的利益团体，就不好办了。
记者：作为政府官员考虑稳定是必须的，你们认为他们应该如何反应？
汪丁丁：我不觉得我们的一些承受压力的政府官员能够过这一关。有的人就觉得自己是父母官，觉得自己担负着社会使命。政府官员的目标函数中政治稳定性占很重要的位置，如果一下子让1/3冗员都下岗，肯定是很大的问题。政府肯定不能这样做。韦伯曾讲过，官僚化特征就是effort minimization，就是把投入的工作努力最小化，这是官僚的行为特征。在努力最小化下面，大量职工下岗当然不符合他们的目标函数了。所以我认为除了一些地方官员因当地实际情况敢让工人大量下岗外，我们的中央政府是不能做到让职工大量下岗的。
周其仁：那还有什么办法呢？再拿财政力量补？再让银行贴？恐怕都不现实了。现在选择改革，就是没有其他更好的办法。我同意丁丁的看法，只要你还有其他办法，那还可以继续对企业补下去，比如还可以从农民那里挤出一块补进去，还可以从财政、银行挤出一块补进去，但现在的问题是这些资源已经用得差不多了。国企只能面对这种比较严峻的场面。现在为什么可以大范围讨论？就是问题已经很严重了。所以，丁丁认为有的官员可能过不去这一关，但我觉得硬着头皮也得过。虽然结果不能很好地预料，但我认为存在这样的可能性，就是危机可以进一步推进改革。
记者：下岗问题是不是和总供给、总需求有关？
汪丁丁：这是目前比较流行的观点。当前，一方面“织女”，也就是纺织女工下岗；另一方面“棉女”，也就是种棉花的农民也卖棉难，由此有人就用凯恩斯的理论认为是有效需求不足造成的。
周其仁：这也是来回讨论好几回的问题了。
记者：现在再讨论恐怕更有现实意义。以前我们的国有企业市场很大，而随着温州等地的非国有经济的发展，迅速填充了过去未被发现的市场，以前可能三家国有企业做的市场，现在有了10家甚至100家企业在做，再加上国有经济机制在效率上的不足，必然使市场越来越小，从而导致了下岗职工越来越多，但乡镇企业发的工资又低，国有企业下岗职工的架子又大，结果无法“消化”这些下岗职工。
周其仁：您现在是给定了市场不能扩展的条件。
汪丁丁：这里问题很复杂。首先需求是市场生成的需求，还是以前计划造成的需求，如果是计划造成的需求，在现在转轨时期必定要有一些部门萎缩，这是一个正常的类似于“摩擦性”调整的调整过程。这部分占多大比重我不太清楚，但肯定有。其次即便存在着有效需求不足，我们也不知道与摩擦性失业相比哪一个更重要。比如，一批企业倒闭、收购、转产、精简不适合的工种，有一批工人就得失业，这时由于摩擦性失业造成购买力的萎缩，与其相关的需求会不足，这在其他市场经济中也是很自然的调整过程。我不知道这两者中哪一个是更重要的。
记者：现在看来，由于这些年经济的发展使供给方面已经没有什么问题，以后我们要解决的主要是需求问题，但由于我们国有体制的不灵活，对经常处于变动状态的需求不是很适应，于是有了现在的一系列问题。
汪丁丁：那没办法，我们就得去适应。
1997年7月25日
转型期城市就业也需“软着陆”
在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。
当前和今后一个时期严峻的城市就业形势，是20世纪90年代以来我国城市化加速和国有企业改革推进这两股潮流交汇的结果。这个形势，与其他许多转型经济仅仅面对国有部门改革的困难不尽相同，也与一般发展中国家在城市化加快阶段面临的社会经济紧张有别。目前中国面对的是体制转型和结构调整两个方面重大变化的叠加。问题集中表现在城市就业领域，背后却是国民经济多方面矛盾的综合。在我看来，方向明确而坚决的城市国有部门改革推进，将有助于从根本上解决长期以来我国劳动力资源无法有效利用的严重问题，因此改革不可因为城市就业问题的短期压力而再行拖延。同时，存在着推行一系列配套的改革和发展政策来减缓城市下岗、失业和再就业形势的现实可能性。中国在成功地取得消除可能的恶性通货膨胀的“软着陆”经验之后，需要另一次“软着陆”来积累对付转型期城市失业和再就业问题的经验。
当前城市就业问题的由来
首先是城市化加速和农村劳动力向城市的流动和集中。20世纪80年代以来，改革校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式，我国城市化速度加快。1985—1994年，我国城市化达到286%，9年间每年新增城镇人口1023万，占同期平均新增总人口的658%。由于我国城市化指数以正式城镇人口占总人口的比重来测定，而近年大量已经流向城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内，因此上述统计可能低估了我国城市化的实际进展。根据作者参加的一项劳动部研究项目的调查样本推算，1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市稳定就业的民工已达2300万，在县城或县级市有 1 600 万，加上3 300万在城乡之间流动的民工中的一部分（计入1/3），总共有5000万农民工在县城以上的城市就业。加上这部分进城农民工，从20世纪80年代中期以来，在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万，应该是合理的估计。这样，1994年我国城市化的真实水平当在32.8%，而1985—1994年每年平均新增的城镇人口当在1500 万，可与同期每年新增总人口持平。
其次是城市就业形势发生了前所未有的变化。具体表现为：
（1）国有部门吸收城镇新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加，使国有部门在城市劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少，“出口”的劳动力增加。据国家统计局的资料，1978年国有部门吸收新增就业392万，占城镇新增就业总数（5444万）的72%。到1994年，全国城镇新增就业总数715万，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万，减少近100万，只占城镇全部新增就业总量的41%。近两年的最新情况是，在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重，使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。据估计，1990年以来，国有部门已经“下岗”的员工为1500 万，而在“九五”时期，国有部门还将下岗员工1500—2000万。总计在10年之内，国有部门要向社会排出3000—3500万需要再就业的职工，平均每年300万。国有部门的净就业增长已经为零，进一步的趋势很可能为负。
（2）新一轮“重工业化”带动的资本集中化趋势，使得我国投资和国民经济增长的就业弹性下降。1991年第四季度以来，重工业增长速度持续超过轻工业，改变了20世纪80年代轻工业带动经济增长的格局。已有研究表明，新一轮重工业化不再是以重加工业为主导，而是以基础产业和基础设施为主导，特征是平均投资规模巨大、投资结构中第三产业投资的增长速度大大超前，以及经济增长主要由投资需求拉动。但是同时，新一轮重工业化也导致投资和经济增长的就业带动的减弱。1985—1988年，扣减掉物价指数，全社会固定资产投资每增加1%，社会总就业增加021%，其中非农就业增加043%，城镇就业增加027%；1991—1994年，上述三项就业指标分别仅为0.03%、0.11%和0.06%。这就是说，扣除物价影响的社会总投资所带动的总就业量，进入90年代后趋于减少。国民经济增长带动的就业增长也有降低趋势。1986—1990年，我国GNP每增加一个百分点，社会总就业增长151万人；但1991—1995年，该增长仅为85万人，下降44%。
（3）与上述两个新变化并行的，是我国原有计划经济模式的强大惯性。在原有模式下，资源可以倾斜式地流向计划当局认定的“重点产业、部门和项目”，但无法顾及资源的真实成本、机会成本、综合要素生产率和投资回报。其后果，资源配置背离经济要素的相对市场价格，导致经济效益低下。这个计划模式虽然已经发生了相当大的改变，但我国要素市场发展滞后、投资体制改革滞后，仍然是基本事实。一个可观察的现象是，由于制度性的扭曲，劳动力市场价格相对于资本价格仍然显著偏高。特别是，国家银行的利息偏低，而国有部门劳动力价格偏高。因此，投资的资本密集倾向在微观水平上是理性行为。更为严重的是，体制惯性使社会总投资的配置仍然存在着严重的部门歧视和所有制歧视，一些经济效益和就业效应都差的部门获得大量投资，而效益好和就业带动大的部门，投资份额很小。
上述三个因素一起限制着城镇就业需求的总规模。相对于农村劳动力向城镇流动和后备劳动供给在城市的集中，近期我国将可能面临一个城市就业需求严重不足的局面。劳动经济学家发出警告，一个新的失业高峰已经到来，并可能持续到“九五”末期。当前和今后一个时期，我国国民经济不得不面对农村劳动力向城市流动加快与城市长期隐性失业公开化并存的新问题。
解决城市就业问题的有关思路
在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。因为目前的通货膨胀率虽然已经下降，但国民经济由于国有部门（包括国有企业、国有银行和政府部门）改革滞后带来的大量潜在矛盾远没有从根本上消除。这几年虽然一直在讲“从紧”或“适度从紧”的货币政策，但实际增发的货币量并不是很低，通货膨胀形势重新恶化的可能性依然存在，潜在的金融危机表面化的危险性并没有消除。在这种局面下，放宽货币政策不可取。另外从经验看，宽松的货币供给刺激的经济高速增长，会引发更大规模的农村劳动力向城市的流动和集中。宽松的货币政策并非一定能够缓解城市就业压力。最后，从根本上看，目前我国城市就业问题的根子是国有部门的体制。迄今为止，率先发展非国有经济也好，“政策向国有经济倾斜”也好，局部的枝节问题上的改革也好，都被证明没有解决国有部门如何在国际、国内市场里靠自身的竞争力，而不是靠政府保护垄断、财政补贴或银行输血生存的基本问题。放宽货币政策替代不了国有部门的改革，而只能在表面的高速增长和经济繁荣下掩盖问题，继续制造可以避免或延缓国有部门实质性改革的幻觉。
其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。第一，限制竞争妨碍农民向更高生产率的岗位和部门流动，既不合乎效率原则，也违背社会公平。第二，限制流动和竞争的传统思路在今天的情况下只是听起来还有效。事实上，几千万农民工之所以在城市里可以站得住脚，经济上的原因就是进城农民劳动力的质量和价格在城市劳动力市场上有竞争力。今天城市居民购买劳务和产品的选择权和企业的招工选择权，并不受政府控制。这几年在一些地方似乎一直在“清退农民工”，但好像总是清而不退，原因就是市场在选择农民工。另外，经验表明，城乡劳动力在城市劳动力市场上的竞争，不但是改革的结果，而且首先是改革的动力。限制和削弱这种竞争的强度，就无从推进城市国有部门用工制度的改革。再说，政府即使有本事限制农民工进城并“腾出位子”，是否有人领这份情还是疑问，否则原来城市里“有人没事干，有事没人干”的尴尬情况是从何而来的？
正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场，绝不因为当前和今后一个时期内城市就业形势的紧张而动摇改革的决心；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。
要积极推进目标明确的国有部门改革，这一改革可能会降低城市工资和福利水平，也可能会增加公开失业率，但最终结果会降低城市期望工资水平，从而调节进城农民工的流量，减缓城市劳动力供给的增长。许多发展中国家农民大量进城、引发“大城市病”的根源，并不是基于市场原则的自由流动，而是福利方面的“城里人补贴或进城补贴”，刺激了农村劳动力过度向城市的集中和流动。中国前几年的农民工浪潮，是城市化抑制松动条件下对“过高的城市期望工资”的一种反应。现在展开的国有部门改革，把脱离劳动生产率的城市期望工资水平降低下来，不但是将国民经济的增长置于工资反映生产率的可靠基础之上，而且也从根本上消除了脱离经济发展水平的过度城市化。在这个意义上，改革才更稳，改革才更安全。
坚决地推进改革方针需要谨慎的配套政策。所谓配套政策就是其他有关方面的一系列改革配套。其中特别重要的是：
（1）加快资本利率市场化的改革，使我国各个产业领域的资源配置，更合乎资本稀缺、劳动力相对过剩的现实，在同等的经济增长速度和投资规模下，更多地利用劳动要素，合理增加就业需求。
（2）进一步消除城市企业发展中的所有制歧视，特别是资金贷放方面的所有权歧视，放手发展多种经济成分，充分利用民间企业家资源，增加就业。
（3）调整城乡企业税负和其他各项社会负担，鼓励生产和创业；为缓解城市失业压力的必要财政开支应由财政开支结构调整解决，绝不能增加仍然开工的企业的税负负担。
（4）结束基本农产品市场化改革的摇摆和徘徊，由市场机制而不是行政管理制度来调节农业和商业结构的变化，增加农业、商业和农村非农产业的收入水平和就业容量。
（5）进一步消除体制和政策障碍，增加劳动密集产品和劳务出口。
（6）加快城市福利制度的改革，中心内容是城市福利水平不可脱离经济发展水平和城市生产率基础。防止“乱开空头支票的高福利”政策。为了解决转型期的一些突出矛盾，采用某些临时措施是必要的，但也要防止形成制度化的脱离经济发展水平的职业保险、失业救济、最低工资规定和再就业承诺。
在政策实施方面，城市下岗、失业和再就业问题主要是地方事务。各个城市的国有经济与非国有经济的比重不同，国有经济的状态和改革的实际进展不同，因此解决问题的路数可能也应该有所不同，没有必要将问题、责任和解决办法的寻找全部集中到中央政府。各地不同经验的创造和互相借鉴，将有利于我国经济顺利完成再一次“软着陆”。
1997年4月7日
第六部分：农民问题
内地农民的稳定还能持续下去吗
今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。
迄今为止，中国内地仍然保留着数本事实把中国同日益对它发生重要影响的大多数国家和地区——欧、美、日、苏联、东欧以及新兴工业化地区——区别了开来。但是，不少中国问题的观察家和分析家似乎都忽略了这一点。事实上，人们讨论有关中国内地现状和前途的许多重大问题，无论是稳定、增长、民主、秩序、产权，还是停滞、失控、内乱以至改朝换代，都不能缺少对内地农民状况的观察和分析。最近的一个例子是，1989年5月以后，大陆的城市系统包括北京、上海，以及西南、西北、东北、华东、华南的一系列重镇，在经历了40年来最令人震惊的对抗和冲突之后，只用不很长的时间，就恢复了控制下的平静。这个事件的结局，如果从社会基础结构上来分析，不能不看到大陆农民的稳定取向是一个最基本的条件。
农民的稳定并不是植根于他们的政治保守和愚昧落后，相反，作为一个社会集团来说，农民同样是理性的，甚至更善于作关于其自身利益的收支分析。今天内地农民的稳定取向来自于他们从10年改革中所获得的可观收益，以及他们对这种收益还能有所增长的预期。改革使中国共产党第二次赢得了农民群众，从而也就奠定了估量中国内地形势的基础，应该注意到这个基本事实。
但是，今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。据笔者一年前的实地调查得到的印象，内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。这是一种对改革引发出来的新问题得不到及时解决的不满，一种对新的社会生产力正有机会产生出来，但却无法找到新的制度构架来加以容纳的不满。
比之于“农民要造反”的警告，这种新的不满不具有紧迫性和危险性，因而很容易被忽略、被拖延。但实际上真正要解决这些新问题是相当繁难的。不幸的是，内地农业生态系统没有多少力量来承受对新问题的拖延。如果在10年农村改革中真正产生的那些经济剩余不能在新的制度构架下迅速得到有效利用，由此奠定发展水平的物质基础的话，那么单是人口与土地的严重失调就将给全部农村问题打上灰色的色调。一年来我由于在国外学习，没有实地感受的机会，无法准确地知道有了什么新的机会，无法准确地知道事情有了什么新的进展。不过据我努力收集的信息来判断，并没有出现任何明显的转机。不仅如此，现在政府僵硬的紧缩政策的大部分负作用，分配给了农民来承担，从而产生了许多新问题（乡镇企业垮台的数目让人吃惊）。所有这一切将会对内地农村和农民稳定产生什么影响，当然要靠持续的观察和研究。本文仅根据以往的体验，为读者提供一个便于系统追踪观察的简略图景。由于农民稳定与改革息息相关，所以我们不妨从内地农村改革的进展、问题和局限谈起，最后作若干有待检验的估计。
内地农村改革的实质进展
内地农村改革10年所取得的实质进展，首推人民公社制度的解体。就这一点而言，历史已难以逆转。
人民公社制度以行政指令来组织产品是整个国民经济体制的基础部分，它是在服务于20世纪50年代国家重工业化战略目标的过程中形成的。
人民公社制度强制地保证了来自农业和农民的积累，对国家重工业化作出了贡献。但是，由于这种贡献建立在剥夺农民财产权利、禁锢生产要素流动的体制基础之上，所以它也使得农村的现代化事业，付出了沉重的代价。20世纪50年代到70年代，中国的国家工业化急速推进，但与城市化、商品化以及人力资源的全面开发过程相脱节甚至相背离，这在很大程度上是因为依赖于人民公社制度的存在。
这样的发展战略和体制安排，造就了国家本位的工业化的迅速发展，也造就了数亿长期贫困的农民。70年代末，当毛泽东晚年的政治浪漫主义消散之后，新的领导集团发现农民情况的严重性足以威胁政治安全，这就是内地农村改革发生的大背景。
农村改革的起步方式，实在是非常朴素的，它没有提出解散人民公社、重分集体财产的激进口号，但却通过农户承包土地，很快重建了农民的财产权利。1985年，内地平均每个农户拥有资产3812.77元，差不多比1978年的财产存量增加了6倍。
它也没有高举自由、平等的旗帜，但却逐步争得了农民从事农业生产劳动、创办和经营工商实业、参与基层政治生活直至迁移到城镇的自由。1985年内地乡镇劳力3.7亿，已形成12个职业分类，其中务工务商的已占18.12%。
正是农户的财产权利和农民的经营自由，动摇了人民公社制度的根基。1984年，人民公社制度在法律上被取消了。
在此期间，农村生产力获得巨大解放。1979至1984年，内地农业产值每年遽增9.48%，农民的人均纯收入每年遽增1771%。这些以往的农业增长史中所不能想象的成绩，足以构成绝大多数人接受人民公社制度解体的充分理由。
在人民公社的解体过程中，萌生了诸多新因素。究其大者，包括农民出售产品和劳务的货币收入，1986年为3195亿元，比1978年增长3.57倍；1986年全国集市共6.3万个，比1980年增加5.7%；集市贸易成交额890亿元，增加2.78倍；到1987年末，全国农户储蓄余额1079万元，比1980年增长7.6倍，另外农民手持现金则在500亿元以上。同期，内地乡镇企业大发展，仅乡、村两级企业，就增加154万个，就业人数增加1702.8万人，总收入增加2424.7亿元；农村个体工商业注册登记的户数，1981年为961万户，1985年为891.6万户，1986年在1000万户以上；就业人数从1981年的121.9万人，增长为1985年的1382.3万人。1987年，全国有私营企业22.5万个，雇工365万人，产值约占全国工业产值的1%。在1980至1987年，共有9601万农村劳动力流动到城镇就业。1987年，全国市镇人口达到504亿，比1980年增加1.63倍；占总人口46.6%，比1980年提高了27.2%。
很明显，伴随着人民公社的解体，内地农村商品货币关系得到了恢复和发展，价格机制发挥作用的范围有了扩大，形形色色面向市场的经济组织得以大量产生。
具有上述性质的新因素，在历史上不只一次地出现过。但是，就发生的规模、频率以及分布范围来看，这一次的确异乎寻常。内地农民的生产和生活，还从来没有如此大规模地同商品交换和货币利用联系在一起。新因素带来了某些新希望。
农民自发创新与政策放宽的积极互动
全部上述积极变化并不是由政府指令单向推动才出现的，它们是农民自发的创新努力，是与政府政策积极回应之间互动的结果。
有人喜欢说内地农村改革是中共十一届三中全会发动的。这并不是事实，因为这个全会的决议中明文写着“不许包产到户”。但是此次重要决策会议达成的“不改革将亡”的共识，却为政府政策吸收民间创造留下了足够大的空间。
包产到户首先是农民的创新，早在20世纪50年代中期即在温州的永嘉县发明了，但随即被当作“资本主义”而遭到压制。尔后，它屡仆屡起。但只是到了国家政策对其吸收、承认并提炼的70年代末，包产到户才达到一定的规模。
互动的决策模式可以防止政策的僵化和盲动（这两个极端差不多正是改革前内地农村政策的特色）。从休养生息、允许包产到户、土地承包长期不变、松动农民营工经商直到开放城乡间要素流动，每项政策都是在农民自发创新和地方性试验的基础上制定的，这样的政策执行起来就容易了。
对农民方面来说，互动的决策模式大大增加了他们的改革参与感。这一点很重要，因为像中国这样的大国，只有几个人在口头上高喊改革口号是没有用的。早期农村改革的成功之处，正在于几亿农民都有了改革参与感。内地农村系统的动员能力因此有了显著的提高。
允许富裕、自由和参与，给20世纪80年代前半期的内地农民留下了美好的记忆。仅仅几年工夫，化解了内地贫困农民可能重新造反的危机。农民和政府都从改革中获得收益，这就给他们之间的政治关系奠定了新的经济基础。内地农民是非常实际的。按照他们的政治道德，拥护给自己带来实际利益的政治人物是天经地义的事情。无论未来的历史学家作何评价，内地农民对当时支持改革的领导人的肯定性评价是发自内心的。虽说如果中国共产党在高级社之后不犯系列错误极端化的话，内地农民可能早就能达到80年代才达到的生活水平，但他们还是被共产党的灵活政策所赢得。内地农民的这种政治态度，是迄今为止内地政局的真正基础。
新的问题和新的参考体系
不过，快速的变革总要带来一些难以对付的张力，内地农村并不例外。1984年之后，一方面是改革中的新问题不断产生，另一方面是衡量改革成果的参照标准因前期成功而有了迅速提高的趋向。这两方面的结合，使内地农村“希望的田野”似乎越来越不如前几年晴朗。
新问题几乎是层出不穷的。
第一类问题是农村商品经济的发展开始与城市利益集团发生利益摩擦。这类问题集中表现在农产品的市场开放程度和价格决定上。
比如粮食，农民当然要求按市场价格出售。但城市系统以低价供应口粮的福利方式并未更改，因此一旦农民的粮食按市价出售，财政补贴（给城市居民）将大幅上升，超出政府预算可承受程度时，强制低价收购粮食的办法就重新压到农民头上。因此，粮食的市场化要以城市福利系统改革为条件，而后者又牵涉到工资、税收、财政和全部产品的价格制度改革，同时农村本身的税赋体系也待调整。粮食这个商品看来很简单，但一谈到“市场化”几乎就要牵动全部经济制度和多方经济利益。做起来不像允许包产到户那样容易。
因此，市场化的实际过程不像做这个题目的文章那么写意。一般都认为农民从自给半自给走向市场化是一个历史的进步，这当然是对的，只不过进步常常要伴随痛苦。
第二类问题是改革政策的成果缺乏制度架构来巩固。比如土地分户承包，是内地农改的基石，可是这块基石并不牢靠。我们知道土地生产力的形成和养护是多年的事情，因此土地承包不能一年一换，而应该长期固定。农民有这个要求，政策文件也规定15年不变，但许多地方执行不通。问题何在呢？包产到户承认地产归集体所有，仅由农户承包使用。这个集体所有就是问题的根子，因为这个集体包括农村社区的任何成员以至任何新出生的成员，新成员出生了，长成劳力了，你要不要给他分地？要分地，地从何来？只好调整现有承包关系。特别是落后地区，工副业机会少，人口增长率又比较高，几乎年年在那里调整土地，不仅农户养地的问题解决不了，土地也越分越细碎。
解决这个问题就要改革集体所有制。困难不仅来自意识形态的障碍，而且来自农民的意愿，因为人人可分地是内地农村的福利方式，其中也有利益刚性问题。许多农民就是既要求承包制长期不变，又要求人口变动要加以调整，而丝毫没认识到这两个要求的内在冲突。1988年华盛顿州立大学有位法学教授访问中国，建议把土地卖给农民来实行土地私有化，卖地钱充国库，抑制通货膨胀，又可刺激农民对土地投资，这个建议引起当时决策者的兴趣。但去问农民，农民讲这个地本来就是土改分给我的，集体化时拿走了，怎么现在又卖给我？你可能想共产党土改分地就分错了，当时像日本、中国台湾地区的战后土地一样卖而不是分，可能就好了，可是当时共产党怎么可能卖给农民？内地农民拿身家性命跟共产党走，就是因为共产党的土地纲领。可见一碰到产权问题，不同的历史初始条件有很强的路径依赖效果。
第三类问题是市场组织规范和商业文化方面的先天性缺陷。内地农村发展的根本出路是把农业人口从土地上转移到其他产业领域里去。这方面进展在改革后颇为快速，新问题则是缺乏市场组织规范。
传统中国组织方面的历史遗产是两极化的：中央集权的行政组织和家庭宗族的血缘关系。两极之间，既缺乏社区自治、地方自治的传统，也从未出现过以自由市民为主体的城市。庞大而复杂的行政系统通过亦官亦民的士绅而与分散的家庭相联结，由于缺乏中间组织而呈现出了一种特殊的脆弱性。当农村市场关系有了初级的发展之后，组织资源方面的先天性缺陷就凸显出来了。
早期的农村工商组织不是乡村政府（党）办，就是农民家庭办，这是合适的。但是当企业的经营规模超出了家庭、亲朋好友关系时，当企业的商业活动半径扩大到所在地的行政区之外时，企业家们就感到缺乏“第三组织空间”（既非血缘组织又非行政组织）。到处都有“大”企业内讧的消息，人人“宁为鸡首，勿为牛后”；对商业契约的不遵守以致欺诈横行；缺乏对企业财产权利的社会保护，等等。许多人认为只有对外资而言才有投资环境问题，不知“内资”也有这个问题，而且投资环境的一些缺陷是历史传统内生的。观察可以表明，内地农村改革后十分活跃的民间企业，财产规模远远达不到技术条件可以容许的限度。
如果没有改革，内地农民甚至不会碰到以上这些新问题。但所有新问题的共同特点，却没有快速解决之道。1984年后，内地农民的不满有了上升趋势。不过就总体而言，这种不满的性质，不是传统农民饥寒交迫、揭竿而起之前的那种不满，而是在发展的条件下，对新问题得不到解决的不满。
更有兴味的是，早期农民们是以改革前的状况来衡量改革成果的，那样产生的满足感用“第二次解放”来刻画，也并不为过。但是随着时间的推移，农民评价改革成果的参考体系开始有了微妙的改变，而且越是发展快的地区，农民们就越是采用新的参照系来看问题。四面八方传来的“万元户”消息不是使农民更满足，而是使他们更不满足；“全国看广东，广东看香港”，看得多少人心急火燎。除非你能解决新问题，任何人也休想用“忆苦思甜”的方法来消除这种具有新性质的农民不满。“富裕使人温和”也许对达到相当高的稳定水平之后才是对的，但是比起半温半饱的时代，“走向富裕”的内地农民，他们甚至更不温和，更急躁。只有调整了你头脑中原来的不正确假设，你对内地农民在改革后“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的现象是既不会误解，也不会吃惊的。
制度创新和“供给”短缺
改革引发的新问题不能再用“头痛医头，脚痛医脚”的权宜之计去对付。新问题都触及制度层面，也就是涉及人们经济行为的长期规范的改变和重建。笔者曾和发展研究所的同事们，依据大量农村调查在1986年提出《改革面临制度创新》（上海三联书店1988年版），因为我们发现改革是要在不同阶段加以重新定义的。早期的改革可以定义为“放宽政策”或“放权”，但当大量新制度因素萌生之后需要整合成新制度框架时，当社会生产力需要一个新的制度框架来容纳时，固守早期改革定义就不足以满足改革后内地农民的新要求。
制度创新因实施权宜之计的改革有一系列不同。
（1） 权宜之计可以回避价值观问题，但制度创新却需要相应的新的价值观，来确认目标和为改革提供合法性根据。
（2） 权宜之计以动员社会内部原有经验为基础，而制度创新必须正视大规模商品经济的发展将超越传统经验，因此要特别强调借鉴、学习和试验。
（3） 权宜之计可以单项实施，走一步看一步；制度创新则必须有一个整体的设计，特别注意制度变化中某些快变量与慢变量的协同。
（4） 权宜之计强调放松控制，无须花费组织和示范的工夫；制度创新则必须动员高质量的人力资本，深入到乡村一级去从事新体制创建的传输、示范、训练和制度试验。
（5） 权宜之计侧重改革旧体制，制度创新则必须有大量扎实的建树。
如果把制度创新看做一种巨大的社会需求的话，那么我们会发现在内地存在着严重的“供给短缺”。
在决策层面，即使最优秀的改革领导人也没有充分表现出对长程变革的远见，他们也更偏好于利用短期政策迅速解决问题。这不是单由他们个人素质决定的，而是“权力继承”危机下合乎理性的政治家所为。一个自身的政治地位缺乏保障的领导人，即使他还不那么高，他也很难对长期收益的制度创新发生兴趣。
在操作系统，改革后的政府工作质量明显下降，这对于放松控制的前期改革可能是有利的，但轮到制度化解决问题时就捉襟见肘了。尔后，收入分配不公和腐败影响，又进一步侵蚀了操作系统的工作能力。
政府动员知识分子的力量显著下降了。同时知识分子精英们，少有深入乡村一级与民众结合的兴趣，也不屑于把他们掌握的关于外部世界的知识与改革实践相结合。这对于新一代人力、智力发生了十分有吸引力的影响。
这种制度创造中的供求不平衡，是改革后内地多种供求不平衡中最根本的。它可以解释改革为什么从早期的推进转向停滞。
令人担忧的是，尽管改革释放出巨大的生产力，但内地农村的现代化物质基础仍然是十分脆弱的。
如果不能有效利用前期改革产生的经济剩余，那么在人口增长的压力下整个发展前景依然会重新打上灰色的色调。内地农业生态系统没有给人留下喘一口气的时间。这对传统农区更是迫在眉睫的问题。以贵州省为例，那里是包产到户改革最早的省份之一。1978至1987年，这个省的农业总产值每年平均增长14.4%。这应当说是很高的增长速度。但1987年贵州省人均生产粮食也仅有491斤，只及全国平均水平的62%；次年又一次歉收，导致这个农业大省的人均产粮仅与1949年相当。全面解释这些数据要多作一些分析，但这里只想说明，客观情势容不得改革停滞过长的时间。对内地农村许多地方而言，如果改革后的新问题不能着实解决，那么改革前的老问题完全可能重新缠住人们不放。
简短的结论
在结束本文之前我想写下若干对内地农民问题的判断，并乐于和有兴趣的读者在新的观察中来检验它们。
（1）目前内地农民的稳定倾向是10年改革的成果，它是基于利益计算而不是强制的产物。改革后大多数农村人口的生活水平达到了生存线以上，同时，粮食问题在国际贸易开放的条件下也比以往任何时候都容易解决。在这些条件下，内地农民不会对改朝换代的激进鼓吹感兴趣，也不会做出回应的政治行动。作为一个农民人口占80%的国家，只要农民的稳定倾向没有根本改变，中国内地的稳定就有可靠的基础。
（2）可能扭转农民稳定取向的最主要因素是改革被逆转，特别是如果取消包产到户和重新把农民隔绝在工业化、城市化的积极活动之外，那样的愚蠢行为一定会大大激怒农民。
（3）由于改革引发出来的新问题拖延未决，农民的不满和疏离感正在上升，其后果虽然因为问题的性质不同而不会导致揭竿而起，但也会给变革中的中国内地社会增加紧张的张力和带来其他形式的政治问题。
（4）新问题不适于再用权宜之计来对付。历史提出了制度创新的问题，为此必须克服一系列人文方面的“供给短缺”。但是从内地目前状况来看，这个问题既不容易引起注意，也不容易切实解决。因此，一般说来难以快速解决。
（5）但是内地农业生态系统的脆弱性并没有给拖延局面留出多少时空条件。对这一点的估计不足将使整个民族付出重大的代价。
（6）制度创新在没有完成之前是不会被抹掉的。这个过程需要学习大量新知识，这些新知识简直无法像19世纪末的日本那样在一代人的时间里加以吸收。总有一些关注中国农民命运的人愿意为此而工作，或正在那里默默无闻地工作。这些相对稀少的人力资本，将对未来内地农村的面貌有决定性影响。
1990年
村庄与粮价
当前的农村政策，在村庄建设方面要谨慎和“保守”，即立足于那些无力办乡村企业的村庄现实，将村庄公共事务的财源牢靠地建立在正税的基础之上；在农产品价格问题上，则要大胆改革突破，废除价格管制。这样的两手结合，兼顾稳定、发展和改革，也兼顾城乡的当前利益和长远利益。
1994—1995年，作者三次回国，分别到河北、安徽、浙江、北京和上海郊区农村作过访问调查。
从海外的报道来看，中国对农业和农民问题是相当重视的。这一点很要紧。我国农业的利润很薄，农民人数虽多，但分散且组织程度太低，因此在经济政治生活里的声音很小。农业和农民问题很容易被忽视，而如果农业和农民的利益受到过于严重的损害，多少年转不过弯子来，势必危害大局。中国人现在注意参考欧美和东亚的正面经验，也注意吸取原苏联、东欧各国的反面教训，遇事喜欢援引国际惯例，这是很了不起的进步。但也要看到，在当代的欧美、东亚和原苏联、东欧各国，农业的份额都已经很小，农民的人数也已经很少，与中国当今的情形，完全不可同日而语。中国的国情，要求对农业和农民问题，有一个系统的认识。
回国跑了一些地方的农村，从下往上看，感到当前的农业和农村的中心问题，是对浮上台面的紧迫问题分别作出比较快捷的直接反应时，还需要更多一点对这些个别反应之间的互相照应。具体来讲，有两部分问题。
农民负担、基层建设和财税改革
解决农民负担问题，要兼顾两头：一头是农民的情绪和要求，另一头是乡村基层组织的要求。去年以来的办法，似乎是中央越过地方和基层组织，通过直接的干预来满足农民的要求。这样，地方和基层的干部难免有怨言。村干部认为他们为上面办事，连工资和办事的开支都是自己厚着脸皮向农民要来的；现在上头做好人，他们反倒都成了贪官污吏。省、地、县、乡几级，对此事差不多都不以为然。部门发展农村业务，没有财政预算，你不让他向农民敛钱，他正好不干。偌大一个中国，离开省、地、县、乡、村，离开部门，中央领导就是想做好人好事，又能做多久呢？历史经验证明，由中央直接呼应群众要求，无论出发点多么对头，结果多半事与愿违。
农民负担问题的要害，首先不是过多，也不是过杂。要害在于，农民拿出来的各类税负，与农民获得的公共服务之间，完全脱节或者不成比例。一个地方，社会秩序有人维持，公益福利与日俱增，农民拿10%也不会有问题；反之，钱粮全部或大部分往上拿走，供少数人吃喝、买汽车，拿3%也可能弄得民怨沸腾。因此第一位的问题，是农民负担的取用之间的关联，其次才是取之有度。只控制取，不解决用，问题还是没有根本解决。目前由中央来控制农民负担不超过纯收入的5%，能否长期见效，大有疑问。即使见效，也只保了中央可得的正税，村庄可得的公共开支仍无保障。农民和农村的稳定，仍无可靠的财政基础。
这里要强调，农民是很实际的。国家从农民那里拿走的，虽然也可以说最后总是用之于民，但凡农民不能直接看见和享用的，对他们来说就不能算。所以真正需要调查的一个问题是，目前从农民那里取走的资源，究竟有多大的比例是用于村庄的公共开支的。然后需要研究，这个取用比例应该有多大，以及通过什么机制来实现它。这就是说，在农民负担问题上兼顾农民和村庄两头是可能的。甚至可以说，只有兼顾了这两头，问题才可能从根本上解决。要做到兼顾，就要把建立村庄财政基础的问题提上日程。
目前的体制，村庄在宪法上被规定为村民自治。但究竟如何实行自治，远没有形成一整套办法。特别是没有村庄一级制度化的财政基础。这一点，人们熟视无睹，不以为怪。但是，如果绝大多数人口居住的村庄，没有公共服务的经济基础，上层建得再辉煌，还不是一个头重脚轻的危险构造？历朝历代中国的中央集权制，就是吃了这个头重脚轻的亏。多则几百年，少则几年、几十年，只好砍掉那个越搞越重的头来同其脆弱的脚相适应。
新中国成立后将正式的政权建制由县延伸到乡，但这一了不起的成就被人口增长所抵消。因为当今一个乡的人口差不多等于古代一个县。问题是，多年反反复复的政治动员，农村基层组织已经疲惫不堪。况且现代化社会经济建设，不能靠政治动员来维持。但要在村庄建政，即把正式的政府建制延伸到村庄一级，在中央集权制下显然不堪重负。剩下的选择，就是村自治。于是问题又回到，村庄自治以何为其必要的财源呢？村庄自治写入宪法快10年了，现实状况是，村庄公共事务，一靠乡村企业的利润上缴，二靠村干部在国家正税以外自敛。“企业上缴型”覆盖面小，只有沿海和大城市郊区的部分村庄可以完全依靠乡村集体企业的超额利润来提供村庄公共服务。“自敛型”引发村庄内社会关系紧张，一方“要钱要粮要命（指计划生育）”，另一方“防火防盗防干部”。自敛而不足，就是第三种模式，即村庄组织散了架，公共事务衰败。因此，头重脚轻的问题不但一直没有得到根本解决，而且在新的条件下可能加剧。这是异常危险的。
现在不少人把流动农村人口看成洪水猛兽，其实同绝大多数其他中国人一样，流动人口以家和家乡为本位。家是他们的盼头，千辛万苦挣的钱寄回去，逢年过节一定挤火车回去看看，多数人在外闯荡一回，最后还是回到家乡成家立业。但如果流动人口的家乡破败，期望破灭，加上其他条件，才可能变成大规模的无序状态。那才难以收拾，是真正的危险。
解决之道，就是建立村自治的财政基础。这个基础，第一不能靠乡村集体企业，第二不能靠正税以外的附加。说不能靠，是因为靠不住。首先，乡村企业的发展环境，已经大大改变。总趋势可以看得清楚，一是企业各要素和存量的流动性增加；二是企业对社区的独立性增强；三是市场竞争加剧，政策优惠减少。这三点，不但会把乡村企业的利润拉下来，而且会削弱社区对企业利润的控制能力。过去靠企业上缴维系村庄组织的，在今后一个时期，会遇到财务危机；其中一部分，将不可避免地转变为“自敛型”。那些正在创办乡村企业的地方，不可能再得到那样多的超额利润用于村庄公共服务。至于办不成集体企业的农村，当然也吃不上这个日趋缩小的大饼。因此，村自治的财源，从全局和长远着眼，不能靠乡村企业。其次，正税低而七七八八的附加税费多，是历来中国税制的痼疾。其结果，“撑死胆大的，饿死胆小的”，好事办过了头，也会变成坏事；更可能使相当一批基层干部把公务变成一项“谋利”的营生：搜刮杂费用于购买保护，同时在保护下搜刮更多的民财以肥私囊。这是制度使然，不单纯是个人道德问题。因此在体制上，村庄自治的财源断不能靠非制度化的自敛。
剩下的，就只能在正税上面打主意。也就是说，村自治的财源要靠正税来制度化地加以解决。可否设想：（1）农业税作为地方税，税率可以反映地方农业生产率和经济结构的差别，总的农业税负水平应当略有提高；（2）依经济水平的不同，农业税中的部分、大部分甚至全部，划归村财务账户；（3）在农业税负不足以支付村庄最必要的公共开支的贫困地区和灾区，由国家财政补助村财务账户，达到维持最低公共开支流量的水平；（4）村财务账户建在乡财政所，但只有村民大会可以决定如何开支，由村民委员会执行，并由乡财政所监督（而不是支配）；（5）超过村账户开支能力的村庄公益项目，必须经村民大会绝对多数投票通过，才可集资兴办；（6）各部门、各组织以村民为对象的商业性服务，只能在买卖自愿的基础上进行，不得以任何名目搭村财务账户的便车。这些简单设想，只是提出问题和思路。如果要搞这一套，难点有两个：一是现有农业税的分配格局要变化，因为讲来讲去，国家要让出一块既得的资源给村庄，这虽然有益于国家和社会的长治久安，但涉及既得利益的再分配，总是一件难事。二是村财务账户的设立，直至形成村自治完整的一套，有系统的调查研究、试点、地方立法和全国立法等一系列艰苦工作要做。但要根本解决头重脚轻问题，非有此制度性投入不可。近年河北正定和安徽泰和等地的农村税费改革试验，值得总结推广。
粮食价格、经济结构和“公司加农户”
1993年以前，粮食市价连续几年低迷，农民收入低增长或零增长。虽然学者和农业部门多次呼吁，要求保护粮农利益，但政府并没有采取行动。去年秋后，市场粮价刚一上扬，中央政府的行政干预立刻出台。又是限价，又是增加低价收购的数量，又是关闭市场，又是试图恢复粮食的独家经营。前几年地方分头进行的粮食体制改革的成果，几乎要被搞光。这表明，目前我们国家的宏观控制，仍然具有很强的城市偏向。这种城市偏向，又几乎总是同反市场导向的经济政策天然地连在一起。
粮食市场价格，在粮食丰收的年景里突然较大幅度上涨，是一系列因素共同作用的结果。但要分析一下，其中有无对经济形势反应或干预之不当。第一个因素，是粮食市场本身的周期性波动。对付此种波动，有能力建立所谓市场供求调节机制，熨平其峰，固然很好；但一时弄不像样，也无伤大雅，无非三四年一个周期，市场一会儿“帮”消费者，一会儿“帮”生产者，大家公平。最怕邯郸学步，涨价有人抑，落价无人管，正常的周期波动被畸形放大，危害将来的供求平衡。
第二个因素，是粮农的通货膨胀预期。这个因素，同货币供给量过大有关。除非有效紧缩通货，才能解决问题。在反通胀过程中，单单管制粮食市场，等于对粮农实行个别歧视政策，使之单独承受通胀之害。另一个思路，为了管制粮食，就要管制生产粮食的投入品，如化肥、农药，进而再按照投入产出流程，把一系列上游部门都管制起来。问题是当今政府的管制能力，究竟还有多大。
在此约束下，靠已经患上寻租饥渴症的“政策工具”来管制市场，平抑物价，岂不是与虎谋皮？其结果，一面打击贪污腐败，一面增加寻租机会。弄来弄去，一笔糊涂账，最后的受害人，还是农民和城里的低收入阶层。公平和效率一起损失，行不通也。即使从短期看，政府总是紧了才管，越管得紧，粮农和中间商对粮食和其他农产越看涨，越易产生惜售行为，加上中央限价的地方首长负责制，通常会加剧地方封锁，对反通胀来说，实在是南辕北辙。
第三个因素，一般的通胀预期对去年秋后的粮价上扬的作用，也不可估计过高。因为货币增发加快，从1992年已经开始。为什么粮食和一般生活消费品价格的上涨，要到1993年下半年才成为突出现象？这里的一个关键变化是1992年以后，我国股票、地产、期货和企业产权市场，有了突飞猛进的发展。有的研究者估计，在这几大市场里的资本总额，约有3000—4000亿元之巨。就是说，不但吃进去这几年增发货币的全部，而且引起居民储蓄向其流动。一般地说，这批资本的运动，对居民日常消费品的影响不大，甚至因为购买力转向投资、投机而减缓日常消费品市场的需求压力。这是1993年7月以前的情形。由于这几大市场发展过猛，问题多多，从1993年7月起，政府由金融整顿入手，清理上述几个市场。因为下药过猛，同时又做不到将游资全部回笼银行，客观上使一部分购买力，从上述几大市场转移。这个条件，配之以预期变化，恐怕是包括粮食在内的居民日常生活品物价指数在去年下半年快速上扬的一个原因。
国民经济发展到今天，非国家直接控制的投资、投机恐怕总要占一个合适的份额。人为打压，不利于国民经济自身的平衡。1988年讨论反通胀，有人提出卖黄金、卖房子、卖企业和卖土地，分流民众的手持现金。现在看来，当时不可能大卖资产存量，即使国家敢卖，老百姓也不见得大买。这两年存量资产终于买卖兴隆，却又产生大量泡沫经济，一大桶凉水浇下去，弄得购买力回移，预期畸变，人为造成一个猛虎下山的态势。今后抑制通胀，不妨仍考虑这一思路，引虎回山。
无论如何，粮价既然已经上扬，就不必急急忙忙下行政命令去压。应当看到，粮食消费在城乡居民生活中的相对重要性已经普遍下降。粮食市价对整个市场价格的带动作用，也不像以前那样显著。粮价上升直接威胁的，是一部分城里的低收入人口。因此在思路上，不能为了这一小部分居民的生活保障而破坏粮食市场的机能。相反，应当坚持放开粮食市场，仅对低收入人口加以适当补贴。由于缺乏可靠的收入统计，谁是真正的低收入者难以识别，因此，可以凭借居民随收入水平上升对粮食质量日益敏感的特点（就是有点钱的人家，宁可吃贵一点的好粮食，也绝不吃便宜一点的差粮食），由政府在城市凭证供应低价、低质米面。除此之外，政府只需帮助培育大城市的多元竞争的粮商体系（中小城镇可自发解决），而不必破坏粮食的市场机制。
特别不要左管右管，再把一个大包袱压在自己身上。这些问题，六七年前原国务院农村发展中心都组织过系统的研究，报告还在那里摆着，不妨找来看看。
还应该看到，我国粮价的大变化趋势，已经接近一个重要的拐点。目前小麦的市价，与进口小麦的到岸价已经相当接近。其他粮食品种，早晚会呈现同样的趋势。等越过这个拐点，中国经济政策的一件大事，就是要防止当国产粮食的价格稳定地超过国际市场粮价后，原有自给自足为主的粮食生产结构和消费结构滞后不变。也就是要防止中国重蹈日本错误粮价政策的覆辙。这是因为，中国不但没有日本那样雄厚的国力来补贴粮食和农业，而且，由于大量劳动力压迫于土地，中国的持续经济增长更有赖于快速的农业经济结构变革。
这个论点的主要依据是，在人多地少的条件下（即劳力便宜，土地贵），生产粮食和大宗农产品这类土地密集而非劳力密集的产品，没有比较优势。比方一亩麦子，顶多用15个工，每工纯收入就算10元，总共也才150元。我们这里，平均每个劳力只有3亩地，总收入450元，再加一季，900元，养三口之家，还是贫困户。相比之下，牧业、养殖业、经济作物、园艺业以及工商业，只要一点土地即可利用大量劳力，日工资虽然也不过10元，但每个劳力每年的有效工作日可以达150、200甚至300天，平均每个劳力的年总收入就可达到1500、2000甚至3000元。因此，粮食和大宗农业的比较利益低，要害是生产这些产品无法充分利用便宜而富余的劳力。反观人少地多的国家，劳动力贵而土地相对便宜，生产粮食就合算，因为规模经济和比较利益双收。把这两种资源结构生产的粮食摆到一个市场上，除非人多地少的国家经济发展的绝对水平太低，土地和劳力的机会成本几近于零，否则它的粮食一定要比人少地多的国家昂贵。土地稀缺的地方的经济越发展，生产粮食的相对损失越大。它不如转移这部分土地和劳力生产效益更好的产品，同时向以下两个地方进口粮食：一是同样人多地少，但资源利用的机会成本低的落后地区；二是人少地多的发达国家。上述道理不复杂，但要在运输、外汇、产品市场等一系列现实约束下，给各个地方大量分散的生产者准确的信号，除开市场价格机制，没有其他更简便和快捷的办法。这就是说，粮食问题，到了可以利用国内不同地区之间的差别以及国际市场，加快结构变革来求解的阶段了。扩大市场机制的利用，是做好这篇文章的必要条件。相反，稍有波动就恢复行政管制，强化地区封锁，重返统购统销，近不能刺激粮食生产，远不利于结构调整，因而是错误的政策。
近十年来，中国人已经在吃农业结构变革的饭。试想，我国人口增加了这么多，耕地减少，粮食面积减少，单产又没有革命性的增加，可是为什么城乡普通人家的饮食质量反而有了显著提高？原因就是近年畜牧、养殖、水产、水果和园艺农业等开发性农业有了突飞猛进的发展。而这些领域能有大发展，就是市场机制受到的干扰少些，利润驱动，产、供、销各个环节都吸引资源投入，很快形成气候。更重要的是，这些产品比单一种粮可以吸纳更多的农民就业。这个自发的变化过程，显示了由市场调节的农业结构变革，是可能兼顾食品供应和农民就业收入这两个方面的。解决中国农业问题，沿着这个方向才能事半功倍。从这个角度看，粮价的上涨，撇开不当干预的部分，不利之处是短暂的。反通货膨胀，一是控制货币发行，二是引虎归山、分流既定压力，三是应用利率杠杆鼓励储蓄。不必单独对粮食和副食特别关照。仅就粮食市场而言，咬牙挺过去，后面一片光明。反之，重返统购统销那一套，政府背负过重的责任，又做不到严密管制，轻诺寡信。城里人不会吃得更好，乡下人也不会更富，几头不领你的情，又是何苦？
自发的农业结构变化里要加一个东西，这就是综合性的大农业开发公司。泰国尚有“正大集团”这样创出品牌的公司，能够通过“公司加农户”的模式把大市场、大技术同小农户联结起来。中国为什么农业生产技术部门总是穷得叮当响，农商部门只会吃垄断和管制饭，越走路子越狭窄？原因就是农产品的低价统制，没有盈利预期；同时部门分割，搞不成综合开发。再加上一个国有制垄断，那就什么戏也没有了。
同单一的粮食经营不同，开发性农业更为依赖市场和技术，没有组织创新不行。小农户作为生产单位是有效的，但依靠分散的小农从事大市场流通和新技术利用，交易费用和信息成本过高。其结果，一是最终消费品的价格高，二是农业经营的利润还是薄。搞了几十年，我们把农业投资叫成农业投入，因为事先就知道不会赚钱。但是，（中国）香港人在广东搞“光明”，泰国人在上海松江搞“大江”，不是表明农业也可以是一个能够盈利的产业吗？政府真要关照农业，第一不要管制价格，第二要给中外各种资本进入农业办开发性大公司大开绿灯。中国这样大的市场半径，需要有一批大粮商、大肉商和大菜商，需要一批综合经营的现代大公司。上层的大公司加下层的小农户，中国的农业和食品供应就大有希望。
总之，中国在目前这样的大转型期，仍然需要顾及自己农村人口众多的独特之处。这个问题，在当今世界上几乎没有国际惯例可以借鉴。当前的农村政策，在村庄建设方面要谨慎和保守，即立足于那些无力办乡村企业的村庄现实，将村庄公共事务的财源牢靠地建立在正税的基础之上；在农产品价格问题上，则要大胆改革突破，废除价格管制，改城里的全民补助为仅对穷人补助的制度，以价格机制启动结构变化，并辅以“公司加农户”的组织创新。这样的两手结合，兼顾稳定、发展和改革，也兼顾城乡的当前利益和长远利益。
1995年7月
高经济成长与农业发展
台湾地区的经验教训提醒人们注意：如果农业体制的市场化进程远远慢于工业体制，必然导致前者适应总体经济策略变化的相对竞争力不足，“农业之秋”可与“工业之春”在一个经济里同时并存。
“春天里的秋天”是怎么来的
我对于中国台湾地区农业的研究兴趣是从1987年开始的。当时，曾经专赴厦门，利用厦门大学台湾研究所的资料，对20世纪50—60年代的台湾农业进行研究，并写成研究报告。90年代又访台，研究重点是70—90年代高经济成长中的农业发展。因为台湾农业从70年代开始的转折，正与60年代末的“农业危机”相关，所以也曾与不少台湾学者谈起当时的那场“危机”。
60年代是台湾这条“小龙”经济发展史上很辉煌的时期，台湾地区的工业、出口和GNP从60年代初开始高速成长，在后5年内达到GNP平均攀升10%的速度，而工业产出平均增长达到了182%。然而到了60年代末，工业上这种生机盎然的春天，却嵌入了农业大衰退的萧瑟景象。台湾学者谓之：“一个‘农业的秋天’，正在‘工业的春天’里来临。”
在工业高速成长中出现农业衰退，台湾农业到底出了什么问题？台湾相当多数的学者指出，台湾农业衰退的根本原因，在于工业化过程中经济资源在工业之间的分配失衡，这是台湾当局长达20年的“挤压农业政策”的必然结果。
一般而言，这样的结论是可以接受的。不过我们不禁要进一步发问：“工业挤压农业”或许可以说明台湾农业何以趋弱，却怎样解释台湾工业可以增强呢？苏联和改革前的中国内地，都曾以政府管制的低价农产品通过低工资和低价原料来喂养工业，似乎就没有压出一个能够带动真实国民所得快速增长的工业来。
通过分析就可以看出，台湾工业能在20世纪60年代高速发展，主要是得益于台湾出口导向的高速工业化和一整套自由化经济发展策略。而高速发展的工业从两面夹击农业：工业一方面吸收大量农业劳动力，占用大量农地，使农业工资激增，农地价格昂贵，从而使农业生产成本大幅上升；一方面以其快速增长带动的国民收入快速提高，使农产品需求大大改变，初级农产品需求比例下降，肉、鱼、蛋、奶、果、菜需求比例上升。这种需求与成本的两面夹击是非常沉重的。与此同时，传统的偏向城市的政策不仅分配上挤压了农业，而且从体制上捆住了农业的手脚，使之无法对市场化驱动下高速发展的工业和国民收入增长作出充分反应。
所以，台湾地区的经验教训提醒人们注意：如果农业体制的市场化进程远远慢于工业体制，必然导致前者适应总体经济策略变化的相对竞争力不足，“农业之秋”可与“工业之春”在一个经济里同时并存。这样看来，台湾农业同一时期的发展滞后和衰退，正是工农业两套不同经济发展策略及其相关政策制度安排彼此冲突的结果。
研究内地农业的专家也总在谈“农业危机”，不过有了台湾农业的参照，就可以区分危机的不同类型和成因。危机可能是“传统型”的，就是农业的绝对落后无法对付人口增长的压力；也可能是“现代型”的，也就是台湾那种情形——面对工业高速发展带来的成本需求两面夹击，无法形成新的农业产出组合，农业因缺乏转型能力和提高效率的能力而进入衰退。
工业以近20%的速度增长，农业在受到挤压的同时又受到冲击，这种情形是唯有新兴工业地区才有的。所以在今天的中国内地，农业问题包含着多重含义。在一些地区，可能仍是传统性冲突；但在另一些地区，比如沿海地区，工业已经由市场机制主导而高速成长，其农业问题就与台湾农业出现过的情形十分相似，实在应当引起我们的关注。
摒弃挤压农业的政策
台湾的农业危机并没有持续下去。20世纪70年代初，台湾扭转了早期挤压农业的政策方向，选择了支持农业增长、提高农民所得、加强农村建设的基本取向，所以就有了农业发展到今天比较可观的局面。
在访台期间，我走访11个家庭农场/牧场，调查了4个大型农业企业（Agribusiness），参观了一批农业科技研究机构和基层农会、一个生猪拍卖市场，还在超级市场目睹了比美国超市甚至还要丰富诱人的食品种类，自觉“大开眼界”，看到了东方小农现代化的潜力和前景。
不过，在分析台湾20年来在农业上的政策制度安排时，我们发现，台湾在70年代初转变农业政策方向后，主要做了以下几件大事：
——一举废除肥料换谷制度，取消实施了20年之久的“稻谷隐蔽税”。
——推动农地流转和重组，以扩大农户规模经营。
——动员财政资源投向农业，从技术、资金、教育培训以及运销服务等方面增强农业基础，建立起以地域性农业服务组织为基础的农业技术支持系统。
——农政管理部门逐步退出对某些农产品和某些产品经营环节的直接控制，转向利用市场机能调节农产品供求，以维护市场机能为工作重心。
——制定了具有某种保护主义的稻米价格政策，以保证获得粮源和保证农民收入。
在评价这些政策对于日后台湾农业发展的意义时，我对于废除肥料换谷的政策给予首肯。过去，台湾农民必须按官定比价，以低价稻谷换取官定高价化肥，实际上等于缴纳不合理的暗税。这项制度被取消，连同取消随田赋附征的其他杂捐，台湾农民自1973年起税负减少了20%，大大增加了所得。更为重要的是，肥料换谷对于稻谷生产的强制性干预也随之消除，使农民比较容易校正生产资源的不当配置。肥料换谷政策的取消，摘除了管制农业的中心一环，大大放开了农民的手脚。
然而，台湾在摒弃挤压农业政策、取消肥料换谷后，又发展起一套颇为繁杂的农产品价格管制体制，从保护农民收入的角度干预市场。我认为，这种非市场导向的做法，同样削弱了市场把生产和消费灵活有效联系起来的力量，带来其他方面的消极影响。此外，台湾农地流转的政策调整主要局限在农地农用的范围内，农地转非农用机制不够灵活，因此未能根本扭转农地流转相对经济需要严重不足的局面。
总之，从20世纪70年代以来，台湾农业经历了政策制度环境的重大转变，以渐进的和连续的方式实现了体制转型，保障了农业生产力的持续增长，但也保留了一些不对称的政策制度安排，影响到农业生产力和竞争力增长的长期特性。
猪、米、果菜“三分天下”
对于从昨天到今天台湾农业中农产品的增长情形，我的评价各不相同，依我之见，可称生猪、稻米、果菜“三分天下”。
台湾的养猪业，那种变化确实是革命性的。比如今天你可以在台南看到不少农民饲养大户，一户每天要从饲料公司进二十多吨饲料，仅凭电话就可以毫不担心地等待准时送货上门；比如台湾一个县的生猪拍卖市场，每头猪像“选美”一样从展示台悠悠走过，参加拍卖的买主以电子报价器确定价格，然后最高的买价被印在猪身上，待宰的生猪便定下了买主；再比如总部设在台北的大成长城公司，当年从台南一家很小的黄豆作坊起家，如今已经发展成台湾最大的现代化饲料公司之一，不仅在台湾岛内占有大量市场份额，而且已把分支机构设到了内地的上海、沈阳……
如今，台湾农家庭院的副业式养猪已经发展为现代化的猪产业，总产值超过过去第一产品稻米的产值，占了台湾农业总产值的1/4，是成长最为强劲的台湾出口农产品。
据分析，台湾养猪业得以腾飞，除了得益于当局较多的科研投资、运销网络建设和台湾饲料进口等制度环境因素——后者使养猪业受到较少管制，有利于农企业自由进入，以“农企业＋规模养猪户”的发展模式带动台湾完成了养猪业的转型可说是功不可没。
台湾果菜业的发展也十分有趣。据说过去台湾是不产苹果的，市场上的苹果全系美国进口，后来技术专家们在山区气候相对寒冷的高山地带试验苹果栽培，数年后取得成功，通过地区性服务系统在岛内推广，现在台湾自产苹果已经能够出口了。在过去的20年内，台湾果菜业在园艺化的基础上大大发展。不仅总量提高，而且品种倍增、质量上乘，除了能产苹果，还生产改良梨、杨桃和莲雾等，成为台湾农业中产出最大的分支。不过台湾果菜业仍有值得反思之处，主要是生产模式仍以“农户＋地域性服务”为主，其企业化程度还远远不够发达，而这正是缘于农地制度妨碍公司进入的不良影响。
那么，台湾最重要的农产品稻谷的情形如何呢？因为稻谷属于劳动密集型产品，在台湾工业化带来的工资大幅上升后不可避免地失去国际竞争力。与此同时，台湾岛内的稻米需求也在下降。很明显，台湾的稻米应逐步减产，同时腾出资源用于别种生产。但我觉得，台湾的稻米减产速度似乎仍然嫌慢，究其原因，正是价格保护政策起了负面作用。
所幸中国台湾地区实施稻米保护的财政基础还不像日本那样雄厚，因此官方保价收米仍有限制。这样，还有一部分市场压力能够传导给稻民，令其早一点减产、转产，不致闹得像东邻日本一样被动。
在新时期台湾农业“三分天下”的局势中，我的归纳是养猪业最佳，稻业较差，而果菜业位居其中。总的看来，农业制度安排的不平衡，影响了台湾种植业适应时势作出调整，也导致农企业进入不足，使种植业更多地保留着“政府＋地域农会＋小农户”的模式。这种模式虽然可以维持社会公平，也被证明有能力达到在亚洲领先的农业劳动生产力水平，但参与国际竞争却受到影响。

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