地启动了预警机制,导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972 年的
“呈堂法案”,1973 年国会通过“战争权力决议”,1974 年的“国会预算和资金扣押
法案”,分别从外交、战争、财政各个方面钳制了总统权力,增强国会的地位。
许多人认为,小布什是自尼克松以来最“猖獗”的总统,直接传承了尼克松的“帝王总统”
风格。这不仅仅体现在他屡次绕过适当的法律程序,推行他所主张的政策,更体现在,即使
他按照法律程序推动其政策时,国会和司法部门在小布什政权面前软弱无力,从而从内部驻
空三权分立这个理念,破坏美国宪法的精髓。按照戈尔的说法,由共和党掌控的国会几乎都
成了布什政策的橡皮图章,而司法部门也被保守派占据。然而,情况可能并不象戈尔说得那
么不堪。事实上,在小布什的紧逼之下,美国政治、社会各界的预警机制又启动了。国会开
始反击,它开始要求政府对关塔那摩的关押犯情况定期汇报,驳回了布什要求无条件无限期
延期《爱国法案》的请求,并对窃听案中的政府角色,表示了强烈的质疑。法院也通过几个
案例,成功地为关塔那摩在押犯的人身保护权划定了一个界限。媒体的批评声音越来越大,
《纽约时报》不顾白宫劝阻报道窃听案,本身就是媒体声音的一个胜利。至于社会团体,已
经有两个团体,美国自由联盟和宪政权力中心,分别在底特律和曼哈顿,开始起诉国家安全
处的做法。
君让臣下,臣可以不下
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众所周知,自从70年代尼克松的水门丑闻曝光以来,美国政治生活中的重大丑闻都会被加
上“门”字,比如伊朗门、白水门、卡特里娜门、佛利门、普莱姆门……等等。最近,在这个
长长的“门”名单里,又多了一“扇”门:律师门。
事情是这样的:2006年12月,美国司法部在白宫的批准下,突然以“工作表现不佳”为由,
解雇了 8 名联邦律师(更确切地说是联邦检察官)。这些律师在震惊愤慨之余,将这事捅
到了媒体。从 2007 年 1 月份开始,各大媒体开始积极报道这件事,讨论这次解雇是否合
理。3月份,国会司法委员会开始调查此事,传唤司法部的相关当事人。在媒体和国会越来
越气势汹汹的声讨下,司法部策划此次解雇事件的司法部长助理桑普森被迫辞职,同时,要
求司法部长冈泽尔辞职的呼声也越来越高。目前,虽然此事仍然在调查当中,但是“律师门”
的说法已经遍及媒体了。
大家可能会奇怪,司法部解雇自己的雇员,怎么会成为丑闻呢?众所周知,在美国的“分立
三权”中,联邦行政权这一块是完全由总统统领的,也就是说,“各部委”负责人是总统任命
的,不是民选职位。同理,各“部委”内部的工作人员也是由其负责人任免,也不是民选职位。
这也是为什么美国每一个新总统就职,都会带来一次“领导班子”的大更迭:每个总统都会想
办法在政府内部安插本党的、甚至本人的亲信,以提高本届政府的行政效率。就司法部来说,
里根就任的前两年里,93 个联邦律师里有 89 个被替换,克林顿政府也是 93 个里面替换
了89个。布什政府最初两年里,也替换了88个联邦律师。虽然这个替换有一个参议院批
准的程序,但是这个审批针对的这些职位的“任命”,而不是“罢免”――这一点,在1926年
的“麦尔斯对美国”的最高法院判例中已经做出明确澄清。在这种情况下,冈泽尔解雇本部的
9 个律师,怎么会酿成政治风暴呢?
问题在于,很多议员、媒体以及这8个律师本人认为,此次大规模解雇不是因为什么“工作
表现”――因为在解雇之前,根本就不存在一个“工作表现”的评审程序,而是因为这些律师
对布什政府“效忠不够”。甚至有人认为这次解雇是对这些律师的打击报复――报复他们作为
检察官起诉民主党员不力,或者起诉共和党成员太卖力。
比如其中最有争议的人物南加州律师莱姆。05年她曾经积极调查美国近年来最大的腐败案
克宁汉姆案,并成功了起诉了共和党议员克宁汉姆。2006年5月,她又将调查之手伸向了
国会拨款委员会主席共和党员利维斯。同时,由克宁汉姆案顺藤摸瓜,她又开始调查 CIA
前高官佛格。就在被解雇的前夕,她还在忙于起诉佛格。莱姆在这个关头被解雇,难怪有人
认为这是共和党内部的“清洗运动”,与“工作表现”没有关系。当然司法部还是辩称,这个解
雇并不是阻止莱姆起诉佛格,因为就在莱姆被解雇之后,司法部还是起诉了佛格。
其他 7 个联邦律师的解雇,或多或少也存在这样的争议。比如,新墨西哥州的联邦律师依
格里塞斯表示,他之所以被解雇,是因为他没有加快调查民主党人的投票舞弊案;内华达的
波根,在被解雇前正在调查内华达共和党州长吉本斯;而东阿肯色州联邦律师克明斯的解雇,
据说唯一的理由就是布什总统的顾问洛伍想让他腾出位子,安插他的一个亲信。
鉴于这些争议的存在,双方掐作一团。冈泽尔坚称这次解雇没有任何报复的企图,纯粹基于
“工作表现”,而“工作表现是广义而言的,包括政策优先性的安排等等”,同时强调司法部作
为行政部门,其职能本来就是“为总统服务”,具有政党性的特点。而批评者则认为,政党利
益不应当高于国家利益,虽然联邦律师由政府任命,一旦开始工作,他们应当秉承中立原则。
应当说,在这场辩论中,冈泽尔节节败退。助手辞职,国会听证,本人被传唤,职位岌岌可
危。尤其在他声称他并没有深入参与这件事、但是他的助手在国会听证中否证了这一说法之
后,连共和党的很多人都开始跟他划清界限。布什虽然原则上表示支持他,也一再要求他“做
出更好的解释”。事实上,布什在这场政治斗争中自身难保:他的几个“爱卿”洛伍、玛尔斯
等都受到牵连,被国会传唤。
堂堂司法部长,有总统这个靠山,有“麦尔斯对美国”这个判例的前科,有政府大规模更新联
邦律师的惯例,竟然不能扳倒几个手下的律师,甚至可能被他们扳倒,可见在美国,即使是
部长,权力也非常有限。政党利益不能高于国家利益,政见不能超越公益,是这场斗争成为
丑闻的根本原因。
事实上,稍微熟悉一点美国宪政史的人就知道,这场斗争其实并没有什么新意。早在1867
年,也就是中国人见到皇帝还在战战兢兢地下跪的年代,美国就有一位总统因为试图炒一个
官员的鱿鱼而差点被国会炒了鱿鱼。那就是美国第一个遭受弹劾的总统安朱约翰逊。当时
约翰逊因为与其战争部长斯坦顿政见不合,试图解雇他。国会声称该解雇违反了当时的“职
位期满法案”,对约翰逊启动了弹劾程序。众议院都已经通过了弹劾总统,幸亏参议院以一
票之差将约翰逊从“下岗”的边缘给救了回来。
之后总统的官员任免权问题就一直反反复复。1926 年的“麦尔斯对美国”判例中(当时总统
威尔逊要解雇一个邮政官员麦尔斯),最高法院判决“职位期满法案”违宪,也就是说,总统
有解雇其内阁成员的自由。但是也有法学家说,这并不意味着总统可以随心所欲地解雇官员,
因为当人员任免影响了政府为公众提供有效服务时,这本身又是违宪的。1935年,当罗斯
福因为联邦交易委员会主席汉弗瑞不支持新政而解雇他时,汉弗瑞则又把罗斯福政府给告了。
最后法院裁决,由于联邦交易委员会不仅仅涉及行政权力,而且涉及部分的司法权,政府不
能自由解雇其官员,罗斯福政府败诉。
看来,据我有限的知识,从1867年以来,美国就有三起由官员任免引起的“君臣冲突”。目
前这个律师门事件,则很可能成为第四起这样的案例。相比专权国家里“君主”可以威风凛凛
地大笔一挥就抹去无数下属的政治生命甚至肉体生命的“潇洒”,在一个三权分立的国家里做
一个“君主”,是多么窝囊的一件事:君要臣下,臣就是不下。不但“臣”不下,而且“臣”还可
以要“君”下。可见,在这样的国家里,真正的“君主”不是某一个人,而是在各种力量相互制
衡不断被激活的宪法。
耳朵上的记号
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在中国,众所周知,腐败现象层出不穷。大家可能会好奇,美国有没有腐败呢?
当然也有。这两年闹得最沸沸扬扬的两个腐败案例,一个涉及前国会议员 Randy
Cunningham,作为前国会国防拨款委员会成员,他曾经接受一个国防产品承包商240 万
美元的贿赂,并利用他在国会的权力,以“特殊专款”的方式间接给该承包商拨款。另一个案
例涉及一个政治游说集团成员Jack Abramoff,他曾经用免费餐免费票免费旅行等方式大
量给国会议员行贿,换取他们给自己的客户多开一些“特殊专款”。
当然,最后RandyCunningham和JackAbramoff都落入了法网。06年3月,Randy
Cunningham 被判入狱 8年 4 个月,Jack Abramoff也被判 5年 10 个月。共和党 06 年
底输掉中期选举,不能说没有这两位共和党员的“功劳”。
然而,客观地说,类似的公然腐败在美国并不常见。拿Cunningham的事件来说,涉案资
金两百多万美元,就已经成了“现代国会史上最耸人听闻的受贿案”(《华盛顿邮报》语)。
挖掘报道该案的《圣地亚哥联合报》也因此得了2006年的普利策奖。至于免费餐免费旅游
等等罪行也天天上新闻头条,只能说美国人在腐败方面比较孤陋寡闻而已了。
不过我在这里想讨论的,并不是这种公然的腐败案――因为这在美国并不多见,至少没有成
为一个制度性问题。我想讨论的是另一种更模棱两可的“政治腐败”。
细心的读者也许会发现,我上面说的两个案例,都涉及到一个词汇,“特殊专款”,这个词近
两年在美国媒体上频频出现,在英文里,叫earmark,如果直译,就是“耳朵上的记号”。
什么叫earmark? 它一般是指国会议员各自根据其选区或者集团需要,插入预算报告中的
“相关项目专款”,比如自己选区需要修一条公路了,就加入交通预算草案中;或者需要某学
校需要某种计算机软件了,就加入教育预算草案中等等。一般来说,在审核程序中,它是在
预算草案出来后,由议员各自紧急加入的,所以它的透明性、合理性很可疑。比如,在一个
非常惊心动魄的案例里,2004年11月17日,国会的拨款委员会审核批准了一项“外交行
动预算草案”,但是,在接下来的 72 小时里,也就是草案提交整个国会批准之前,各路议
员纷纷出马,加入了 11,772 个 earmarks,总额达 160 亿美元。显然国会议员不可能
在三天之内阅读分析这些“记号”,该议案还是顺利通过。
Earmark 算不算腐败呢?一方面,大多数议员在加 earmark 的时候,并没有接受任何贿
赂或礼物,所以他的行为并不违法。甚至,从其选区的角度来说,我们选你干什么去了?不
就是希望你给我们拉修路费、教育资金吗?所以你给我们争取“特殊专款”,这才是合格的“民
意代表”。正是因此,许多议员不但不以加 earmark 为耻,反而以此为荣。比如北卡州的
一个议员,专门把自己争取到的“特殊专款”做成一张地图,这里是他为当地一个宇航中心争
取的两百万,那里是他为了一个地方学校争取到的三百万,显得他“为民请命”不辞辛苦。
但是另一方面,earmark 又是成为议员笼络人心、争取选票的手段。议员可以对真正的公
共利益漠不关心,只追逐自己的地区利益或者集团利益,从而使有限的公共资金流到了无足
轻重的地方。说白了,用公共资金为自己“搞政绩”,从而拉选民争捐款。比如,最著名的一
个案例,阿拉斯加州两个议员极力推动一个两亿两千多万美元的“特殊专款”,要给一个只有
50 个人的孤岛造一座桥,这事后来成了笑谈,称其为“哪儿也不到的桥”。
各种调查都表明,earmark的现象近年来在美国议会中剧增。根据一个叫“公民抵制政府浪
费”组织的数据,1995年国会里只有1439起earmark,到2005年,已经窜到了13997
起。
Earmark 算不算“腐败”,这实际上涉及到民主的一个核心问题:被选举出来的官员到底代
表谁?是仅仅代表那些选举了他的人,还是整个公共利益?如果是公共利益,那么民主的要
害不仅仅在其“代表性”,而在于对于公共利益是什么的“理性判断”,但是如果加入这种主观
的分析和思考,这种主观性的限度又何在?代议民主制中的“代议”二字又如何保证?局部利
益既是公共利益的组成部分,也可能成为它的障碍。当年美国的开国之父们一再担忧的“派
系问题”,就是如何把局部利益控制在整体利益之下。
Earmark 虽然是美国政治中近些年才猖獗起来的现象,但是没有 earmark 的形式却有
earmark 的实质的“特殊利益”却始终存在。英语中“猪肉桶”这个词(pork-barrel),也是
指政治家们争先恐后地瓜分公共资源这个“猪肉桶”,以争取选票或者政治捐款。比如,很多
人认为“农业补贴”,就是一块“猪肉”。波士顿地区花了一百四十多亿的一个交通改善项目(俗
称“大坑”),也常常被认为是“猪肉”的典型。
“耳朵上的记号”也好,“猪肉桶”也好,发展到一定程度,就具有了专业性,这就是美国普遍
的“游说集团”现象。华盛顿周围,逡巡着一大批专业的游说集团,类似充斥北京的各地、各
企业的“办事处”。游说集团代表着某行业、某集团或者某地区的利益,努力从参众两院中“挤
钱”。本来,这也的确是帮助议员们“倾听民情”、“接近基层”的机会,是民主制度里宝贵的
传统之一,但是,如前所说,局部利益和公共利益之间往往只有一线之隔,把握不好,就因
小失大。专业化了的游说集团,甚至可以凭其与国会的关系建立“猪肉”市场,“拍卖”其政治
资源,所以在局部利益、游说集团、议员的三角关系之间,出现前述的两个腐败案例,也就
不足为奇了。Earmark 现象近 10 年的猛增,也和游说集团的商业化趋势相关。有人干脆
说,earmark成了游说集团的“自动提款机”。
两起重大腐败案, 上“哪也不到的桥”这样的笑话,美国earmark改革的呼声也日趋强烈。
加
由于各方压力,2006年国会中的earmark大幅下降。2007年1月5日,众议院通过改
革议案,规定所有所有的earmark都必须公开标明倡议议员姓名、用途、成本,议员也必
须证实自己与此earmark没有利益相关性,宗旨就是提高earmark的透明性。
当然了,有些乐于为自己的选民“请命”议员还是不服气。对于他们来说,我为我的选民争取
利益,何罪之有?一个伊利诺州的女议员就说,她“还将为自己的选区而斗争”。看来,一个
政治家太死心眼了也不行,因为你对你的选民“负责”,很可能就是对更广大选民的“不负责
任”。
咱们美国工人有力量
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几年以前,我一个哥大的博士同学突然宣布不读了,问他去干什么,他说: 我要去做一个
“
地铁售票员” 听了之后,我大笑,一个常青腾大学的博士生,辍学转当地铁售票员?我完
。
全把他说的话当成一个笑话了。
直到前些天,目睹了7 百万纽约人因为3 万交通工人罢工,在寒冷的清晨步行几个小时去
上班上学,才渐渐明白我那个同学所说的话,很可能不是一个笑话,而是一个现实的计划。
一个纽约公交工人平均年工资为6 万3 千美元,同时还享有终生医疗保险、养老保险,55
岁就可以退休拿养老金。而且,由于公交工人是“国企”工人,所以抱的基本是铁饭碗,不
可能被随便解雇。这个待遇的分量是什么呢?要知道,美国人的年家庭平均收入为4 万5 千
美元左右,也就是说,如果一个家庭有两个成人都是纽约公交工人的话,那么这在美国就是
一个相当富足的家庭了。同时,美国人平均的退休年龄是65 岁。哥大一般的系院里,刚受
雇佣的年轻教授一般年收入是4 到6 万美元之间――而且要当一个教授,要接受10 年左
右的高等教育训练,这个过程的艰辛不说,竞争惨烈难找工作不说,往往还要使在读学生背
上一屁股债务――难怪我的同学要“明智”地转行去做地铁工人了。
纽约公交工人活得这么爽,为什么还要罢工呢?这部分当然是因为他们 身在福中不知福”。
“
不用去非洲,就让他们到中国来旅游一圈,看看中国沿海一些血汗工厂的打工妹或者国企倒
霉的下岗工人,估计他们肯定会死死抱住自己的岗位,给啥也不换了。然而,更重要的,当
然是美国工会的势力。
美国有无数个大大小小的工会,一般按行业组织,比如汽车工人工会,服务行业工会,甚至
分得更细,理发员工会,清洁工工会,保姆工会等等。当然,在每一个行业里面,工会之间
对成员的竞争也很激烈,竞争的结果,就是每一个行业会出现一个或几个较大的工会,其他
的小工会,作为子工会,加入这些大的母工会。这些小工会与母工会有一些协商、庇护、资
助关系,但小工会有自己的董事会、财政来源,所以具有相当的独立性。
工人加入工会是自愿的,条件是交成员年费,好处当然是工会会出面和雇佣者协商劳工合同,
就劳动条件、工资、福利等等与雇佣者讨价还价。谈拢了,当然好。谈不拢,工会可以号召
工人弟兄们起来罢工、示威。如果这个工会的号召力足够强,可以把一定区域内的某个行业
或某个工厂搞瘫痪,雇佣者当然得给工会“面子”了。对于政治家来说,由于工会在左右工
人的选票方面的号召力,它同样是一个“大爷” 也得罪不起。正是因为工会在左右经济、
,
政治方面的“势力”,美国工人的待遇在有工会以来,一直在“扶摇直上”。社会地位另论的
话,就“舒服”程度来说,在美国做一个“蓝领工人” 确是非常“舒服”的职业。比如,
,的
长期生活在美国的人很容易注意到,美国的建筑施工速度非常慢,与中国一年一栋高楼的速
度完全无法相比――这也难怪,美国建筑工人8 点上班,5 点下班,上午一个长长的“咖
啡时段”,下午一个长长的“咖啡时段” 午饭吃它两个小时,五年能盖好一栋楼就不错了。
,
又比如,美国普通的白领,根本请不起保姆甚至“小时工”,许多女人选择做家庭主妇,辞
职在家带孩子,往往不是“兴趣”使然,而是实在请不起保姆。再比如,一般的中国人会注
意到,美国的“空中小姐”远远不如中国的“空中小姐”年轻漂亮,很多根本不修边幅的老
大妈还“赖”在“空中小姐”的职位上,这其实也与美国工会对“空中工人”的保护相关,
这种保护使年龄歧视、外貌歧视很难发生。
这次带领纽约地铁工人“闹事”的,就是美国“交通工人工会”的纽约子工会“地方100”。
由于公交工人是“国企”工人,他们的合同是与纽约州政府的“都市交通局”签订的。05 年
12 月,上一个合同到期,新的合同进入协商阶段。正是在这个关头, 地方 100”与“都市
“
交通局”爆发了针锋相对的“阶级斗争” 经过漫长、激烈的讨价还价,双方在很多问题上
。
都达成了一定妥协和共识,然而,在养老金的问题上,谈判被卡住了:都市交通局”提出,
“
以后新录用的工人必须抽取收入的6%作为自己的养老金筹款,这比现有合同增加了两个百
分点,而“地方100”坚称它不会“出卖”以后新录用的工人,坚决不妥协。
于是,2005 年12 月20 日凌晨3 点,“地方100”宣布罢工,地铁、公车系统陷入瘫痪。
这是纽约交通工人25 年来的第一次罢工,时逢寒冷的冬天,对于依赖公交系统的7 百万纽
约市民来说,罢工无疑是“雪上加霜”。以后的三天,成了“长征”的三天,人们在零下几
度的天气里,迎着寒风,一步一步向自己的办公室或者学校“挺进”。如果说第一天大家还
有点“新鲜感”,还有种走路的“振奋”的话,到第三天,人们已经开始怨声载道了,有的
“群众”干脆在接受采访时说: 把那些工会的人给抓起来,扔到监狱去,就这么办算了!”
“
在所有这些愤怒的人中,纽约市长布鲁伯格无疑是最生气的。在他看来,谈不拢再接着谈啊,
你罢什么工啊。他在20 号的声明中说:交通工人工会将他们的私利摆在了公共利益之上,
“
这不但是对公共服务这个概念的羞辱,而且是通过让这个城市给他们下跪来达到他们的目
的”。更重要的是,根据纽约州的泰勒法,公共行业的工人罢工是违法的举动。布鲁伯格抓
住这个法律上的“辫子” 敦促法院对工会做出处罚。
,
众所周知,在这个人口老龄化的时代,养老金问题是一个全球性的问题。欧洲近几年的工人
罢工,也往往与养老金问题相关。这次纽约公交系统在养老金问题上双方爆发冲突,并不出
人意料。在“地方100”看来,这次妥协,可能是将来工人福利进一步被侵蚀的开端。对“都
市交通局”来说,交通工人的待遇已经比其他公共行业的从业人员(警察、公立学校的教师、
消防员)要高了,55 岁就开始领退休金在私营行业也是闻所未闻。对白领阶层来说,交养