民主的细节
作者：刘瑜
权力制衡篇
选谁都差不多
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如果我是美国人，很可能不会去给大大小小的选举投票。这倒不是说我这人政治冷漠，没有
公民责任心，而是我觉得，在美国现在这种政治体制下，其实选谁都差不多。
比如眼下我一直在跟踪观察的麻塞诸塞州的州长选举。
每年的 11 月 7 号是美国的选举日。今年没有总统选举，但是有许多州要选州长，我所居
住的麻省就是其中一个。
如果我是一个麻省公民，我选谁呢？
最有力的竞争者有两个。一个是民主党的候选人德沃帕崔克，黑人，曾在克林顿政府手下
任助理司法部长。一个是共和党的候选人凯丽赫利，女性，是麻省现任付州长。
如果我是一个麻省公民，当然有理由关心这场选举。对于一个普通美国人来说，州级选举对
他们衣食住行的影响，其实比总统选举要大。因为美国是个联邦制国家。对于一个普通公民
来说，消费税的税率是多少、高速高路上的时速多少、中小学教育质量如何、有多少警察在
你家附近巡逻、能否申请有政府补助的医疗保险，这些与日常生活最休戚相关的事情，主要
都是由州政府与州议会决定的，不关白宫和参众两院什么事。在很大意义上，对于老百姓而
言，“国计民生”的真正含义，其实是“州计民生”。
抱着关心“州计民生”的热切心情，我大量地读报、看电视、上网，努力发掘两个候选人的“本
质”差异，最终得出的结论却还是：其实选谁都差不多。
听来听去，我发现他俩在政见上，主要差异集中在两个方面。一个是要不要消减收入税；另
一个是如何对待非法移民。
赫利坚决主张要消减收入税。每次电视辩论，她都把这个问题拿出来，气势汹汹地追问帕崔
克同不同意减税。她说：“减了税，老百姓口袋里有了钱，经济发展才有动力”。我想，减税
是好事啊。我一共收入就那么点，还老是被挖去一大块税，我当然支持减税了。可是后来我
上网一查，发现赫利所说的减税，无非是从 5.3% 减到 5% ，顿时觉得很没劲。才减个
0.3 ％，却嗓门大到大西洋对岸都能听到。而且，帕崔克说的也有道理，他说：“不错，老
百姓的钱是老百姓的钱，但是公路、公立学校，也都是老百姓的公路、公立学校，如果少交
税的代价是公共服务的退步，老百姓欢不欢迎呢？”好像也有道理。
再看另一个分歧。帕崔克主张让在麻省公立大学上学的非法移民交相对低的“州内学费”，赫
利反对。帕崔克说“要给那些学习合格的非法移民一个机会”。而赫利则说他是在“用合法居
民的钱去奖励非法行为。”帕崔克主张给通过驾考的非法移民发驾照，说是出于“安全考虑”。
赫利则坚决反对，说这让“控制非法移民更加困难。”双方似乎都有道理，但是说实话，这对
我来说，实在是个可以“高高挂起”的问题。
当然，两个人还有一些其他分歧，比如同性恋结婚可不可以合法化、要不要支持干细胞实
验……分析来分析去，我觉得所有这些“差异”都显得鸡毛蒜皮。 0.3 ％的税收、给不给非
法移民发驾照、同性恋能不能合法结婚，对我的生活几乎没有任何影响，所以对我来说，选
谁都差不多。
“选谁都差不多”可以被理解为一件坏事，也可以被理解为一件好事。很多人把它理解成一件
坏事。每天，我都可以从报纸上读到无数这样的哀叹：民主党也好，共和党也好，其实大同
小异，一样堕落，既然“天下乌鸦一般黑”，我为什么要去投票？事实上，很多人把美国的投
票率不高这个问题，归咎于美国政党“没有给选民提供一个真正的选择”。专制者更可以声称：
既然在民主选举中“选谁都差不多”，那还要选举做什么？所谓选举，不过就是一群戏子做戏
而已。
但是我不这么看。“选谁都差不多”这个现象的发生，其实恰恰是两党激烈竞争的结果。正是
因为两个政党在竞争中都要争取大量的“中间选民”，所以它们的政见日渐“趋中”，最后，两
党的政见往往稳定在最大多数选民比较赞同的位置上。而一个上台的政党，代表多数人的利
益，这恰恰是民主的含义。
早在 1957 年，政治学家 Anthony Downs 就总结出了两党制下“政党趋中化”的规律。
许多后来的经验研究都证明了这个简洁然而意义重大的结论。
从这个角度来说，“选谁都差不多”又是好事，因为它说明不同的政党都在使劲谄媚“多数老
百姓”――这不正是三个代表之“代表最广大人民之的利益”吗？好比如果我喜欢吃面条，不
喜欢吃三明治，那么一个党请我吃拉面，一个党请我吃刀削面，我当然“选谁都差不多”了――
反正没人逼我吃三明治。投票率低，至少对于某些人来说，恰恰说明他们对政治体制的信任：
既然我就算不投票，也要么能吃到拉面，要么迟到刀削面，那我投不投票也无所谓了。
选举议题的“鸡毛蒜皮”化，在一定程度上，恰恰是美国社会在重大基本问题上达成了共识的
表现。这个社会已经完成了对工人能不能组织工会、如何控制公司垄断、公立中小学如何运
营、妇女该不该投票、黑人能不能坐公车的前排、言论自由是不是好事、人权是不是一个贬
义词等等这些个“重大”问题的辩论了，剩下的，至少就国内事务来说，基本都是小修小补的
“鸡毛蒜皮”了。如果一个国家连这些最基本的共识都还没有形成，“右派”坚持工人不能成立
独立工会，“左派”坚持反对市场经济，而我是那个国家的公民，那我当然会举着选票跑到投
票箱前了。毕竟，在那种政治环境下，选谁会非常不一样，我可不想被人按着脖子，吃下自
己不爱吃的三明治。
哪怕只增百分之一的税
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以前只听说过商店因为财务困难歇业关门，在美国，竟然见识了政府因为财政问题而暂时歇
业关门。
7 月 1 号，美国新泽西州州长科赞（ Jon Corzine) 签署了一个 17 号行政令，下令新
泽西州州政府所有“非基本的”办公机构都暂时关门。这些“非基本的”部门包括：机动车辆管
理处、公园、彩票部门、教育局、部分司法机构，等等等等。虽然“基本的”政府部门，比如
警察，消防队、监狱等等，还保持运转状态，但这个小小的行政令，也让 4 万 5 千人临
时下了岗――占新泽西公务人员的一半以上。城池失火，殃及池鱼，便是新泽西州亚特兰大
市那些个举世闻名的大赌场，也跟着被迫歇业――虽然它们不是政府运营的，但是它们必须
在政府人员的监控下运营，而那些监控人员歇了业，这些赌场业只好跟着关了门。
读者可能要问，美国州长权力这么大？大笔一挥，就可以让几万人暂时下岗？当然不是这样。
美国是一个法治社会 , 一切必须按照法律的规定来办事。美国又是一个联邦国家，每个州
有每个州的法律。根据新泽西州的州法，在每年新的预算在州议会批准通过之前，政府不应
当有新的花销。今年的州预算批准截止日期是 7 月 1 号，新泽西州议会没能在 7 月 1 号
之前通过新的年度预算。于是州长科赞依法下令冻结那些“非基本政府部门”的运行。
那么，州议会为什么没能通过州政府的预算提案呢？原因是，新泽西州政府面临 45 亿美
元的赤字，为了填补这个赤字。州长科赞提出了一系列开源节流的做法。其中最重大的建议，
就是要求将新泽西州的消费税从百分之六提高到百分之七，期望以此每年获得 11 亿美元
的进帐，而这个提议遭到由民主党控制的州议会的反对。一方坚决反对提高这百分之一的消
费税，一方坚持这是填补赤字最有效的方法。双方僵持不下，最后错过了预算批准的截止日
期。州长这才一怒之下签署了 17 号令，虽然是“依法”办事，但同时也是以冻结政府的方
式来要挟州议会。
当然，无论是州长，还是州议会，都得罪不起选民。固然，增加税收会得罪选民，然而，一
部分公共服务长期被关闭，以及大量公共雇员的“临时下岗”，同样会惹恼选民。于是，从 7
月 1 日 科赞签署 17 号令起，州政府和州议会开始了马不停蹄的谈判，连美国国庆日的
假日都不休息了。州长本人据说也“睡在了办公室”。 7 月 6 号，州议会里的民主党内部
就达成了妥协，表示愿意接受消费税从百分之六增加到百分之七（意味着每个家庭平均一年
多开支 275 美元左右），但是作为条件，由增税所得收入，其中有一半必须用于缓解由于
高不动产税对老年人口造成的压力（新泽西的不动产税全美最高）。换句话说，这边拔了羊
毛，那边至少得部分地补回羊身上。
7 月 8 号，这一提案在新泽西州议会的上下两院通过。很快，州长科赞签署了 19 号行政
令，下令解除 17 号令。从 8 号开始，各个“非基本的政府部门”重新开张，到 7 月 10 号，
基本所有的政府部门都恢复正常工作。新泽西这场“预算战役”这才算平息下来。
对于我们这些外部的观察者来说，重要的当然不是新泽西州这么一个遥远地方的“预算平衡”。
毕竟，我不去新泽西购物，它消费税就是涨到百分之 70 ％，我也可以事不关己，高高挂
起。对我来说，有趣的是这场预算战役的政治过程。
从政治运作的过程来说，最引人注目的，就是议会不是政府的橡皮图章――它切切实实地审
查、质疑政府提出的预算方案。也就是说，在涉及到“掏老百姓口袋里的钱”以及“花老百姓
口袋里的钱”的问题上，议会确实是试图在把守一个关口。就算是百分之一的消费税，就算
是年家庭开支也就是因此增加 275 美元，那也不是某个领导一拍脑袋说了算。相比之下，
我似乎就没有听说中国的全国或者省级人大曾经否决过政府提出的预算草案。事实上，别说
一般的老百姓不知道我们的消费税或者所得税的税率从何而来，有何道理，背后的政治博弈
过程是什么，就是人大代表们本身，估计大多也是只知其然不知其所以然，晕晕乎乎地投赞
成票而已。
当然，议会在把这个关口的时候，是一只眼睛瞟着自己的职位，一只眼睛瞟着老百姓的利益。
但是，在一个合理的制度中，“自私”不应该是问题，“损人利己”才是问题。如果政治家的职
位必须通过适当保护老百姓的利益来维持，这二者不是“辨证地统一”了吗？当然，这里说的
是一种理想的情况。很多时候，政治家只是虚晃一枪，“似乎”保护了老百姓的利益，实际情
况却扑朔迷离。但是，至少在新泽西的这个案例中，首先，部分州议员们开始是怕涨税引起
选民不满而拒绝州长的预算提案，后来，又同样是怕关闭部分公共服务惹毛了选民而达成了
妥协。在这个案例里，政治家的政治考虑明显受了选民利益这个指挥棒的影响。
我们在公共领域里讨论民主或者民主化，易于陷入抽象的、空洞的口号对口号式的争论。事
实上，民主是非常脚踏实地、非常柴米油盐的一件事。它涉及到的，无非就是当有人要从我
怀里一年掏走 275 美元的时候，它是会被“神不知鬼不觉”地掏走，还是会至少经过一场辩
论。而且我可以倾听这场辩论，可以根据我自己的标准判断其中的是非，可以在下次投票的
时候，给那个在我看来说话没道理的人投一张反对票。
相比之下，在一个不够民主的社会里，公共财政的“软约束”问题似乎很难避免。如果民众或
者民选代表不能有效地监控预算的出台过程，那么政府开出什么帐目，就是什么帐目。它说
花多少就是多少。它说花在哪就是在哪。提案中的预算数字怎么来的，很少人知道。这些数
字是不是的确按部就班地花了，也很少人知道。就算由于上级政府的压力，以及地方税基的
不足，导致一个相对合理、相对有限的预算，各级政府还是可以通过“巧取豪夺”建立无数的
“预算外基金”。近几年来中国政府启动的“预算内外一本帐”举措、以及崭露头角的“审计风
暴”，可以说非常积极的公共财政改革。但是，更根本的变革，还是在于推动人大切实地审
查、质疑、监控政府的预算方案。
当然，这个案例给我们的政治启示不至于此。中国很多地方当前面临严重的地方政权财政困
难的问题，从这个案例，我们可以看出，其实即使是美国，也存在“地方政权财政困难”的问
题。在美国，本质上而言，是联邦制这个构架解决了“地方政权财政困难”的问题。在联邦制
下，各个州享有自主决定税率、公共开支的权力。说白了，没钱了，我就多收点，或者少花
点――州级政府在议会的批准下，可以“擅自”决定多收钱或者少花钱。比如，在新泽西这个
案例中，在州议会的批准下，州政府一方面决定增加消费税、出卖某些高速公路的管理权（开
源），同时另一方面也消减在养老金和高等教育等方面的开支（节流）。
相比之下，中国是一个单一制国家，各个省市没有自主决定税率税种的权力。事实上，越到
基层政府，就越面临财政权力和财政义务不对称的情况。因为缺乏财政权力，为了“开源”，
各级政弢 r /> ??往往“八仙过海，各显神通”，用各种手段巧取豪夺，比如乱收费乱罚款，
比如随意出卖国有资产，比如不负责任地给企业贷款提供担保等等。联邦制给我们的启示是，
与其让各级政府在“预算外”四处揩油，不如扩大地方政府预算内部的财政权力――让其在税
收、公共开支方面，享有更多的自主权。比如，允许地方政府根据实际情况随时调整税率。
但是，这样放权的前提，显然是加大人大对政府预算的监控能力。没有这个配套措施，预算
内也好，预算外也好，越大的权力意味着越大的腐败可能性。
谁都知道，花自己的钱是一件让人心疼的事，而花别人的钱是一件不怎么让人心疼的事。一
个好的公共财政体系，就是要通过一个政治博弈的过程，让花别人的钱变得象花自己的钱一
样心疼，哪怕一年也就是 275 美元。
比道德制高点更高的
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我总觉得，煽动家和思想家之间的区别，就是煽动家总是特别热衷于抢占道德制高点，而思
想家总是热衷于指出道德制高点底下的陷阱。所以煽动家总是在话语的盛宴中觥羮交错，而
思想家总是在惴惴不安地担心谁来为这场盛宴买单。
在所有的道德制高点中，没有比“保护弱势群体”更高的了。但是，口号的简洁性不能掩盖现
实的复杂性，最近美国参众两院在“07 年联邦最低工资法案”问题上的较量，就体现了这种
复杂性。
美国的联邦最低工资，从1997年开始就一直没有变化，停留在5.15美元/小时的水平上。
为了适应新的经济形势，民主党很早就提出将联邦最低工资提高到7.25美元的目标，共和
党却迟迟不肯响应。但是06年11月民主党在中期选举中大获全胜，打破了这一僵局。民
主党占多数席位的众议院，很快就于07年1月通过了提高最低工资的法案。
按理说这事就该完了，最低工资提高，底层劳工的利益得到了保护，政治家们可能还因此多
赢得一些选票，岂不是皆大欢喜？
可惜，这事没完。1月众议院刚通过该议案，2月参议院的许多共和党人就出来“捣乱”。他
们表示，如果不增加小企业减税条款，他们就不批准该议案。最后，参议院通过了该法案，
但是增加了“10年内给小企业减税83亿美元”的条款。
这样一来，众议院又不干了。我们提高最低工资，是“保护弱势群体”，你们要给小企业主减
税，是“保护强势群体”，你这不是跟我对着干吗？不行，要减点税可以，最多13亿。
两方面讨价还价两三个月，最后的结果是：最低小时工资从5.15增加到7.25美元，同时
5 年内给小企业减税48 亿美元。各方预计它的最后批准指日可待。
看到这里，大家可能会对共和党的“捣乱”感到困惑和不齿。“资产阶级的代言人”、“与劳苦
大众为敌”……我们从小接受的阶级教育也许会条件反射般地给我们输送这些判断。但是，
事情真的这样简单吗？我们不妨把“提高最低工资”作为一副多米诺骨牌的第一张，看看它可
能引起什么样的连锁反应。
假设我是一个企业主，手下雇佣了 7 个人，每个人的小时工资是 5块钱，如果政府强令我
将工资涨到7块钱，我会怎么做呢？为了维持同样的生产成本，我很可能将7个员工裁成5
个。这时候，那5个人的利益是得到了保护，那么，那两个被裁掉的人呢？
事实上，无数经济学研究已经表明最低工资法和失业率之间的正相关关系。虽然经济学家当
中也有“异见分子”，比如克鲁格的研究表明最低工资法对就业率影响非常微弱，但是绝大多
数的经济学实证研究都一再表明最低工资增加失业率，尤其是年轻的、非熟练工的失业率。
“最低工资研究委员会”调查表明，最低工资上升 10％，会导致年轻非熟练工失业率增加 1％
到 3％。这个研究结论令人悲哀之处就在于，最低工资法旨在保护弱势群体，最后伤害的，
恰恰是弱势群体。
你可能会说，那就让政府禁止企业在提高最低工资的情况下裁减员工。先不说这个“禁令”
在雇用自由的市场经济条件下是否可能，就先假定它是可行的吧， 果怎样？对于企业来说，
后
如果政府规定我不能解雇员工，那我不雇新的员工总行吧？前面说过，最受最低工资法影响
的，恰恰是年轻非熟练工人的就业机会。你可能又要说，那我强制你雇佣新工人。好吧，我
只好雇佣新工人。结果又怎样？这个企业的生产成本提高，它的竞争力下降――美国的制造
业在第三世界国家面前节节败退，与其劳动力成本偏高不能说没有关系。那么我们就贸易保
护主义！你又说了。好吧，贸易保护主义――咱竞争不过中国、印度，把它们关外面还不行？
后果又是什么？提高的生产成本转移到价格当中，谁来承担？消费者。那些抱怨美国的商品、
服务太贵的人，很可能同时是主张提高最低工资的人，却不愿看到这二者之间的联系。你可
能又要说了，咱不让他们把生产成本转移到价格当中来，咱降低资本家的利润率不行吗？可
以啊，but how？如果一家企业没有违法，你怎么强制规定它的利润率？强制企业不许解
雇工人、强制它雇佣定量的新工人、贸易保护主义、规定企业利润率，把这一切加起来，那
叫什么？计划经济。计划经济的弊端，呵呵，还用得着我继续推这付多米诺骨牌吗？
“保护弱势群体”最后导致“伤害弱势群体”，“道德制高点”变成“道德陷阱”，这就是所谓的悖
