在意见不统一情况下，康熙五十一年（1712年），清政府颁布了“滋生人丁永不加赋”的诏令。康熙帝在谕旨中指出：“今海宇承平已久，户口日繁，若按现在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令各省督抚，将现今钱粮州内有名丁数，勿增勿减，永为定额。其自后所生人丁，不必征收钱粮。”康熙五十二年（1713年），这条诏令开始在全国实行，均以康熙五十年（1711年）人丁数字征徭，此后新增人丁不再承担丁徭。这项改革，为雍正帝实现摊丁入亩制度创造了条件，即清政府把全国的征税人口固定下来，实行摊丁入亩就有了固定的丁税额，便于向田赋中归加。并且在一定程度上减轻了农民的负担，有利于封建人身依附关系的松弛和农民生产积极性的提高。
但是，“滋生人丁永不加赋”并不能解决赋徭不均的矛盾。它只承认今后滋生的人口不再征收赋税了，而现有人口还是要收税的。贫苦农民现有的丁徭照样交不出，逃税现象依然存在，而且这也带来了新的问题，由于人丁的生老病死和流动迁徙是不可避免的、是随时变化的，如何在具体的民户中开除旧的丁银额，增添新的丁银额就不像以前那么简单了；随着人口的增加，需要不断地重新计算每个人丁应担负的丁银额，这既是一项繁复而难度大的工作，也为官吏的贪赃舞弊提供了机会。
面对“滋生人丁永不加赋”政策在实行过程中出现的一些问题，一些地方官员不得不再次考虑赋役制度的改革问题，寻求落实丁银的具体办法。有的主张按土地征收，有的则持反对意见。如御史董之燧在康熙五十二年（1713年）就敏锐地察觉到了这个问题，建议把丁银总数统计明白，平均摊入到田亩中，按田亩征收。福州人李光坡坚决反对，他认为按田亩派丁，各地田亩面积大小不同，做不到平均，如果依田粮派丁，则税粮有轻有重，不可能不出现偏差。他还认为丁并于粮，实行长了，或许有人会认为有粮赋而没有丁银，就会添设丁课，形成加赋的大毛病。虽然他的态度有点顽固的倾向，但他确实提出了实行丁并于粮可能碰到的问题。
摊丁入亩制度经过长期激烈的讨论，直到康熙帝辞世，是否实行摊丁入亩制度，还在争论之中，雍正帝即位之初，就面临着这个棘手的、但又必须要解决的问题。
摊丁入亩，普遍推行
雍正帝即位后，第一个触及摊丁入亩问题的是山东巡抚黄炳。雍正元年（1723年）六月，黄炳因境内各地连年遭遇旱灾，民生艰难，奏请按地摊丁，以解民困。黄炳与学官盛枫等人有所不同，他身为封疆大吏，更感到丁粮分征下贫民逃亡问题的严重性，他认为有地则纳丁银，无地则去丁银，使贫富负担平均才是良政，因而主张丁银摊入地亩征收。雍正帝认为 “摊丁之议，关系甚重，岂可草率从事”，不但没有采纳黄炳的建议，反而责备他 “冒昧渎陈”。尽管雍正帝驳回了黄炳的奏请，但他对各地赋役之重的状况仍然作出了反应。六月十三日，雍正帝谕曰：“陕西、甘肃地丁银每一钱额外加征三厘，每米一斗额外加征三合，本均作为备荒之用，然而无赈济之实，着自雍正元年始，将额外加征米银永行停止，旧欠亦悉予根除。”同月，又停征山东、山西、河南历年带征旧欠钱粮，宽限一年。所有这些，既是雍正帝宽以待民的表现，又暴露出了原先陈旧传统中丁银分开税制的弊端。
雍正元年七月，直隶巡抚李维钧上疏雍正帝，要求在直隶州内将丁银并入田亩之中征收，认为这“实在是对贫民百姓大有益处”。李维钧吸取了黄炳的教训，他深知有力之家不乐意这样办，可能会出来阻挠；而户部只知按陈规办事，也不会同意，因此要求雍正帝“乾纲独断”，批准他在辖区内进行。雍正帝不再像对待黄炳那样，而是对李维钧的建议很重视，把他的奏折交给户部及九卿、詹事、科道一起讨论，并明确指出：“此事尚可少缓，更张成例，似宜于丰年暇豫，民安物阜之时，以便熟筹利弊，期尽善尽美之效。”雍正帝把丁归田粮视为要事，主张小心处理，以期达到最好的效果。九月，户部复议，同意李维钧的主张。雍正帝还不放心，再次提出让九卿复议。如此从元年六月黄炳提出，一直到十一月，雍正帝才正式批准。
自从雍正帝批准在直隶实行摊丁入亩制度后，各地普遍开始推行。雍正二年春天，黄炳开始在山东实行。同年十二月，云南巡抚杨名时奏报他的辖区“子孙丁”的严重情况：有的人户早已没有半寸土地，人丁也不兴旺，但丁役册上有多人的丁役，历代相传，编审时也不予减除，使孤贫之丁承继上辈的徭役。杨名时表示要改变这种不合理情形，向直隶学习，使丁从粮办。雍正帝同意了他的要求。雍正四年（1726年），河南、陕西、浙江、甘肃也先后实行了摊丁入亩制度。五年（1727年），江苏、安徽、江西相继实行。七年（1729年），湖北也实行了。至此，绝大部分省份均先后在雍正年间实行了摊丁入亩制度。山西省和贵州省稍迟，是在乾隆年间开始实行的。盛京（今沈阳）、吉林等地，最初因“户籍无定”而未实行，道光二十二年（1842年），盛京实行，光绪二十九年（1903年），吉林实行。
在实行摊丁入亩制度的过程中，中央政府并没有规定具体的实施办法，各省都本着简便、高效、灵活的原则，结合实际进行探索。多数地区均以县为单位，把康熙五十年该县的丁银总数，按亩分摊到田赋中去，随田赋一并征收。具体办法有两种：一是将一州县的丁银平均摊入田赋中，即原来应纳的田赋银若干，再加纳平均摊入的丁银若干，由土地所有者统一完纳。如直隶各州县，每田赋银一两，摊入丁银二钱七厘；再如河南确山县，每田赋银一两，摊派丁银一分八厘。这种办法，着眼于田赋，田赋多的，摊入的丁银就多；田赋少的，摊入的丁银就少。运用这种办法的还有广东、四川、直隶、福建、山东、云南、河南、陕西、浙江、甘肃、江西、广西、湖北、山西诸地。另一种是把一州县的丁银平均摊入到田亩之中。如安徽祁门县每亩土地摊入丁银一分六厘。这种办法，是着眼于田亩，土地多的，摊入的就多；土地少的，摊入的就少。采用这种办法的只有江苏和安徽两地。
摊丁入亩制度的实施经历了一个漫长的过程，是当时社会经济发展的必然结果，是明朝一条鞭法的深化和发展，是中国封建社会赋役制度上的一次有积极意义的重大改革，对清代社会的发展产生了重大的影响。
第一，摊丁入亩制度的实施，结束了清初赋役制度的混乱局面，保证了中央政府的钱粮收入，这是实行摊丁入亩制度最主要的目的。以田赋征收数额为例，康熙二十四年（1685年）共收田赋银24449724两，粮4731400石。嘉庆十七年（1812年），共收田赋银32845474两，粮4356382石。按每石粮均折银1两计算，则嘉庆十七年所收田赋数额，较之康熙二十四年所收田赋数额增加了27.49%。
第二，摊丁入亩制度的实施，合理了税负。按田亩多少来征收所有赋税，改变了原来丁、地分征带来的赋役不均状况，使无地和少地的农民可以不负担或少负担赋税，并把原来归农民负担的部分税款转摊到地多丁少的地主富户身上，这种损富益贫的政策保证了赋税负担的相对合理化和平均化。对这一点，雍正帝很清楚，他说“丁银摊入地亩一事，于穷民有益，而于缙绅富户不便”。雍正帝的臣僚也明白，如福建布政使沈廷正也说：“丁银归并地亩，于穷黎有益。”可见，雍正帝实行摊丁入亩制度，是有意识地压抑富户，扶植贫民。
第三，摊丁入亩制度的实施，在一定程度上减轻了劳动人民的负担。因为这一制度的实施，使那些无地的贫民，不再缴纳丁银，地少丁多的贫困农户的负担就相应得到了减轻。
第四，摊丁入亩制度的实施，使得劳动人民和封建国家的人身依附关系有了一定的松弛。封建国家的赋役制度经过两千多年的演变之后，终于完成了赋役合并，解除了对贫民的差徭征发和丁银负担，统一了全国的赋税制度，基本上废止了人丁税，大大松弛了封建人身依附关系，加快了人口的迁移和流动，为劳动力市场的发展创造了条件。
第五，摊丁入亩制度的实施，活跃了经济。实行摊丁入亩制度后，废除了计丁征税制，取消了户丁编审制，人民有了较多的职业选择和迁移流动的自由，从而加强了城乡之间的联系，促进了工商业的发展与繁荣。
第六，实行摊丁入亩制度后，由于不再按照人丁来收税，无地的农民再也不必像以往那样为了逃税而隐匿人口、四处逃亡了，这有利于社会的稳定。
第七，摊丁入亩制度的实施，还促进了人口的迅速发展。因为贫民百姓不必再承受人丁税的负担，生活压力的减轻，使他们有了较大能力将子女养育成人。据史料记载，康熙五十年，全国人口数为123106620人，雍正元年为126631530人，雍正十二年则为132089660人。
总之，摊丁入亩是中国赋税制度史上的一项重大改革，从康熙年间辩论要不要实行，到雍正年间普遍推行，再到乾隆年间在全国完全实现，中间经历了半个世纪，这个过程表明，它的实现是斗争的结果。在这个过程中，雍正帝的功劳是不可磨灭的，雍正帝高瞻远瞩，果断处事，在前朝的基础上大胆改革、锐意进取，取得了不朽的业绩，得到了世人的好评。
绅衿纳税，一体当差
清人入关之初，封建政府为了巩固封建统治，依照官员的品级，优待或免除该户官员一定量的丁役，以使他们成为清朝统治的忠实拥护者。此外，为了表示对读书人的尊崇，清政府也免除了士人本身的差徭和一切杂办。
在这种不成文的制度下，特权阶级与民众的对立就成了社会的主要矛盾之一。官绅户族自己不出役夫、不服徭役，同时还把部分税赋转移到贫民百姓身上，以耗羡为例，地方官经常不是按田赋向地方绅衿征收耗羡，而是把耗羡银转嫁到贫民身上，让贫民承担起本应由绅衿们承担的额外负担。如此悬殊的待遇差别，加上贫富分配的日益不公，使老百姓的心理无法获得平衡，反对和敌意的心理日益严重，这样势必会激化社会矛盾，这也是康熙王朝末年民变和暴动日益频繁的原因。
绅衿已经享有法定的豁免杂项差徭的权利，但是他们还不满足，还谋求种种非法特权，其不法行径多种多样：出入官衙，包揽讼词；欺压小民，横行乡里；无视国法，抗交钱粮丁赋，或者将别人的土地挂在自己名下，免除杂役从中渔利等等。雍正帝对此十分痛恨：“种种卑污之事，难以悉数。”
绅衿的种种谋求非法权利的行为，既造成了平民与绅衿的对立，同时他们的不法行为也是产生吏治败坏的一种社会因素，他们腐蚀各级官员，同时，他们的这种行为同政府的法令和权力也发生了冲突。封建国家要保持国家机器的正常运转，封建统治的稳定，就必须与不法绅衿作斗争。
雍正帝自然明白这一点，于是他在即位之初，就开始实行打击劣绅贪官、进行耗羡归公的改革。当时，田文镜等地方官把这种弊端上报给中央，说：各府厅州县的地方官“征收钱粮，滥加耗羡，绅衿上役不令与民一体完纳，任意减轻，而取偿于百姓小户”，这样不仅减少了国库收入、增加了人民负担，同时使政府与人民的矛盾逐步变得尖锐。雍正帝抓住问题的症结，把矛头指向缙绅，希图限制和剥夺他们的非法特权，使他们同平民一体当差。
雍正二年（1724年）二月，雍正帝下令革除“官户”、“宦户”、“儒户”等名目，不给他们特权，让他们与百姓一同交纳钱粮和耗羡，一同当差服役。敢于违抗的绅衿，敢于隐瞒的地方官，一旦查出，即行重处。雍正帝深知地方官易同绅衿勾结，特地告诫他们要认真落实这项政策：“稍有瞻顾，不力革此弊者，或科道官参劾，或被旁人告发，查出必治以重罪。”过了两年，雍正帝再次重申了绅衿只能免自己一人丁粮差役的政策，强调其子孙和家族成员不能减免。
地主绅衿从皇帝、政府那里得到的特权，已相沿七八十年，现在新皇帝要予以剥夺，他们自然不会甘心。于是在实行士民一体当差的过程中，引发了一场场激烈的剥夺与反抗的斗争。
河南巩县知县张可标是第一个响应士民一体当差的人，雍正元年（1723年），他贴出布告令“生员与百姓一体当差”。布告刚一贴出，就引起了众监生的不满。恰好当时的县学教官杨卓生向来和张可标不和，他借此机会煽动众监生闹事，控告张可标贪婪不法，反对这一政策的落实。雍正帝得知此事后，一方面命令河南巡抚石文焯调查张可标是否有贪婪不法的行径，另一方面严厉惩处了杨卓生和领头闹事的学生，这才稳定了巩县的社会秩序，保住了士民一体当差政策的顺利执行有一个良好的开端。
这场斗争刚刚平息，另一场斗争又相继发生。雍正二年（1724年），因为筑黄河堤防需要动用民工，河南封邱令唐绥祖因此制定出士民一体当差的政策，即按照田地数量来出工的措施：每一百亩田出一个人工，凡有田者一律出工，绅衿也不例外。这个命令一下，老百姓拍手叫好，因为能有一百亩土地的人，几乎全是地主和富户，百姓得若干家才能抽一个民工。但这个政策却遭到了当地监生的反对。他们声称“征收钱粮应分别儒户、宦户”，强烈要求唐绥祖维护他们的所谓特权。此后，封邱生员王逊、武生范瑚等人又拦截唐绥祖，强迫他取消实行按田出夫的政策。唐绥祖断然拒绝了他们的要求，因而使众生员群情激愤。于是，他们决定以罢考的方式反对士民一体当差政策。同年五月，河南省举行县试，河南学政张廷璐奉旨到开封监考，封邱众监生在考场上闹事，武生范瑚把少数应试者的试卷抢去，当众撕毁，以此表示对士民一体当差制度的抗议。事发后，河南总督田文镜、巡抚石文焯迅速向雍正帝作了汇报，雍正帝下令严查、严办，派吏部侍郎沈近思、刑部侍郎阿尔松阿到河南审理此案。
田文镜在审案的过程中表现得过于偏激，为了实现士民一体当差，他打击科甲出身的官员和知识分子的力度稍稍过火，引起河南“读书人”的反对，科甲出身的张廷璐、开归道陈时夏以及钦差大臣沈近思沽名钓誉，尤其是陈时夏在审理此案时竟不坐堂，反而与诸监生座谈，称他们是年兄，求他们赴考。雍正帝在得知这一情况后，非常愤怒，把学政张廷璐革职，陈时夏革职留任，为首闹事的生员王逊、武生范瑚等人处斩，参与者都作了从重处罚。杀鸡给猴看的手段立即收到了立竿见影的效果，以后的士民一体当差也就顺理成章地推行下去了。
在反对士民一体当差的风潮中，田文镜发现捐纳贡生、监生参与的比较多，而清朝政府原定贡生、监生的升迁革退需礼部批准，不利于地方官和学政强化对他们的约束。于是，他向雍正帝提出改变旧规的建议，请求把捐纳贡监的人事权交给地方学政，与生员一样管理。雍正帝批准了他的建议，于是形成这样的规定：捐纳贡生、监生凡涉及到诉讼，即革去功名，听候审理。雍正帝还规定，监生被斥后，不许出境，以免他们滋事。
不法绅衿的种种特权行为对封建统治构成了直接的危害，侵犯了政府的权力，危害了百姓的利益，破坏了三者之间的政治平衡。士民一体当差政策的实施，取消了士族的某些特权，打击了绅衿的嚣张气焰，缓和了民人的对抗心理。士民一体当差影响很大，对士族的打击效果最为显著，是继摊丁入亩改革之后，雍正帝推行新政的又一项重大改革。
节制绅衿，强化法治
雍正帝在实施士民一体当差制度的过程中，还采取了加强对绅衿管理的措施。主要表现在严禁绅衿包揽钱粮和抗粮、严厉打击绅衿的不法活动上。
严禁绅衿包揽钱粮和抗粮是限制绅衿特权的一项重要内容。绅衿包揽钱粮由来已久，他们替政府向本宗族、本乡山民征收钱粮，与官吏勾结，非法多征和私吞，同时又将宗族、姻亲的田产挂在名下，借免役权获得免役，从中渔取利润。有些胆大的绅衿，还抗欠他们自身应该交纳的丁赋。雍正帝定出惩罚事例：凡贡生、监生、生员包揽钱粮而有拖欠的，不管多少，一律革去功名；拖欠至八十两的，以贪赃或枉法论处，并照所纳之数，追罚一半入官；百姓听人揽纳，照不应重律（所谓“不应重律”，就是“不应为”律中之重者。清代对于“州县自理”的案件，给以州县地方官的最大刑罚权限就是“笞杖”。《大清律例》规定：“凡不应为而为之者，笞四十。事理重者，杖八十。”它主要应用在讨债、追租、回赎等“户婚田土”一类场合）治罪。如直隶东光知县郑三才奏称，该县“地棍绅衿把持包揽挟制官府，拖累平民，弊端种种”，雍正帝便以这种办法为依据，命严行查处。
雍正四年（1726年），贡生张鹏生把别人的钱粮揽在自己的纳粮薄上拒不交纳，雍正帝下旨责打四十大板，枷号三十日，发遣到黑龙江。五年，甘肃阶州（今武都县）出现了绅衿集体抗粮的事，护理巡抚印务的钟保，以署理知州陈舜裔激变士民之罪，题请革职。雍正帝未准，而说陈舜裔“催办国课，并非私派苦累民间。若因此将伊革职，则实心办事之人必退缩不前，而无赖生事之人皆以挟制官长为得计矣”。从事件本身来看，阶州署理知州陈舜裔认真执行朝廷法令，催逼绅衿钱粮，地方绅衿却因为私利群起闹事，若以激变士民为由惩治陈舜裔，无疑是对冥顽绅衿的妥协，将更不利于钱粮的催征。钟保对利害关系认识不足，雍正帝却是非常明白的。雍正帝因钟保糊涂，不能坚持朝廷立场，而责备他“沽名邀誉”，不要他办理此事，指示特派主审官严加审讯抗粮绅衿。湖广地区也不断发生士民抗粮事件，安陆县武生董建勋连年不交钱粮，当地将他革去功名，予以拘禁。
山东绅衿更是蛮横，他们抗粮积习成风，甚至还引以为荣，曾流传着一句“不欠钱粮，不成好汉”的俗语。雍正九年（1731年），山东上报的举人、监生、秀才、贡生因欠粮税要罢革的就有1497人之多。
江苏绅衿积欠也很厉害。江苏巡抚张楷向雍正帝报告说：从康熙五十一年到雍正元年的12年间，江苏全省积欠的赋银就达到881万两，接近江苏三年的赋银总数!雍正帝得知这件事后，十分恼怒，他认为这是江苏省吏治腐败、民风颓丧透顶的表现，于是下定决心，要对江苏的士俗民风进行严厉整顿。雍正帝特派户部侍郎王玑、刑部侍郎彭维新，带领众多的候补州县官分赴江苏各地进行清查。这些官员们到地方上任以后，强令欠户务必要在短期之内还清多年所有积欠，还清的就在门口用红笔写明“清查”二字，不能还清的一律投入监牢，直到还清为止。
在这种政策下，江苏省人心惶惶，监牢里人满为患，全省上下一片混乱。当然，这并不是雍正帝想要看到的，他的本意是收回积欠，充盈国库，他所采取的手段是杀鸡给猴看。此时，他觉得自己的目的已经达到，于是就网开一面，下令暂时停征积欠，因为当前最重要的是稳定民心。
经过三年的调查发现，自康熙五十年至雍正四年之间，江苏一共欠税1010万两，其中，官贪民欠大约各占一半。雍正帝下令，属于贪官积欠的，务必在10年之内还清，如果是民间欠交的，顺延在20年内还清。同时，雍正帝吸取了清查亏空的教训，要求属于官吏侵蚀的，只追究其个人责任，不得牵连其他人。
绅衿弄法，虐待佃户，也是一种不良的社会风气。雍正帝对此也是深恶痛绝。雍正二年，广西生员陈为翰踢死佃农何壮深后，陈为翰故意抵赖，声称是佃农先动手打的他。雍正帝知道这件事后，当即指出：佃户必定不敢动手打生员，陈为翰必定是劣绅，并命令巡抚李绂详细调查这件事。随后，雍正帝又批示说：读书人或地方绅衿如果仗势倚财，随便杀人，等于知法犯法，不应按一般失手伤人案处理，而应从严治罪。但刑部的法律中却找不到这个条文，原来的规定与雍正帝的批示正好是相反的。雍正帝就让九卿重新议定出关于读书人“欺凌百姓”及欺凌佃户如何从重治罪的法律条文。
条文出台后，雍正帝发现，这一做法，虽然维护了贫民百姓的合法权益，但由于这一法令中存在的片面性，导致了个别百姓借此要挟绅衿的不法现象。于是，雍正帝又进行了修改和完善，制定了专门的法律条款，即：一、凡不法绅衿，私置板棍，擅责佃户，勘实后，乡绅照违制律议处，监衿吏员革去衣顶职衔，照律治罪。二、凡地方官容忍不行查究，经上司题参，照循庇例议处；失于觉察，照例罚俸一年。三、凡绅衿如将佃户妇女占为婢妾，皆革去衣顶职衔，按律治罪。地方官循纵肆虐者，照溺职例革职。不能详查者，照不行查出例罚俸一年。该管上司循纵不行揭参，照不揭报劣员例议处。四、对于奸顽佃户，拖欠租课欺慢田主者，照例责罪，所欠之租照数追给田主。五、秀才、监生若擅责佃户，除革去功名外，还要给予八十杖重责的处罚。雍正帝的以上举措，意在说明佃农的法律地位同绅衿是平等的。
为了加强对绅衿的管理，雍正帝重新修订并完善了相关的法律，对于违犯律法的绅衿毫不留情，纠正了绅衿的不良品行作风，保护了平民的利益，缓和了阶级矛盾。雍正帝对贪官的查处，贯彻于他的整个执政历程中，并非虎头蛇尾。可以说，这是一项成功的事业，为同时进行的经济改革奠定了政治基础。这也是雍正王朝经济相对发展、社会相对稳定的一个重要原因。
第七章 安民治民，维护皇权
安民治民，维护皇权
历史上颇有建树的皇帝，莫不把安民治民作为治国之本。雍正帝也不例外，在他执政期间，对部分“贱民”，雍正帝大胆地开豁其贱籍，使得这些人能更好地从事农业生产，同时松弛了这部分人对封建社会的人身依附关系。雍正帝还十分重视正风俗、厚人伦的社会教化，对崇尚节俭、拾金不昧、乐善好施等行为予以推行与奖励。雍正帝大力推行的安民治民的保甲制，既解决了人口编审问题，又解决了地方治安问题，具有一定的社会积极意义。可以说雍正帝是勇于改革并取得了相应成就的君王。
广训圣谕，教化民众
雍正帝作为封建时代的皇帝，在统御万民、自守帝业方面有着独特的智慧。对民众实行“教化”，其最终目的就是为了维护皇权，维持社会的稳定。
康熙九年（1670年），康熙帝颁行了《圣谕十六条》，其主要内容是：“敦孝弟以重人伦，笃宗族以昭雍睦，和乡党以息争讼，重农桑以足衣食，尚节俭以息财用，隆学校以端士习，黜异端以崇正学，讲法律以警愚顽，明礼让以厚风俗，务本业以定民志，训子弟以禁非为，息诬告以全良善，戒匿逃以免株连，完钱粮以省催科，联保甲以防盗贼，解仇忿以重身命。”它的作用就是让人民安分守己。雍正帝深知它的作用，说它“自纲常名教之际，以至于耕桑作息之间，本末精粗，公私巨细”。雍正帝对此很重视，为了使人们看得更明白，雍正帝让人对其逐条解释，洋洋万言，最后汇编成《圣谕广训》，于雍正二年（1724年）颁行天下。
为了切实发挥《圣谕广训》的作用，七年（1729年），雍正帝命在乡村设立乡约，凡大乡大村，派约正一人，值月三四人。约正由地方官于生员中挑选充当，政府酌量发给补贴，值月由耆民充任。他们备置两种簿册，一记民间“善行”，一记“过恶”，以便对民人进行表彰和规教。
雍正帝设立乡约，主要目的是宣讲《圣谕广训》。因此，各个地方对约正的宣讲都非常重视，并且最大限度地将圣谕内容传输给民众。值月宣读，约正用通俗的语言解说，以使听众明白，有不清楚的地方可以提问。讲解完毕后进行善恶二册的登记。在州县，宣讲较为郑重，地方官和绅衿聚集于明伦堂，主讲者在鼓声中登台宣读《圣谕广训》条文。在省会宣讲，仪式是最隆重的，也最为复杂。首先在公堂设香案，文武官齐集，穿着蟒衣，行三跪九叩礼，礼毕赴宣讲所，先由司礼生宣布讲解会议开始，宣讲人到香案前跪拜毕，捧上谕登讲台，由司教老人跪着宣读，司礼生再宣布开讲，宣讲人始行解说。在这个过程中，军民必须全体站立、严肃谛听。由此可见，雍正帝对于《圣谕广训》的宣传力度之大，足以深入民众的骨髓。
在宣讲《圣谕广训》的过程中，雍正帝特别崇尚节俭。元年（1723年）八月，他训谕百官：“国家欲安百姓，莫先于厚风俗；厚风俗，就得崇尚节俭，禁止奢侈。”在他看来，只有崇尚节俭，才能使社会风俗敦厚，官民才会各守本分，社会秩序才能安定下来。
为了能使官员起到良好的带头作用，雍正帝下令，文武百官要按品级规定戴素珠，穿马褂，进膳食，用座褥，放引马（高官大吏出行时前导的骑从）。他说大小官员有一定的品级，就有一定的服制，“所以重名器也”，“但近来多不按品级，随便用素珠、踢缨、导马，都是不应该的僭越，因令八旗大臣、步军统领、都察院严行查核，对违犯者即行参奏。”雍正帝规定，四品以上官员，彩礼首饰不能超过8件、食物不能超过10种，五品以下官员递减。举行婚礼，有品之官，只许用6个灯、12名鼓手，只能比一般平民多2个灯，2名鼓手。
关于丧葬和婚礼的仪礼，在康熙六十一年（1722年）间，雍正帝就要求丧葬“务从简朴，毋得僭妄”，命九卿分别为满汉职官和兵民制定婚丧礼仪。雍正二年（1724年），他又对出殡作出补充规定，因有的地方军民送葬前一天，聚集亲友，设筵演戏，出殡时队列前也演戏，对此，雍正帝严加禁止。五年，雍正帝说用金银殉葬，对死者丝毫没有好处，是极愚昧的行为，应当晓谕劝阻。
与此同时，雍正帝还提出了一系列的禁止措施，他尤其反对官员自设戏班，二年（1724年）十二月，他指责说：有的官员自设的戏班，用数约有二三十人，一年要开支几千两银子，不但浪费了钱财，影响了公务，还造成了社会的奢靡之风，于是下令禁止督抚、提镇、司道、府官家中设立戏班。雍正帝在道德教化中最喜欢做的一件事就是宣传和奖励拾金不昧行为。雍正帝把这视为“盛世”的标志，自称是“风俗休美之明征，国家实在之祥瑞”。雍正五年（1727年），上驷院奏称，役夫满人六十一发现别人遗落元宝一个，呈报主官。雍正帝令即将此元宝赏赐，并在八旗中宣传；六年，河南巡抚田文镜奏称，农夫瞿世在田间拾银一百七十两，交还原主，并拒收酬谢，他的妻子徐氏也有拾金不昧的精神，支持丈夫这样做。田文静觉得瞿世是很好的宣传典型，便赏给他白银五十两，并且送“士女淳良”匾额，在县中立碑。田文静在给雍正帝的折子中颂扬道这是“圣治淳熙，化及愚夫愚妇”。雍正帝又下令授予瞿世七品顶戴，加赏白银一百两。
过了一个月，田文镜又报另一起不拾遗金的事件，商丘有一贫民陈怀金，拾到银子24.8两，交还失主，其作为一定是受了皇帝宣传拾金不昧的影响才出现的。雍正帝借此发布上谕，将之抬到“正人心，厚风俗”、“去浇漓之习，敦仁让之风”的高度。此后，各省纷纷效尤，川陕总督岳钟琪报告绿营兵（主要是清军入关后收编的明朝降军和各省改编的队伍，用绿色军旗，故称绿旗兵或绿营兵）兵丁刘子奋在张掖拾银交给原主；鄂尔泰报称云南兵丁李应芳、金贵拾金不昧。雍正帝说这些事出在边疆，更为可嘉，除赏给银两外，给予把总衔，遇缺拨补。直隶巡察御史鄂昌奏报文安县织席民妇卢梁氏拾金不受谢，雍正帝命赏米、布和匾额。磁州（今河北磁县）佃农杨进朝捡银四十两，送交地主，转给失主，也按例给赏。
雍正帝的做法的确有效，在敦化移风易俗、提高社会风尚方面，无疑是有可取之处的。但由于自上而下各级官员对拾金不昧者给予大肆渲染，授予官职，给予物质和精神方面的奖励，导致出现了弄虚作假以骗取赏金的行为，而地方官吏也借此猎取声名作为升迁之道，到乾隆帝继位，才制止了此类行径。
乐善好施也是雍正帝实行道德教化的一个方面。他号召百官在各处兴办福利事业，把自己多余的钱财捐助给无力生活的人。雍正二年（1724年），雍正帝在北京彰义门外建普济堂，收养社会上无依无靠的老人、无以为生的病人，由国库拨款作每年的经费，每月派大臣去视察。雍正帝还扩充了北京广渠门内的育婴堂，把它交由顺天府尹负责，除政府拨钱外，京中贵族、官僚、士人和有钱人也纷纷加以资助，收养弃婴。在雍正帝的带领下，一些地方官、士绅、大商人纷纷效仿，建设各种善堂。江西新城知县邵鸿元建成普济堂，山东淄川知县和绅士买地、捐田，也设置了普济堂。江苏苏州府创建锡类堂，为贫弱死者收尸。松江府南汇县绅士朱日成等兴办育婴堂。雍正帝为了使更多的人发扬乐善好施的好风尚，他还对捐资多的人给予物质和政治嘉奖。雍正帝还曾多次发表上谕，说“孔子讲大道之行也，人不独亲其亲，不独子其子”。这些善堂的建立，就是实现孔子讲的“大道”。
雍正帝崇尚节俭，尊崇儒术，向民众大力宣传《圣谕广训》，鼓励民众乐善好施，兴办福利事业，实行道德教化。这在一定程度上改良了社会风气，使得一些官僚、地主、大商人能够把剥削人民的钱财拿出一小部分来解决少数人的吃饭问题和其他问题，缓和了贫富对立、农民和封建上层对立的关系；在民间还出现了路不拾遗的典型。以教化而使民顺，使雍正朝的政治渐趋清明。
开豁贱籍，立为良户
在清代康熙王朝以前统治的民户中，有类别各异的“贱民”，他们分布于各地，从事着为人所不齿的职业。“贱民”在明代或更早的时期即已形成，历代相沿不改。雍正帝在执政期间，对部分“贱民”，开豁其贱籍，变为一般平民，具有划时代的意义。
“贱民”主要分为四类，第一类是奴婢，其数量是相当大的，清兵入关时，满族社会已拥有奴隶200万甚至200万人以上，康熙帝进行过壮丁“开户”和“出旗为民”，豁免了部分奴隶，但进行得很不彻底，奴隶的数量还是很大。第二类是佃仆，也就是地主、富户、官僚等家庭以契约合同雇的家庭仆人、仆户。他们的身份比奴婢身份稍高一点，但人身关系也部分隶属主人，也是 “贱民”。第三类是社会上未被承认的一般平民，包括乐户、丐户、惰民、（音dɑn蛋）户、世仆、伴当等等。第四类是雇工人。这四类人同属“贱民”等级， 无社会地位，人身受到歧视。但这四类“贱民”的等级又不完全相同。奴婢的社会地位最低，他们是贱民的最低等第。他们不能与“良民”通婚，他们的子女也为“贱民”；佃仆和主人也存在着人身隶属关系，他们不能参加科举考试，连穿戴都不能与“良民”一致，要穿有“贱民”标志的衣服、鞋子。他们和奴婢有所不同：佃仆为主人服役是按条文规定的，而奴婢是无条件的，佃仆的人身只是部分隶属主人，佃仆有自己的家庭、生活等。乐户、丐户、惰民、户等虽无固定主人，但其法律地位基本上与佃仆相同。雇工人在契约规定的期间内和主人存在着人身隶属关系，契约结束，和原主人的隶属关系也结束。确切些说，雇工人应属于良民与贱民之间的一个等级。雍正帝执政期间，所解放的贱民基本上是第二类与第三类，即佃仆、乐户、丐户等。
雍正帝以仁义治国，而贱民政策恰恰与仁义不符，况且此项政策也是使社会不安定的因素之一，于是雍正帝决定予以清除。雍正元年（1723年）三月，监察御史年熙上书请除豁山西、陕西乐户的贱籍。山西、陕西乐户的祖先，是明朝永乐皇帝夺取天下时，坚决拥护建文帝的官员。永乐帝登基后，除加害这些政敌本人外，还将他们的妻女罚入教坊司，充当官妓，世代相传，久习贱业。她们想脱离卑贱处境，但因身陷乐籍，政府不准，而且地方上的绅衿恶霸也以她们为蹂躏对象，也不容她们跳出火坑。年羹尧之子年熙在奏疏中说她们是忠义之士的后代，沉沦至此，无由自新，请求雍正帝开豁她们的贱籍，准许她们改业从良。
雍正帝看到奏折后，很是赞同，于是令礼部议行。王大臣们秉从旨意，说“压良为贱，前朝弊政。我国家化民成俗，以礼义廉耻为先，似此有伤风化之事，亟宜革除。”雍正帝就批准山、陕乐户改贱从良，于元年（1723年）四月发出第一道“豁贱为良”的谕旨 。雍正帝在下令开豁乐户贱籍的同时，又令各省检查，如发现本地也存在类似乐户的贱民，也准许他们出贱为良。
元年七月，两浙（浙东、浙西的合称，即今浙江省）巡盐御史噶尔泰上奏折请求除豁浙江绍兴府惰民（惰民，不是指乞丐，乞丐本是良民，因破产、灾荒而只得以乞食为生，乞丐之中当然也有惰民存在，而惰民是宋代罪人的后代，已有数百年的历史）丐籍。惰民的身份极其低下，不得列于士农工商四民之中，不得列入民籍，甚至不能穿着四民的服装。他们只能从事为士农工商所不屑的服务性行业，男子只许以捕蛙、逐鬼、卖饼为业，妇女或说媒，或依随良家娶嫁，为人髻冠梳发、穿珠花，或走市巷，成为私娼。可见，惰民同乐户一样，毫无政治权利，没有人格尊严，是受侮辱和压迫的人群。
噶尔泰在奏折中请求给惰民自新之路，雍正帝命礼部议奏，礼部的部分大臣认为捕蛙、卖饼、说媒等是惰民养家糊口的职业，假如消除其籍，就是不许他们再做这些事，他们反倒无以为生了，不同意消除其籍。雍正帝出于政治上的考虑，认为除籍是好事，能恢复惰民应有的地位和尊严。他动之以情、晓之以理地给礼部官员分析当时的形势，这些王公大臣也就不再反对了。雍正帝于是令惰民消籍为良。
雍正帝在执政期间，还解放了户。户亦称乌户、龙户、獭户等，他们主要集中在广东沿海、沿江，常年生活在船上，以捕鱼、水运为生。户地位卑贱，不能登岸居住。户不敢与平民抗衡，畏威隐忍，跼蹐舟中，终身漂泊。七年（1729年）五月，雍正帝了解到这一情况后，上谕广东督抚，说“闻粤东地方，有一种民户名为户，以船为家，以捕鱼为业，通省河路俱有船。粤民视户为卑贱之流，不容登岸居住，户亦不敢与平民抗衡，畏威隐忍，终身不获安居之乐。深可悯恻。户本属良民，无可轻贱摈弃之处，且彼输纳鱼课，与齐民一体，安得以地方积习，强为区别，而使之飘荡靡宁乎！”
雍正帝指出，陆地居住的广东人将居船的户视为贱民，这是不合理、不公道的，应该尽快给他们立好良民户口，让他们上岸落户居住，谁也不得歧视他们。并令地方官解决他们的定居、耕种等困难，使他们安居乐业。在广东户豁贱为良的同时，江苏有名的“九姓渔户”也享受同等待遇。九姓渔户据传是陈友谅部属李、袁、林、钱、何、叶、许、陈、孙九姓的后人。朱元璋建国后把他们列为贱籍，他们多在江苏常熟、昭文地区的湖泊中打鱼，常年居住在船上，四季不能登陆，生活异常困苦，雍正帝也下令免去了他们的贱籍，同广东户一样，命令地方官给予安置。
关于佃仆，即所谓“佃田之仆”，他们对主人来说，具有双重身份：既属租佃主人的佃户，又是田主的奴仆，和主人存在着严格的主从关系。这种佃仆制，在清代许多地区都存在，各地对他们的称谓也不尽相同。如安徽省称之为伴当、世仆、细民、庄奴；广东称之为佃仆、佃童、世仆；湖北称佃仆；此外还有住佃、庄佃、火佃、庄仆、屋仆、地仆、山仆等称谓。佃仆的成因是多方面的，有世代为地主做佃户的；有被欺压、勒迫而为佃仆的；有的是欠了地主的借贷无法偿还沦为佃仆的，等等。佃仆需为主户服役，甚至还会遭受主户鞭打。主仆之分承袭前代，茫然无考。雍正帝认为，这是相沿之恶习，并无上下之分，应开豁为良，命当地督抚查明具奏。安徽巡抚魏廷珍奏请：“嗣后绅衿之家典买奴仆，有文契可考未经赎身者，本身及其子孙俱应听从伊主役使；即已赎身，其本身及在主家所生子孙，仍应存主仆名分；其不在主家所生者，应照旗人开户之例，豁免为良；至年代久远，文契无存，不受主家豢养者，概不得以世仆名之，永行禁止。”雍正帝准其议，一批佃仆被除为良民。
贱民制度，是遗留了几百年的历史问题。历代封建统治者在维护封建等级制的同时，因不敢过分触动等级制的尊严，因此即使想解决他们的问题，也都是小范围小规模地点滴“施恩”，不敢大刀阔斧地予以豁免。在这个问题上，雍正帝慨然而为，乾纲独断，气魄为历代君主所无。
同时，雍正帝采取开贱为良的措施，使贱民的地位有了一定的提高，因而具有极高的社会意义。首先，在剔除封建社会中的奴隶制残余方面向前迈了一大步，有利于社会的发展。其次，它解除了不合理的法律禁令，是贱民获得解放的开始。说得具体一点就是，贱民只要依照政府的条件申请改业从良，就可以按良民的方式生活，一定时期后还可以出仕。如果在与平民发生纠纷时，可以以良人的身份出庭，摆脱了以前那种因是贱民而遭受不应有的歧视和打击的现象。再次，由于豁贱为良，贱民们近百年来内心的积郁得到了舒解，奴性消减了，为田主服役的时间减少了，从而刺激了他们的生产积极性，有利于社会经济的发展。最后，开豁部分贱民的贱籍，解除对他们人身的束缚，这适应了封建社会晚期由于商品经济的发展，人身依附关系逐渐削弱的历史趋势。
推行保甲，约束民众
保甲制度是中国封建王朝长期延续的一种社会统治手段，它是历代统治者对地方施行统治与管理的常用办法。它的最本质特征是以“户”为社会组织的基本单位。汉代的五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”；唐朝时四家为“邻”，五邻为“保”，百户为“里”；北宋王安石变法时提出了十户为一保，五保为一大保，十大保为一都保；元朝又出现了“甲”，以二十户为一甲，设甲生。到了清朝，终于形成了与民国时期十进位的保甲制极为相似的“牌甲制”，以十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保，由此建立起了封建王朝对全国的严密控制。保甲是国家以民众居住地为基础，令其按一定规则组织起来的自己管理自己的治安教化组织。
但在雍正朝实行的保甲法有其特殊意义。二年（1724年）二月，雍正帝颁布《圣谕广训》，其中第十五条为“联保甲以弭盗贼”，他说安民之道在于消弭“盗贼”，而治贼的最有效办法是实行保甲制，让民众互相监察，使奸匪不容窝藏。对此，清代词人、散文家张惠言(1761～1802年)说：“保甲之法，原为保安富户起见。”一语道破雍正帝推行保甲之心。
清初实行户口登记，以户为单位，记注丁口、籍贯、职业。丁口，是政府征发徭役的根据；籍贯关系到人们读书、应试、做官等权利事务；职业，有的不能随意改变。由于民户的人口、家庭都在不断地变化着，户籍调查和登记工作就得不断进行，每隔三年、最多五年就要在全国普查一次。稽查户口时尤其重视核实丁口，所以叫做“编审壮丁”。在编审之年，各省在年终都要将核实的丁口情况报告给户部，如果违限不报，经管官员就要照违限例议处。可见编审户口，是地方政府的重要事务。
但当雍正帝实行摊丁入亩制度之后，编审壮丁的必要性就大大减弱了。全国的丁银已根据康熙五十年的总数固定下来，全部摊入土地之中进行征收，不必再考虑人口的增减问题，政府对人口的调查和控制，与征收赋税没有什么太大的关系了。而且，每次普查人口，都要兴师动众，花费大量的人力，另外还需要一定的经费，购买纸墨、登记造册、报部，而这些费用又要向民众摊派，这些麻烦事成了官民的一项很重的负担。
这个问题最早被直隶总督李绂发现，在直隶实行摊丁入亩二三年后，李绂就认为编审制度是多余的，雍正四年（1726年）五月，他向雍正帝上奏：“直隶丁银业已照粮均摊，是以编丁之增损与一定之丁银全无关涉”。他要求停止编审，同时要求实行新的办法，他认为保甲法既能清查户口，又能稽查游民，比编审更好，因此建议严饬地方官推行保甲。于编排保甲时逐户清查实在人丁，自十五岁以上毋许一名遗漏，岁底造册送布政司，汇齐另造总册，具题进呈御览。
雍正帝看到奏折后，很是高兴，因为他早有这种想法，只是没有落实到行动上。在李绂上奏前半个月，他还发布了实行保甲法上谕。他指责地方官把保甲当作陈规故套，“奉行不实，稽查不严”。针对村落零散、沿海、少数民族地区不宜实行保甲法的特点，指出数家亦可编为一甲，汉化程度较高的苗民、僮民都可编为齐民。他怕地方官依然不卖力奉行，命相关部门制定了相应的奖惩条令。李绂恰在这个节骨眼上上疏，因此雍正帝对这份奏折倍加重视，详细披阅，认为所议“甚近情理”。雍正帝详细写出自己的意见，交给廷臣商讨，广泛征求意见。七月，吏部遵照雍正帝的指示，议定出了保甲条例：（1）十户为一牌，设一牌头；十牌为一甲，设甲长；十甲为一保，设保正。（2）畸零村庄、“熟苗”、“熟僮”（靠近汉族的苗民、僮民），一体编入保甲。（3）地方官不卖力奉行，按情节分别议处。（4）建立民间奖惩办法，对违犯保甲条令的人，若行告发，按被揭发的人数给奖；若为隐匿，予以杖责。雍正帝批准这一条例，命各省通行，限一年内执行完毕。
编审停止后的保甲法与从前的有本质上的不同，此时的保甲法既包含了户籍调查、登记，又是地方进行治理的方法和手段。自此以后，各省基本上不再搞户口的编审工作，保甲法的实施占据了地方管理的突出地位，把推行保甲制度作为考核地方官吏的重要内容。在这方面，田文镜就是一个模范疆吏。雍正三年（1725年），田文镜抓了推行保甲法的注意事项，要求各州县做好选择捕役、严查窝家、训练民壮、查察寺庙饭店等项事务。四年，他以保甲推行状况衡量属员优劣，唐县知县周瑶“不能勤查保甲，一任捕役纵贼”，并且“诸务废弛”，田文镜就把他参劾。固始县县丞程秉礼署理光山县及息县知县事，“奉行保甲极其谨严”，又能革除地方积弊，田文镜就把他举荐，提升为唐县令。田文镜还称赞老城知县高镗“稽察保甲，亦无盗案”。田文镜的捕务、民壮、保甲相结合的办法，浙江总督李卫也在推行。
保甲法的实行，也解决了对棚民的安置和管理问题。摊丁入亩后，人头税不再征收，对户口的约束力减轻，一部分在本籍无业的农民，便开始到异地谋生，或开山种地，或做雇工，因为他们搭棚居住，所以被称作“棚民”，实指流民。他们多生活在丘陵地带，江西、安徽、浙江、福建、湖北、陕西、四川等省，居山区者较多。由于生活没有着落，迁徙不定，部分人靠偷盗来维持生活，造成了社会的不安定，有的地方甚至发生过武装起义，引起统治者的高度注意。许多地方官向上级反映，流动人口在地方危害极大，要求上级妥善处理。雍正二年（1724年），户部尚书张廷玉上奏，说浙、赣的一些抢掠事件，是棚民煽惑愚俗，应设法安置。雍正帝下发谕旨，让官员提出意见。三年，两江总督查弼纳、浙闽总督觉罗满保疏奏处置浙、闽、赣三省棚民办法。四年，雍正帝下令用保甲法处理，即按户将棚民编审入册，租地的山主、雇工的雇主，都要对棚民进行担保；愿入籍的棚民一经获准，即与土著一体当差；入籍二十年的可以参加文武生的考试。雍正帝的这一条令刚一颁发，各地督抚纷纷开始落实。李卫和观风整俗使王国栋严格执行条令，把浙江棚民很好地控制起来了，社会治安也得到了改善。
雍正帝推行保甲制度，是在摊丁入亩新形势下对人民进行的约束，既解决了人口编审问题，又解决了流动人口的安置和管理问题，加强了地方治安管理，稳固了社会秩序，具有一定的积极意义。
第八章 八旗改制，满汉一理
八旗改制，满汉一理
作为一名改革家，雍正帝“整数百年颓风”大手笔的改革还表现在对八旗的改制方面。八旗军的军功使得它在清初的历史上有着举足轻重的地位。然而随着朝廷事务的增多、八旗旗主、管主对权力的追逐，八旗军成了皇权直接管辖不到的地方，骄纵、腐败恶习日益滋生，皇族之积弊痼习也越来越显著。雍正帝即位后即向旗主、管主这样的贵族集团开刀，他整顿旗务，健全规章，削弱旗主特权，同时他还采取措施解决八旗子弟的生计问题。清厘积弊的改革，扩大了皇帝对八旗的控制权和八旗军对皇帝的向心力。
削夺特权，加强控制
八旗制度是满族的社会组织形式，也是清王朝的重要政治制度。八旗制度最初具有军事、生产和行政三方面的职能，对早期满族社会经济的发展起到了促进作用。它是由满洲开国皇帝努尔哈赤于明万历二十九年（1601年）正式创立，初建时设四旗：黄旗、白旗、红旗、蓝旗。1614年因“归服益广”将四旗改为正黄、正白、正红、正蓝，并增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗，合称八旗，统率满、蒙、汉族军队。
各旗旗主是一个旗的首长，拥有很高的权力，与旗下有着严格的主从关系，旗下隶属于旗主，与皇帝是间接关系。即使是皇帝要调用旗下民众，也必须通过旗主，各旗内亲王、贝勒、贝子均为世袭。八旗的所有权，更多的是属于旗主。换一种说法，就是旗下有两个主人，一个是旗主，一个是皇帝。就实质来说，八旗旗主的这种特权是和传统的封建中央集权相冲突的。随着清朝统治的巩固，皇帝要直接掌管旗民，加强皇权；然而旗主要维持对旗下的所有权，从而导致旗主的这种特权与皇权的矛盾日益尖锐。
雍正帝实行八旗改制更重要的原因，那就是雍正帝与以前帝王相比，在八旗中的势力十分微弱，几乎处于无足轻重的地位。他在即位前，仅有藩邸所在镶白旗，按规定另有“满洲佐领(清代八旗组织基本单位名称)六，蒙古、汉军佐领各三”，一共十二个佐领，约占八旗佐领总数的百分之一左右。原本属于皇帝的上三旗，或由兄弟代管，或被豪族控制，如不改变这种状况，皇帝的指令就很难得到认真贯彻。如果说雍正帝以前诸帝都是先在旗内居于绝对优势、在得到普遍拥戴之后才登上皇帝宝座的，那么，雍正帝则必须于即位之后，借助皇权，巩固自己的力量。
在雍正帝执政以前，清政府就有过削弱旗主权力的行为。早自清太宗皇太极即位以来，诸王和旗主的权力就不断受到抑制，皇权不断得到加强。清太宗将八旗分为两等：上三旗和下五旗。上三旗有镶黄旗、正黄旗、正白旗，归天子自将。剩下的五个旗定为下五旗。在康熙帝统治后期，以原有都统、副都统“起家微贱，专意循庇，耽于安逸，旷废公务”为由，指定皇七子胤祐管理正蓝旗满洲、蒙古、汉军三旗旗务；皇十子胤管理正黄旗满洲、蒙古、汉军三旗事务；皇十二子胤祹管理正白旗满洲、蒙古、汉军三旗事务。康熙帝派皇子管理旗务，兼任都统，意在削弱该旗王公之权，使该旗进一步直属皇帝统辖。
雍正帝即位后，对这种局面进行了大刀阔斧的改革。在他看来，这些兄弟们受皇考之命管旗，与自己又是兄弟辈分，如果长期延续，必然会被认为是新的旗主，这样一来就会对维护专制皇权极端不利，必须改变现状。为了彻底削弱八旗旗主的权力，雍正帝采取了一系列的措施：
首先，改变文字，从意识形态上革除旗主的痕迹。八旗都统，清文为“固山额真”， “额真”满语意为“主”。雍正元年，给事中硕塞奏称：八旗都统在满语中称固山额真，“额真二字，关系重大，非臣下所可滥用，请予修改，以定名分。”雍正帝采纳了这个建议，下令将固山额真改为固山昂邦。“昂邦”是满语“臣”的意思，“固山昂邦”即“旗的大臣”，这样一改，就明确了君臣主仆名分，只有皇帝一人可以称为“主”，即使是一旗之主，和皇帝的关系也是臣子和君王的关系。各旗虽各有旗主，各旗之人只知有君上，不知有旗主。
在雍正帝即位的第十天，就全面撤换正黄旗满洲、蒙古、汉军三旗都统：以镶红旗满洲副都统马尔萨署理正黄旗满洲都统；镶蓝旗满洲副都统伊都善署理正黄旗蒙古都统；銮仪使李木火署理正黄旗汉军都统。对其他各旗都统，也都逐步进行了撤换。康熙六十一年（1722年）十二月初九日，以领侍卫内大臣公鄂伦岱为正蓝旗汉军都统，十五日，升镶白旗汉军副都统拉锡为正白旗蒙古都统；署镶白旗护军统领音德为正蓝旗满洲都统。翌日，升三等侍卫观音保为正白旗汉军都统。因为正蓝旗蒙古都统并非允祐兼任，所以并没有撤换。对于镶黄旗和正白旗满洲都统的撤换，时间持续稍微长了一些，直到雍正元年（1723年）五月十九日，才以裕亲王保泰署理镶黄旗满洲都统。大约在此前后，任命贝勒满都护署理正白旗满洲都统。至此，允、允祐、允祹所管的旗务全部撤换，雍正帝进一步加强了皇权。
关于对下五旗的旗务管理，雍正帝承袭其父遗策，任用自己的亲信兄弟和王公管理下五旗的旗务，即所谓管主。如雍正四年（1726年）九月，用原来署理正黄旗汉军都统的顺承郡王锡保署理镶蓝旗满洲都统。五年九月，又署理正红旗汉军都统。又如，雍正四年九月，以康亲王崇安署理镶红旗汉军都统。翌年三月，又命其兼理正红旗汉军都统。同年五月，又署理正蓝旗三旗事务。上述各旗都有都统，之所以还任命诸王监管，是由于当时惩治不法王公，剥夺其所属佐领，八旗正处于分化和改组时期。以诸王监管旗务，凭其地位和影响，有一定威慑作用。
由于监管旗务的诸王地位身份崇高，权位也很大，仍然影响着皇帝对八旗直接行使权力。再加上旗内管主与都统等官员职权难分，往往产生摩擦，未免耽误公事。于是，雍正帝下决心要进一步削夺旗主的权力。雍正六年（1728年），减少各旗管主，取消崇安、锡保及信郡王德昭等人管理旗务。七年，雍正帝命庄亲王允禄管理镶白旗满洲都统。九年，改命庄亲王允禄管理正红旗满洲都统事务。十年，用平郡王福彭管理镶蓝旗满洲都统事务。
允禄、福彭身为亲王、郡王，现在被任命管理都统事务，这已经与原来管旗务的性质大不相同。管旗务是八旗都统的“太上皇”，是管主，都统得惟命是从，而管理都统事务，本身相当于都统，或是兼职都统。也就是说，允禄现在已不是管主，而是被降为一旗长官了，大大削弱了其自主的权力。当然，这不是允禄个人的荣辱问题，因为他长期受雍正帝信任，后来为乾隆顾命大臣之一，他的出任管理都统事务，表明皇子、亲王在八旗中地位的降低，表明管主的被取消，八旗已经直接为皇帝控制。
至此，清代管理八旗事务人员经过了三个阶段的变化：旗主———管主———都统，从形式上看，他们都在管理旗务，但有本质的不同。旗主是世袭王权，旗主与旗民的关系是主从关系；管主代替旗主，削弱了旗主的势力，其职务是皇帝临时指派的，不能世袭，与所属旗人自然就没有主仆关系可言了；管理都统事务的虽然都是王公，职责都是掌管 “八旗之政令，稽其户口，经其教养，序其官爵，简其军赋”，是八旗的军政长官，是一种职务，由皇帝临时任命，不能世袭，与所在旗的旗民是官民关系，而不是主从关系。这三个阶段中，每一个阶段的变化，都是旗内主从关系的减弱，是皇权在八旗内强化的过程，同时也是满族集团内部权力逐渐集中的表现。
其次，雍正帝还在八旗内改革选官制度，加强对八旗旗主的控制。在清朝，官员的缺额向来分为旗缺、翼缺和公缺多种。旗缺是指某一官职依照惯例只能由某旗人员充任；八旗又分左右两翼，这是努尔哈赤初建八旗时因分列不同而形成的定例。翼缺是专属于某一翼的人员的官缺；公缺则是所有八旗子弟均可担任。旗缺、翼缺有一定的检选限制，只能在某旗某翼内进行拣选，旗主、管主可以把持这些缺位，也使得各旗之人具有向心力，团结自固，但在八个旗内，各旗人才不一，因而有的旗升转较快，有的则较迟滞，这是一种不公平的现象。雍正帝即位后，对八旗内部缺职的补授也进行了更改。如对原来下五旗王公所谓公中佐领之缺，只在该王属下拣选的定规，雍正帝予以更改。雍正帝认为这样选择范围太小，不易得到合适的人选，命于该旗中挑选官员引见补授。雍正六年（1728年），雍正帝以铨法划一为由，将原为旗缺、翼缺的各堂主事、郎中、员外郎、内阁中书、监察御史、给事中、工部造库郎中等都改为公缺。这样一来，管旗诸主对旗内官员的部分任免权就消失了，雍正帝进一步弱化了八旗旗主的政治势力。
随着清朝封建制度的成熟，旗主的特权最终成为不适应时代的赘疣，为了摆脱其对中央统治的不利影响，雍正帝加强了对八旗的控制权，限制并剥夺原旗主的种种特权，从此八旗主子只有皇帝一人。这是雍正帝加强君主专制制度的一个重要步骤。
改善关系，订立制度
雍正帝削夺八旗特权，除了削夺旗主特权外，还表现在削弱王公与属下私属关系上，这就将整顿旗务与打击朋党、整顿吏治联系在了一起，适应了当时的政治形势，实在是一举数得。
雍正帝即位之前，八旗旗主势力逐渐衰微，已无力与皇权抗衡，但他们还保留着一些特权，如在下五旗中，旗下与管主的隶属关系依然存在。由于下五旗诸王中有相当一部分人与允、允集团有比较密切的关系，对雍正帝并非心悦诚服，这是雍正帝所不能容忍的。
雍正帝即位后，首先收回了王公任用属下的权力，隔断了王公大臣之间的联系。雍正王朝以前，旗人奉本旗主为主是天经地义的，旗主要求旗民为奴也是无可厚非的。任何一个旗民都是旗主的仆人，可以随意使用，也可以任意处罚。雍正帝要巩固皇权，要改善这种毫无人格尊严的隶属关系，自然不允许这种状况存在，对此，雍正元年（1723年）七月，雍正帝规定，禁止王公在所属佐领内滥派差役，只许挑选人员充任护卫、散骑郎、典仪、亲军，不许兼管家务，若用作包衣官职，或令跟随子侄，都要列名请旨，并且要知会该旗都统，由都统复奏。十月，雍正帝又降谕：自今以后，凡没有封号的诸王、贝勒等，即直呼其名。
二年（1724年），雍正帝又规定不许下五旗王公听信谗言，将属下妄加残害，或借端送刑部治罪，若有此种情况，则将这些被害者撤离原主门下。同时规定，王公属下有被问罪发遣的，不许发往该王公打牲处所，免得他们发生联系，属下也不得私自回到该王公门上，这样就意味着王公不许包庇属人。政府惩治王公属下，不容原主包庇；王公迫害其属下，政府不容其肆恶。既不许包庇，又不许妄加残害，在削弱王公权力的同时，也削弱了佐领内的向心力，完全摆脱了旧有的主属关系。
同年，雍正帝还更定了王公拥有的护军、领催、马甲数。如亲王拥有护军、领催四十名，马甲一百六十名；郡王拥有护军、领催三十名，马甲一百二十名；贝勒拥有护军、领催十六名，马甲八十名；贝子拥有护军、领催十六名，马甲六十四名；镇国公拥有护军、领催十二名，马甲四十八名；辅国公拥有护军、领催八名，马甲三十二名。从总体上看，比原来的数目减少了。雍正帝还于同年下令，诸王所属佐领，凡移出的，其内人员不得再与旧主往来，否则从重治罪。雍正帝这样做，目的有二，一是减少王公拥有的护军数量，使王公不能对旧部再发生影响，以至于聚众抗上。二是限制王公与旧属之间的联系，进一步分化八旗集团势力。
与此同时，雍正帝还规定，诸王不得任意扰累旗分佐领。雍正帝执政之前，诸王担任旗主时，与属下旗分佐领有较强的隶属关系。改革以后，诸王早已不任旗主，但传统的习惯势力犹在。并且，诸王往往是旗中辈分最高的长者，有些旗分佐领原本即是从其附属佐领分出，这都使旧有关系一时难以摆脱。雍正帝认为“下五旗诸王，将所属旗分佐领下人，挑取一切差役，遇有过失，辄行锁禁，籍没家产，任意扰累”，此风如任其发展，“则五旗之人，竟有二主，何以聊生？”因而于雍正元年（1723年）三月十八日降谕规定，旗下官员、兵丁，不得继续在诸王、阿哥门下看守行走。“且旗下官员亦不敷用，着拨回旗下当差行走”。
雍正帝削弱八旗王公与属下的私属关系，有着深远的意义。雍正帝将整顿旗务与打击朋党联系在一起，既削夺了八旗集团的势力，又削弱了朋党集团的势力。这样就逐步废除了王公贵族享有的特权，同时又大大加强了皇帝的权威。
此外，雍正帝还严禁下五旗诸王勒索外吏。雍正帝认为，诸王门下人等一旦出任外吏，便成为皇帝手下的政府官员，其身份地位应与原来有所不同。因此，既不许旗主役使其子弟，也不许对其本人分外苛求、“肆意贪索”。他于即位前夕即降谕宣称：“下五旗诸王属下人内，京官自学士、侍郎以上，外官自州牧、县令以上，该王辄将其子弟挑为包衣佐领下官，及哈哈珠子、执事人，使令者甚众，嗣后着停止挑选。其现在行走入内，系伊父兄未任以前挑选者，令其照常行走；若系伊父兄既任以后挑选者，俱著查明撤回。或有过犯该王特欲挑选之人，着该王将情由奏明再行挑选。”元年(1723年)六月二十九日，又指出：“凡旗员为外吏者，每为该旅都统、参领等官所制。自司道以至州县，于将选之时，必索勒重贿方肯出结咨部。及得缺后，复遣人往其任所，或称平时受恩，勒令酬报，或称家有喜丧等事，缓急求助；或以旧日私事要挟。下五旗诸王不体恤门下人等，分外勒取，或纵门下管事人员肆意贪求，种种勒索不可枚举，以致该员竭蹶馈送，不能洁己自好。凡亏空公帑罹罪罢黜者，多由于此。”
在这段话中，雍正帝指出，下五旗诸王不体恤在外省做官的门下，向这些门下过分勒取钱财，或纵容管事人员向他们大肆搜求。为了除此弊端，他一方面允许这些被革职的官员上告，同时为了消除这些官员不敢上告的心理，准予他们封章密参。次年，有人上告公爵星尼勒取属人王承勋几千两银子，雍正帝得知此事后，在上谕中说：星尼不过一个公爵，而王承勋不过一个州县官，勒取数目便已达数千两之多。如果主人是王爷，属人为地方大员，则不知更要多少了。他就此事警告王公，若不悔改，必将旗内王府佐领下人“一概裁撤，永不叙用”。
严禁王公对属下的勒索行为，这是将整顿旗务与整饬吏治联系在了一起。可见，在雍正帝即位之初，之所以要急于改革旗务，是和当时的政治实际密切相关的，在打击朋党的同时，又整饬了吏治，这些都是雍正帝即位后的当务之急，从这些举措中足以看出雍正帝是一位睿智大帝。
整顿旗务，健全规章
雍正帝在削弱旗主权力、改变王公与属下私人关系的同时，还整顿了八旗旗务，这表现在对八旗的机构、体制、工作作风等方面的改革上。
第一，创设八旗衙门，集体办公。雍正王朝之前，八旗都统等官各自在家里办事，一应行文档案堆贮家中，无人登记、管理，存在很大的积弊。雍正元年(1723年)九月十五日，雍正帝谕令总理内务府事务的和硕庄亲王允禄及内务府总管来保：“现今八旗并无公所衙门，尔等将官房内，拣皇城附近选择八所，立为管旗大人公所，房舍亦不用甚宽大。”允禄等遵照皇帝旨意，创立八旗公所八处。即镶黄旗满洲、蒙古、汉军三旗都统衙门，设于拐棒胡同；正黄旗三旗都统衙门，设于石虎胡同；正白旗三旗都统衙门，设于烟筒胡同；正红旗三旗都统衙门，设于锦石坊街；镶白旗三旗都统衙门，设于东单牌楼新开路胡同；镶红旗三旗都统衙门，设于石驸马街南；正蓝旗三旗都统衙门，设于崇文门内大街西堂子胡同；镶蓝旗三旗都统衙门，设于宣武门内塘子胡同东边宽街地方。
都统衙门建立起来之后，各旗都统、副都统必须到衙门办事。随后，雍正帝又相继设立了步军统领、两翼前锋统领、各旗护军统领衙门。雍正帝下令，他们必须要像一般官员一样，到衙门办公，不得以任何理由旷工误事，有连续五天不赴衙办公者，即另由皇帝派人署理，代行其职，这就相当于罢官免职。可以看出，雍正帝在这件事上，要求是非常严格的。
第二，严格要求当值官员尽职尽责。雍正帝发现，有些都统、副都统，凭自己资格老、功劳大，“于旗务并不办理，唯以曾经效力为足倚恃”。因而雍正帝规定：“若有人擅自不来办公，必将派人署理，代行旗帜。而且八旗轮流，各当值一日，处理日常公务。值日大臣职名，应提前开列具奏。”
除都统、前锋统领、护军统领、副都统等旗下大臣之外，雍正帝最重视的就是参领。参领为旗与佐领之间的机构———甲喇（八旗制中的某一级组织）之长，是仅次于旗下大臣的办事之员，“所关最为紧要”，不仅管辖甲喇之事，而且副都统员缺一般都从参领中拣选补授，实系候补旗下大臣。所以，雍正帝于元年九月十月之间，一再谕令：“今观旗务甚属废弛，嗣后参领一缺，拣选能人补用。”经过认真考察，“优者留用荐举，劣者即行罢黜。”为了便于培养和提拔新生力量，雍正帝于参领、佐领中增设副职。最初每甲喇只设参领一员，因不敷用，始委署一员协理。十二月，谕令将委署参领改作副参领，秩为正五品，从兵丁出身的护军校、骁骑校中拣选引冠补用。“若参领、副参领奉有差遣，其员缺应行委署者，奏闻委署。如此则责任专，而管辖得力，由兵丁出身者，其升转之途亦不致壅滞，旗下既得人才，事务亦大有裨益。”
第三，创制八旗新例。八旗例则，年久失修，雍正帝即位后，虽然对旗制多有改革，但并未形成新例，旗员亦多不执行，因此无法律约束力，臣下处理事务散漫无羁、无所遵循。针对这种情况，雍正帝于三年令八旗大臣在原来的《现行则例》基础上，根据现实八旗情形，命允禄、鄂尔泰等人分别编写上奏，后编成了《八旗则例》《绿营则例》及《世宗宪皇帝上谕八旗》十三卷、《世宗宪皇帝上谕旗务议复》十二卷，《世宗宪皇帝谕行旗务奏议》十三卷。乾隆六年（1741年）告成的《中枢政考》三十二卷，也不是原来版本，而是经鄂尔泰等人奉雍正帝敕旨，另行纂修的。雍正五年（1727年），雍正帝又倡议纂修《八旗通志》初集，命大学士鄂尔泰、尹泰等总裁其编修工作，此书经12年努力，到乾隆四年（1739年）成书。该书长达250卷，是全面记述八旗制度及八旗人物的巨型专著，为后世研究八旗制度的宝贵资料。雍正十二年（1734年），雍正帝又修订了《户部则例》，例文规定：“八旗尺遇比丁之年，各该旗务将所有丁册逐一严查，如有漏隐，即据实报出，补行造册送部。如该旗不行详查，经部查出，即交部查议。”此例文中的“送部”、“经部察出”，均指户部而言。《户部则例》与《大清律例》有所不同：《大清律例》是祖宗成法，具有严格的修律程序，而且涉及到吏、户、礼、兵、刑、工各个方面，不可能根据变动的民事状况及时地作出补充修订，而《户部则例》所调整的对象主要是民事行为，因而有可能及时地修订、确认和调整新的民事法律关系。
新例中的条款对旗民要求甚为严格。例如，条例要求旗民重视有关服饰、用具之定例。雍正帝于元年五月初六，谕令八旗大臣、步军统领衙门、都察院衙门严行稽查，如有服饰、用具不按品级、不遵定例者，即行指参。又如对八旗都统等官要求不得对属下和外吏进行任何私自科派，有犯者按“作弊治罪”。其他八旗官员，都有明律相治。对居乡旗人如皇庄庄头、内府庄头及居住旗地的一般旗人，都有严律约束。
新例与旧例有本质的不同，即新例具有法律效力。为了使八旗旗民认真贯彻新例，雍正帝首先进行了大力宣传。雍正三年（1725年）六月，他要求八旗都统如果发现定制之内及条奏准行事件有不便施行者，可将不便施行之故声明具奏，以便谕令停止；如有没有不便施行之处，且又已经传示众人，则“必须实力奉行”。在进行大力宣传后，雍正帝要求严格落实法律，严厉打击不法旗人。在雍正五年（1727年）四月二十九日，雍正帝谕令八旗都统及内务府总管等、内府庄头及乡居统一旗人，“有窝藏逃盗在家者，地方官差役搜捕，有抗拒者，即将窝家一并拿究”。为惩治不法旗人，有司于雍正二年在京城八门各设旗人监狱，犯罪的旗人照例关押、监禁。雍正帝还于四年（1726年）八月决定：“旗人犯军流等罪者，亦照汉人之例发遣”。雍正五年，又设立重、轻和犯妇三大监牢，足以看出雍正帝对旗人的管理已经甚为严格。
第四，开设宗学。宗学是民间同一宗族之内为教育本宗族子弟而设立的学校。二年间，雍正帝下令设立宗学，按八旗的左右两翼各设一所宗学，招收宗室子弟入学学习。宗学学习满文、汉文，演习骑射，由政府按月发放银米纸笔。雍正帝每年亲派大臣考试，按成绩优劣给以奖惩。至雍正七年（1729年），由于宗学不能容纳所有爱新觉罗氏子弟，又予各旗设觉罗学，招收觉罗子弟学习文化、骑射。雍正帝这样做，目的有二，一是八旗子弟年深日久享受特权，滋长了骄奢之风气，所以设学教育后代，“鼓舞作兴，循循善诱”，方能使后代“改过迁善，望其有成”。二是宗室中一些人员各怀私心，互相倾轧，把骨肉视为仇敌；更严重的是，他们“要结朋党，专事专营”，为改变这种恶习，须从教育开始。可见，雍正帝之所以兴办宗学，是为了消除八旗后患，预防宗室朋党的再起。
为了解决八旗的种种痼疾，雍正帝对旗务进行了严格的整顿，健全了规章制度，约束了八旗旗民。整顿旗务，既巩固了皇权，打击了朋党，同时，又防止了盗贼的横行，提高了满人的文化素质。这不仅是政治上的胜利，也是文化上的胜利。
采取措施，解决生计
由于八旗兵丁在为满洲统治者打天下的过程中立下了汗马功劳，在1644年清人入关后，顺治帝对旗人实行“恩养”政策，宣布永远免征八旗人的差徭、粮草、布匹，从此只承担兵役，给予八旗人种种特权，让他们为官做宦，享受衣食无忧的生活。
为了解决旗人生计，保证置办军械马匹的开支，入关之初，清廷圈占京畿方圆259公里内18万余顷汉民土地分给入关旗人，并且禁止旗民交产，《钦定大清会典则例?户部》曾明确规定“八旗地亩原系旗人产业，不准典卖与民”说的就是这个意思。由于八旗兵丁经常出兵在外，后又建立起俸饷制度，此时的旗人根本不存在生计问题。至康熙王朝，八旗生计问题已相当严重，甚至发生了旗人无法生活下去，隐瞒身份冒充民人卖身为奴的事件。这种情况表明，旗人生计问题已经到了极其严重的程度。由于人口增殖，官职、军职额缺有限，旗地不仅未增，还逐步变为民田；再加上清政府把八旗兵视为“国之根本”，只准他们以“骑射为业”，不准从事其他任何行业的生产劳作，这些都是导致旗人生计恶化的原因。当国家财力允许时，“恩养”这些旗人还算可以。而当国家财力有限、旗人人口不断增加、旗地变卖租赁情况严重、八旗官兵腐败日甚的情况下，八旗生计问题就越来越棘手。
为解决八旗生计问题，康熙帝曾从国库拿出银钱5415000余两，平均旗人每户获赏银数百两，但无济于事，很快旗人将其挥霍得荡然无存。康熙四十二年（1703年），又发库银6554000余两，也同先前一样，旗人很快将其挥霍一空。雍正帝即位后，为了巩固八旗军民这一清朝政府的统治磐石，采取了种种措施维持旗人的生活，希冀八旗军不致为生活问题而减威。雍正帝首先告诫旗人“量入为出，谋百年之生计”。他下令严禁旗人酗酒、斗鸡。到十二年（1734年），他就此事说“近闻八旗人等仍有未改陋习，以多斗奢靡相尚者”，命八旗都统务必加强教育。这些禁令，主要是进行教育，收效甚微。有的旗员仍偷卖旗甲禄米，以便继续追求玩乐。五年（1727年），顺承郡王锡保奏报，贾富成私自偷买旗军甲米，又向旗人放高利贷。雍正帝命他加以追查，将贾富成所买旗甲禄米及高利贷本利银追出，赏给破获此案的官兵。雍正帝一方面严令追查偷卖偷买旗甲禄米的事情，一方面又在京仓附近设立八旗米局二十四个，在通州仓附近设两处米局，专门稽查八旗禄米的买卖情况，查堵漏洞。
在雍正帝告诫旗人要“量入为出，谋百年之生计”，对旗人加强教育的同时，雍正帝对旗人还采取了必要的体恤政策。雍正元年，发内帑银（即内库银）80万两，分给各旗，作为官兵婚嫁丧葬的费用，这算是雍正帝给他们的临时性的生活补助。雍正元年四月，又命发内库银90万两，分发八旗，令旗人以此为本，开展营运生息。雍正七年（1729年）三月，外省驻防赏银生息，并以息银救济兵丁。
以上采取的种种措施，只能解决旗人眼前的饥渴，并不能解决旗人的生计问题。雍正帝又探索了解决八旗军民生计的新途径，主要有试行井田、增设养育兵、清理开户人及出旗为民等项措施。
大禹治天下时曾实行过井田制，但是在春秋时代这种制度被废弃了，到战国时已经不复存在。其后两千多年间，我国历史上虽有过屯田，但都没有出现过恢复和试行井田制的君王，雍正帝是真正实行井田制的君王。雍正二年（1724年），根据户部侍郎塞德的建议，雍正帝令拨京城以南霸州、永清、固安、新城等县官田200余顷，作为井田，把京城中十六岁以上、六十岁以下的无业八旗旗人派去耕种。当时派去的旗人是满洲50户，蒙古10户，汉军（皇太极时曾设满八旗、汉八旗、蒙八旗三种八旗）40户，共100户。每处井田均为公田在内，私田在外，中间百亩为公田，旗人共同耕种公田。同时又给每户土地12亩，作室庐场圃之用，官给盖房屋，按人口分配。另给每户发银50两，购置耕牛、农具、种子。私田收入全部归耕种者所有，公田三年内不缴粮，三年后收入全部归公。为了更好地办理此事，雍正帝还设置了井田管理处，派建议人塞德前往料理。雍正帝推行井田制，希望以此来发展旗人产业，改变旗人长期以来脱离农业生产的现象。
雍正帝提出的方案固然很好，实行起来却异常困难。井田制在旗人中间实行以后，愿意去的人很少。五年（1727年），雍正帝下谕：那些没有产业，游手好闲的旗人，依靠亲戚为生，使好人受累，而他们却为非作恶，应强迫他们迁往井田处耕种；那些犯了枷号鞭责罪的革退八旗官兵，也应罚往井田处耕种。以后，又把获罪的侍郎哲逼、尚书石文焯等先后强行发往井田处效力。
雍正帝实行井田制十年，最后以失败而告终。关于失败的原因，历史上说法颇多，概括地讲，主要有以下三个方面。首先，雍正帝的主观愿望不符合客观实际。一部分旗人因长期脱离生产，早已成为四体不勤的寄生虫，要他们改变习性和生活习惯，不是一般的行政命令所能做到的，所以用他们耕种井田，只能劳而无功。其次，雍正帝自始至终把井田务农看成是一种惩罚，被派遣者当然视为畏途，裹足不前。再次，实行井田制并不是一个孤立的简单的事情。它同土地所有制、政治制度、赋税制度等相关，在封建土地私有制已流行千百年后，在没有经历社会革命的情况下，实行以土地公有制为基础的井田制，即使是在一片国有土地上实行，在地主土地私有制的包围下，它也不可能长期存在，必然会出现将井田私租出卖的现象。
增设养育兵是雍正帝解决八旗生计的第二个措施。养育兵也即今天的预备役兵种。雍正帝于二年（1724年）正月向八旗都统发布了设立养育兵的谕旨。即：“八旗满洲、蒙古、汉军人等，俱经累世效力，现今承平既久，满洲户口滋盛，余丁繁多，而护军、马甲，额设有定，是以不能披甲之闲散满洲，至有窘迫不能养其妻子者。朕每加悯念，将如何施恩俾得资生之处，再四筹度，并无长策。若欲增编佐领，恐正项米石不敷，若不给与钱粮养赡，伊等何以聊生？既不能养其家口，何由造就以成其材？今将八旗满洲、蒙古、汉军内，共选取四千八百人为教养兵，训练艺业，所选人等，每月给与钱粮三两……”
八旗都统遵旨议定后，即着手选拔、组织训练。他们在选拔时，一是考虑品质较好、有一定骑射功底，是“实系贫乏”的旗人。训练任务由八旗都统派员管理，五日之内要练习步射一次，十日之内要举行骑射一次。优劣分别记录在案，以待有兵员缺出，由教养兵补充。这次一共增设教养兵五千一百二十人。增设教养兵有一定的积极作用，既解决了部分旗人的生计问题，又能源源不断地为八旗补充训练有素的马甲（马兵）与护军。
清理开户人是雍正帝为解决八旗生计所采取的一项最重要的措施，它与豁贱为良有一定联系。开户人主要是立有军功的奴仆，依法从原主户档分出另立户档者；此外，还有被原主收为养子而分产开户者；亦有系籍名设法赎身私入民籍，查出后令其归旗，在原主佐领下作为开户者。与豁贱为良所不同的是，另立户头的开户人的身份反比未立户头前降低了。雍正帝之所以这样做，主要是从解决八旗生计角度考虑。
雍正帝认为八旗生计问题主要是满洲人的生计问题，而开户人绝大多数原本是汉人，因原是满人奴仆，敞开户便成了满洲（满洲作民族名称解释时是满族的旧称）。大批开户汉人混入满洲，佐领下满洲人少者，恐怕因此而裁去佐领职务，因将户下满洲及家生子、开户人载入令户满洲册内，令充前锋、护军，对此，雍正帝没有表示不满。但是很多佐领却以此来掩护，将养为子嗣的汉人载入满洲册内，令补前锋、护军。前锋、护军历来是满洲八旗骨干，不仅地位重要，且收入较高，月饷四两，岁米四十八斛。而步兵月饷仅一两五钱，岁米十四斛。在大批满洲正身旗人无差可补、沦为闲散、靠救济过活的情况下，雍正帝是不会允许这种情况继续存在的。雍正帝于七年（1729年）降旨，禁止派遣开户人充当前锋、护军。将这些汉人从旗籍户口中清查出去，由八旗旗人来充当他们的空缺，雍正帝认为，这是解决八旗生计的好措施。
还有一项措施就是允许部分旗人出旗为民，这项措施并非始于雍正帝，如康熙二十八年（1689年）四月，特准镶红旗护军厄尔库家奴李殿机及其妻肖氏出旗为民。不过，在雍正朝之前，实际出旗者并不多。到雍正时期，实行这样的措施是为了解决八旗生计问题，于是较多的旗人都出旗为民了。雍正二年（1724年）五月，雍正帝允许内务府中的“分档汉人”出旗为民，八旗内部的奴仆，通过正当手段赎身，自立民户，雍正帝也予以承认；旗人的养子、养子的后代，也可以开户为民；初开户人及奴仆之外，汉军闲散人丁也准许出旗为民。雍正后期，由于西北用兵，大量奴仆、养子、开户人和汉军闲散被调往前线参战，或挑选额外兵，另设营制，教习训练，准备参战，所以出旗为民的步伐大为放缓。
总的来说，雍正帝为解决八旗生计问题，采取了一系列的措施，虽然对部分旗人有所帮助，但是由于旗人养尊处优已经形成一种习惯，斗靡奢华，由俭入奢易，由奢入俭难，再加上一些措施只是治标不治本，所以没有从根本上解决八旗子弟的生计问题，也不可能改变旗人的状况。但是，正是有了雍正帝的这些改革措施作为铺垫，乾隆帝才可以在此基础上大刀阔斧地深入开展改革。
协调关系，防满汉化
自1644年清兵入关建立起全国性政权后，满汉矛盾便成为纠缠清朝近三百年历史的解不开的死结。以边地的少数民族统治中原占人口绝大多数的汉族，本就容易遭遇儒家久已深入人心的“华夷之辩”思想的顽强抵抗；加之满族权贵汲取了元朝灭亡的教训，从强迫汉人改变服制剃发留辫开始，刻意维护满人的民族特征与特权地位，更加深了民族对立情绪。清人入关后，如何协调满汉文化关系，成为执政者最重要的问题之一。雍正帝也不例外，他在执政期间一直都在寻找解决满汉矛盾的办法。
雍正帝处理满汉关系的原则，可以概括为两条，一是适当调节满汉矛盾，打击恣意压迫汉人的不法旗人，重用汉人中有才能的人士。二是以八旗满洲为立国之本，保护它，维持八旗子弟生计和特权地位，防止满人汉化。
直隶旗地多，人也多，旗人依恃特权，欺压汉民，造成严重的旗汉冲突。雍正元年（1723年），直隶巡抚李维钧密奏房山县庄头李信与宛平县庄头索保住勾结作恶的罪行，他说李信等独霸房山县石行，把附近居民的牲口抢去，为其拉石料出售；放高利贷，拿百姓房产作抵押，不能偿还的，勒逼人妻、子、女为奴；强占房山、宛平县民间妇女多人为妾；打死人命。他们的不法行为“以致宣化府士民罢市”。雍正帝痛恨庄头作恶，见奏即指示李维钧将李信等严审究拟，“以示惩创，以舒畅小民怨抑之气”。李维钧是汉人，若对旗人依法惩治，势必引起王公的反对，会被安上汉人反对旗人的罪名。雍正帝给李维钧做主，警告贵族不得对他陷害，以便他顺利处置不法旗人。李维钧得到雍正帝的支持，严打直隶旗人的不法行为，先后镇压了房山庄头李信、宛平县庄头索保住、宝坻县庄头焦国栋、静海县庄头李大权等旗人恶霸。
除了庄头，雍正帝对庄头以外的凶横旗人，也从严惩办。康熙朝后期，许二倚仗自己的旗人身份，率众打死民人刘国玉，但他最后获得了赦免恩诏。即位后，雍正帝欲立许二杀人之罪。雍正帝说许二倚仗旗人身份犯罪，实属可恶，不可赦免，仍应按原罪拟绞监候，秋后处决。雍正四年（1726年），直隶总督李绂奏报，镶黄旗满人王三格，以内务府仓官为名，在满城县殴打佃农，占据民田，受害人上告，他以反民聚众闹事为理由，反告汉民，造成冤狱。雍正帝看完奏折后，非常愤怒，令立即革除王三格仓官一职，诏令直隶总督逮捕严审。雍正五年（1727年），直隶顺义县旗人方冬魁，在酒馆中见到张四，因张四没给他让座，于是动手打人，激怒张四，张四将他打死。民人打死旗人，这算是重案了。直隶总督宜兆熊承审，拟将张四定为绞监候罪，雍正帝得知后，认为事情先出在旗人方冬魁欺压平民之上，因此不同意批张四死罪，仅执行了枷号轻刑。雍正帝做出这样的处理，虽然和法律不相符合，但这是惩办不法旗人、平服汉人愤怒的一项很好的措施。
雍正王朝以前，旗人与汉人在处刑上有所不同，汉人如果犯流徙罪，要照律充发，旗人则可改为枷号、杖责结案，这实际上是对旗人的特殊照顾。四年（1726年），雍正帝认为这项准则对汉民不公平，于是命大学士、八旗都统及满洲、汉军中的九卿共同商议旗人汉民是否应该实行统一的刑律。经过商议，大学士等认为这项准则虽然不好，但又不能改变。因为满人缺乏谋求生活的经验，发遣难于图存。雍正帝认为大学士的提议有道理，因此在法令上维持了旧例，但他对不法旗人的严厉打击，在一定程度上，的确缓和了满、汉矛盾。
在旗民欺压汉民的同时，旗人官员对汉人官员也持傲视的态度，这是由清朝的职官制度造成的。对此，雍正帝宣称:“朕即位以来，视满汉臣工均为一体。”又声言：“朕待臣下至公至平，从无一毫偏向，惟视其人如何耳。”
清朝用人，原有资格、出身的规定，旗、汉的界限。按定制，在中央各部同一级的官员中，满员地位高于汉员，所以满人一定要居首行走。雍正帝在执政期间，任用官员从实际出发，注重操守才识与实际需要，而不拘泥于已有成例。五年（1727年），雍正帝规定，大学士主事者以满人中居首的充任，其余大学士的行走秩序不必分别满汉，要依补授时间排列名次，由皇帝临时决定。雍正帝不拘满汉界限，谕命将兼管吏部、户部事务的汉人大学士张廷玉的班位，排在另一位兼管部务的满人公爵傅尔丹之上。张廷玉与满员孙柱同为大学士，雍正帝也让张廷玉走在前面。张廷玉心有悸忖，提出让满员前行，雍正帝不同意，让他“安心居前”。汉员励廷仪任刑部尚书多年，其属满员侍郎海寿升任尚书，按规定超居其上，雍正帝为表示对励廷仪的重视，命他行走在前。
雍正年间，署理四川陕西两省军政要务的总督岳钟琪，也是一个汉人，但他多次受到雍正帝的嘉奖。雍正四年（1726年），陕西三边地方的驻防军队出缺，在陕省一时又没有合适人选，岳钟琪上奏说，四川武职官员中多有屡经战阵堪任要职者，但按制度不能隔省调用官员，所以不敢越例提请。雍正帝指示他，“不必拘例”，并说如“部议不准，朕可特旨允行”，给予岳钟琪很大的自主权。另外，汉人杨文乾为广东巡抚，广东省的满洲高级官员联合起来排挤他，陷害他。雍正帝知道后，站在杨文乾一边，严厉训斥满员，说满汉官员，只要能竭忠尽力，即是国家良材。那些包藏私心，陷害别人之徒，无论他是满洲、汉军、汉人，都不能让他们的奸谋得逞。
雍正帝重用汉人，一方面是为了协调满汉矛盾，一方面是为了选拔有真实才干的人才。他曾对地方上的总督、巡抚大员反复强调，要大胆选用有才干的人，不能循规蹈矩。他对湖广总督杨宗仁说，如果遇到有作为的贤能之员，即行越格提拔，不要按资历升转。对宠臣田文镜也谈到：朕从来用人，不是全看资格，有时即使官阶级别悬殊，也是无妨的。更对广东总督郝玉麟讲，在用人问题上，“万不可拘泥一法一策也”。
雍正帝为了调解满汉矛盾，不仅严厉打击了不法旗人，还重用了汉人，这似乎是采取了有利于汉人的措施，但从巩固其统治地位出发，雍正帝最终还是执行了清朝统治者既有的依靠满洲、团结汉人的方针，他还是把满洲旗人作为清朝政权的最核心人物。雍正帝即位不久，在召见八旗大臣时宣称：“八旗满洲为我朝根本，根本一定要牢固，为此要根据满洲现存问题，逐一解决，限诸臣于三年之内，将一切废弛陋习，悉行整饬，其各实心任事，训练骑射，整齐器械，教以生理，有顽劣者，即惩之以法。”为了不动摇国之根本，雍正帝还注意防止满人汉化，他从多方面深入抓起。
首先，雍正帝为了防止满人汉化，保持满洲骑射的习俗，经常在关外举行围猎。围场内射兽兵丁因射兽而伤民人致死的情况很多，“刑律于此事向无专条”，围场依照兵部“畋猎例”的规定，“伤人者分别鞭责，追银给付被射之家”。其次，雍正帝致力于防止满人的汉化，在语言上倍加注意。他说“满洲旧习最重学习清语”，“八旗兵丁学习清语最为紧要”。六年（1728年），雍正帝发现侍卫护军废弃满语不讲，用汉话互相调笑，于是指示他们专心学习满语。十一年(1733年)又下令，凡是侍卫护军，只许说满语，不许讲汉话。再次，雍正帝禁止满汉通婚。清朝的“满汉不通婚”流传甚广，而且执行严格，有时候甚至为此而将违者杀头。由于满人散居各地，经常和汉人杂居，满汉通婚是不可避免的，对此，雍正帝采取了禁止的政策。蔡良赴任福州将军之前，雍正帝要求他严行禁绝满汉通婚。蔡良至闽，查明有二百一十四名旗人娶汉人为妻，有两名旗人嫁于汉人。雍正帝下令：“既往者不究，将来者当加严禁。”雍正帝为防止满人汉化，采取了严厉措施，直到清朝中后期，满人才被汉化。
雍正帝为协调满汉关系所采取的措施，我们应持一分为二的观点去看待。首先，他严厉打击不法旗人、重用汉人，这在一定程度上缓和了满汉矛盾，同时也有利于他选拔优秀人才。其次，当时汉族文明程度高于满族，满人虽居统治地位，然而汉化却是不可避免的趋势。雍正帝不允许满人使用汉族语言，不允许满汉通婚，防止满人汉化，这不利于民族大融合，违背了历史发展的潮流。当然，他的目的是为了挽救民族文化，使满族文化在历史发展的潮流中不被淹没，从这一点上说，雍正帝的做法也有一定的积极意义。
第九章 改土归流，平定西南
改土归流，平定西南
雍正帝是一位名副其实的大改革家，从登上帝位的那一天起，他的所有作为都是在刷新政治，整纲饬纪。在雍正帝执政期间，强横的土司是西南边陲稳定的最大隐患，废除造成西南人民处于水深火热的土司制度成了执政的当务之急，对此，雍正进行了大手笔的改革，对横行西南的少数民族中的利益集团土司土舍予以沉重打击，推行“改土归流”政策，克服了西南地区自元明以来因推行土司制带来的政令不一的弊病。历史上，只是在雍正帝手中，改土归流才是有目的、有计划的大规模的改革。雍正帝的改革决心、改革力度由此可见一斑。
羁縻政策，土司形成
云南、贵州、广西以及同它们临近的湖南、湖北、四川等地都居住着许多的少数民族，仅就贵州苗族而言，就有红苗、黑苗、青苗、白苗、花苗之多，它们的服饰腰带不同，生活习俗各异，各据一方，各自为政。这些地区经济上非常落后，与中央政府的关系也很疏远。长期以来，中央政府对它们的管理实行的是土司制度。
土司制度是元明清封建王朝在部分少数民族地区授予各族首领世袭官职，以统治原有地区和人民的一种政治制度。土司管辖该地民人，他们的承继行世袭法，然需中央政府批准；土司在内部自行征纳赋役，仅向中央进贡少许银物；土司自定成文的或（和）不成文的法令，对属民生杀予夺，中央政府概不过问，在这里实现的是土司的意志，而不是中央的政策。还有一些少数民族，连中央政府承认的土司也没有，只受该族头人的统治（即土舍制），但它们往往受邻近的土司控制。
西南少数民族地区的土司制度渊源很早。远在汉武帝时，当时汉朝在西南少数民族地区设置了郡县，但限于各少数民族内部的具体情况，委派前往的汉族太守、县令对各少数民族无法进行直接的统治，于是就不能不对这些地区中原来的少数民族首领加以利用。汉代曾先后封了滇王、夜郎王、哀牢王、邛毂王、句町侯等等，使其仍按原来自己民族内部的方式，管理自己原来管理的地方和人民，隶属于汉王朝。这些接受汉王朝封号的少数民族首领，就成了汉王朝在西南地区的“土官土吏”。所以，土司制度实质上也就是羁縻（“羁縻”是我国古代历代中央王朝对周边民族所采取的传统民族政策的重要组成部分，是指统治者对少数民族实行间接管辖的一种政策，即只要首领称藩，不改变其原有的制度及统治者的权威）之治，这自两汉至明代的文献记录中，也都无不称利用“土官土吏”对西南各少数民族进行统治为“羁縻”，这种政策被称为“羁縻政策”。
自汉以后，很多朝代都沿用这一政策。南北朝时全国趋于分裂，西南地区也不例外，在部分少数民族地区，有左郡左县、僚郡俚郡等。唐宋时期，南诏和大理国的统治者在云南及其附近地区进行相对割据，但有“羁縻”州县和土州土县以及峒等设置，多任当地的少数民族首领为土官土吏，只是没有统一西南加以全面推广而成为完备的土司制度而已。
元朝统一西南后，终于给土司制度在西南少数民族地区的全面推行创造了条件。当时，由于元统治者需要通过土司统治西南少数民族地区，因而给予土司很多特权。土司实行世袭制，自行征纳赋税，对属民有生杀予夺之权，因而土司在相当程度上是一批割据者。在这些统治地区，往往只有形式上的中原王朝，而实质体现的却是土司的意志，具有十分强烈的奴隶制色彩。土司们权力本来就很大，由于天高皇帝远，他们更可以恣意横行，对土民任意使役，任意杀戮。不仅如此，土司之间还经常发生征战，起因也往往只是为了争夺土地、属民或者牲畜。在这些半开化地区，朝廷驻兵很少，有时也只能任他们自相残杀。
明代在元代土司制度初具规模的基础上，已形成为完整的土司制度。在西南各少数民族首领归附的前提下，王朝先后就少数民族首领原来所辖的地区建政，他们的子孙一般也不调离其辖地，并授予他们各种官职，给以符印。他们通常都世袭职位。让原来的土司继续统治原有的辖区和属民，不改变这些地区的政治、经济及一切文化习俗。但也规定他们应遵守王朝为管理他们而制订的法规条例，如他们承袭九品官阶以上的必须由行省勘合，然后要亲自进京朝贡，最后必须得到朝廷的批准，朝廷有权力直接或通过行省对他们进行考核、升降、迁调和罢免；他们必须按规定定期或不定期向行省或朝廷承担各种经济义务，其武装力量也须听从朝廷的调动，若有犯法或彼此之间发生争执，也须听从朝廷的判决或仲裁。
土司、土舍都是割据者，只是实力大小有所不同，而中央要加强对他们辖区的统治，这就形成了土司、土舍与中央之间不可调和的矛盾。在明朝时，土司还发动过对中央的战争，清朝虽无这种事，但是土司、土舍到邻近州县抢劫、屠杀汉民的事却屡有发生，于是出现了双重矛盾：一是土司属民与汉民对立，土司属民往往成群结伙骚扰汉民，有的在夜间乘人不备，焚屋屠戮；二则他们又害怕汉民，一离开村寨，就怕被汉人追杀。土民、汉民问题从根本上说还是土司制度造成的。到雍正帝统治时期，由于弊端的积累，暴露得就更清楚了。
土司、土舍和头人对属民任情役使，赋税是一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。他们掠夺的比向中央上贡的要多很多倍。如云南镇沅土知府刀瀚，于雍正初年起每年向朝廷进贡银三十六两、米一百石，而向土民征收的银子高达二千三百四十八两、米一千二百一十二石，强征的比上贡的多几十倍。
再者，土司恣意虐杀属民，对犯其法而被杀害者的家属，要征二十四两、六十两不等的银子，还名之曰“垫刀银”，实乃凶恶至极、惨无人道。属民们对土司无官民之礼，而有万世奴仆之势，子女财帛总非本人自有，他们的一切包括生命都是土司的。
还有，土司之间的战争，常年不断，世代为仇。如广西隆州古隆地方土司王尚氏等，与贵州普安州地方的土司阿九等争夺歪染、乌舍、坝犁、鲁磉等寨，常年刀光剑影。雍正二年（1724年）时上告官府，因事涉两省，地方官互相推诿，到雍正四年（1726年）还没有得到审理解决。湖南永顺地方的诸土舍，也是如此相互仇杀，经年不断。
这些情况自然严重地妨害了国家的统一，造成政府与土司分立的局面，土司所属之地成为国中之国；而且由于土司制的奴隶性质，严重影响和制约了社会的进步，使这些地区长期得不到足够的开发，始终是蛮夷烟瘴之地；同时，土司制不但危害本地的安定，也破坏汉民和少数民族的交流与合作，使它们彼此仇视，是民族矛盾的制造者之一，对民族大融合造成了极为不利的影响。
明朝以降，中央政府就决定取消土司世袭制，并在条件成熟的地区，设置府厅州县等地方政权，派遣一定时间进行调换的流官前往治理，这就是改土归流。这种办法，明朝和清初只是偶或实行，大部分少数民族地区仍然保留着土司制度。随着清朝对边远地区政治、经济统治的加强，中央政府再也不允许在自己的版图内存在许多不听号令、不服管束的独立王国，各族人民也愈加要求挣脱落后、残酷的土司制的压迫。
雍正帝在帝位坐稳之后，将目光放在了对“土司制度”的改革上，并开始了紧锣密鼓的筹划。
用鄂尔泰，改土归流
对土司制度造成的这些危害，清初诸帝都了然于胸，他们深知改土归流的必要性。之所以迟迟不对土司制度大肆开刀，不仅在于土司制已经存在了一千多年，而且土司们的势力也十分强大。他们富埒王侯，奴隶成群，拥有士兵。无论是经济实力还是军事实力，都不可小觑。因此要革除土司制，必须具备两个现实条件：一是土司制引起本族人和汉人的公愤，自觉反抗，方可借机削弱；二是朝廷力量足够强大，使土司不敢作乱，即使作乱也可一举荡平。
雍正帝即位不久，幕客兰鼎先就曾建议削夺土司：依据土司犯罪轻重，削减他的村落里数，若罪行严重，则夺其位，将地方归流官治理。不便改土归流之处，可将大土司除去，将领地分散于诸子弟，众建土司，以弱其势。面对这一提议，一开始时雍正帝认为条件尚未具备、时机尚未成熟，因而不敢贸然行事。
二年（1724年）五月，他谕示四川、陕西、湖南、广东、广西、云南、贵州等省督抚：“朕闻各处土司，鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享乐利，而土民独使向隅？朕心深为不忍。”在这里，雍正帝还只是提出问题，尚没有提出解决的方案，仅要求封疆大吏对土司加强管辖。而在事实上，加强管辖并没什么用，土司有兵有钱，他们并不怕朝廷大官，表面上以礼相待，暗地里该怎么干还怎么干。官员们明明知道这些，却往往束手无策，除非挑起兵端，但若挑起兵端，那就不是一家土司的事了，而是向所有土司发起挑战，这个问题谁都不能不予以考虑。
这种社会现实几乎成了历代封建皇帝们的心病，雍正帝对此也一样是耿耿于怀。他明白，惟一的解决办法，只能是沿用明朝的“改土归流”制度。但是明朝的“改土归流”并不彻底，早在明朝洪武年间，明太祖朱元璋就曾经在云贵地区实行改土归流政策。当时著名的“奢香案”就是在改土归流的背景下发生的：有个流官欲一举清除土司制度，向少数民族挑衅，将当地土司之妻奢香剥衣鞭打，结果土民入京上告，朱元璋将那官员杀了。明朝的改土归流在洪武和永乐年间，实行得较成功，但碰到的阻力也不少，由于朝廷在某些方面不得不向土司妥协，尤其是需要通过土司统治少数民族人民，因而一直到清初，土司制度仍顽固存在，使得中央政府对少数民族区域政令不灵，难以实行有效管治。
鉴于此，尽管有很多封疆大吏奏请改土归流，雍正帝起初仍不想轻举妄动，而以“柔远之道，安边为要，万万不可贪利图功，轻启衅端”以及“开疆拓土，好大喜功之念，丝毫不可存于胸中”为由，一一驳回。
直到雍正三年（1725年），此时雍正帝的统治地位渐趋稳固，朝廷官员的凝聚力也已经加强，雍正帝便开始考虑改土归流问题了，而此时贵州刚好发生了长寨事件。这年，云贵总督高其倬在贵州贵阳府广顺州长寨地方仲家族村寨建立营房，遭到土司武力反对。高其倬卸任回京，向雍正帝面呈土司问题的严重性。这时，鄂尔泰正好出任云南巡抚，到任就遇上这件棘手的事情。鄂尔泰看到事态严重，认为必须用兵，“穷究到底，杀一儆百，使不敢再犯”。于是他上奏折，提出推行改土归流的建议。奏折要点是：
第一，阐明实行改土归流政策的必要性。土司相杀相劫，“汉民被其摧残，夷人受其荼毒，此边疆大害，必当解决者。”办法就是尽快实行改土归流，“将富强横暴者渐次禽拿，怯懦昏庸者渐次改置”。否则，不过是“临事治标”，不能从根本上解决问题。
第二，拟议改流的方针和方法。“改流之法，计禽为上策，兵剿为下策；命自投献为上策，勒命投献为下策。”对于投献者，“但收其田赋，稽其户口，仍量予养赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励。”至于改流的策略，既要用兵，又不专恃武力，争取波及面小，尽量减少阻力，以便迅速奏效。
第三，任事大吏必秉公奋力才能达到目的。因为变革土司这样的旧制，困难很大，又有失败的可能。如果失败，主办人将受到舆论的谴责和行政的制裁。要取得好的效果，主办人必须殚精竭虑，勤奋不懈，“稍有瞻顾，必不敢行；稍有懈怠，必不能行”，这就要求任事大吏要不计较个人得失，实心实力地去行事。
鄂尔泰在奏折中阐述了改土归流的必要性和急迫性，以及推行这一政策的战略方针和具体措施。雍正帝看了折本后十分高兴，当众称赞鄂尔泰：“卿，朕奇臣也，此天以卿赐朕也。”并全部批准了这个奏折，勉励他尽快实行，并说“事定之时，应具体题奏，当以军功赏叙”。
雍正帝最终同意并支持鄂尔泰的改土归流政策，主要是出于以下考虑：
政治上，要削弱或削除地方割据势力，巩固中央集权。在军事上，可以进而控制西南地区，巩固国防。鄂尔泰认为“黔治则有与之俱治者，黔乱则有与之俱乱者”，贵州地方土司势力最强，拿下最强的，其他就容易了。在经济上，清政府可从西南各省获得更多的利益。在思想文化上，清政府要通过改土归流，兴办学校，发展生产，促进西南边缘之地人民的安定和进步，同时也让当地人民懂得君臣之礼、顺逆之义，以保证社会的稳定。
鄂尔泰认为，即使费时十年乃至二十年之久，“但能成事，实云贵永远之利也。”正因为鄂尔泰把改土归流的目的、意义、方法等筹划得详细缜密，再加上雍正帝早就想按中央政府的政策对西南边疆少数民族实行军事、政治、经济、人事诸多方面的统一治理，雍正帝才表现出了由“驳回”到“称赞”的巨大反差，同意鄂尔泰的计划。改土归流是雍正朝的一件大事，在这项地方制度的变革中，鄂尔泰充当了主要角色，由关键时刻的上疏，制定改流方略，到具体去实施，经历多年。
至此，尽管朝中仍然有反对“改土归流”的保守论，但雍正帝坚定地站在了改革派一边，大力支持鄂尔泰推行改土归流。据清史专家李世愉先生考证：“土司制度建立以来，直到雍正帝大规模改土归流之前，却长期没有发生根本性变化，土司之患也长期没有彻底解决。”而雍正帝无疑拉开了整个清代历史进程的强制性改革的帷幕。
用兵西南，降伏土司
雍正四年（1726年），鄂尔泰接受圣命，进行改土归流。雍正帝授鄂尔泰云贵总督，加兵部尚书衔，又把广西划归云贵总督管理，这样鄂尔泰管辖了云南、贵州、广西三省，六年（1728年），雍正帝又破格授予鄂尔泰三省总督衔。
鄂尔泰受命后没有辜负雍正帝的厚望，他全面了解三省情况，认真研究各地的特点，上奏请求改土归流应分轻重缓急实行。雍正帝对鄂尔泰无限信任，对鄂尔泰所奏一一照准，并说：“卿自有次第料理措置之道，实不烦朕南顾之怀也。” 雍正帝批示让他放手去干，不必要处处请示，这就更增加了鄂尔泰的信心。正是这种君臣间的充分信赖，西南改土归流工作才能得以大力推行。
自古以来，少数民族对抗朝廷有个显著特点，那就是大兵一至就逃，逃不掉就降。中原统治者为了收买人心，往往冲破寨子后安抚一番便撤兵而去，而大军一走，他们故态重萌，不久又起来造反，朝廷无奈，只得再次征剿。如此反复几遭之后，朝廷虽取得了胜利，但大军来来去去，损耗着实不小。云南贵州的土司也是如此。 雍正四年(1726年)四月，鄂尔泰下令对向官兵挑衅的广顺州长寨用兵，并亲到长寨巡查指挥，临机决断。鄂尔泰对长寨的用兵是雍正朝大规模改土归流的开端。长寨地区的土司十分凶恶，官兵进攻，土司挟众抵抗。官兵攻入长寨，焚烧了他们的寨巢，但首逆逃走。鄂尔泰命总兵石礼哈挥兵挺进，对抵抗的土司大小首领尽行斩杀，大获全胜。随后鄂尔泰便在这里设立保甲，巩固夺得之地，设立长寨厅(今长顺县)，以此地为据点向四外扩展，招服了永宁、永安、安顺生苗（所谓生苗，相对于熟苗而言。当时汉人将较开化、掌握了农业技术或较靠近汉人居住区的苗民称熟苗，而生苗则指那些由于居住偏远、尚处于文明入口处的苗民。他们不一定是苗族，也包括其他不为汉人熟知的少数民族）1398座村寨，广顺、定番、镇宁生苗680余寨。
鄂尔泰接着集中兵力，向黔东苗岭山脉和清江、都江流域进兵。这一带，俗称苗疆，其四周3000余里，有寨1300余座。左有清江可达于楚，右有都江可通于粤，左州（现左县）据其中央，群寨环于四周，地势险峻而重要。此地是生苗会聚之处，盛行蛊术、巫术和毒药，他们所用的武器均染剧毒，以蛇毒最为普遍，也有蜈蚣毒、蝎毒等，杀伤力很大。在苗民中，最为神秘的则要数蛊术，据说这是一种将毒术和巫术结合起来的杀人办法，汉人称之为“降头术”。当时的汉人，最怕的就是生苗。鄂尔泰在描述苗疆情况时说：“贵州土司向无钳束群苗之责，苗患甚于土司。”
可是这一地区的安定对于巩固清政府在西南的统治与沟通南北交通都有重要意义，为了开江路通黔粤，必须对此地生苗用兵进剿。进剿生苗可以说十分艰险，再加上地势险峻，就更需要系统专业的作战技术，鄂尔泰为此制定了“清理黔东南土民问题，重点在都匀府，其次是黎平府，复次为镇远”的方针。
鄂尔泰向雍正帝推荐了张广泗，张广泗原为黎平知府，不但熟悉贵州地形，而且对苗民的习惯特性也知之甚详，雍正帝用张广泗为贵州按察使。张广泗率兵深入黎平府古州地区的古州江流域、都匀府丹江地区小丹江流域和八寨等地区，以武力讨平了抵抗清军的苗寨，随后一面招抚，一面用兵，在黎平府设古州镇，在都匀府八寨、丹江、镇远府之清水江设协营。待这些地区稳定以后，他又开辟了通向湘南、广乐的水陆交通，在这些地方设置官厅，派出同知，办理民政，并在各地设关驻兵。
云南的土司势力也很大，特别是乌蒙、东川、镇雄三土府，土司统治地域十分辽阔。康熙三十一年（1692年），康熙帝也曾对东川府改土归流，然而土司势力分毫未损，流官上任有名无实，改土毫无成效。雍正四年（1726年），鄂尔泰奏请东川归滇，标示着三土府归流的开始。雍正帝批准后，鄂尔泰派刘起元屯兵东川，将巧家等六营地方，统统划归流官管辖。一切土目，尽行更撤。
同年冬天，鄂尔泰因乌蒙土知府禄万钟攻掠东川府，镇雄土知府陇庆侯助纣为虐，遂命游击哈元生率军讨伐，在四川军队配合下，哈元生大获全胜，于是在其地改设乌蒙府(后改称昭通府)和镀雄州(今镇雄县)。雍正帝为奖励哈元生，命鄂尔泰以副将或参将提用。后来哈元生在多处立功，几年间升至云南提督。
随后，改土归流进入滇南的镇沅，镇沅是傣族居住区，这里的土知府刀瀚、沾益土知州安于蕃是一伙“势重地广”的“积恶土官”，鄂尔泰发兵擒拿了刀瀚、安于蕃，在其辖地分设镇沅州(今镇沅县)、沾益州(今沾益县)。
雍正五年(1727年)，广西泗城土知府岑映宸自恃力量较强，聚兵四千，耀武于南盘江以北地区，企图对抗改土。当他听到乌蒙改土归流的消息后遂撤兵敛迹。鄂尔泰巡察到贵州南部安笼镇，准备对他进剿，岑映宸乞降，鄂尔泰于是把南盘江以北划归贵州省，设立永丰州(后改称贞丰州，今贞丰布依族苗族自治县)，又改泗城为府(治所为今凌云县)。这时梧州、柳州、庆远等地土民，为反对土舍的酷虐，“争备粮请兵”，极大地推动了广西改土归流政策的推行。
四川凉山是彝民集居的地区，宁远、峨边、马边、雷波等处山峦连绵，彝民在此劳动、生息。而彝民深受土司的迫害，好田好土为土官、土司占有，彝民多被逼居深山僻谷中居住，生活悲惨，类于野兽。清政府在云贵地区推行改土归流，也派兵深入彝民区，在沙马、雷波、吞都、黄螂而达建昌这广袤千余里的地区，建置营汛、革除土司、派驻流官，普遍设置府厅州县制。
与云贵广西接界的湖南、湖北等省的土司、土舍的改土归流进展比较顺利。这里比较接近内地，与地方政府的联系也较多，土民汉民交往密切，土司的势力也较小。从前，这里还曾有过一段“土流共治”的历史，所以相对于其他偏远省份来说，改土归流相对容易一些。当时湖广有四大土司，容美土司在鄂西，永顺、保靖、桑植三土司在湘西，当云贵等地改土归流的消息传来时，给他们事先敲响了警钟。雍正六年（1728年），桑植、保靖二处土民控告土司向国栋、彭钾彬，湖南巡抚王国栋为此兴师问罪。这时，处于此二土司之间的永顺土司彭肇槐自知难以逆潮流而动，便采取了积极配合的态度，自动申请改流。清政府在他管辖的地区设永顺府和桑植、保靖二县，这两县归该府辖治。与永顺府临近的湖北容美土司田曼如心里害怕，假装归顺，而实际上依旧实行残酷的统治，私征虐民，土民不堪其暴，相继逃亡。雍正帝宣他进京询问，他害怕被杀头，拒不应召，雍正帝于是命鄂尔泰派兵进剿。当大兵压境之后，田曼如众叛亲离，最后自缢身亡，清政府把他管辖的地区改设鹤峰州(今鹤峰县)。雍正十二年(1734年)，忠峒、金洞、忠路等十五家土司见势不妙，齐集武昌，自动恳请改土归流。清政府遂在施南土司处设宣恩县，管辖金洞、忠峒等土司。到雍正十三年，两湖土司大都自动投献要求改流，使这里的土司制度基本宣告结束。
雍正八年 (1730年)，鄂尔泰在云、贵边界筑桥，是年为庚戌年，雍正帝遂命名“庚戌桥”，以纪念鄂尔泰推行改流政策的功绩，这一年可视为改流基本成功的一年。
在改土归流中，发挥作用的官吏首推鄂尔泰，次为哈元生、张广泗等。九年（1731年），雍正帝颁诏封鄂尔泰为军机大臣、大学士，赏赐伯爵。对哈元生不秩拔擢，召见时解衣赐之，命其为军机大臣。把张广泗由知府提升为巡抚。
雍正帝的这一论功行赏及拔擢政策，激励大臣们发挥能动作用，在改土归流中人人争立功勋。从其对臣下充分信赖，不秩拔擢来看，不失为一个领导高手、英明帝王，无怪乎雍正王朝会人才辈出，世人瞩目了。
善后开发，兴修水利
历史上的历次农民大起义，都是农民在走投无路之下发生的。大泽乡起义，是必死的九百人孤注一掷；隋末六十四路烟尘，是因隋炀帝的奢侈将人民推入火坑而燃起；元末的大灾荒，导致了红巾遍地；明末饥荒，有的人甚至靠观音土充饥，饿殍满地，不得已之下，身为农民的李自成丢下锄头，拿起刀枪。这些事实提示了统治者：要想弓弦不断，弓就不能拉得太圆；要想人们不反，压迫就不能太狠；而要统治长久，就要使人民能吃饱饭，甚至能过上好日子。少数民族的人民也不例外。
有鉴于此，在改土之后，雍正帝将开发新改流地区作为善后工作的一大重点。
西南土地广袤、地形复杂，各民族的习俗差别很大，一下子改派满汉流官，难以适应这些地区的复杂形势，对当地的土官打击面也会很大，因此善后的重中之重就是如何做好土官的安置工作。
雍正帝曾谕令，如何处理当地土司、土官，完全根据他们的态度而定。对那些自动缴印，主动要求改流的，可以重新授给他守备、千总、把总之职，并可以世袭，让他们照样做官，为清政府的统治服务。前面提到的永顺土司彭肇槐主动改流，雍正帝授给他参将之职，世袭拖沙喇哈番，赏银一万两。其他归降土司都授给了千总、把总职。
另有一大批土官及其家属，在当地无法让其继续为官，有的是土民对他们很是反感，还有的是他们的地方力量还很强大，留他们做官或留在原地都易出问题，雍正帝就下令把他们迁往远处地区安置。这些土司、土官被安排到安徽、江苏、江西的最多，浙江、河南、陕西、广东、盛京（现沈阳）等地也有。雍正帝要求给他们较为优厚的生活待遇，让地方官尽量照顾他们。多数土司、土官的远迁、安置都还好，少数地区因地方官吏安排有问题，使土司逃走了，雍正帝对当地地方官严厉批评，让他们设法找回这些土司，再行妥善安排。
对那些始终抗拒改土、罪行深重的土司、土官，雍正帝则给予严厉打击，从重治罪。云南镇沅土知府刀瀚、贵州薛世乾都因平日恶行昭著，又一直对抗官兵，改土之后把他们处死或终身监禁，土地财产等全部没收，当地土民皆同声称赞。
在革除了土司之后，新任的流官就对安定改土归流地区起着至关重要的作用，因此必须派去有能力、忠诚可靠、肯吃苦、清正廉明者。雍正帝对此十分清楚，他在谕旨中写道：“凡属番夷苗倮杂处省份，若能使文武弁员清正自持，丝毫不敢不利于彼，可保无一事也。此乃探本寻源上策，当竭力勉此。”
改土归流后，乌蒙地区总兵刘起元恣为贪虐，私派公费，侵欺粮饷，引起了当地少数民族人民的愤怒。在这种情况下，原来乌蒙土司利用民怨进行了叛乱。鄂尔泰针对流官为政苛猛的问题，也在奏折上感慨万分地说：“欲使人民相安感戴，实不在法而在人，得人之难，难于任事。”因此，雍正帝和鄂尔泰一方面加强对流官的选任，一方面又加强对流宫的监督和考察，一旦发现有不利于地方安定的流官就撤换和治罪。由于雍正帝、鄂尔泰君臣二人的努力，改土归流地区的第一任流官基本上是清廉的，对安定地方、发展地方的生产起到了良好的促进作用。
为了减轻土民的负担，雍正帝对改流之后的西南地区统一赋税，对那些生活较内地农民贫困的地区，则采取了轻收赋税的政策。土司统治时，不仅赋税很高，而且是高得离谱、名目繁多，土司对土民随意征收，什么“火坑钱”、“烟火钱”、“锄头钱”，直至将土民剥削得一无所有仍不罢休。改土归流后，土司的特权被革除殆尽，被解放的土民则只需向官府交纳赋税。清政府命以原定贡额为准，并令土民各报田产，然后仿照内地的“摊丁入亩”办法计亩征粮，改变了土民受盘剥的状况。永顺地区废除摊派后，每年征秋粮银二百八十两，比起土司的任意征派，减少为不及原来十分之一的额数。私自征派则由于土司特权的消失或衰微，也被废除。改流后土民所受的剥削要比改流前轻得多，提高了土民的生产积极性，对西南地区的开发起到了促进作用。
同时，为了发展生产，清政府在改土归流之后又兴修水利，造蓄水田。如云南昭通府在改流之后，兴修水利十项：新泽坝、利济河十八道坝、冷水河坝、新泽沟、天梯沟、月方塘、省耕塘、二道沟、三道沟、八仙海渠。这些渠道新修之后，可以灌溉土地两万亩之多。云南全省改土归流后兴建的水利事业达七十项之多，还设置了水利专官，这些专职官员从同知、通判、县丞到典史、吏目凡十余级。
西南的少数民族千百年来一直生活在一个比较落后的环境里，这是由于西南山深林密，交通不便，隔绝了它们与外界的接触联系。同时统治者所施行的民族压迫政策，使少数民族与汉族产生了隔膜，使它们接触不到新鲜的的东西。既然要统治西南土民，巩固改土成果，必要的一条就是将少数民族人民向中原朝廷拉近，使它们和内地不断交流，以达到一定程度上的同化和理解。为此，发展交通就成了当务之急。
西南地区交通条件自古就很差，由于受自然地理条件限制，当地交通发展极为缓慢。为了弥补由于山地连绵所造成的不便，雍正帝指示在发展西南交通时，要充分利用当地多大江大河的特点，水陆并重地进行通盘思考。
清政府大力开发新改流区的水陆交通。水路的开通，以清江、都江以及沟通滇粤的土黄一代河道最为重要。清江原来“舟楫不通”，自贵州都匀至湖南黔阳600余公里的清江长期淤塞不通。雍正七年（1729年）开浚后，舟楫往返，千里无阻。雍正九年，古州等处平定后，又修通了都江。都江的修理甚是困难，数百里之内尽是险碛、怪石、莽林和浅滩。修通之后，上自都匀府三脚屯，下至黎平府诸葛营，“舟楫邮递，往来如驶”，有“水道康庄”之美称。土黄一代河道，是沟通滇粤的重要河道，上至土黄，下达广西百色的河道，全长350余公里，雍正帝拨款6200余两，专门开通此路。此路之开，“可以直达两粤，旁通黔楚”，并“可省数百里之旱路”，十分便捷。
在陆路方面，雍正帝批准在改流后开通新路，如贵州黎平府苗民归附后，清政府即令苗民修路。另一方面，则是打通原有旧路。这些旧路改流前被一些土司长期隔绝，以凭险自固，土司废除后，清政府就致力于打通这些年久失修的道路。如贵州乌蒙府道路，改流前被禄氏土府阻断，以致自中原入滇须由黔中取道曲靖。改流后打通这条道路北可达四川，东可达贵州，成为八滇要道。开发水陆交通的举措使道路畅通，加快了少数民族地区经济的发展、文化的交流，社会的进步。
改土归流后，雍正帝采取了一系列的善后措施，一方面安顿了土司的生活，加强了对流官的管理，巩固了边防，另一方面大力发展生产，兴修水利，改善交通，减轻土民的赋税，使他们从土司弊政下得以解脱出来。
建设农业，发展文化
兴修水利，改善交通的目就是为了发展生产。改流前，土司占有大量耕地，而土民只有少量贫瘠不堪的零星土地。改流后，清政府将原来土司占有的大量土地，除留少部分给土司外，其余大部分都由官府加以没收，有的赐给官吏，有的归还农民，有的地方像湖南的龙州，贵州的兴义等地，还任民占田。清政府还允许土民按价赎回土司强行买去的土地。
另一方面，清政府还在西南地区开展丈量土地活动，鼓励土民屯田垦荒。对土司强占、战争破坏的土地，清政府都让原主认领，无人认领的，招农开垦。如鹤峰州规定：凡逾期不开垦者，原荒地即按无主荒地处理，招农来垦。如原主人阻拦，即按律处置。对大量无主荒芜的田地，或多年不种的生荒地，官府分配给土民种子、耕牛、房屋，或者给以银两，鼓励垦种，这更加激发了土民发展生产的热情。东川府划归云南后，鄂尔泰捐银三千两，买水牛一百头，盖房六百间，分配给来垦荒种地的人。新垦的土地，一般是水田6年、旱田10年起科，这一措施使这一地区的农业生产又上了一个台阶。
改土归流之后，交通的发展以及土司制约的解除，使土民与内地人民的交流合作逐渐增多。通过西南各族人民的辛勤劳动，当地的农业生产面貌发生了很大变化，一些地方改变了过去刀耕火种的落后生产方式。当地流官还非常注意推广先进农业技术，使改流区少数民族人民的生产技术得以改造，作物收成有了保证，产量也有所提高。如鹤峰州知州毛竣德教民开池蓄粪之法，就是汉族的一项先进生产经验。作为汉族流官，毛竣德还向当地少数民族宣传种稻农事六则：一要高培田螣，二要开塘引流，三要多收草粪，四要石灰暖地，五要勤拔草稗，六要收拦牲畜。同时，一些新作物也开始向边疆地区传播，贵州的“新辟苗疆”过去不种小麦、高粱、谷子、黄豆、芝麻等作物，改流以后，政府劝种，到乾隆初年已“俱有收获”。随着农业的开发，与之密切相关的商业、手工业等也有了很大发展，农产品贸易、丝织业、棉纺业以及制茶业等逐步兴起。制铁、采矿、烧窑等业是汉族的强项，这些在当时比较先进的技术也在改流后相继传入少数民族地区并得到了广泛的传播。雍正七年（1729年），贵州巡抚张广泗奏报贵州“秋成十分丰熟”。云南昭通府的景象也在平乱一年后发生了很大变化，有人描述说：“童叟忻忻，尘市攘攘，烟火万象，吠鸣千里。”
改土归流之后，随着土民居住区与内地的政治、经济联系的加强，少数民族区域在文化上也相应地得到了发展。雍正十二年（1734年），署理湖南巡抚钟保以永顺设府以来，“人文日盛”，奏请在府县设学，府学设教授，额取文武童生各十二名，保靖等县各设训导，各取童生八名，另在府城建立考棚，雍正帝给予批准。次年，四川学政隋人鹏也以土民与汉民日趋接近，应鼓励土民读书，提出土民与汉民文武童生一体考试的请求，也获得雍正帝的准许。
改流之前，少数民族子弟没有读书机会，更谈不上参加科举考试。土司们总希望土民世代无知无识，以便长久地把他们当牛做马。改流之后，清政府在这里普遍开设了学校。在具体实施过程中，条件尚不成熟的地方增设教职，专门管理当地入学之事，令欲入学者到附近府州县学考试，同样规定录取名额。按照皇上谕旨，为了照顾少数民族，还放宽他们的入学标准，在贵州、湖南等地的府州县学里还专设苗民名额。雍正帝还批准给各州厅府县科举之名额，使少数民族人民也有做官的机会。在广设儒学的同时，还在一些穷苦乡村，设立了很多义学，使读不起书的儿童有了读书识字的机会，由州县学中选择老成谨慎、文品兼优的生员充当义学教师，并规定：“如训迪有方，义学日盛，该生员准作贡生；各族子弟果能通晓文理即准应试，酌取入学。”
据史料记载：云南通省改流后仅雍正朝就开设义学463处，改流区开设148处。其中曲靖府沾益州六处，宣威州八处，临安府阿迷州六处，广西府丘北八处，广南府八处，元江府五处，新平县五处，开化府文山县十处，镇沅府十处，恩乐县六处，威远厅十处，东川府二处，会泽县六处，昭通府四处，恩安县二处，镇雄州五处，永善县四处，大关厅三处，鲁甸五处，普洱府六处，攸乐三处，思茅三处，大理府邓川州五处，鹤庆府剑川州五处，维西五处，中甸四处，丽江府四处。贵州于雍正朝设义学24所，全部设在苗区。清政府在这些新改流区广设学校和义学，不仅使一部分人有了读书或入仕参政的机会，而且还使这些地方的教育面貌、文化水平也焕然一新。汉族一些先进的思想理念、价值观念、文化意识也逐渐影响到西南少数民族地区，提高了西南少数民族人民的文化素质。
在改流之后，改流区的封建陋习也得到了改善和革除。比如在改流前，容美土司统治下的土民因不堪其虐，又无处申诉，经常有人跳崖、投水，或自缢、自刎而死。改流之后首任知州毛竣德颁布告示，禁止轻生自杀，并说：“时已改土归流，命安惟律是遵……即或含冤负屈，禀官自有理论。”号召土民求助于王法。另外，还有禁止土司擅管地方、禁止仇杀、禁止抢掠人畜、禁止勒索商人财物、禁止杀牲畜等禁令出台。西南落后地区的仇杀、群斗现象在改流之前非常严重，广大贫苦农民为土司、土官所控制，成为他们仇杀的工具。改流后各地严禁群斗，发现群斗者严惩不贷。此后，群斗的现象基本上被革除了。这些都有利于安定新改流区，巩固改流成果，发展少数民族文化。
改土归流后少数民族的一些落后习俗也有所革除。如永顺府的“骨种之习”，即姑之女，必须嫁舅之子，此种陋习也在改流后即被禁止。少数民族地区的奴隶制度极其普遍、严重，改流后实行豁贱为良政策，改变了人身依附关系，提高了原来奴隶的身份，使这里的生产关系得到部分调整。
雍正帝对于西南少数民族人民，从经济、文化、习俗上都给予较宽松的条件，这使得西南的少数民族逐渐由不开化走向文明。雍正帝对西南地区的开发，无论是对于中国的历史发展还是对于少数民族的社会进步都有着积极的意义。
第十章 用兵西北，经营青藏
用兵西北，经营青藏
雍正帝即位之初，青海、西藏边疆一些部落野心家曾一度进犯内地。起初，为了巩固帝位，雍正帝一时无暇顾及。在帝位稳固后，雍正帝当机立断，立刻出兵，打击了这些利益所得者，平定了叛乱。在一系列的军事行动中，雍正帝运筹帷幄，积极进取，敢于面对挑战，稳定了边疆。在平定叛乱后，雍正帝对当地的政治、经济、文化等进行了大刀阔斧式的改革，加强了中央政府对这些地区的控制，整饬了少数民族内务，发展了当地农业。这也体现了雍正帝治理国家政务的果断。
平青海区，整和硕特
通过少数民族首领控制那些边远地区，这种方式通行于唐、宋、明历代。在控制西部和北部地区时，汉族统治者一向以羁縻州县的措施为要点，一般不主张武力占领。然而经过长时期的发展，由于武力牵制的相对不足，对这些地区缺乏制约力，一旦少数民族首领犯上作乱，统治者往往无法控制局面，最终形成战乱。因此，这种羁縻措施已经逐渐落后于形势，不符合多民族统一国家的形成和稳定，成为民族大融合过程中的消极因素。
明末，在我国西部、西北部的厄鲁特蒙古四大部落中，准噶尔部是最为争强好战的部落，居住于青海的和硕特部次之。康熙年间，准噶尔汗噶尔丹作乱，不服从清朝管制，康熙帝曾三征噶尔丹，平定了叛乱。噶尔丹作乱时，其侄策妄阿拉布坦与旧臣七人亡命吐鲁番，向清朝求援，康熙帝曾庇护过他。噶尔丹兵败后，策妄阿拉布坦返回伊犁，继承了汗位，并向清朝称臣。因策妄阿拉布坦称臣，又因西北旷远，康熙帝便撤回西征军队。策妄阿拉布坦趁机兼并掳掠弱小，恢复元气，又成了一个大部落，不久又吞并西域四部，自立为汗。
飞扬跋扈的策妄阿拉布坦此时已对清朝形成了巨大的威胁，因而康熙帝在两次派遣使臣劝解无效的情况下，命十四皇子允为抚远大将军视师青海，平定了策妄阿拉布坦之乱。策妄阿拉布坦兵败，原西藏地区的固始汗之孙罗卜藏丹津又因随清军讨叛立功而得以强盛起来。其父达什巴图曾被康熙帝封为亲王。
罗卜藏丹津于康熙五十三年(1714年)承袭和硕亲王爵，他虽然是青海和硕特蒙古贵族中惟一的亲王，爵高位崇，但他不满足于仅仅管领青海一地，还想充当藏王，统治西藏，但清政府派兵入藏平定了准噶尔之乱后，青藏等地的形势比较稳定，罗卜藏丹津暂时不敢轻举妄动。康熙六十一年（1722年）十一月，康熙帝去世，雍正帝即位，镇守西宁的抚远大将军允回京奔丧，罗卜藏丹津认为有机可乘，“遣人到侧亡（指策妄阿拉布坦）家，约伊发兵，同扰内地”，策妄阿拉布坦不敢贸然出兵助乱，却怂恿、支持罗卜藏丹津叛清。
雍正元年（1723年）夏天，罗卜藏丹津胁迫青海诸台吉（明末清初玉树地区各部头人为青海蒙古和硕特部，赠爵为诸台吉）会盟察罕托罗海，“令各仍故号，不得复称王、贝勒、公等爵”，并自称达赖浑台吉，企图统驭诸部台吉，公开发动了武装叛乱。由于和硕特另一亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐等人坚决不从，罗卜藏丹津遂派兵大举进攻，察罕丹津等人“仓卒不能抗”，逃往甘肃河州地区，雍正帝诏许其部众入边，予以安置。
针对罗卜藏丹津的叛乱，雍正帝作了两手布置。一方面派驻在西宁的侍郎常寿去罗卜藏丹津驻地沙拉图，宣布谕旨，令其“罢兵和睦”，“不从则惩治之”。另一方面，命川陕总督年羹尧办理平叛军务，准备用兵。
侍郎常寿至沙拉图，宣布了雍正帝旨意，说明若诸台吉不悬崖勒马，将举大兵来讨伐。可是罗卜藏丹津早已认定了此刻是失不再来的良机，复兴乃祖事业的欲望和初战的胜利早已冲昏了他的头脑，他表面上声称听从劝告，而以亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐谋据唐古特，诸台吉不服诡称，骗取常寿信任，将他诱至察罕托罗海，囚禁为质。
扣留常寿后，罗卜藏丹津愈益猖獗，于雍正元年十月（1723年11月）对西宁府周围的南川申中堡、西川镇海堡与北川新城等地发动了大规模进攻。年羹尧上奏折给雍正帝，汇报西宁附近的情况时说：“其围南川、西川、北川也，每处有贼二三千人，以势驱逐附近番子，攻城放火，烧毁民间积聚草谷，抢掠财物，其未受蹂躏者，西宁城外十余里耳。” 可见西宁的周围已遍地燃起叛乱的战火。与此同时，罗卜藏丹津还勾结西宁附近塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗等人，察罕诺门汗在青海是个“番夷信响”的宗教领袖，深得众人信仰。他参与叛乱，叛军一时势力大增，“远近风靡，游牧番子、喇嘛等二十余万，同时骚动。”接着，郭隆寺、郭莽寺等寺院也相继参加叛乱。“西宁数百里之内，一切有名寺院喇嘛皆披甲执械，率其佃户僧俗人等，攻城打仗，抢掳焚烧，无所不至。”甘肃、西藏等地的藏人也纷纷附从为乱。罗卜藏丹津猖獗万分，遂派兵进攻西宁。
雍正帝鉴于罗卜藏丹津不听劝告，举兵反叛，决定调集两宁、松潘、甘州等处清军，平定叛乱。雍正元年十月初，命由甘州进驻西宁的川陕总督年羹尧为抚远大将军，负责组织指挥平叛事宜。谕令西北的平逆将军延信，防边理饷诸大臣，四川、陕西、云南三省督抚提镇，俱听候年的调动，以统一行动。又任命四川提督岳钟琪为奋威将军，参赞军务。
年羹尧刚到西宁时，清军尚未齐集，叛军“悉破傍城诸堡，移兵向城”。年羹尧一面指挥当地清军在西宁外围与叛军作战，一面加紧进行平叛部署：奏请授前锋统领索丹、四川提督岳钟琪为参赞大臣；征调川、陕汉、土官兵；令云南提督郝玉麟、察木多总兵周瑛、副都统黑色、副将张成龙等率兵驻扎察木多(今西藏昌都)、黄胜关、巴塘、里塘等处，以截断叛军入藏之路；令靖逆将军富宁安派兵驻防吐鲁番、噶斯等地，以防叛军与准噶尔勾结；增加甘州、永昌、布隆吉尔(今甘肃安西布隆吉乡)等地的防守兵力，以防叛军内犯。
年羹尧布置就绪后，下令进攻西宁周边的镇南、申中、南川、西川和北川归德等地。这些地方的叛军，大部分是青海西宁塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗的黄教信徒，成分复杂，也未经过什么正式军事训练，可以说是乌合之众，因而在清军的大反攻下一击而溃。清军先声夺人，断了罗卜藏丹津的羽翼，罗卜藏丹津这时方从复兴元蒙政权的美梦之中醒过来，感到了恐惧，暗悔当初莽撞，乃送还使者常寿，请求罢兵。
雍正帝谕令年羹尧，表示坚持武力平叛，不许叛逆请和。十二月，蒙古原持观望态度的诸贝勒、贝子、公、台吉等率胁从叛众十余万投降清朝。雍正二年（1724年）正月，岳钟琪又先后派兵平定了郭隆寺、郭莽寺、石门寺、奇嘉寺等寺喇嘛的叛乱，其中尤以攻打郭隆寺一役最为激烈。郭隆寺本为章嘉胡土克图呼毕尔汗住持的寺院，属下喇嘛与罗卜藏丹津、策妄阿拉布坦关系密切，因而抵抗十分顽强。在岳钟琪指挥下，清军奋勇进击，叛军伤亡惨重。
此时，只剩下罗卜藏丹津尚负隅顽抗于乌兰呼尔之柴达木。年羹尧与诸将商议进军方略，拟调兵二万余，由西宁、松潘、甘州、布隆吉河四面会攻。岳钟琪认为青海地区广阔，敌军尚不下十万，若我军深入敌分散诱我，击此失彼，反而会四面受敌，不如乘春草未生，以精兵五千，直捣敌巢。雍正帝考虑再三，认为岳钟琪的方案可行，遂诏专任岳钟琪，命他进军。
二月初八日，岳钟琪率军进击，追奔一昼夜，抵达敌巢。敌人尚在睡梦中，仓皇惊起败逃。罗卜藏丹津衣着女装，逃往准噶尔。岳钟琪率兵穷追不舍，每天行程三百里，至桑洛海，路尽而还，俘获罗卜藏丹津母亲和妹妹，及阿拉克诺木齐、阿尔布坦温布和藏巴札布等叛乱头目。战斗自初八日开始到二十二日结束，历时十五天，斩敌八万，降众数万，获驼、马、牛、羊、器械、甲帐等不计其数，大获全胜。雍正帝把这次战役的胜利，视作“十年以来”从未所立的“奇功”。
三月初一日，军队凯旋。四月十二日，雍正帝命举行献俘仪式，祭告太庙、社稷、康熙帝景陵。并晋升年羹尧为一等公，岳钟琪为三等公，勒碑太学。还给年羹尧一子爵，由其子年斌承袭，其父年遐龄如年羹尧爵，加太傅衔。
平定罗卜藏丹津叛乱的战争，从雍正元年十月清军出塞算起，只有短短四五个月时间，如果从岳钟琪率军于二月初八日出日月山到二十二日罗卜藏丹津逃离柴达木，则“仅旬有五日，成功之速，为史册所未有”。究其原因，除了平叛战争是维护和巩固多民族国家统一的正义战争，得到各民族人民的拥护和支持外，还在于战争指导的正确。第一，罗卜藏丹津叛乱之初，雍正帝先“遣人劝阻，令其和好”，同时指示川陕总督年羹尧，“军务宜预先筹度”，做好武装平叛的准备。这样，当罗卜藏丹津拒绝清政府调解，坚持叛乱时，清军出兵平叛，既争取了人心，又不失战机。第二，大将军年羹尧正确筹划，多方准备，切断了罗卜藏丹津与西藏和硕特蒙古、准噶尔策妄阿拉布坦的联系，把叛乱限制在青海一地；第三，岳钟琪知己知彼，指挥有方，在认真分析双方情况的基础上，制定出正确的作战方案，做到了进兵神速，出敌不意，故能以少胜多。
平定罗卜藏丹津叛乱的战役打得很是辛苦，但是由于官兵骁勇善战，加上雍正帝的运筹帷幄，最终取得了胜利，加强了对青海的统治，维护了清政府的统一，加强了对中国西部地区的管理。
善后抚治，全面改革
青海战乱频频，从噶尔丹到策妄阿拉布坦，再到罗卜藏丹津，充分证明了清朝对西部地区统治措施存在着明显的缺陷，这些都是由于清王朝在前期对青海的统治较为薄弱所造成的。平定青海的战争结束后，雍正帝立刻对青海进行了善后抚治，加强了对青海等地的政治控制，同时在经济上也给予扶持。针对青海地区过去的种种状况及将来，雍正帝决心改革统治西部的方针措施，既要节省兵力，又要以策万全。
在平定青海的柴达木战役之后，年羹尧就提出边防事宜八条，其中主要内容有：
一、由于策妄阿拉布坦恭顺清朝，遣使请降，请撤回大兵。选兵两千驻巴里坤，一千五百驻吐鲁番，两千驻哈密。
二、在布隆吉尔筑置新城，驻兵五千，沙州等地也各设兵防守。驻军由甘、凉、肃三路所属军队派往。在驻防兵内，每营拨余丁两百人，给予耕牛、种子、口粮，到赤金卫、柳沟所垦地，三年后计亩收粮充饷。
三、请移靖逆卫同知驻布隆吉尔处理民事，并增设卫守管理屯粮，在沙州设千总，专管屯务，归肃州道管辖。
四、边外既设驻防肃州镇，只于口内分守，应汰兵八百，并令驻兵耕种，不应仍令游牧生事。派遣大臣率员到布隆吉尔迤南山中分地居之，以使地界明析。
这些措施大多被雍正帝采纳。不久，年羹尧派兵肃清叛匪余部。平叛战争结束之后，年羹尧向雍正帝提出了《善后事宜十三条》和条奏《禁约青海十二事》，其中对青海的善后抚治进行了详细的论述。年羹尧向雍正帝提出了对青海进行有效的管理如编户齐民、定朝贡和互市制度、整饬喇嘛庙等等一系列措施。
雍正帝认为年羹尧条划周详，根据他的建议，又同众臣讨论，最后在青海地区实行了一系列的改革，主要的有：
一、大力整饬蒙古各部。对于青海和硕特蒙古诸部首领，根据他们在战争中的态度分别给以赏罚，恩威并施，以警戒其余诸部。
二、对于青海地区的蒙古各部，仿照内蒙古实行札萨克制度，将青海蒙古各部编为二十九旗，每百户编为一佐领，不满百户者编为半佐领，数个佐领编为一旗，即一札萨克。每旗旗长由部落首领即台吉担任，每札萨克俱设协领、副协领、参领各一员，游牧于青海的其他蒙古各部，也依此例编旗分为佐领，共有绰罗斯两旗，土尔扈特四旗，辉特一旗，喀尔喀一旗，但这八旗不再如从前那样隶属和硕特，而是区划出来直接听命于中央政府，政治地位与和硕特相等。每年会盟一次是游牧民族自古以来形成的定制，同时对促进本民族的进步和稳定也有积极作用。正缘于此，雍正帝尊重这一民族习惯，同意予以保留，但为使会盟不致成为反叛分子进行叛乱的工具，清政府将会盟划归政府管理，由西宁办事大臣主持。从各旗选择老成恭顺者委充盟长，“如朝廷遣官敕往，不论秩崇卑，王公以下俱跑迎，有背贰者必惩。”各旗划分地界，不得私占牧地和私自往来。这一禁约，表明了清政府在青海地区明确申明土地国有，并疏离了各部之间的关系，竭力避免分裂分子利用民族亲缘的凝聚力培植反动势力。
三、抚治藏民。青海、四川、甘肃、云南等省境内的藏民，自明朝以来就不能抚治，“或归喇嘛耕种，或属青海纳租”，他们也参加了罗卜藏丹津的叛乱。这时应乘平定叛乱之机，将他们收为编户齐民，设立卫所，征其赋税。另在一部分藏民中仍命土千户、百户、巡检，归原先设立的道、厅及新建的卫所管辖。他们所纳钱粮，要少于原交给喇嘛寺和和硕特的额数，以示宽大。
四、改西宁卫为西宁府，下设西宁县、碾伯县(碾伯所改)、大通卫。筑大通、白塔、永安三城，分设总兵、参将、游击，屯兵驻守。设“青海蒙古番子事务大臣”，总理青海政务。
五、大力整顿青海各喇嘛寺院。西宁各寺，大者僧徒两三千人，少者五六百人。叛乱中，这些人纷纷参与叛乱。现应限定寺庙规模，庙舍不超过二百楹，僧众不超过三百人。由政府按人供给衣粮，禁止他们征收赋税。
六、因和硕特的统治区与达赖、班禅治区有交叉，故论及抚绥达赖、班禅办法，每年赐达赖茶叶五千斤，班禅二千五百斤。过去藏人与内地贸易，达赖在叉木多、乍丫等处收“鞍租”，清朝在打箭炉收税，自是定议两处免收，以利贸易的发展。
七、通过派驻军队、修建城堡、设置卫所等措施，加强对青海、西藏的控制。如：自黄河入边处至河州、西宁、兰州、中卫、宁夏、榆林、庄浪、甘州的广大地区，水草丰美，林麓茂密，宜在西宁的北川口外，至大通河、野马河，到甘州扁都口外，修筑边墙、修建城堡，禁止蒙古人入内地游牧。宁夏阿拉善地区险要万分，应令额附郡王阿宝等整饬部属，悉归山后游牧。并在大通河北设大通镇总兵官，盐池设副将，将镇海营参将移驻西川口外丹噶尔寺，分别派置驻军。西宁原有通判，改设同知。原属河州的保安、归德二堡，因靠近西宁，也改归西宁管辖。由于新设镇营，内地镇营相应可以汰兵。如：陕西的富宁、宁夏，四川的重庆、川北诸镇，宜归并，裁汰。
八、在藏人居住区增设安西镇，驻木鸦的革达地方；在理塘设副将，领兵一千二百名，鄂洛、巴塘、宗俄等地各设驻军。
九、确立朝贡和互市制度。清朝前期，作为厄鲁特蒙古四部之一的和硕特人对清廷朝贡并无定制。青海平叛后，雍正帝规定了和硕特人的朝贡制度。将和硕特二十一旗分为三部，每部三年一贡，九年一轮回。朝贡的目的并不在于向他们进行物质攫取，而是以丰厚的回赐吸引和硕特人对清朝的仰赖。在互市制度方面，雍正帝规定和硕特与内地人的贸易在那拉萨拉（今日月山）地方实行，不得擅移，每年于二月、八月各举行一次。对生活必需品，诸如茶、布、面等，则规定一年四季贸易，以满足蒙古人民的生活所需。
十、发展农业生产，安定人民生活。在西宁与甘州、凉州之间，兴办屯田，大力发展农业生产，以安定当地蒙藏人民的生活。经济的上升可以说是化解民族矛盾和阶级矛盾的重要手段，生活水平上升了，人们的物质需要在一定程度上得到了满足，社会秩序就会有保障，至少可以在表面上使矛盾得以缓解。正缘于这一认识，雍正帝对西部的开发与屯田投入了较大精力，将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军罪流人，尽行发往大通河、布隆吉尔等地垦种，给予种子、耕牛和土地，从事农垦，三年后起科，土地归垦种者为永业。
通过这些措施，清政府围绕加强对青海地区的统治这一中心目的，对青海的政治、经济、军事、宗教等方面进行了全面改革。开展屯田，兴办农业，和蒙古等进行朝贡互市等措施，都进一步促进了少数民族经济的开发和民族的融合。而对一些区县的划分则使得清政府大大加强了对青海地区的直接控制。青海内部台吉的封建特权尚未丧失，喇嘛教寺院的宗教权威也仍保留，但它们已不再作为独立的政治势力而存在，蒙古王公束缚于旗制之内，喇嘛寺院成为清政府统治蒙藏人民的工具，清中央政府对青海地区的统治大大加强了。
出兵西藏，剿灭乱党
青海问题解决以后，清政府就把目光转移到西藏问题上来。西藏地处祖国西南边陲，和新疆、青海、四川、云南等省相邻。作为藏传佛教的圣地，西藏是一个有着独特风情和民风的地方。境内佛教势力很大，各种教派纷呈。
早在南宋淳祐四年(1244年)，西藏佛教派别中势力最大的萨迦派(俗称花教)教主萨迦班智达前往凉州(今甘肃武威)觐见元太宗孛儿只斤窝阔台的皇子阔端，议定了归顺蒙古帝国的条件及贡赋，自此西藏正式归入中国版图，而在此之前西藏一直作为中原王朝藩国。由于在西藏归顺过程中所起到的推进作用，萨迦派从而得到了元朝统治者的恩宠。元朝统治者进入中原后，开始接触盛行于中国的各种教派，在诸教派中，他们比较偏爱密宗佛教，于大都（今北京）兴建了密宗佛教的大型寺宇万安寺（今白塔寺前身）。萨迦班智达逝世后，其侄八思巴于元朝至元六年(1269年)被元世祖忽必烈封为“大宝法王”，意思是萨迦政权的创始人第一任萨迦法王。至此，西藏历史上第一次出现了以“僧人统国”为特点的政教合一的地方政权。
后来，元明统治者也都曾对西藏进行过有效的管辖。明末，蒙古人固始汗入藏，控制了西藏地方政权，使政教合一的局面得以改变。清初，皇太极曾和西藏汗及掌佛教大喇嘛有书信往来，固始汗也曾派人专程抵达盛京，觐见太宗，太宗优以厚礼。顺治时，达赖喇嘛与清朝的关系又有新的进展。顺治九年(1652年)十二月十五日，达赖喇嘛及班禅、固始汗代表至京拜谒顺治帝，顺治十年二月，达赖辞归。四月，顺治帝封达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐满、汉、藏三种金册、金印；封固始汗为“遵行文义敏慧固始汗”，赐满、汉、藏三种金册、金印。这样，正式确立了西藏对清廷的隶属关系，在西藏形成了政教分治、蒙藏联合的局面。清朝对西藏统治进一步加强了。
康熙年间，准噶尔策妄阿拉布坦叛乱，准噶尔蒙古军入藏杀死了和硕特蒙古汗王拉藏汗，从而结束了青海和硕特蒙古对西藏的统治，此后及至策妄阿拉布坦被平定。为了加强对西藏的统治，康熙帝派满洲、蒙古及绿营兵四千名驻藏，任命康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐三人为噶伦（旧指西藏地方政府长官），封康济鼐、阿尔布巴为贝子，封隆布鼐为辅国公，后又增任颇罗鼐、扎尔鼐二人为噶伦，从而确定了五噶伦共管西藏的体制。同时册封噶桑嘉措为“宏法觉众第六世达赖喇嘛”，以安定人心。此时的西藏，虽由五噶伦管理，但政权的性质仍是宗教政权，达赖仍是西藏的精神领袖。
雍正帝继位后，于元年把留守驻藏的部队撤回内地，只在四川的察木多(今西藏自治区昌都)留少量军队驻守，放宽了对西藏的控制。雍正五年，遂发生了阿尔布巴叛乱。
事情的原委是这样的：随着时间的推移，执政西藏的五噶伦内部矛盾逐渐尖锐起来，五名噶伦中，一派是后藏贵族康济鼐和颇罗鼐，另一派是前藏贵族阿尔布巴、隆布鼐和扎尔鼐。七世达赖喇嘛的父亲索南达结则站在前藏贵族一边，两派势力中，前藏贵族势力较大。
一开始，双方虽有矛盾，尚能相安无事。随着罗卜藏丹津叛乱被平定后，清廷令驻扎在阿里管理前藏事务的后藏贵族噶伦康济鼐往阿里之际，把地方事务交由阿尔布巴办理，事实上是将阿尔布巴置于康济鼐之下，令康济鼐兼督前后藏。这引起了阿尔布巴的不满，他地位较康济鼐高，实力比康济鼐强，所以很不服气这样的安排。扬言道：我同康济鼐的功绩一样，一样为大皇帝所恩宠，名声和地位也都一样，如果要给佛爷当好差，要为藏民谋福与利，我可不能屈就地位。阿尔布巴与康济鼐的裂痕由此加大。雍正四年春，钦差入藏抵达拉萨，宣布西藏政务以康济鼐为总理，阿尔布巴为协理。这越发引起了前藏贵族的不满情绪，五噶伦矛盾公开，七世达赖之父索南达结对此也极为不平，与前藏贵族勾结在一起，这样康济鼐就被孤立起来了。
岳钟琪和鄂齐、班第等返京后的奏报，使雍正帝对西藏的政局更加忧虑了。他担心阿尔布巴等人既在藏生事，又与准噶尔部勾结，于是，他指示岳钟琪“当预为留心”，“今无事之时当设如有事，预为筹划”。与此同时，他还采纳了鄂齐、班第关于将隆布鼐、扎尔鼐二人以噶伦原衔解任，使阿尔布巴孤掌难鸣而难以为乱的建议。雍正五年（1727年）正月，正式任命内阁学士僧格和副都统马喇为驻藏大臣，赴藏宣布谕旨，并调解西藏贵族之间的内部纠纷。
然而在驻藏大臣抵达之前，阿尔布巴已先行探出了朝廷动向。情况很明显，局面对他是不利的，若静待雍正帝圣旨到来，无异于坐以待毙。因而他决定先行铲除康济鼐和颇罗鼐，以造成既成事实，迫使清廷承认他的首席领导权。此时由于清廷在西藏驻军已撤，阿尔布巴得以放手行动，遂于六月勾结隆布鼐等人，借众噶伦议会之机，于大昭寺中将康济鼐乱刀杀死，发动了武装叛乱，接着派兵进攻颇罗鼐。
七月二十二日，僧格、马喇到达距拉萨仅三日路程的色顶地方，阿尔布巴派人往迎，诡称七月系“黑运月”，请他们八月再进拉萨，实则是想在这段时间内打败颇罗鼐。八月初一日，僧格、马喇一行抵达拉萨。阿尔布巴、索南达结等率手下官员亲往十里外跪迎钦差。僧格、马喇一面询问康济鼐被杀的原因，一面派人了解情况。七世达赖表明自己并未与谋，阿尔布巴则诬称颇罗鼐是“反出达赖喇嘛黄教之人”，声称数日内即可将其打败。但实际上，战争一直相持不下。
由于明确意识到阿尔布巴已经叛乱，雍正帝立即命陕西各路及四川、云南的军队进入战备状态。这次叛乱虽不能说早在雍正帝预料之中，但他对此已早有心理准备：对叛乱分子，决不能妥协，若接受既成事实，无异于助长阿尔布巴等人的猖獗，那样对西藏的控制将进入一个未知状态。有鉴于此，雍正帝一开始便坚决认为：武力平叛是惟一正确的选择。
岳钟琪深知这场动乱的严重性，很快提出了自己的处置方案。他认为，阿尔布巴和佛父索南达结等人结成一党，为自身权势公然杀害朝廷命官康济鼐，若不除此辈，后患无穷。他主张应于来年春暖时派遣大军入藏，同时发兵征讨准噶尔，一举解决两处问题，一劳永逸。是为上策。倘因阿尔布巴等未公开叛清，不当死罪，亦应解除其噶伦职务，令达赖喇嘛另择人选，申报清政府任命。此为下策。但云贵总督鄂尔泰却对此持保留态度，提出了“以抚为上，剿杀次之；羁縻为上，驾驭次之”的策略。雍正帝既想一举借机解决西藏同题，又担心阿尔布巴挟持达赖喇嘛逃往准噶尔，内心矛盾重重，决断不下。雍正帝既不同意鄂尔泰的主张，又不便贸然出兵，遂下令陕、川、滇“各路兵马停止，不必预备”。雍正帝命令岳钟琪速派人前往拉萨，密告僧格、马喇勿受阿尔布巴之惑，表明出偏袒颇罗鼐一方的态度。
十一月中旬，一个天赐良机出现了。阿尔布巴见清廷对此事动向不明，以为雍正帝对西藏局势无法控制，只得默许，从心理上放松了对清廷的防范。而此时，他与颇罗鼐的战事却一直处于僵持局面，胜败难决。如此下去，势必使西藏局势恶化，难以控制。无奈之下，他请清廷派兵入藏，征剿“反出黄教”的颇罗鼐。
雍正帝览后喜不自胜，遂决定来年春天出兵西藏。恰值此时，准噶尔部首领策妄阿拉布坦病故，出兵就更无后顾之忧了。雍正帝抓住时机，经过充分准备之后，于六年（1728年）五月初，雍正帝令清军取道八年前允入藏驱逐策妄阿拉布坦的路线，由西宁、打箭炉两地兵分两路，南北齐进，进入西藏。北路军由左都御史查郎阿、副都统迈柱率领，共八千四百人，南路军由四川总兵周瑛率领，共四千人。接下来情况又发生了对清廷更为有利的变化。六月十五日，周瑛接到马喇通知，得知颇罗鼐于五月二十六日占领拉萨，擒获了阿尔布巴，正等候清朝派官员入藏处理。八月一日，南北两路会师进入拉萨，肃清了叛匪余部，诛杀首恶阿尔布巴等人，清政府遂封颇罗鼐为贝子，代替康济鼐，总管前后藏事务，还赐犒兵银三万两，以示奖赏。西藏叛乱并没费清廷太大力气就宣告平定。
雍正帝用兵虽势头凌厉，但不可谓不谨慎。对于西藏的局势，雍正帝早就有所预料，只是因为当时政局不稳，因此，雍正帝诸事谨慎，不敢大刀阔斧地用兵，而是全面统筹，缜密思考，以静制动。等到占据天时、地利、人和时，雍正帝当机立断，迅速裁决，一举剿灭了乱党。也正是雍正帝的这种“稳中求胜”的用兵方式，巩固了清王朝的统治，对康乾盛世起到了承前启后的纽带作用。
加强集权，有效控制
清朝经营西藏大体上可分为三个时期：崇德（皇太极年号）、顺治为开拓期，康熙、雍正为发展期，乾隆为巩固期。
崇德年间，皇太极尚在沈阳时，就曾与西藏固始汗有书信往来，固始汗也曾派使者至盛京觐见皇太极。及至顺治九年（1645年），达赖喇嘛及班禅、固始汗代表至京拜谒顺治帝。十年十二月，顺治帝降旨册封达赖和固始汗，承认臣服清朝的固始汗所建立的地方政权，并通过此地方政权实现对西藏的间接统治。这一时期，满人刚刚入关，虽然已经占据了中原大部领土，但在东南沿海和海外，尚存在明朝残余势力。统一大业未完，顾此失彼，加之西藏旷远，地势险阻，因而顺治帝虽然重视西藏，却也难以实现对西藏的直接领导。这一时期的政策特点是羁縻，也可称为羁縻时期。这一时期之所以册封达赖，是在了解西藏地区的政治局面后，承认凌驾于其他佛学派别之上的黄教的领袖地位，但在政治形式上，却执行“政教分立”的形式。这一政权形式后来为康熙、雍正两朝所沿袭。直到乾隆时期，才根据实际情况重新恢复了“政教合一”的政局，正式授权七世达赖管理西藏行政，建立了噶厦（旧称，指西藏地方政府）地方政府。在康熙朝，康熙帝为了限制达赖，又册封了班禅，并在平定准噶尔后确立了五噶伦执政的政治形式。
从雍正帝出兵西藏，平定了阿尔布巴之乱开始，中央政府对西藏政策的羁縻性质日益减少，直辖性质逐渐加强。正如雍正帝在康乾盛世中所发挥的承前启后作用一样，他在西藏政策的执行上起到的也是重要的承前启后作用。此时，不仅顺治时期的对藏政策已远远落后，即使康熙朝的对藏政策，也被雍正帝逐步完善，这为乾隆时期西藏政教合一的确立铺平了道路。因此，这三个时期中，真正对西藏进行实质性统治的，就是雍正朝了。雍正帝在平定了西藏叛乱之后，加强了对西藏的直接控制，变羁縻为近似于中央直辖的统治。这一点，对于整个中国历史都至关重要。
雍正帝对西藏控制和管理的进一步加强，得益于对阿尔布巴叛乱的平定。通过进兵平叛，他首先认识到解决西藏问题的关键在于抓住宗教这个根本，而要抓宗教，就要重视达赖喇嘛。清兵入藏平叛之前，七世达赖喇嘛正在后藏贵族的控制之下，达赖之父索南达结更是和阿尔布巴结成了死党。所幸阿尔布巴由于颇罗鼐的牵制，未能挟持达赖外逃，事态不致恶化。
对此，雍正帝决定将七世达赖安置在安全范围内，雍正六年（1728年）十一月，七世达赖父子在清军保护下离开拉萨，移到西康噶达（即康定西北泰宁）的惠远寺，派兵一千八百护守，后准噶尔与清政府定界息兵后，雍正帝令人又把达赖护送回拉萨。后又在清军保护下离开拉萨，移往理塘。达赖从此被清政府直接保护，这样就避免了达赖和西藏共同为乱，也避免了达赖被挟持后社会不稳的状况。理塘原归属前藏，六年，雍正帝下令在理塘、巴塘等地建立宣慰土司，划归四川管辖，同时又设维西、中甸二厅，划归云南。后来，章嘉呼图（活佛）以巴塘、理塘为六世达赖出生之地，请将该地仍属前藏。而雍正帝的政治用意在于，将理塘作为监控西藏的一个外围哨卡，同时较严密地控制西藏教王。因此，雍正帝对章嘉呼图的请求当然不允。然而章嘉呼图的理由很有力，前代教王的出生地，对于黄教来说确是非同小可。雍正帝为堵住章嘉呼图的嘴，以理塘每年商税银五千两赐之，章嘉呼图得了实惠，也就不说什么了。六世教王的生身之地，就这样被雍正帝买了过来，管辖地仍归四川辖属。直到今天，川、滇二省的藏族地区仍沿袭着1728年清朝划定的界限。
同时，雍正帝加强了对西藏政务的控制和管理，一方面将西藏政务委于颇罗鼐一人总理。当初将康济鼐噶伦地位置于阿尔布巴之上，就是意欲以一人行政代替五噶伦。在西藏特殊的历史条件下，五噶伦并立不利于西藏政务的处理，同时由于西藏旷远，五噶伦的争权夺利，更是将西藏拖入动乱泥潭的根源。相比之下，专任一人治藏，在行政体制上更趋于集权化，有利于清朝对西藏的有效控制。
另一方面，雍正帝又作出了设立驻藏大臣这一意义重大的决定。雍正帝在西藏正式设立驻藏大臣办事衙门，驻藏大臣分正、副二人，分驻前藏和后藏，协助颇罗鼐处理政务，并留清兵两千驻守西藏。驻藏大臣是清朝政府的代表，是清朝中央政府与西藏地方政府联系的纽带，这时的驻藏大臣主要是管理清军、稳定政局，并协助地方政府处理政务。这与乾隆后期的驻藏大臣和达赖喇嘛共管西藏政务制度不同，但却是这一制度的开端。
通过达赖移居理塘、巴塘行政区的划定，雍正帝一方面安定了人心，断除了达赖和西藏共同为乱的隐患，明确了西藏地方的辖区范围。在西藏迭经变乱后，雍正帝终于做出直接派遣常驻高级官员，建立办事机构，驻守军队的果断决定，从而加强了对西藏地方的履政，进而密切了清朝与西藏的主属关系，重新将西藏正式拉回到中原政权治下，也有利于多民族统一国家的巩固。雍正帝在平叛后设置驻藏大臣，进一步加强了对西藏的控制，这无疑具有积极的历史意义。
击准噶尔，划西北界
清朝初年，居住在天山以北的漠西蒙古准噶尔部强盛起来，首领噶尔丹自称可汗，吞并四邻，横扫漠北，并公然向康熙帝提出“圣上君南方，我长北方”，意欲分庭抗礼。
康熙帝为消除噶尔丹之患，曾多次御驾亲征，虽平息了噶尔丹之乱，但是仍然没能遏制住准噶尔部的野心。厄鲁特蒙古准噶尔部一直是个野心勃勃的大部族。要说明准噶尔的来历，有必要回溯一下该部的历史。元朝亡后，蒙古分为三大部：漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古和厄鲁特四卫拉蒙古。漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古皆是成吉思汗后裔；厄鲁特四卫拉蒙古则居于西域，乃是元朝脱欢太师及明也先（蒙文称额森）瓦剌可汗的后裔。厄鲁特四卫拉蒙古这一部分为四大部，绰罗斯特居于伊犁，杜尔伯特居于额尔齐斯河岸，土尔扈特居于塔尔巴哈台，和硕特居于乌鲁木齐。明末清初，和硕特固始汗统一了四大部，并夺取西藏，臣服于清。康熙帝执政期间，绰罗斯特浑台吉死，其子僧格立；僧格死，子索诺木河拉布坦立；僧格之弟噶尔丹作乱，杀侄自立，自称准噶尔汗。噶尔丹自称准噶尔汗时，绰罗斯特部始称准噶尔部。噶尔丹被平后，准噶尔部即落入索诺木拉布坦之弟策妄阿拉布坦掌握。
策妄阿拉布坦的权利欲不次于其叔噶尔丹，他无视清廷的存在，侵袭邻境，吞并弱小，祸乱西域，使准噶尔部成为西域安定的最大威胁。雍正二年（1724年），罗卜藏丹津兵败逃往准噶尔，为策妄阿拉布坦所接纳。清政府遣使索取罗卜藏丹津，策妄阿拉布坦拒不奉诏，但也不敢侵犯边境，一时呈相峙状态。清政府遂在哈密、巴里坤、吐鲁番及布隆吉河等地各留戍兵驻防。
早在清兵入藏平定阿尔布巴反叛之前，雍正帝一直对出兵与否难于决断，不得已而采取了暧昧态度。用他的话说：“西藏、谆噶儿（准噶尔）之事，比不得安南、鄂洛素海外诸国，四十八旗、西海、哈儿咯（喀尔喀）等众蒙古人心系焉，虽在数千里之外而实为肘腋之患。谆噶儿事一日不靖，西藏事一日不妥，西藏料理不能妥协，众蒙古心怀疑贰。此二处实为国家隐忧，社稷生民忧戚系焉。所以圣祖明见事之始末利害，立意灭取谆噶儿、安定西藏者，圣知卓见，不得已必应举者也。”
雍正帝对讨伐准噶尔的重要性认识充分，认为准噶尔的问题与西藏紧密相连，准噶尔平定了，西藏也就安定；准噶尔不安定，西藏就不会安定；西藏不安定，蒙古、青海也会连带出问题。这些地区是国家的隐患，与社稷民生休戚相关，所以必须借噶伦阿尔布巴事件，讨伐准噶尔。雍正五年(1727年)，策妄阿拉布坦死，其子噶尔丹策零袭父职。此时，雍正帝实行的各项改革已初见成效，政局稳定，财力充足，也确有条件出兵了。雍正帝以为这是有利之机，决定用兵征讨准噶尔部。
雍正帝开始筹划用兵事宜，只同怡亲王允祥、大学士张廷玉、岳钟琪等极少数人密商，因事关钱粮，户部尚书蒋廷锡时或参与商讨此事。雍正帝取得了他们的支持，决定兵马粮饷屯守进取的方略。
雍正帝备战首先重视的是军士的挑选和训练。五年(1727年)十一月，雍正帝密令河南、山东、山西三省督抚，在步兵内各拣选两千人，他们不必擅长弓马，但要能放鸟枪。预计第二年秋冬时差遣，为期约二十个月，并要三省督抚妥善安排应选兵丁的行装和安家费用。
作为蒙古游牧民族，准噶尔人长于骑术，骑兵精良，作战速度迅捷，行动灵活。雍正帝懂得清兵要与准噶尔争长，也必须要有强大的骑兵装备。但西域旷远，戈壁荒滩阻隔，自然环境恶劣，交通运输不便，军需粮草的供给就是个大问题。针对这一情况，雍正帝采纳了岳钟琪的车站方针：用长五尺、宽二尺的战车，一人推辇，四人保护，即一车五人，五车一伍，伍五一乘，四乘一队，十队为一营，行军时载军粮军衣，驻防时兼做营盘，战场上冲锋陷阵。
雍正七年（1729年）春夏之交，岳钟琪密令四川松潘镇总兵张元佐整饬马步兵丁一千名，预备一切军装器械，听候调遣。
经过两年的准备，雍正帝命领侍卫内大臣傅尔丹为靖边大将军，率兵32000余人屯阿尔泰，出师北路；命川陕总督岳钟琪为宁远大将军，率兵36000余人屯巴里坤，出师西路。西北两路大军于五月分途起程，雍正帝再征准噶尔部自此拉开了帷幕。
噶尔丹策零闻讯十分惊恐。这时，叛逃到准噶尔的罗卜藏丹津与其部属想谋杀噶尔丹策零，事泄被杀，噶尔丹策零遂利用这一事件施缓兵之计，派遣特使赴京，声称已将罗卜藏丹津解送清廷，行至中途，因听说清廷发兵，复回伊犁，“若天朝俯念愚昧，赦其已往，即将罗卜藏丹津解送。”雍正帝认为事情出现了转机，噶尔丹策零可能会“一一听命”，故于雍正八年五月决定“进兵之期暂缓一年”。他一面遣侍郎杭奕禄等往谕噶尔丹策零“请封号，所有属下悉编旗分佐领”，一面召大将军傅尔丹、岳钟琪和参赞大臣陈泰、苏图回京议事，由提督纪成斌、副将军巴赛分管西、北两路军事。
噶尔丹策零当即乘岳钟琪回京面承谕旨之际，进攻驻于科舍图的清军。科舍图军中无主将，由纪成斌、巴赛二人护理印务，分摄两路军事。纪成斌无备，噶尔丹策零乘虚大肆劫掠科舍图牧场。总兵樊廷、副将冶大雄率兵二万力战，又得总兵张元佐来援，与噶尔丹策零血战七昼夜，终于夺回大部分被掳驼马。尽管如此，清兵损失仍很严重。
利舍图遭袭，雍正帝对西路军颇不信任，并及于岳钟琪。岳钟琪不久奏疏战屯事宜，雍正帝不以为然。雍正九年(1731年)三月，命都统伊理布率兵2000往岳钟琪部充为副将军，开始对岳钟琪实行挟制和监枧；五月，再派石云倬为西路军副将军，进一步牵制岳钟琪；又派满人查郎阿署川陕总督，又专理西路后方军需供应。到此为止，岳钟琪的前军和后路都被满洲势力包围了。
九年（1731年）六月，噶尔丹策零探知西路军牲畜缺乏，不能进击，遣将率兵三万进犯北路军营。北路军主帅傅尔丹听信了敌方间谍的假情报，以为来人只有一千羸兵，遂令一万余人出战，被敌军诱到了和通绰尔，埋伏在此的两万多准噶尔骑兵倾巢而出，将傅尔丹的四千前锋军团团围住。傅尔丹又派六千清兵支援，然而此时被围清兵前锋已溃，准噶尔军转过头来便冲击清军大营，傅尔丹派索伦、科尔沁蒙古兵拒敌，科尔沁蒙古兵临阵脱逃。此时亏得土默特蒙古兵英勇抵抗，准噶尔军难当其锋，被撕开一个缺口，但接下来的情况却很糟糕，跟在蒙古兵后面的索伦兵见科尔沁兵跑了，土默特兵又消失在敌人阵中，以为蒙古兵败，人心惶惶，大呼小叫，顿时军心大乱，纷纷溃败。在准噶尔军围击之下，只逃出四千满洲兵，回到了科布多。西路清军至此已经军心涣散，难于再战了。
当傅尔丹失利于和通绰尔时，岳钟琪请求督兵进攻乌鲁木齐，以分敌势。经雍正帝批准后，岳钟琪由巴里坤出发，越木垒，渡阿察，直抵额尔穆克河，分兵三路，进攻乌鲁木齐。大获全胜，杀敌甚众，乌鲁木齐附近敌人遂纷纷溃逃。
雍正十年（1732年）二月，噶尔丹策零侵扰哈密。当时岳钟琪屯兵巴里坤，因冬春积雪，不宜出战，一直按兵未动，留意防守。得知准噶尔进攻哈密后，遂分兵截击，并命石云倬赴南山口等处切断敌人后路。石云倬对岳钟琪的军令不以为意，行军迟缓，到达南山口时，被击败的准噶尔军早已脱逃而去。十二年（1734年），雍正帝改组西路军营统帅部，命查郎阿署理宁远大将军印务，调汉军旗人、贵州巡抚张广泗为副将军，护军统领阿思海为前锋统领，管辖满洲兵，侍郎武格为扬威将军，统辖巴尔库尔满洲兵，副将军刘世明统领巴尔库尔绿旗兵，并命鄂尔泰督巡陕甘，经略军务。
此时，噶尔丹策零亲率大军由北路大举犯边，振武将军傅尔丹在乌孙珠勒迎战，大败而逃。准噶尔军越过杭爱山，长驱直入，先后攻占哲卜尊丹巴胡土克图、喀尔喀等地，抢掠了喀尔喀策凌的子女及牲畜。策凌为和硕亲王、额驸马，闻报之后割发誓天，决定反击。策凌亲率二万蒙古兵，半夜包围毫无准备的准噶尔军营，并会同顺承郡王锡保夹攻敌人，挥军斩杀敌人，敌人四处逃窜，被击杀万余人。噶尔丹策零率残部拼命逃跑，策凌紧追不放，并命人报知驻守拜达里克城的绥远将军马尔赛出兵截杀，谁料马尔赛竟不出战，擒获噶尔丹策零的机会就这样失去了。
战争胜利后，雍正帝大赏策凌，赐号超勇亲王，授定边左副将军，屯兵科布多，经理军务。雍正帝以贻误军机罪处斩马尔赛、李轶于军中，削傅尔丹公爵和官职，留军营效力，又以锡保调遣失宜，怯懦畏葸，罢靖边大将军，派平郡王福彭为定边大将军。
噶尔丹策零大败后，无力发动进攻，遂派人请和。雍正帝深感财政耗竭过甚，再打下去恐怕也无济于事，于是决意议和。雍正十二年，派傅鼐、内阁学士阿克敦到准噶尔议和，并为喀尔喀蒙古与准噶尔蒙古划分游牧地，欲以阿尔泰山梁为分界线。策零要求以杭爱山为界，阿尔泰山为其牧地，后又派遣使者进京，改求以哲尔格西喇呼鲁苏为界。雍正帝命策凌与他商议，策凌同意以此为界，但要求准噶尔人不得越过阿尔泰山。雍正帝采纳策凌意见，噶尔丹策零又不满意，和谈相持不决。雍正十三年（1735年）上半年，鉴于双方形势有所缓和，雍正帝下令两路撤兵，北路留蒙古兵、满洲兵，筑城于鄂尔昆河，屯田防秋；西路则用绿旗兵，驻哈密、巴里坤。到乾隆四年(1739年)，双方几经反复，始达成协议，以阿尔泰山为界，准噶尔游牧不得过界东，喀尔喀游牧亦不得过界西，并答应双方互市，允许噶尔丹策零派人进藏煎茶，但限制其人马数量。
雍正帝此次用兵虽屡屡失败，并且决策也有一定的失误，然而仍有一定的积极意义。首先是扼制了准噶尔的发展壮大，使其不能干预喀尔喀、青海和硕特和西藏的事务；其次，震慑了噶尔丹策零，策零出兵喀尔喀，虽然胜利了，但最终退去，终不敢留在这里，最后还得以阿尔泰山为界；第三，雍正帝在喀尔喀西北部设乌里雅苏台定边左副将军，辖治阿尔泰山东边的科布多、唐努乌梁海等地，营造了科布多城，使喀尔喀人更加依赖于清朝政府，如雍正十一年(1733年)，车臣汗垂札卜请求给予俸禄，雍正帝欣然接受；第四，为乾隆时期最终解决准噶尔问题奠定了基础。
清朝后期著名思想家魏源讲到清朝经营西北、西藏问题时说，“圣祖垦之，世宗耨之，高宗获之”，道出了康、雍、乾三代的各自贡献，相当中肯。总之，雍正帝对西北边疆的经营有其成效，是值得肯定的。
第十一章 增强贸易，管理外交
增强贸易，管理外交
在对外政策上，雍正的改革是谨慎的。对于封建帝王来说，工作的重中之重是保证江山的稳固和人民的安定。而对外开放、对外开展贸易则容易导致社会动荡、民众不安，不利于统治者的管理，为此，明朝的统治者和康熙朝以前的清帝都曾实行海禁，一度中断了对外贸易往来。雍正帝即位后，审时度势，斟酌再三，在一定范围内解除了海禁，使得沿海民众摆脱了流离失所的境遇，同时也增加了税收，充盈了国库。为了加强对外商的管理，雍正帝还制定了严格的外商管理措施，实行海关引水制度和稽查制度，同时逐步改善了与邻国的外交关系。
商夷同制，鸦片禁行
雍正初年，清政府仍沿袭康熙末年的海禁政策，但是却对广州实行对外开放贸易的特殊政策。广东历来是外贸中心，明万历年间，代市舶司（掌管海外贸易的专司机构）经营进出口贸易的即有“广东三十六行”之称。
在对外贸易中起最重要作用的人是行商，又叫“洋商”、“官商”。行商是封建社会商品经济发展到一定阶段的产物，行商在康熙年间组织公行，经过向政府申请，获得允许后，负责对外商的贸易。雍正初年洋行名为“十三行”，“十三行”实际上并不只十三家，雍正王朝时就有四五十家，“十三行”作为当时中国惟一的对外贸易特区。朝廷对洋货行商人的准入也作了严格的规定，必须是“身家殷实、赀财素裕”的人才有资格进入“十三行”，成为从事对外贸易的商人。
十三行被外国商人称为清政府经营对外贸易的广州制度，就贸易自由化来说，虽然有其垄断保守的负面影响，但在当时中外商人彼此隔阂、语言不通以及外商不了解清政府管理对外贸易体制的情况下，广州制度使行商成为中外商人进行贸易的中介者，对于当时以广州为中心市场的贸易全球化是有极大的促进作用的。
康熙二十四年(1685年)，清政府设置粤海关。粤海关的设立，标志着在中国实行了上千年的市舶制度彻底结束。雍正年间，对外贸易锁定粤海关一口之后，广州十三行口岸洋船聚集，商贾使节往来不绝，几乎所有亚洲、欧洲、美洲有影响力的国家和地区都与十三行发生过直接的贸易关系。这里拥有通向欧洲、拉美、南亚、东洋和大洋洲的环球贸易航线，是自清初第一次执行闭关政策后惟一幸存的海上丝绸之路。
粤海关对外商船舶的管制也较市舶更为严格，且内容具体详尽。凡外商船舶到粤，先泊澳门，经批准方许入海口，至虎门，经海关检查，按例缴税后，方可入黄埔泊位。同时规定对进出港外国商船实施“引水”(领港)制度，这是粤海关贯彻自主贸易的重要表现。雍正帝规定所有到达广州的外国商船，一律令在黄埔停泊，后因距省城太近，于雍正十年（1732年）改在澳门停泊。对于船只所带炮位，由中国官方起卸保存，离去时始行发还；船到后，都由中国派兵看守，只许外商与中国的行商贸易，其水手只能在船上等候；外商将货单交给行商，一切进出口报关运输事宜，皆由行商包办；由粤海关有关人员进行征税和查货；与外商贸易无关的所有中国人，一律不许进入外商船只；来自各国的船队，每年五六月间泊靠广州港，在十三行商馆卸货交易后，外商于当年十一月、十二月乘季风回归。
除广州之外，澳门也是当时清政府对外贸易的一个聚集地。因此，雍正帝对澳门的外商也进行了严格管理。康熙末年，康熙帝禁止中国人到南洋进行贸易，于是，居住澳门的西洋人把握住了做生意的机会，他们逐年添置船只，扩大交易。康熙六十一年（1722年），澳门的洋船已达二十五只，居住西洋男女三千五百多人，清政府深感有必要加强管理。雍正元年（1723年），雍正帝规定，澳门西洋人的船舶只限于现有的25只，不准再添造，防止其扩大贸易、招引西洋人来澳居住；无故来澳门的洋人，令其随船离去，不许在当地居住；在澳门的西洋人要遵守清朝法令并向粤海关交纳赋税；清政府还在澳门设有驻军，又在澳门通往内地的交通要道设立城池关卡，由都司、守备带领兵丁驻防，四面安设炮台，不许西洋人随便进入内地；雍正九年（1731年），于澳门前山寨设立县丞衙门。这些都是雍正年间清政府对澳门行使主权的具体表现。
为使税制规范化，雍正十三年（1735年），清政府制定关税税则《比例税册》。货分四大类：布匹织品、食物、器皿和杂货。进出口关税大体和前代类同，属低税政策。税则虽粗糙，但大致勾画了关税税则的轮廓，这也是超过历代市舶管理的地方。
在雍正帝执政期间，管理外商的官员往往大肆贪污。雍正三年（1725年），广州巡抚杨文乾在行商中设立行头，专用其中的六家垄断与外商的贸易，并代替粤海关征收关税。关税是清王朝重要的赋税来源，为保证清廷的财政收入，清政府还规定了粤海关的关税征收定额和超额指标。当两广总督孔毓殉、广东藩司常赉珣揭露杨文乾贪赃时，雍正帝很不以为然，大加保护。可是，后来的结果表明，杨文乾的确有贪污的行为。他在粤海关每年额定税四万两之外，又以溢耗名义，多得十一万两。此外，还向行商勒索钱财，行商须按接洽的商船大小，包送杨文乾一万、八千、六千或三千两数额不等的银子。对待贪官，雍正帝一向从严治罪，但惟独对杨文乾，雍正帝认为贪点无妨，他还站在杨文乾的立场上，为他说话，以为这些事不关国计民生，设法巧取，而名实兼收。
雍正帝在管理外商上，处处以国体为重。而官吏借外商而获暴利，也是有失国体的行为。可见，雍正帝在处理杨文乾这件事上，是有失考虑的。
雍正帝严格外商管理，其中，最具代表性的事件就是禁止鸦片贸易。鸦片的吸食在明末就已传入我国，但由于当时价格昂贵，尝试者人数极为有限。18世纪20年代，英国殖民主义者找到了一条发财之路，那就是向中国走私鸦片。当时的皇室认定西方货物包含着诱惑，因而采取限制的措施，限制的措施包括禁止以货易货的实施。当时的官员们却随心所欲地认可允许进口的货物，且规定出口必须换回金银。由于英国人非常喜欢中国的茶叶，商人们必须用现银购买茶叶，在交易过程中会导致巨额逆差，而内地市场严禁外商涉足，有限的贸易额不足以弥补这个逆差。为了弥补这种逆差的商人们很快发现，官员们从不禁止进口鸦片。产于印度的鸦片有暴利可图，官员们特别需要它来发财。中国虽然已经盛产罂粟，但国产鸦片质量却无法与印度鸦片相比，何况国产鸦片远不能满足需求。正是这种广泛的需求助长了鸦片贸易的扩展势头。
雍正帝敏锐地意识到鸦片的侵入祸国殃民，于雍正七年（1729年）下令禁止鸦片贸易，对于从事鸦片贸易的人进行严厉处罚，处罚包括100军棍、三个月戴枷囚禁、流放新疆直至处死。雍正帝禁止鸦片贸易，官员们都能较认真地执行。福建漳州知府李治国全身心致力于查处鸦片贸易，同年，他在商户陈远家中查获鸦片三十三斤，拟以枷号充军之罪，陈远申冤，说这是药用鸦片，不是鸦片烟，经巡抚刘世明交药店鉴别，确系医药用品，尚未制成毒烟，因此将陈远释放，将鸦片贮存藩库。通过这个案子，也可看出当时吸食者极少，所以连巡抚等人也无法识别鸦片烟为何物。
雍正帝在对外贸易的管理中，充分发挥了行商的重要作用，达到了以商制夷的目的，同时以官制商，官员通过征收关税协调管理贸易活动中的商人，同时也增加了财政收入。在限制外商的过程中，雍正帝所采取的某些措施也起到了一定的积极意义。雍正帝对西洋人的活动非常警惕，极大地防止了侵略者和清政府内部一些腐败分子的勾结，避免了社会动荡，保证了清朝统治的稳定。尤其严禁鸦片贸易更是很好地保护了国人，遏制了鸦片贸易蔓延的趋势。所有这些措施既极大地促进了贸易的发展，同时也保证了清朝的安定。
废弛海禁，对外开放
明朝时期，鉴于东南沿海倭患日益严重，为了更好地管制国民，明代曾长期实行“片板不许入海，寸货不许入蕃”的海禁政策。清政府出于维护自己统治的需要，在初年实行了比明代更为严厉的海禁制度。
清廷正式全面推行海禁，是在顺治十二年（1655年），当时的规定是：“海船除给有执照，许令出洋外，若官民人等擅造两桅以上大船，将违禁货物出洋贩往番国，并潜通海贼，同谋结聚，及为向导劫掠良民，或造成大船，图利卖与番国，或将大船赁与出洋之人，分取番人货物者，皆交刑部分别治罪。”次年，又令沿海各省督抚申饬所辖文武官员“严禁商民船只私自出海”，并“不许片帆入口”，一度几乎完全断绝中外正常贸易往来，同时颁布了“迁海令”，在沿海制造无人区。
清初的海禁，特别是强迫迁海制造无人区的政策不仅妨碍了正常的海外贸易，而且使沿海各省数百万人流离失所，引发出严重的社会问题，同时也极大地影响了政府的税收，因此不可能长久维持下去。康熙帝亲政以后，在沿海地区设置界栅，严禁人民“透越”，违者处死的规定在一些地方实际已有所松动，有的地方逐渐“开边”、“展界”，允许内徙人民回乡复业。康熙二十二年（1683年），清政府出兵平定台湾，东南各省疆吏乘机请开海禁。康熙二十三年，康熙帝以开海禁既“于闽粤边海生民有益”，又可“充闽粤兵饷，以免腹地省分转输协济之劳”，下令准许人们出海贸易。次年（1685年）宣布江苏的松江、浙江的宁波、福建的泉州和广东的广州为对外贸易港口，并分别设立江海关、浙海关、闽海关和粤海关管理对外贸易事宜，从此对外贸易迅速发展，特别是和东南亚诸国往来贸易频繁。但是不久，清政府发现，每年出海船只千余艘，“回来不过十之五六，其余悉卖在海外”。到康熙五十六年（1717年），清政府最终决定停止南洋贸易，不许人民继续前往，此即第二次海禁。第二次海禁虽然允许中国商人到日本经商，即所谓“内地商船，东洋行走犹可”，还明确规定“至于外国商船，听其自来”，不在禁止之内。
第二次海禁之后，沿海一部分出洋贸易的人失掉了往日的职业，无法生存。对于这一点，广东、福建官员看得很清楚。雍正帝刚刚登基不久，两广总督孔毓珣上奏建议取消禁令，允许商人出海贸易。雍正帝交廷臣讨论，隆科多坚决反对。雍正帝认为双方的观点都有道理，没有决定。雍正二年，再次讨论，廷议结论是仍然实行禁令，雍正帝此时也产生了倾向性于海禁的意见，他从封建统治者传统的“重农抑末”的思想出发，错误地认为，解除出海禁令虽然可以解决部分人的衣食问题，却不利发展农业和社会的稳定，他特别担心居留海外的民众归来后会怀有不轨之心策动反叛。因此，他对孔毓珣说：“料理地方一切事宜，当于远大处熟筹深计，凡出一令举一事，必期永久可行，有利无害方好，不可只顾目前小利，对将来有害。”又说：“海禁宁严毋宽，余无善策。”
雍正三年（1725年），福建秋季遭遇大灾，四年春天时青黄不接，各地出现抢劫米店等民众运动，福建人民要求降低米价，巡抚毛文铨不允，愤怒的群众打破巡抚辕门、砸烂了巡捕官的轿子。邵武府建宁、汀州、上杭等地都出现抢米、冲击衙门、罢市等严重事件。四年，闽浙总督高其倬上奏，他认为福建地窄人稠，百姓无田可耕，以致很多人成为盗贼，要想弥盗，最好为他们筹划谋生之路。开海禁，允许人民出海进行贸易，不失为消除人民反抗的一个方法。海禁一开，富者为船主、商人，贫者当头舵、水手，一艘船就可解决近百人的生路。有的人反对说：运米出口，中国粮食将更短缺。高其倬反驳说：怕开禁大米出口，食粮越发不够，其实外洋产米地方甚多，粮食不会成为大宗出口物品。还有的人说：中国船只出海，船只多卖给了外国人。高其倬又反驳：外国人的船只既大又先进，而中国的船只小，外国人得了也没有用。同年，福建巡抚毛文铨也上奏提出：“往年开洋之时，洋船到厦甚多，各省商客无不来厦贸易，税课充溢”，“自禁海以来，税课几乎无收”，他建议开放海禁。
在沿海官员的一再请求之下，在沿海各地民变动乱的形势下，雍正帝经过反复权衡，于雍正五年（1727年）三月原则上同意了解除海禁的建议，命内阁把康熙年间办理外洋事务的成案编成《海洋事宜》发给高其倬，让高其倬与福建巡抚常赉、广东巡抚杨文乾会商办法。
高其倬、常赉、杨文乾三人经过商议，首先向雍正帝提出了出海人的回归问题。由于过去出海船只中，多数人都不回归。现在留在菲律宾的已有数千人，留在爪哇的已有几万人。因此，他们认为留居问题的解决，首要的是禁止人民再偷流出国，所以开海禁着重考虑如何使出海的人员按时归来。对此，他们提出两项办法。一是让保甲出具担保、地方官严格登记、同行的船只互保、回归时严格检查人数、有不归者治家属和具保人之罪。二是指定出海地点，指定地点归国，统一清点人数，办理出海手续。
雍正帝认为，他们三人的最终目的是让出海之人一定回来。而他自己则认为久离乡井之人回来后，可能会影响地方治安。于是，他命他们再次商议。次年正月，高其倬、常赉、杨文乾三人会奏，坚持上年原议。雍正帝十分生气，说他们胶执谬见，“惟恐内地人外出，设为种种严切科条，殊属可笑，朕实不解。”最后，雍正帝说了自己的办法，即规定出洋期限，对于逾期不归的人，就认为他是甘心流落外方，不值得怜悯，不许再回国，这样就使那些想回来的人不敢滞留于外了。雍正帝把外出者的按期归来与逾限归来两个问题综合考虑，不像高其倬等主要考虑前一问题。
经过与闽、粤督抚和朝中一些大臣反复商议，到雍正六年(1728年)十月，有司制定出出海贸易规则，大体内容是：一、船只的出口与入口都应按规定期限办理，出口船只于每年四月提出申请，进口船只于九月造报。二、对出口粮食作出严格限制，中等船只可带一二百石，大船只能带三百石出海，不许多运。三、其他物品和商品运出多少，要登记清楚，不能任意运出。四、出海担保，签署具结，指定地点仍如初议。五、出口货物要有所限制。如炮械、军器、火药、硝磺外，还有大米、豆麦以及红黄色的绸缎等都不许出口。到雍正九年(1731年)又规定，铁器也不准出口。
海禁开放之初，雍正帝严格执行出海贸易规则。五年十一月，高其倬上奏：水手手皮粗厚，罗纹不明，难于取得印结；船上的人出海，死亡率极高，所以具结人都不愿担保；出海人找不到具结人，船只只好停泊在口岸，数月出不去，从而导致民变发生。高其倬请求雍正帝在具结方面加以变通，雍正帝不予批准，他下旨说，立法必行，不得变通，如果有人不遵守，采取强压手段。
在雍正帝正式同意开放海禁之后，福建第一个取消了禁令，允许人们出海进行贸易。随后，广东也宣布开禁。从雍正五年冬到六年秋，从厦门出口的福建商船共有21只，雍正六年七月底以前返回的商船有12只，载回大米11000多石，还载回燕窝、海参、苏木、牛皮等物。
雍正七年（1729年），浙江总督李卫也申请开放浙江海禁，他说广东、福建允许开禁了，与福建相临的浙江，也受到影响，人民不得出海，也会有意见，甚或冒险违律出海，必出事端，既然出海于人民于国家有益无害，也请浙江照闽粤一体贸易。李卫的请求也得到了雍正帝的批准。自此，东南广东、福建、浙江各省开禁，民人可以出海进行贸易了。
在废弛海禁问题上，尽管雍正帝有严格的限制条件，但毕竟是开了海禁。与康熙朝的海禁相比，在对外关系和对外贸易上前进了一步，是一项有利于国计民生的明智行动。首先，扩大了民人谋生的手段，不仅解决了沿海各地缺粮的困难，也活跃了国内的经济，促进了国内经济的发展。其次，有利于同南洋诸国政治、经济、文化方面的交流，维持了中国同东南亚诸国的友好关系。
清朝是以少数民族君临全国，“每以汉人为难治”，因此清政府最初实行了海禁。对于开放海禁，雍正帝当然也有不安和疑虑，相对来说，他还是能够审时度势，站在经济发展、人民安乐的角度上全盘考虑问题的，体现出锐意进取的改革家的胸怀和气魄。
稳定东南，友好往来
当东南省份开放后，清政府与东南亚诸国的交往日益频繁，关系也更加友好，如当时的中越关系、中泰关系，以及同印度尼西亚、菲律宾、马来西亚等的关系都非常友好。
越南（也称安南、交祉）是在中国宋朝时期独立的，北宋神宗年间，越南曾经侵犯过当时中国的东南丘陵地区（现在的广西一带），遭受北宋的还击，双方展开了拉锯战，战争中双方的伤亡都很大，战斗最后以越南向北宋臣服为条件而撤军。元朝时期，元军两次进攻越南，都以失败告终。元末明初，越南乘中国内乱，越过边界二百余里，占领中国的禄州（今越南禄平县）和西平州（今越南谅山），将国界从现越南谅山西南的鬼门关推进到今天的镇南关（友谊关）附近，越南还占领中国广西思明府所属的六县（今越南脱浪县等沿线中越边界各县）。明朝时期，越南趁中国从越南撤军，还占领中国云南的宁远州（今越南莱州及莱州以北地区）。明朝时期两国的战争白热化，双方征战长达29年。明朝后期，越南发生内乱，内乱的一方安南王将广东的六峒地区（现广西北仑河以北一直到广西的江平）还给中国，在云南方面，将蝴蝶、普园（中国云南麻栗坡以北）归还中国。
顺治十七年(1660年)，越南国王黎维棋曾遣使“奉表贡方物”。康熙五年(1666年)，清王朝派遣内国史院侍读学士程芳朝为册封正使、礼部郎中张易贲为副使到越南册封黎维禧为安南王，并赐镀金驼纽银印，此后越南三年一贡，通商互市，双方关系比较密切。雍正九年(1731年)，安南国王黎维祹死，次年，其子黎维祐遣使到清廷告哀。雍正十一年，清廷赐恤已故安南王祭文、银、绢，并遣使册封黎维祐为安南国王。
中国和越南的民间海上贸易，在明朝初年已不乏记载。十六世纪后半期，由于中国商人入境增多，在靠近广南的发福地方，形成了一个专为中国贸易而设的市场，十七至十八世纪，这里成为印度支那的一个商业中心。在雍正王朝时期，中越之间除了保持三年一贡的朝贡贸易外，民间贸易也很频繁。从广西龙州到越南的牧马庸、驱驴庸，从云南开化府的马白关进入越南，以及从广东的钦州到越南的江坪、芒街，两国间都开展了良好的民间贸易。当然，这些都是小宗贸易。中国出口商品主要是布匹、绸缎、纸张、缸碗、烟、茶、药材、瓷器和铜器等；进口商品有大米、槟榔、胡椒、燕窝、香料、藤黄、牛角以及黄金等。
虽然中越之间的贸易关系比较融洽，保持着友好往来，但关于领土的纠纷却不断发生。清朝初期，云南建水县外六猛（今中国的金平县、越南的封土县一直到越南莱州以北的地区）内附，也就是将云南的宁远州还给中国。康熙年间又发生了云南开化府的牛羊、蝴蝶、普园三处纠纷，雍正帝睿智地处理了这一问题。
中国与泰国从古代开始就有友好交往，从未发生过战争和重大的武装冲突。根据史书记载，早在西汉时，中国航船就到过泰国。阿瑜陀耶王朝即暹罗王朝统一泰国的时期是中泰关系史往来最为频繁的时期。雍正年间，广东澄海县华富乡人郑镛到泰国大城谋生，与暹女洛央结婚，生子郑昭。郑镛死后，郑昭被暹罗大臣昭彼耶郴克里收为义子，长大时当御前侍卫，后擢升哒府太守。1764年，当暹罗国家遭受缅甸封建王朝军队侵略的时候，郑昭率领暹罗军民和华侨共同艰苦奋战，至1767年赶走侵略军，被拥戴为暹罗国王，建立吞武里王朝。暹罗国王与清政府一直保持着亲密的关系，在中泰友谊史上写下了光辉的一章。
雍正时期，泰国对外贸易的主要伙伴是清政府。泰国的大米、香料等商品大量运至今北京一带，雍正帝发布了免除进口大米税赋的上谕，并允许中国的生丝、瓷器等物，由泰国商人尽情选购，甚至于弓箭、红铜、马匹等禁品雍正帝也同意让泰国的部分商人选购。民间对泰国的贸易量也很大，广州、海南、汕头、厦门、宁波、上海等地的商船去往泰国的，每年达几十艘。
中国和印度尼西亚、菲律宾、马来西亚诸国也长期维持着友好关系。但是，自十六世纪起，这些国家的形势发生了很大变化。西方殖民主义者纷纷东来，这些国家相继沦为西方殖民主义者的殖民地。到雍正初年，这些国家已基本上断绝了和中国的来往。但是，长期形成的经济联系，却不是殖民主义者所能阻止的。中国丝绸不仅为菲律宾人喜爱，而且通过菲律宾，远销到墨西哥，受到墨西哥人广泛的欢迎。中国和这些国家的民间贸易有增无减。在雍正五年(1727年)开放东南诸省后，中国和这些国家的民间贸易更加活跃，仅往菲律宾马尼拉的中国民间商船，每年就达四五十艘，商品主要有丝绸、瓷器、珠宝和漆器等，商品到达马尼拉后，西班牙商人成批收购，再经墨西哥转口欧洲。与此同时，大批华人也移居这些国家，去印尼雅加达(时称巴达维亚)的华人已过万数，移居马六甲的华人也有两万余人，菲律宾的华人更达三四万人之多。
雍正年间，中国与东南亚能保持友好往来关系，与雍正帝取消海禁、实行开放政策是密切相关的。当今东南亚、南洋诸国的华人众多，与雍正朝的政策也有很大关系。大量华人移居这些国家，不仅改变了这些国家的人口结构，在这些国家中形成了一种独特的混合文化，同时也促进了这些国家社会经济的繁荣，促进了中国和这些国家友好关系的进一步发展。
中俄交涉，促进贸易
中国与俄罗斯最早的比较重要的接触，应该是康熙年间的“雅克萨之战”，这场战争最终以签订《尼布楚条约》告终。《中俄尼布楚条约》是中俄双方通过和平谈判而签订的边界条约。
沙皇俄国早先并不和我国接壤。十五世纪末十六世纪初，沙俄才形成一个统一的封建农奴制国家。十六世纪八十年代，沙俄派遣侵略军，越过欧、亚两洲交界的乌拉尔山，向亚洲扩张，将西伯利亚并入俄国版图，从此便开始了侵略中国的罪恶活动。
明末清初，沙俄侵略军越过外兴安岭（俄语斯塔诺夫山脉，位于黑龙江以北），侵入中国黑龙江流域，烧毁村庄，杀掠人口，抢夺粮食和貂皮。他们在强占中国领土尼布楚后，又于1650年侵占了雅克萨。在边疆人民奋起抵抗下，清政府曾一度派兵收复了雅克萨，并多次敦促沙俄进行谈判，可是俄方却置之不理。1685年，康熙帝命清军分水陆两路围攻雅克萨，在凌厉的攻势面前，侵略军被迫投降，答应撤退，但当清军一离开，侵略军又偷偷开进雅克萨城重建据点。次年，清军再次围攻雅克萨城，经过几个月的战斗，侵略军头子托尔布津被击毙，俄军伤亡惨重，雅克萨城指日可下。当时，由于沙俄在西方同波兰为争夺乌克兰进行了多年战争，和土耳其、瑞典的关系也很紧张；国内人民不断起义，兵疲财乏，困难重重，没有力量再派兵到远离欧洲的黑龙江流域大规模作战。沙俄政府为了缓和远东方面的紧张局势，确定了暂时避免同中国发生武装冲突，设法同中国建立贸易关系，谋取商业利益的方针。所以，当它在雅克萨一带受到沉重打击后，一批俄国信使由文纽科夫和法沃罗夫率领，从莫斯科出发，星夜奔驰，于1686年11月来到北京，递送沙皇给康熙帝的书信，要求清政府停止攻打雅克萨，等待戈洛文使团到达，进行谈判。
康熙二十八年（1689年）， 清政府全权代表索额图与沙俄代表戈洛文在中国尼布楚城进行了正式谈判，于9月7日签订了《中俄尼布楚条约》。条约中规定两国人民凡持有护照者，准许贸易往来。康熙三十二年（1693年），根据这个原则，进一步规定：俄国商人每隔四年来北京通商一次。但是，沙俄却一再违反这个规定，据统计，自康熙三十六年至五十七年的22年间，俄国商队到中国贸易就多达10次，每次商队人数都超过规定的200人，有时甚至达800人。而且，有些私商并没有合格证书，他们或者在西伯利亚的地方官那里弄一张通行证，或者伪造证书，偷偷地来中国境内进行贸易。
俄国一方面积极通商，一方面对中国提出的划定两国北部边界的建议却迟迟不予答复。
康熙五十六年（1717年），康熙帝敦促沙俄派使谈判，指责沙皇为议定中俄喀尔喀蒙古地区边界事，行文沙皇十余年，至今未给答复；在此期间，沙俄不断蚕食中国领土，引诱中国边民，制造叛逃事件，同时支持准噶尔部叛乱。噶尔丹几乎年年派使者前往俄国，乞求军事援助，沙皇给予鼓励和支持。噶尔丹更加大胆地在广阔的草原上采取军事行动，把进攻的矛头指向喀尔喀蒙古。有鉴于此，清政府决定：自康熙五十七年(1718年)起，拒绝俄国商队入境，断绝中俄贸易。
在中俄陆路贸易中，沙皇和他的宠臣们获得了巨额的利润。康熙三十八年（1699年），由沙皇直接组织的一个庞大的商队，在北京以价值1000卢布的俄国货物换来中国货物，在莫斯科以6000卢布出售，一转手间，获得巨利。
在康熙帝拒绝贸易后，沙皇在经济上遭受了很大的损失。为了恢复中俄贸易，沙皇于康熙五十八年（1719年）派特使伊兹玛依洛夫来北京洽谈。康熙五十九年，伊兹玛依洛夫抵达北京，在北京的三个月期间，康熙帝先后接见他十余次，康熙帝进一步提出了中俄边界谈判、交还逃到俄国的700名蒙古人等事情。依兹玛依洛夫答应回国与沙皇禀报中俄边界谈判事宜，把索还逃人问题当即通知了俄国边境长官，康熙帝也同意了恢复中俄贸易。事隔不久，康熙帝得知沙俄与准噶尔部往返密切，质问来华的商队头目郎克，郎克拒不答复，康熙帝再次中断了双方的贸易关系。
雍正帝即位后，继续执行康熙帝的拒绝对俄贸易的政策，拒绝同沙俄进行贸易往来。雍正元年(1723年)，有一部分被清军追剿的准噶尔叛乱分子逃亡俄国，清朝政府要求俄国交回逃人，未获结果。为了恢复贸易，俄方任命郎克为俄方代表于雍正二年（1724年）同清政府商谈中俄贸易问题。雍正帝派一等公、都统鄂伦岱、理藩院侍郎特古忒前往中俄边界，会见驻色楞格斯克（地名）负责对华事务俄国官员郎克，中方代表继续要求俄国政府交回逃人，俄方代表不允，结果中方代表也拒绝了中俄贸易开通的请求。三年(1725年)，沙皇彼得一世病死，他的妻子叶卡捷林娜一世继位，她决定借自己即位和祝贺雍正帝登基的名义，向清政府派出正使萨瓦?务拉的思拉维赤伯爵，与中国谈判两国贸易和划界问题。
萨瓦是俄国外交界和商界老手，在他出发之前，俄国外交部交给他45条训令，商业部给他20条训令，还有一些“秘密条款”。其使命包括：恢复商业贸易；与中方划界，但一定不把战略和经济要地划给中国；使沙俄主教在中国北京站住脚跟；探知中国军事实力等。
雍正帝在得到俄国遣使通知后，于四年(1726年)正月命原理藩院尚书舅舅隆科多在察视阿尔泰山后，往喀尔喀蒙古边境查看疆界，等候与俄国使臣谈判。四年(1726年)夏，双方代表在恰克图会面，俄方代表萨瓦提出有祝贺清朝皇帝登基的使命，要求前往北京，中国代表允行。同年十月初八日，萨瓦经张家口到达北京，雍正帝命吏部尚书察毕那等与萨瓦会谈。
中俄双方在京谈判30余次，历经半年之久，终于在雍正五年三月初十日(1727年4月1日)达成十条协议，接触了边界、商务、设立教堂等重要问题，但规定最终协议到色楞格斯克附近的布拉河签订。同年六月，萨瓦到达布拉河，隆科多、策凌、四格、图理琛与之继续谈判，清政府要求先划定国界，后商谈其他有关事项，沙俄坚持先商谈其他事项，不考虑划界问题，未获协议。此时恰逢隆科多因私藏玉牒底本之事被揭发，雍正帝不顾中俄谈判的重大关系，竟把他从谈判桌上撤回治罪。策凌、四格、图理琛继续谈判，最后清政府让步，同意中俄国界由两国代表在边境商谈划定，原则上应先给俄国以贸易和宗教方面的权利。雍正五年七月十五日（1727年8月31日）中俄在布尔河畔签订《布连斯奇条约》，划定中俄在喀尔喀地区的疆界，俄国获得了大片领土主权。随后，中俄代表继续谈判，于雍正六年九月十八日(1728年11月1日)中俄代表在恰克图正式签订了《中俄恰克图条约》。条约共有十一条，其基本内容是：边界方面，中俄中段边界照《布连斯奇条约》的规定：以恰克图和鄂尔怀图山之间的第一个鄂博（“鄂博”俗称“敖包”，是“堆子”的意思。鄂博被一些少数民族视为保护神，系用5～6米长的松木杆子围成）作为两国边界起点，东自额尔古纳河（p239图中“额尔古讷河”），西至沙毕纳依岭(即沙宾达巴哈)为界线，以南归中国，以北归俄国。贸易方面，俄商每三年来北京一次，人数不得超过二百人，中国不收赋税，同时允许俄商在两国交界处进行零星贸易，这是后来中俄恰克图互市的由来。宗教方面，东正教教士在华的居住权从此得以确立，除原住北京的东正教教士一人外，准许补遣教士三人，同时接受六名俄国学生来京学习满、汉文。
对于雍正时期签订的《恰克图条约》所产生的影响，我们应该从历史角度出发，全面地进行分析。首先，条约签订后，两国在语言文字、宗教、医学、手工工艺、生活方式等方面的文化交流都取得了重要进展，贸易呈现出了异常繁荣的景象。其次，《恰克图条约》使俄国得到了领土，对俄国进一步侵占蒙古地区的野心起到了一定的遏制作用。但由于清政府一再让步，沙俄除将17世纪中叶以后侵占的中国蒙古地区划入俄国版图外，还通过划界占取了贝加尔湖一带和唐努乌梁海以北伊聂谢河(今叶尼塞河)上游地区大片中国领土。该约所涉及的边界现大部分成为俄蒙边界。再次，在贸易方面，俄国也取得了很大的利益，如1760年俄国从恰克图收的关税已占俄国全国关税收入的24%，1775年则占其总关税的38.5%，从而增强了沙俄的侵略实力。最后，从外交角度看，《恰克图条约》是在中俄两国平等谈判的基础上缔结的，双方各有所获，但得失有所不同。中国得以划定了北部边界，减轻了后顾之忧，但不得不在贸易、宗教等方面对俄作出重大让步；俄国达到了扩大对华通商、传教的目的，但又不得不承诺恪守边界条约，履行诸如不收留越境人犯、秉公办理边境事宜等项规定。双方在后来的交涉中，都经常援引条约进行辩驳，条约成了双方都希望维护的共同“法律依据”，这在客观上有利于形成一个比较稳定的双边关系，从而为中俄文化交流的进一步发展创造了先决条件。
第十二章 军机要枢，行政改革
军机要枢，行政改革
军机处是雍正帝于雍正六年新设立的一个机构，当时清政府正在平定新疆、准噶尔的叛乱，为了更加及时有效地调用军需物资，成立了“军需房”，这就是军机处的前身。叛乱平定后，军需房保留下来并成为军机处。尽管军机处的设立是以雍正帝办理军机要务为契机的，但是军机处的出现并非偶然。它是清初满族统治者由贵族分权向中央集权不断演变的产物，是雍正帝向封建官僚集团发起的又一次进攻。军机处的设立，加强了雍正帝对社会的统治，为迅速稳定社会秩序、恢复经济繁荣奠定了良好的基础。
初设军机，有待完善
清朝初年，沿袭满洲贵族议事的旧制，设议政王大臣会议，决定军国大事。康熙初年，四大臣辅政，满洲、蒙古都统俱为议政大臣，六部满人尚书也参与会议，议政王大臣会议较前扩大。康熙帝亲政后，为了加强君主专制，在宫内设置南书房，又名南斋，抽调自己亲信的翰林官入房办事，替他起草重要的上谕或传达谕旨。这个机要班子的设立，实际上削弱了议政王大臣会议和内阁的权限，许多重大政务不再交付议政王大臣会议讨论，许多重要的谕旨也不再交付内阁草拟。雍正帝登基后，为了进一步把权力集中在皇帝手中，在宫内设立了军机处。军机处取代了内阁、驾空了议政处，是由皇帝直接控制的首要枢廷，是辅助皇帝行使强权的有力工具，为政令的通畅顺利执行提供了有力的保障。
关于军机处的成立时间，史料上众说纷纭，但它始于西北用兵之际是可以肯定的，确切时间当在雍正七年（1729年）对准噶尔策妄阿拉布坦用兵之时，由于议政王大臣都是世袭的贵族，没有实际经验，早已不熟悉军国大事；又由于内阁在太和门外，离街市近，人员多，往返递奏本章容易泄漏机密。所以，雍正帝下令把内阁中三四品以上人品端正、才思敏捷的大学士，由太和门外的内阁，调到隆宗门外(后又迁入隆宗门内靠北、乾清门外靠西的地方)来亲承旨意，拟发谕旨。雍正七年（1729年）二月，雍正帝公开向朝臣宣布对西北用兵。六月，为办理军需，特派怡亲王允祥、张廷玉、蒋廷锡主持其事，并为此发布上谕：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理”，开始正式建立军机房。雍正八年（1730年），改名“办理军机事务处”，也即军机处。
军机处的地点，最初设在乾清门外，寻迁往门内，离雍正帝寝宫养心殿很近。据载，军机处初创时只有几间简陋的木板房，乾隆初才改建为瓦房，但比起旁边那些高大的殿阁，仍显得很矮小，内部设置也很简单。由于当初军机处设置简陋，在很长一段时间里，没有人认为它是一个正式衙门。
军机处的官职并不多，仅设军机大臣、军机章京两种职官。军机大臣开始称“办理军机大臣”，后来又改为“军机处大臣上行走”、“军机大臣上学习行走”，简称“军机大臣”，俗称“大军机”，雅称“枢臣”。 军机大臣是由皇帝从内阁大学士、尚书、侍郎等官员中特旨挑选，或由军机章京升任，也可由满洲皇室亲王选任，其名额没有定数，人数的多少由皇帝一人决定。
从《清史稿?军机大臣年表》看，军机大臣最初设了三人，即怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡，后来逐渐增加，最多时达十一人。他们之间没有隶属关系，各自办理皇帝交办的机要事务，分别对皇帝一人负责。军机大臣能文能武，出将入相，既能熟悉部院事务，了解地方情况，又能指挥作战，具有军事经验。如鄂尔泰出身进士，先后任佐领、广西巡抚、云贵广西三省总督，雍正十年（1732年）任保和殿大学士、兵部尚书，进为军机大臣。
军机章京(满语，意为“官”)是军机大臣的下属，俗称“小军机”，与“大军机”相对。军机章京也没有定员，由内阁、翰林院、六部、理藩院、议政处等衙署中的中下级官员选任，负责公文收发及满、汉、蒙古多种文字的翻译等日常事务。
军机处的官员没有编制，简放任免都在原单位，人数也视需要而定。军机处要员能否入选，关键是看他们与皇帝的私人关系好坏。当时雍正帝最器重、最信任的军机大臣除了与之关系密切的怡亲王允祥外，还有大学士张廷玉、鄂尔泰、銮仪使纳亲等，皇帝巡幸、谒陵、驻园时这些人无不跟随其后。可见，雍正帝几乎把军机处看成了自己的一件随身物件，走到哪里便带到哪里，说明军机处在雍正帝心里是十分重要的。
军机处创建之初，既没有正式衙门，也没有印信。雍正十年（1732年）春天，雍正帝命大学士等议定军机处印信，大学士等拟议印文为“办理军机印信”，经雍正帝批准，交礼部铸造银印。该印由内奏处保管，印匙则由领班军机大臣随身携带。另外还打制了镌有“军机处”三字的金牌，由值日章京佩带。须用军机处印信时，由值日章京凭金牌到内奏处领取印信，随后，凭金牌向领班军机大臣索取印匙，并在数人的监督下，才打开印匣取出印信。印信用完后，金牌要交给值班章京，印匙归还领班军机大臣，印信则要重新归还内奏处。这一规章制度显得有些繁琐，但它的确是一套严密的管理模式。为了达到保密的目的，雍正帝着实下了一番工夫。
关于设立军机处的理由，雍正帝曾对大学士说：“国家政治，皆皇考所遗。朕年尚壮，尔等大学士所应为之事，尚可勉为代理，尔等安乐怡养，心力无耗，得以延年益寿，是亦朕之惠也。”事实上，雍正帝倒不是怕办事的人操心劳神，他建立军机处是另有目的的。首先，雍正帝是从储位之争中冲杀出来的胜利者，雍正帝登基后，虽然对诸兄弟进行了不同程度的惩治，但他们与官僚机构仍有千丝万缕的内在联系。内阁、翰林院、六部、理藩院、议政处诸王大臣中仍可能有允等人的亲信，雍正帝对此看得很透彻，但他又不能把所有的官僚机构统统推倒重来，如果那样的话，就可能违背群情，不利于稳定。在经过反复思考之后，雍正帝想出了一个绝妙的办法，建立一个由既有权柄又能服从他指挥的亲信人员组成的新机构。其次，在即位之初，雍正帝虽然掌握了国家最高权力，但凡军国大事，皆应集体讨论定夺，最后由皇帝宣布执行，雍正帝不可能随心所欲独断专行地处理一些事。可见，雍正帝建立军机处的目的是加强集权，达到百官随之、一呼百应的效果。
军机处设立之初，在各方面还不是很完善，从而使得一些目光短浅的人意识不到这个特殊机关的重要性。但在雍正帝心里，军机处并非临时建立起来的小机构，而是从长远利益出发而建立起来的重要机构。
事无大小，事必躬亲
雍正帝在创建军机处的同时，也明确了军机处的主要工作职责。大致上可归为三类，即不时应召商议军机要务；面奉谕旨草拟文书；管理文书档案。
不时召对商议军机要务，是指参议国家各种政事事务，议题由雍正帝本人来决定，参议范围很广泛，有军务、人事、典礼等等。让军机处参与议事，并不表示给了他们决定事务的职权，皇上只是通过参议向他们征求意见，至于事情应如何决定，如何处理，诸军机大臣和军机章京就无权过问或从中阻挠了。说得直白一些，当时的军机处人员没有固定职权，纯属顾问性质。在一般情况下，每天凌晨三时至五时，军机大臣及军机章京就要进入值班房，早上，雍正帝召见他们。如果有紧急要务，也可能提前召见，甚至一日要接见多次。雍正初年，在军机大臣中，张廷玉是雍正帝最得力的宠臣之一，也是最忙碌的一位，有时一日召见多达十余次，特别是在西北两路用兵期间，入值自晨至暮，有时甚至要忙碌到一鼓、二鼓，直到鄂尔泰内召充任军机大臣，张廷玉才稍微轻松一点。可见，勤政者并不是雍正帝一人。由于他们公务繁忙，雍正帝给了他们许多格外恩典，如每日入值的军机大臣、章京饭食，都由膳房供给，满汉章京散值后可以去方略馆聚餐。这样，他们就会更加尽心尽力地去做事。
在军机处创办初期，军机处协助雍正帝办理的头等大事是西北两路用兵。雍正十年（1732年）二月，宁远大将军岳钟琪奏劾副将军石文焯纵敌，雍正帝命军机大臣议奏。同年，西路军大本营移驻穆垒，雍正帝选定六月初四日巳时启行，于四月十三日命军机大臣通知岳钟琪：“将一应事宜预先留心备办，但军机切宜缜密，以防漏泄。”其他方面的军政、八旗事务，往往也命军机大臣办理。雍正九年（1731年），雍正帝以山东登州是滨海重镇，仅有六千兵丁驻防，不敷应对，命军机大臣详议是否需要增兵。由此可见，军机处初创时的主要职责是在办理战争、军政和八旗事务上，体现了一个“军”字。后来它已经将范围扩大为所有机要政事了，连大学士、六部、九卿、督抚、将军、提督、都统，甚至连学差、主考以及驻外使节的简放都需要由军机处开单请旨。
面奉谕旨草拟文书，这是军机处的第二个工作职责，也是很重要的工作职责。清代皇帝的诏令有数种，主要的是“旨”、“敕”、“上谕”三种。所谓旨，是指批答朝廷内外官员有关一般事务的题本的文书。所谓敕，是颁给各地将军、总督、巡抚、提督、学政、总兵官、钞关税使的公文。这两种公文原来均由内阁草拟，皇帝批准后发六科抄出，宣示有关衙门和官员执行，无多少机密可言。所谓上谕，有两种形式，一种是宣布巡幸、谒陵、经筵、赈济及侍郎、知府、总兵以上文武官员黜陟调补等事，也由内阁六科转抄送发。这种上谕经手多人，几乎无密可保，因此可称为“明发上谕”。另外一种形式是 “告诫臣工，指授兵略，查核政事，责问刑罚之不当者”，都属于不便或不宜公开的内容。因此，在军机处创建之后，这些事情由一名军机大臣单独面承皇上，拟写公文，密封发出，称“寄信上谕”。这种公文因不经内阁六科之手，而直接出自内廷，所以又称廷寄。“寄信上谕”在雍正朝经张廷玉规划，形成完备制度。凡发给经略大将军、钦差大臣、参赞大臣、都统、副都统、办事领队大臣、总督、巡抚、学政的，叫“军机大臣字寄”；凡发给盐政、关差、布政使、按察使的，叫“军机大臣传谕”。字寄、传谕封函表面都注明“某处某官开拆”，封口处钤印军机处印信后，交兵部捷报处发送，具体承担递送任务的是各地驿站。军机处根据公文紧急程度，将递送速度写在函面，凡标“马上飞递”字样的，皆要求日行三百里；遇到更紧急情况，则具体写明行驶里数，或四百里、五百里。
军机处的第三个工作是为皇上管理文书档案。官员的奏折，皇帝亲自阅览后，无论有朱批的还是没有朱批的，都交给军机处抄成副本，加以保存。雍正帝很重视军机处文书档案的管理工作，在军机处内设立了清档房、汉档房，以分别管理满、汉文的档案。凡档房收存的档案都要逐件进行登记，名为“随手登记档”。凡经过皇帝朱批的奏折，由军机大臣奏请另外缮写一份，以备阙失；未经朱批的，以原折存案，每半月一包，按年月日顺序归档。同时，军机处还建立了定期清查军机处档案的制度，每次清查都建立有档案清册，并有折片数目、档册篇页数目及清查档案的记录等。这种记录工作全由军机章京执笔，十分辛苦，他们所干的工作颇类似于各部院吏员的活计。雍正帝之所以会这样做，一是为了保存各种档案，二是为了便于将来查寻各种资料。
军机处官员的工作责任看似十分重大，其实没有任何实权。在当时，所谓的“军机处”实际上完全是雍正帝处理军务的一个秘书班子。这个秘书班子的职责本来是由内阁、议政大臣完成的，雍正帝现在绕开了内阁和议政大臣，这样，实际上就削弱、剥夺了内阁和议政大臣的权力。
惟贤与信，不问出身
雍正帝对军机大臣的挑选标准与清朝末年的挑选标准根本不同。清末的军机大臣地位显赫，实为国家首相，握有军政实权，如恭亲王奕为军机大臣最久，是清末权势极重的首脑人物。而雍正朝的军机大臣，所办事务虽很重要，但本人却无实际权力，仅仅是雍正帝的辅佐和推行集权统治的工具。
我们首先来看一下军机处人员的具体情况———雍正帝曾先后任命怡亲王允祥，大学士张廷玉、蒋廷锡、鄂尔泰、马尔赛，平郡王福彭，贵州提督哈元生，领侍卫内大臣马兰泰，兵部尚书性桂，内阁学士双喜，理藩院侍郎班第，銮仪使讷亲，都统莽鹄立、丰盛额等为军机大臣。又先后任命内阁侍读学士舒赫德、蒋炳，兵部主事常钧，庶吉士鄂容安，内阁中书柴潮生，翰林院张若霭等人为军机章京。在军机处人员中，允祥、张廷玉、蒋廷锡与雍正帝的关系就不必说了。
雍正朝的军机处有一个规定，即不用亲王入军机，直至乾隆朝仍遵守这一成例。但惟独怡亲王允祥破例。在军机处成立之初，允祥就被任为首席军机大臣，雍正帝之所以任用他，是由允祥的性格决定的。
雍正帝即位后，一方面打击政敌，一方面加紧培植发展自己的势力。要培植自己的势力，最好是在兄弟辈中找几个对自己真心实意的阿哥。阿哥是皇子龙孙，所处的地位是其他大臣所无法比拟的，关键在于是否真心实意支持皇上。无奈境况凄凉，八阿哥、九阿哥、十阿哥、十四阿哥等都是雍正帝的政敌，只有十三阿哥胤祥与之相交最厚。在争夺皇位这场没有硝烟的生死搏斗中，胤祥始终坚定地站在四阿哥胤禛这边，暗中帮助胤禛跟原太子党、阿哥党等政敌作殊死斗争。为此，他失宠于父皇，削爵圈禁，直到父皇去世前一直都生活在灰暗和痛苦之中。雍正帝上台之后，云开日出，他被封为和硕怡亲王，成为总理事务四大臣之一，最为皇兄雍正帝信赖。
雍正元年（1723年），雍正帝又将总理户部的大权交给他，并让他主管钱粮奏销的会考府事务。对于封建国家来说，掌管钱粮就是掌管实权。允祥没有辜负皇兄期望，操纵财政大权，参与军国大事，事事办得井井有条。雍正七年（1729年），军机处一成立，雍正帝就让他充任首席军机大臣。允祥的首要任务是为雍正帝传旨，他以亲王的身份替皇帝向百官传达谕旨，这项任务极其重要，但归根结底不过是个传声筒罢了。
在军机处时间最久的军机大臣要数张廷玉。他的性格和允祥的性格极为相似，他也是典型的只为雍正帝操劳具体事务，并无决策和施政大权。张廷玉是安徽桐城人，字衡臣，大学士张英的儿子。康熙三十九年（1700年）中进士，康熙末年任吏部侍郎兼翰林学士，雍正帝即位后，他先后做过礼部尚书、户部尚书、文渊阁大学士、保和殿大学士兼吏部尚书。雍正帝设立军机处后，他与鄂尔泰同为军机大臣，曾先后纂《康熙帝》、《雍正帝实录》，并充《明史》、国史馆、《清会典》等总裁。
张廷玉在军机处供职，不分白黑入值，常与雍正帝一道筹划军政大事，每日都要接受皇帝多次密谕和上呈多篇奏疏，忙着拟旨，替雍正帝看奏章、提意见。每次从军机处走出至自己的公署，属吏请求他指示和批阅文件的常达百余人，一拥而上。他坐在轿子里、入紫禁城骑马，都要听取汇报、处理事务，每天很晚回到家里，草草用膳之后，赶快点起灯烛，继续办事，有时要干通宵，有时睡下想起某稿未妥，又得起来再改。雍正帝常说他“事务太多了，从早至晚，没有片刻的闲空”。
张廷玉一生忙碌，都是在具体的事务堆中度过，而他自己却没有什么思想，但这并不妨碍他成为雍正帝十分器重的大臣。因为雍正帝要的不是他的建树，而是他的忠心不二，踏踏实实地完成皇帝交给的文字工作。
蒋廷锡早在雍正四年（1726年）就担任户部尚书一职，协助允祥办理财政问题，从那时起他就获得了雍正帝的信任。马尔赛曾被雍正帝任命为北路军抚远大将军，早得眷宠。莽鹄立在雍正初年任长芦盐政时，受到雍正帝的赏识。哈元生在西南改土归流行动中立有大功，雍正帝接见他时，曾解御衣以赐之，对其恩宠有加。讷亲在雍正帝重病时，被任命为顾命大臣，由此可见雍正帝对他的信任之深。张若霭、鄂容安则分别为张廷玉、鄂尔泰之子。
由此看来，雍正帝所任命的这些军机大臣，他们原来的官职相差悬殊，从正一品到从四品都有，这就表明，雍正帝在选拔军机大臣时，官职不是必要的条件，而工作能力和与皇帝良好的私人关系才是最重要的。从这个角度来看，雍正帝在用人一事上，既体现了“惟用亲信”的思想，也体现了“不问出身，不拘一格用人才”的用人策略。同时，由这些亲信负责军国大事还有另外一个好处，即这些人绝对服从雍正帝，而又无政治野心、无权力欲望。作为军机大臣，他们的职责多是从事议事、鉴述、传达工作，虽有一定的权力，但却主要是秉承雍正帝的旨意办事，既没有议政处的决议权，又没有内阁的票拟权（票拟又称为条旨，它是阁臣根据皇帝所示旨意草拟敕旨，或对各部门各地方所上奏章提出批答意见，供皇帝裁决参考，经批红后颁示，因而具有相当的决策权力）。这样一来，雍正帝就从最大限度上加强了中央集权。
加强集权，提高效率
雍正帝设立的军机处具有鲜明的时代特点。
首先，军机处是皇帝的集权工具。从明到清，废除宰相制，皇权得到相应提高。清朝初年，多了一个“八爷议政制”，加上各旗旗主、管主都有一定实权，导致皇权在一定程度上被削弱，因此为了加强集权，雍正帝设立了军机处。正是看到军机处能实现集权这一目的，所以雍正帝才进一步扩大其权力范围，从而把自己推向了权力的金字塔顶峰。
其次，军机处有高度的机密性。这体现在以下几方面：一是军机处设在皇帝身边，与朝臣百官相隔绝。 二是对印信管理极严。印信是机构的符号和象征，是出门办事的护身符和通行证。
