它们所能发挥的影响恰恰是它们的选民人数使它们有资格具有的影响；一点不多；另一方面，甚至为了保证这一点，它们将着意提出具有其他特长的候选人，作为它们的特殊宗旨的代表将能得到该派以外的选民投的票。说来奇怪，为现行制度辩护的流行的论点随着对该制度的攻击的性质而改变。
　　不多年以前，支持当时代表制的得意论点是说，在那种制度下一切“利益”或“阶级”都得到了代表。毫无疑问，一切多少是重要的利益或阶级应当得到代表，就是说，应当在议会有它们的发言人或辩护人。但从那时以后又说，这种制度应当得到支持，因为这种制度不仅给予部分的利益以辩护人而且给它以议会讲坛。请注意这种改变吧。黑尔先生的制度使部分的利益不可能支配议会讲坛，但它却保证这种利益有辩护人，而甚至这一点也受到谴责。由于它把阶级代表制和人数代表制的优点结合起来，就同时受到来自两方面的攻击。
　　但是这样一些反对还不是使人们接受这项制度的真正困难；真正的困难是关于它的复杂性所抱有的夸张想法，以及从而产生的对是否能付诸实行的怀疑。对这一反对的唯一圆满回答将是实际的试验。当这个方案的优点更普遍地为人们所知道，并在公正的思想家中得到了更广泛的支持的时候，就应该作出努力求得在一定的领域内，如在某大城市的市选举中加以试行。当做出决定将约克郡的西赖定（WestRiding）划分开以便给它四名议员，而不是保留该选区不分出，以便试行新原则，允许候选人不论是在第一或第二位选票中取得投票总数四分之一就能当选，这时就失去了对这方案作试验的一次机会。这种试验虽说是对这方案的价值的极不完全的检验，但它将为这种方案的具体做法提供一个例子，它将使人民确信这个方案不是不能实行的，它将使人民熟悉这方案的结构，并提供某些资料来判断那些被认为是严重的困难究竟是真实的抑或仅是想象的。我相信，这种局部试验得到议会批准之日，将开始一个议会改革的新纪元。它注定将给代议制政府以适合于其成熟和胜利时期的形式，这时代议制政府应该已经度过了战斗的阶段，这个阶段是世人迄今所看到的。
第八章 扩大选举权
　　刚才描述过的这样一种代议制民主政体，是代表一切人而不是仅仅代表多数的民主政体。在这种政体里，各种有才智的人的利益和意见虽然居于少数但仍然会被听到，并会有机会依靠品质的分量和论点的有力得到照他们的人数说来得不到的影响。这种民主政体，它是唯一平等的、唯一公正的、唯一由一切人治理的一切人的政府、唯一真正的民主政体。它将避免现在流行的被虚假地称谓的民主政体的最大害处。现时关于民主政体的观念完全是从当前流行的民主政体产生的。然而，即使在上述民主政体内，绝对权力（如果他们想要行使这种权力的话）将归于人数上的多数；并且这些人将完全由一个具有同样偏见、先入之见和一般思想方法的阶级组成，而这个阶级——别的且不说——将不是最有教养的阶级。因此这个政体仍然容易产生阶级统治所特有的害处，尽管比之现在僭取着民主制之名的一个阶级的排他统治肯定在程度上要小得多，但是仍然并无任何有效的限制，除了在该阶级本身的良知、节制和克己中可能有的限制以外。如果这种的制约是足够的话，那么关于立宪政体的哲学也就不过是一桩严肃的小事罢了。宪法中的一切委托，是以它可以提供受托人不能滥用权力，而不是他们不愿滥用权力的保证为根据的。除非民主政体的这一脆弱方面能得到加强，除非它能组织得使任何一个阶级，即使是人数最多的阶级，也不能把除它自己以外的一切人贬低到政治上无足轻重的地位，按照它排他的阶级利益指导立法和行政的进程，民主政体就不是理想上最好的政府形式。问题在于找到防止这种权力滥用而又不损害平民政府所特有的长处的那种办法。
　　这种双重的要求不能通过限制选举权，包括强制排除一部分公民于选举权之外的权宜办法来达到。自由政府的主要好处之一就是，当人民被要求参加直接关系到国家巨大利益的行动时，就会对人民的最底层进行知识和思想感情的教育。
　　我已经着重地谈过这一论题，因此我回到这论题只是因为很少人给人民制度的这种效能以它应有的一切重要性。人们认为，从似乎微不足道的事情去期待那么大的效果——从体力劳动者行使参政权看出精神进步的有力工具，是不可思议的。
　　但是，除非人民群众中实质上的精神教养就一定是单纯的幻想，这就是必须走的道路。如果有人认为这条路不行，我就请德·托克维尔先生的伟大著作的全部内容来作证；特别是他对美国人的评价。几乎所有到美国旅行过的人都强烈地感到，每个美国人在某种意义上既是一个爱国者又是一个有教养的人。德·托克维尔先生表明，这些特质和他们的民主制度是密切联系在一起的。受过教育的人们的思想、爱好和感情如此广泛普及从未在别处看到过，或者甚至从未被认为是可能达到的。但这对我们所可能指望的在其非排他性上同样民主，而在其他重要点上则组织得更好的政府来说却算不了什么。因为在美国政治生活诚然是最有价值的学校，但它是将最有才能的教师排除在外的学校；这个国家的第一流的人物被关在全国选举以及一般地被关在公共职务的大门之外，好象他们被正式取消了资格。在美国，民众也是权力的唯一的来源，这个国家的一切自私自利的野心都被吸引到它那方面，正如在专制国家被吸到君主那方面一样。和专制君主一样，民众受到阿谀奉承的包围，权力的腐化作用同它的改善和提高作用是完全不相上下的。如果，甚至在好坏作用参半情况下，民主制度在美国的最下层的阶级中，和英国及其他地方的相应的阶级比较起来，产生如此显著的智力发展上的优越，那么，假如能保留好的作用而又没有坏的作用则又将是怎样呢？这在某种程度上是可以做到的；但不是靠排除那部分人民，他们除了因为可能被诱导给予政治事务的注意而产生对远大而复杂的利益的极可贵的关心以外是很少其他智力上的刺激的。只有通过政治讨论，一个从事日常工作、其生活方式又使他接触不到各种意见、情况或想法的体力劳动者，才懂得甚至很远的原因和发生在很远地方的事件，对他的个人利益都有极明显的影响。只有通过政治讨论和集体的政治行动，一个被日常职业将兴趣局限在他周围的小圈子的人，才学会同情他的同胞，和他们有同感，并自觉地变成伟大社会的一个成员。但是政治讨论对那些没有投票权，也不力求获得投票权的人们说来是毫不相干的。他们的地位，比之选民，就同法庭上的听众比之陪审席上的十二名陪审员一样。需要的不是他们的投票，力求加以影响的不是他们的意见。提出的控诉，陈述的论点，都是针对别人而不是针对他们。没有什么事情依赖于他们可能作出的决定，对他们说来既无必要也很少诱因作任何决定。在一个就其他方面说是人民的政府里，谁要是没有投票权，也无希望获得投票权，谁就要么永远是一个不满分子，要么是感到社会一般事务与已无关的人。对他说来，那些事务是要由别人去管理的。他“除了遵守法律以外法律与他无关”，除了作为旁观者以外公共利益和公共事务也与他无关。他从这种地位对它们了解或关心到什么程度，可以部分地用一个中等阶级的普通妇女对政治的了解和关心的程度（和她的丈夫或兄弟相比较）来衡量。
　　姑且撇开所有这些考虑不说，对于任何一个人，除非为了防止更大害处，在他和别人同样关心的事务的处理上不给他发表意见的通常特权，是对他个人的不公平。如果他不得不交税，如果他可能不得不当兵打仗，如果他必须无保留地服从，他在法律上就应该有权知道为什么，有权要求征求他的同意，要求按照其价值（尽管不是超过其价值）对待他的意见。在一个充分发达和文明的国家里，不应当有贱民，不应当有被取消了资格的人，除非由于他自己的过错。无论哪个人，当别人不征询他的意见，擅自掌握限制他的命运的无限权力的时候，他的地位就降低了，不管他知道不知道。即使在人类思想不曾达到过的进步得多的国家里，遭到这种处置的人也不会受到和有投票权的人同样的公平对待。统治者和统治阶级不得不考虑有选举权的人的利益和愿望；但是对于没有选举权的人的利益和愿望，考虑与否他们有选择的自由，而且，不管是怎样禀性诚实，他们一般说来太忙于他们必须注意的事，以致没有多少余地去考虑那些他们可以泰然加以忽视的事情。因此，凡是专横地排除任何人或任何阶级的选举权的做法，都不能长久地令人满意；按照这种做法，选举的特权不是对一切愿意取得该特权的成年人开放的。
　　然而，作某些排除是有肯定的理由的，它们和这一原则并不矛盾，尽管它们本身是种缺陷，但只有当要求作这种排除的事态消失才能摆脱这种措施。我认为任何不会读、写以及——我再加上——不会作普通的算术运算的人参加选举是完全不能允许的。为了保持公正——即使在选举权并不以此为转移的时候——达到这些基本要求的手段应该提供给每一个人，或者是免费的，或者是不超过自谋生计的最穷的人所付得起的费用。如果真是这种情形，人们就不会想到要把选举权给一个不会读的人，正如不会想到要把选举权给一个不会说话的孩子一样；排除他的也就不是社会，而是他自己的懒惰。当社会还没有履行它的义务，使每个人都能受到这种程度的教育，在这情形下是有些难堪之处，然而这是应当忍受的。如果社会未能履行两项重大义务，则两者中较重要和较根本的必须首先履行，因此普及教育必须先于普及选举。只有常识受到一种先验的理论压制的人会坚持说，支配他人，支配整个社会的权力应该给与那些不具备为了照顾他们自己所必要的最普通、最根本的条件的人，给予不具备为了明智地追求他们自己的利益以及和他们最密切地结合在一起的人们的利益所必要的最普通、最根本的条件的人。毫无疑问，还可以把上述论点推进一步，使它说明更多的问题。特别值得想望的是，除读、写和算术以外，其他事项也能作为选举权的必要条件；对地球的构造、它的自然区分和政治区分，对通史以及本国历史和制度的初步知识能作为要求于一切选民的条件。但是这类的知识，不管对明智地行使选举权是怎样不可缺少，在我们国家不是，除美国以外在任何国家大概也不是全体人民都可得到的；同时也没有考查是否已经取得这种知识的确实可靠的办法。目前，试图这样做将会导致不公平、瞒骗和各种欺诈行为。不加分别地给与选举权，或甚至不加分别地不给与选举权，比由一个公务员去任意决定给这个人或不给那个人，要更好一些。然而，关于读、写和计算，就不一定有什么困难。要求每一个来进行选民登记的人当着登记员面从英语书上抄一句，并按比例的运算法则算一道题是不难的；通过确定的规则和绝对的开诚布公，保证如此十分简单的测验诚实地进行也是容易的。因此普及选举在一切场合应附有这一条件；经过几年以后，选举所排除的只是那些对这种特权极不关心的人，他们如果投票，其选票一般说来并不表明任何真正的政治见解。
　　同样重要的是，表决全国或地方税的议会，应专由对所加的税作某些支付的人选出。不交税的人，通过他们的投票处置他人的财产，就很有可能造成浪费而不会想到节省。就财产问题而论，他们保有任何投票权都是违反自由政府的根本原则的；这是将控制权力同权力的有益的行使方面的利害关系截然分开的做法。这等于允许他们为了他们认为适合于称之为公共目的的任何目的而把他们的手伸进他人的口袋。
　　这在美国的一些大城市据了解已经产生空前繁重的地方税率，而且完全由富有阶级负担。代表权的范围应与纳税的范围相同，无过无不及，是符合于英国制度的理论的。但是为了使作为代表制的这一附带条件和普遍性一致，向最贫穷阶级征收看得见的税，正如在其他许多考虑上是值得想望的一样，就是必要的。在我国，以及在大多数其他国家，大概没有一个工人家庭不是通过购买茶、咖啡、白糖，更不必说麻醉剂或酒类，而对间接税作出贡献的。但对公共费用的这种方式的支付几乎不被感觉到，支付者除非是个有教养和深思的人，不会象直接要求他付款支持公共开支那样密切地把他的利益同较低的公共开支等同起来。而且即使假定他能这样，不管通过他的投票硬派给政府的开支怎样浪费，他无疑也会注意使这种开支不会由对他自己所消费的物品上的附加税来支付。最好是以人头税的简单形式对社会的每个成年人课以直接税；或者每个成年人成为选民须额外纳一笔税；或者要求每个登记的选民每年付一小笔随国家总费用而增减的费；这样每个人可能感觉到他投票表决的款额部分地就是他自己的钱，因而他关心将金额压低。
　　不管怎样，我认为领取教区救济应绝对取消选举权资格是基本原则所要求的。不能靠自己劳动维持生活的人无权要求随意取用他人金钱的特权。依靠社会其他成员维持生活，这人就放弃了在其他方面和他们具有同等权利的要求。他赖以维持生活的那些人可以正当地要求专由他们管理那些共同关心的事，对这些事他无所贡献，或贡献不如他取走的多。作为选举权的一项条件，应当规定一个期限，比方说登记前五年之内，申请登记者的姓名不作为领取救济者载入教区救济名册。未经证明有偿付能力的破产者，或得到过破产法好处的人，应取消选举资格，直到他偿付了他的债务，或至少证明他现在不是，并且在一段长时间内已不是依靠救济维持生活。长期不交税，以致不可能是出于疏忽时，在继续不交税其间应取消选举资格。这些排除在其性质上并不是永久的。它们要求的只是一切人——如果他们愿意的话——都能够或都应当能够履行的条件。它们让所有处在通常情况下的人都可得到选举权。如果有什么人必须放弃选举权的话，他不是不够关心去做为了选举权必须做的事情，就是处在一般的消沉和落魄的状况，在这种状况下，再增加一点点对别人的安全说来是必要的限制，将不会被他感觉到，而在他摆脱这种状况后，这一低人一等的标志将随同消失。
　　因此归根到底（假定除我们适才讨论过的以外不存在其他限制），我们可以指望，除了那个不断减少（希望如此）的阶级即领取教区救济者以外，所有的人都有选举权，以便做到除很少例外以外选举权是普遍的。选举权象这样的广泛普及，如我们所了解的，对一个扩大和提高了的好政府的概念是绝对必要的。但是在这一事态下，在多数国家，特别是在我国，大多数的选民将是体力劳动者；而双重的危险，即政治知识水平太低的危险和阶级立法的危险，都将在很可怕的程度上仍然存在。至于是否有任何能避免这些祸害的方法，则仍有待分晓。
　　它们是可以避免的，如果人们真正希望避免的话；不是靠任何人为的办法，而是靠实现人类生活的自然秩序，这在并无利害关系或与之相反的习惯看法的事情上是每个人都喜欢的。在一切人类事务中，每个有直接利害关系而又不是在别人保护下的人，都有公认的发言权，并且不能正当地加以排除，如果他对发言权的行使并不违反全体的安全的话。但是，尽管每个人应当有发言权，然而每个人应当有同等的发言权则是完全不同的命题。当对一件事有共同利害关系的两个人意见不同时，要保持公正是否要求两种意见都被看作具有完全同等的价值呢？如果，道德价值相同，在知识和才智上不相同，或者在才智上相同，在道德价值上不相同，那么具有较高道德和才智的人的意见和判断，就比道德和才智较低的人的意见和判断有更多的价值。如果这个国家的制度实际上主张这两种人的意见有同样价值，这种主张就不是实事求是的。两者中之一，作为较聪明或较有道德的人，有权主张其意见具有较大的分量。困难在于不易确定何者是比较聪明或比较有道德的人。这事在个人之间是不可能解决的，但是如把人们当作集团和人群来看，则能够做到接近准确。并没有人要求把这个原则适用于任何可以有理由认为属于个人和私人权利的场合。在仅仅涉及两人中之一的事情，那个人有权遵循他自己的意见，尽管另一个人可能比他聪明得多。但我们所说的是同样涉及他们两人的事情；在这场合，如果较无知的人不服从较聪明的人的指导，较聪明的人就势必听从较无知的人。在这两种克服困难的方式中哪一种对双方最有利并最符合事物的一般情理呢？如果认为一方必须退让是不公平的，那么哪一种不公平是最大的呢？是较好的意见应该让路给较坏的意见，还是较坏的意见让路给较好的意见呢？
　　原来，国家事务正是这种共同关心的事情，不同之点是无人需要完全牺牲他自己的意见。意见总是可以被计算进去，按某种数字计算，对于其意见具有较大分量的人的投票则派给较高的数字。在这样的安排下，并没有什么事必然会引起那些被派给较低程度影响的人们的恶感。完全排除对共同事务的发言权是一回事，根据其对共同利益的管理的较大能力让别人有较大分量的发言权则是另一回事。这两件事不仅仅是不同的，它们是不能比较的。每个人对被人看作无足轻重并打上毫无价值的印记都有权感到受侮辱。除傻瓜，而且只有特种的傻瓜以外，没有一个人会因为承认有些人的意见，或甚至他们的愿望，有资格比他的意见或愿望得到更多的考虑而感到生气。对自己事情的那部分无发言权，乃是任何人都不愿接受的事情；但是当部分地是他的事情同时又部分地是另一个人的事情时，而且他觉得那个人比他更了解这个问题，因此那个人的意见应该比他自己的意见得到重视，就符合于他的希望，并且符合于在所有其他的生活事务中他惯于默认的事态。唯一必要的是，给与这种较大的影响应该根据他能理解的理由，并且能认识到这种理由是公正的。
　　我要赶忙说，给与财产以优越影响，除非作为一时的权宜手段，是完全不能允许的。我不否认财产是一种检验标准；在多数国家中，教育尽管决不是按照财富的比例，但平均起来社会中富有的人比穷苦的人受到更好的教育。但是这个标准是有很大缺点的；使人们发迹的更多地是偶然事情而不是某种优点；任何人也不可能靠得到一定的教育就有把握在职位上得到相应的提升，因此把财产作为选举权的基础总是，并且将继续是令人极为讨厌的。把复数票的原则和金钱上的条件联系起来，不仅是本质上该反对的，而且是贬损该原则的可靠方法，使该原则无法长久地保持下去。民主政治，至少在我们国家，目前并不妒忌个人的优越，但它自然地也是正当地一定妒忌基于单纯金钱情况的优越。唯一能证明把一个人的意见计算为不止一个是正当的做法的事情，乃是个人的智力上的优越性；而所缺少的是某种大致确定它的手段。如果存在有真正的国民教育或可信赖的普通考试制度，也许可以直接对教育进行检验。在缺乏这些的情况下，个人职业的性质是某种检验标准。雇主一般说来比工人更有才能；因为他必须用脑劳动，而不仅仅用手。工头一般说来比普通工人有能力，技术性行业的工人比非技术性行业的工人有能力。银行家、商人或制造业者多半比小商人更有才能，因为他要经营管理更大和更复杂的行业。在这些情况下，检验其合格条件的不是单纯担任高级职务，而是成功地执行其职务。为了这个原故，也为了防止人们为选票而在名义上从事一项职业，要求坚持该项职业达一段时间（比方说三年）是恰当的。在满足了这些条件的情况下，可以允许执行这类高级职务的每一个人有两票或两票以上的投票权。自由职业，当真正而不是名义上从事这种职业时，当然意味着比这更高的教育程度。
　　当一项职业要求经过严格考试，或具备重要的教育条件始能从事时，其成员可立即被给予复数投票权。同一规则可以适用于大学毕业生；甚至可以适用于持有讲授各种较高级学科的学校（在适当保证这种讲授是真实的而不是仅仅装门面的情况下）的合格证件的人，他们已经通过了该类学校所要求的学习课程。牛津和剑桥大学至堪嘉许地和热心公益地设立的授予准校友学位的“地方”或“中等”考试，以及其他有资格的团体（只要他们是对一切人开放的）设立的类似的考试，提供了可以很方便地给与那些通过了这种考试的人以复数投票权的根据。所有这些建议在细节上将引起很多讨论，并容易受到毋须加以预测的反对。给予这种方案以实际可行的形式的时间尚未到来，我也不愿为我所提出的这些具体建议而受到约束。但在我看来明显的是，这一方向是代议制政府的真正理想，通过可能找到的最好的实际办法向这方向做去，就是真正的政治进步的道路。
　　如果有人问，这项原则可以进行到什么程度，或者说，根据优越的条件可以给一个人以多少投票权，我回答说，这一点本质上不是很重要的，重要的是区别和等级不是任意作出的，而是一般的良心和理解力所能理解和接受的。但是绝对必要的是不超出在前一章中作为代议制度构成上的优越性条件规定下来的基本原则所设的界限。复数投票权决不应进行到那种地步以致那些因而享有特权的人们，或他们主要所属的阶级（如果有的话），将利用它来压倒社会中所有其余的人。
　　根据教育所作的区别本质上是正确的，由于它保护受过教育的人不受没有受教育的人的阶级立法的压制就更为可取；但这种区别必须不致使他们能为他们自己利益实行阶级立法。
　　让我补充一句，我认为对复数投票方案说来绝对必要的一点是，这项特权应向社会中的最穷苦的人开放，只要他能证明，虽然有一切困难和障碍，但在知识这方面他有资格享有这种特权。应当有自愿的考试，不管什么人都可参加这种考试，可以证明他达到了所规定的足够的知识和能力标准，从而被允许给以复数投票权。一项特权，如不拒绝给与任何能表明已实现了它在理论和原则上所根据的条件的人，就不一定会触犯人们的正义感，但是如果给与特权仅凭一般推测，难保有时错误，又得不到直接证明，它肯定会触犯人们的正义感。
　　尽管复数投票实行于教区选举和济贫法监护人的选举，在议会选举中则尚未为人所知悉，因此不大可能很快采用或愿意采用。但是由于必须在这种选举和平等的普选之间作出唯一选择的时候肯定要到来，凡是不喜欢后者的人开始同意前者总不会为时过早吧。另一方面，尽管这项建议在目前可能不是实际可行的，但它将有助于指出什么是原则上最好的，并使我们能够对那些可能以不很完善的方式促进同一目的的、现有的或可被采用的间接手段之是否适当作出判断。一个人可能按照在同一选举场所投两票以外的办法投双票；他可能在两个不同的选区各投一票。尽管目前这种例外特权毋宁是属于财产上的优越而不属于智力上的优越，但我不主张废除现有的这种办法，因为在采用更好的教育标准以前，废除由金钱状况提供的哪怕是极不完善的标准也是不明智的。
　　也许可以找到进一步扩大这项特权的方法以更直接的方式把它同高级的教育联系起来。在任何大大降低选举权的财产条件的未来改革法案中，规定允许所有大学毕业生、所有中学的优秀毕业生、所有的自由职业者，以及或许还有某些其他的人，以这些资格进行特别登记，并在他们愿意进行登记的选区按照这类资格给与选票，另外保留他们作为普通公民在其居住地区的选票，可能是明智的。
　　在某种可能给教育本身以其应有的优越影响，并足够平衡受教育最少的阶级的数量优势的复数投票的方式被想出以前，并由舆论欣然接受以前，在我看来，完全的普选的好处不能不同时带来比它更大的害处。的确，很可能出现这种情况（而这也许是我们向真正好的代议制发展时必须经历的过渡之一）：限制选举权的各种障碍在某些个别选区完全被扫除，从而他们的议员主要由体力劳动者选出，而在其他地方则保持着现有的选举资格，或者对该选举资格的任何改变都伴随着为防止劳动阶级在议会中占优势的那种选区的组合。
　　依照这样的一种妥协办法，代表选举中的反常状态不仅将保留下来，而且增大了。然而这不是一项带决定性的反对意见，因为如果国家不愿通过直接导致正确目的的正规制度去实现这种目的，它就必须满足于一项不正规的权宜手段，作为较之虽无不规则性但却常适合于错误目的，或忽视了其他一些同等必要的目的的制度远为可取的办法。严重得多的反对意见是，这种调整办法和黑尔先生的方案所要求的地方选区的互通有无不相一致；在这种安排下，每个选民依然被禁锢在他登记了姓名的一个或一个以上的选区之内，除非愿意选举那些地区的候选人之一当他的代表，否则就会根本选不出代表。
　　我十分重视已经获得投票权的人们的解放，然而他们的投票是无用的，因为总是在数量上被超过；我对真理和理性的自然影响寄与很大希望，只要真理和理性能保证被听到并得到适当辩护就好了。因此，即使实行平等而普遍的选举我也将不感到失望，假如根据黑尔先生的原则一切少数的比例代表制使这种选举名副其实的话。但是如果在这问题上所能有的最好的希望只是完全可以肯定的事情，则我仍将主张复数投票的原则。我提出复数投票不是作为一件本质上不值得想望的事情，不是象排除社会的一部分于选举之外那样，为了必须防止更大害处，这种事情可以暂时容忍。我并不把平等的投票看做属于那种只要能避免不便就是本质上好的事情。我把它看做仅仅是相对说来是好的事情。它比根据不相干的或偶然的情况产生的特权的不平等要好些，但它在原则上是错误的，因为它承认一项错误标准，并在投票者心中产生坏影响。国家的宪法宣布无知有资格享有和有知一样多的政治权力，不是有益而是有害的。国家制度应该把一切有关的事情都摆在公民的心中，关心这些事情是为了他的利益。因为每个公民认识到每个人都应有某种影响，而较有德和较明智的人应有更大影响，是符合他的利益的，所以国家明白宣布这一信念，并在国家制度中把它加以具体化就是很重要的。
　　这些事情是一国制度的精神所在，但是制度的这种力量却是一般思想家，特别是英国思想家最少关心的，虽则在每个实际上并未受到巨大压迫的国家，制度的精神所产生的效果比制度的任何直接规定要大，因为正是由它形成国民性格的。美国的制度把这样一个信条深深铭记在美国人的心里：任何一个人（有白色皮肤的）和任何别的人一样好；人们感觉到，这一错误信条是和美国人性格中的某些更为不利之点密切联系着的。一个国家的宪法竟承认这种信条，不是一件小祸害；因为相信这种信条，不论是明示的还是默示的，对道德和智力上优越性的影响几乎和大多数政府形式所能产生的影响一样有害。
　　或许有人会说，规定最有教养的人和最没有教养的人具有同等影响（就一个人对一个人来说）的宪法仍然有助于进步，因为向较少教养的阶级不断地作出的呼吁，他们的智力所受到的锻炼，以及较有教养的人为了启发他们的判断和使他们免除错误和偏见不得不作出的努力，都是对他们智力发展的有力刺激。至于这种最可想望的效果真正会使较少教养的阶级有资格取得某些权力，甚至取得一大部分权力，我是承认的，并且已经极力主张了。但是理论和经验都证明，当他们拥有一切权力的时候就会发生一股逆流。凌驾一切的人们，不管他们是一人还是少数几个人或是多数人，就不再需要理性的武器了，因为他们能使他们的单纯意志占优势。无人能反抗的这些人，通常总是过分满意于他们自己的意见，以致不愿改变它们，或者不耐心地听别人告诉他们说他们错了。
　　给予智力增长以强大刺激的是正在崛起的地位，而不是已经掌握权力的地位；而在上升的道路上的所有阶段中，不管是暂时的还是永久的，发展最好和最高品质的是这样一种人的地位，他们强大到足够使理性占优势，但又不是强大到胜过理性。按照我们所主张的原则，这就是在实际可行的范围内富人和穷人，受教育多的和受教育少的人，以及将社会划分开的所有其他的阶级和派系等，他们所应处的地位。把这一原则和允许智力上的优越具有分量上的优越的另一正当原则结合起来，政治组织就会实现唯一符合于人类事务的复杂性质的那种相对的完善了。
　　在前述对普遍的但分等级的选举权的论证中，我未考虑性的差别。我认为性的差别和身高或头发颜色的差别一样同政治权利是毫不相干的。所有的人对好政府具有同样的关心；所有人的福利都同样受到它的影响，他们都同样需要在政府中的发言权以保证他们的一份利益。如果说有什么不同，那就是妇女比男子更需要好政府，因为她们身体较弱，更仰赖法律和社会的保护。人类很久以来已经抛弃支持那种认为妇女不应当有选举权的结论的唯一前提。现在没有人认为妇女应该处于个人奴役的地位，认为她们不应该有思想、愿望或职业，而只是丈夫、父亲或兄弟的家庭苦役。允许未婚妇女——和许给已婚妇女的差不多——和男子一样保有财产，以及保有金钱的和商业的利益。妇女应该思想、写作和做教师被认为是合适的和正当的。这些事情一被承认，政治上的取消资格就无可资依据的原则了。现代世界的整个思想方法是越来越强调反对社会有权决定个人适合做什么和不适合做什么，以及允许他们做什么和不允许他们做什么。如果说现代政治学和政治经济学的原则是有用的话，那就是证明这些问题只能由人们自己作出正确判断，并证明在完全自由选择的情况下，在存在着实际上资质差别的地方，多数的人将从事他们一般说来最适合做的事情，只有个别的人才会采取异常的行动。要么现代社会改良的整个趋势是错误的，要么它应当贯彻到废除一切排斥个人或使其无能力得到诚实服务机会的做法。
　　为了证明妇女应有选举权，甚至不必要提出这么多的论证。即使说她们应该是从属的阶级，只限于从事家务并服从家长是正确的，这和这样说是错误的一样，她们将同样需要选举权的保护，以保证不致遭到家长权力的滥用。男子和妇女一样，需要政治权利不是为了可以进行统治，而是为了不致受到暴虐的统治。男性的大多数，并且在他们的整个一生中，不外是麦田或工厂里的劳动者；但是这并不使得选举权对他们来说就不那么值得想望，或者就可以反对他们对选举权的要求，如果他们不大可能滥用选举权的话。没有人硬说妇女会滥用选举权。据说最坏的情况是，她们会作为单纯的从属者按照男性亲属的命令投票。如果事情是这样，就让它这样吧。如果她们为自己着想，那就是大好事，如果她们不为自己着想，那也无关大局。去掉人们的脚镣对他们来说就是件好事，即使他们不希望走路也罢。在涉及人类最重要的事情上，不再被法律宣布为无能力表示意见和无资格作出选择，这对妇女的道德地位就已经是一大改进了。有某些她们的男性亲属不能强要但又希望有的东西可以给与，对她们个人来说会有某种好处。丈夫必然要和他的妻子讨论这事情，而投票不是专属于他的事情而是共同关心的事情，这也会是一大好处。人们并未充分考虑到，她能够离开男子而独立地对外部世界作某种行动这一事实，如何明显地提高她在一个普通人眼里的尊严和价值，并使她成为尊敬的对象，这种尊敬，对于完全仰赖男子维持其社会存在的一个妇女来说，不是任何个人品质曾经得到过的。投票本身也会在质的方面有所改进。男子往往不得不为他的投票找到正当的理由，以便能诱导一个比较正直和公正的人和他一起为同一主张服务。妻子的影响常使他忠于他自己的真实的意见。诚然，这种影响有时不用在公共原则方面，而会用在个人利益或家庭的世俗虚荣方面。但是，凡是妻子的影响具有这种倾向的地方，这种影响早已在那种错误方向上被发挥尽致了。确实如此，因为在当前的法律和习惯下，一般说来她对政治是完全陌生的，不认识政治包含有能让她认识到的原则即政治中有荣誉问题，多数人当自己的荣誉不被放在同一件事情上时，对别人的荣誉问题是很少有同情的，正如他们对不同宗教的人们所具有的宗教感情很少有同情一样。给妇女以投票权，她就会受到政治上荣誉问题的影响。她学会把政治看做是一件她被允许对之有意见，而且如果有意见就应当采取行动的事情。她对这事情有了一种责任感，不再象现在这样感到不管她施加多大的坏影响，只要男子能被说服，就万事大吉，他的责任掩盖一切。只有靠她自己被鼓励去形成一项意见，并对应当和良心一起战胜个人或家庭利益的诱惑的那些理由有了明智的理解，她才能不再对男子的政治良心起妨碍作用。她的间接力量只有靠把它变换成直接力量才能防止它在政治上有害。
　　我曾经设想选举权以个人的条件为根据，在好的事态下它会是那样的。在它以财产条件为根据的地方，如在我们国家和其他多数国家，矛盾就更为突出。当妇女能提出要求于男性选民的一切保证时，却规定独立的处境、户主和一家之长的地位、纳税以及其他等等条件，且不说基于财产的代表制原则和制度本身，以及单为排除妇女而设的格外的个人资格，这种情况已经超出通常的不合理了。如果进一步指出，在这样做了的国家里，一个妇女现在统治着，这个国家曾有过的最辉煌的统治者是个妇女，则无理性的图景，以及难以掩盖的不公平，就是完全的了。我们希望，随着将垄断和暴政的铸模结构的残余一个又一个地摧毁的工作的不断进展，这一个将不是最后一个消失的；希望边沁、塞缪尔·贝利（Sa－muelBailey）先生、黑尔先生以及我们时代和我们国家的其他许多最有力量的政治思想家们（且不说其他的人）的意见，将深入那些未因自私或根深蒂固的偏见变得十分顽固的人们的心里；还希望，在另一代消逝以前，性别这种偶然事件，将和肤色这个偶然事件一样，不被认为是剥夺公民同等保护和正当权利的一项充足理由。
第九章 应有两个选举阶段吗？
　　在有些代议制政体，采取了用双重方法选择代议团体成员的办法，最初的选举人只选举另一些选举人，后者则选举议会议员。这个办法大概是要给民众感情的冲击设置一个小小的障碍。给予多数人以选举权，连同完全的最后权力，但迫使他们通过比较少数的代表行使这种权力，后者被认为不会象民众那样容易为民情的激发所动。由于这种选举人已经是挑选出来的一群人，可以指望在智力和品质上超过选民的一般水平，他们作出的选择较之群众自己的选举，被认为可能是更慎重和更开明的，无论如何是以较大的责任感作出的。
　　这种通过一个中间团体把民众的选举权加以所谓过滤的方案，有着一个像煞有理的辩解；因为人们可以表面上颇有理性似的说，判断我们的邻居中谁能最可靠地受托去选择议会议员，较之判断谁本人最适合于当议会议员，所需要求的智力和教育要少得多。
　　然而，首先，如果说民众权力易有的危险可以在某种程度上被这种间接的安排减少的话，民众权力的好处就也会减少；而且后一效果比前一效果要肯定得多。要使制度能照所希望的进行，就必须按照设计它的精神付诸实施。选举人必须按照该理论设想的方式行使选举权，就是说，每个选举人不应问谁应该是议会议员，而仅仅问他最愿意让谁替他选择议员。显然，间接选举被认为胜过直接选举的优点，要求选举人具有这样一种心情，而且只有靠他认真地接受那样的原则才能实现，那就是，他唯一的事情是选择选举人，而不是选择议员本人。由此产生的推论就一定是，他将不把政治见解和措施或者政治人物放在心里，而是依照他自己对某个人的尊敬而给这个人以代理人的广泛权力替他行事。那么如果最初的选举人采取对他们的地位的这种看法，给他们以选举权的主要目的之一就达不到了。因为要求于他们的政治职能未能发展公共精神和政治才能，未能把公共事务变成他们感情上的关心对象和锻炼他们能力的机会。而且，这种推论包含着互相矛盾的情况；因为，如果选举人对最后结果不感到关心，又怎能或何以能指望他关心导致最后结果的过程呢？希望有个特定的人作为他在议会的代表，对一个具有中等程度的道德和知识水平的人是可以做到的，而他自然也就会希望选择一个将选举那个人的选举人。但是对于一个并不在乎谁被选上，或者感到不得不把那种考虑搁置一边的人来说，要对仅仅提名一个最有价值的人让他按照他自己的判断去选举另一个人表示任何关心，就意味着对理论上正确的事情，对为尽义务而尽义务的习惯原则，具有一种热诚，这就只有具备不如说是高度教养的人们才能做到。这样的人们，由于具有高度教养，就表明他们可以也该当被委托以更直接方式的政治权力了。在所有可能赋予社会中较贫苦成员的公共职能中，这肯定是最不适于激发他们的感情，并且是最引不起对它的任何关心的，除了有利于激发人们诚实履行一切应尽义务的善良决心以外。如果选民群众很关心政治事务，对如此有限的参加政务也予以重视的话，他们就不大可能会满足于没有广泛得多的对政治事务的参加了。
　　其次，即使承认一个人由于文化不高，不能对一个议会候选人的合格条件作出很好的判断，而对于他可能委托去为他选择议会议员的某个人则能充分判断其诚实和一般能力，对此我可以说，如果选举人承认对他的能力的这种评价，并真正希望他所信赖的人为他作出选择，也没有必要在宪法上作这种规定；因为，他只须在私下问问他所信赖的这个人他最好投哪个候选人的票就行了。在这情形下，两种选举方法的结果完全一致，直接选举就得到间接选举的所有优点了。如果我们假定选举人在代表的选择上宁愿自行判断，只是由于法律上不允许他采取更为直接的行动方式才让另外一个人替他选择，则两种制度就只是在做法上有所不同。但是，假如这是他的心理状态，假如他的意志不接受法律所加的限制，而希望作直接的选择的话，尽管有法律限制他仍然那么做。他只须选择一个大家所知道的和要选的候选人同党的人作为选举人，或者选择某个保证投该候选人的票的人作为选举人就行了。两阶段选举实行起来的自然结果多半就是这样，因此，除了对政治完全不关心的情况外，很难指望它不是这样。美国总统的选举实际上就是这样进行的。名义上选举是间接的：一般居民不投票选举总统，他们投票选举那些选择总统的选举人。但是选举人总是在明白约定投特定总统候选人的票的情况下被选出的；公民投选举人的票也从不因为他对那个人有何偏爱，他投的是林肯（Lincoln）候选人名单，或者布雷肯里奇候选人名单的票。必须记住，选举人被选出来不是为了让他们可以寻遍全国并找到最适于当总统或议会议员的人。假如情形果真是这样，这种做法犹有可说，但实际情形并不是这样；将来也永远不会是这样，除非到了人们一般说来都同意柏拉图（Plato）的意见的时候，那就是说适于委托以权力的人是最不愿接受权力的人。选举人预定要在作为候选人出现的人当中选择一个人，而选择选举人的人们早已知道这些候选人是谁了。如果在这个国家里有某项政治活动，所有毕竟愿意投票的选民就已经作出愿意要哪个候选人的决定了；并将在投票时作那唯一的考虑。每个候选人的同党的人将准备好他们的选举人名单，这些选举人都保证投那一个人的票；而事实上要求最初选举人回答的唯一问题将是他在这些名单中支持哪一个。
　　两阶段选举在实际上比较可行的情况是，选举人不仅仅当作选举人被选出来，而是有其他重要职能要执行，在这情况下，他们就不是仅仅作为投特定的票的代表而被选出来的了。这一情况可以再举另一个美国制度即美国参议院作为例子。国会的那个院，类似我们的上院，被认为不是直接代表人民，而是代表各州的，并且是各州未转让的那部分主权的监护者。由于每个州的内部主权根据平等联盟的性质是同等神圣不可侵犯的，每个州选同样数目的议员（两人）到参议院，不论是小特拉华（Delaware）还是纽约“帝国州”。这些州议会本身则由各州人民选举产生；但是由于一个立法议会的整个通常业务——内部立法和对行政的监督——都归这些团体负责，它们就是着眼于这些目的而不是其他目的选举出来的；而在提名两个人去联邦参议院代表该州的工作中，它们多半运用自己的判断力，仅仅一般地参考公众舆论，这是一个民主制政府的一切行为中所必要的。这样进行的选举已经证明突出地成功，并且显然是美国所有的选举中最好的，参议院总是由在公共生活中已相当出名的人们当中最杰出的人组成的。因为有这样一个例子，就不能说间接的民众选举是决无好处的。
　　在一定条件下，它是所能采用的最好的制度。但是这种条件实际上几乎是得不到的，除了在象美国那样的联邦政府，在那里选举能委托给地方团体，因为它们的其他职能扩及到了最重要的国家事务。在我国现有的或可能有的处于类似地位的唯一团体就是市政府，或为了同样的地方目的已经或可能创设的其他的委员会。然而，如果伦敦市的议会议员由市参议员和市会选出，而马里立本自治市的议会议员公开宣布（事实上已经是）由各教区的教区委员会选出，很少有人会认为这是在我们议会结构上的一种改进。即使这些团体仅仅作为地方委员会考虑远远不象实际上那样值得非议，但是使它们适于市或教区营造司的有限和特殊职务的性质，并不保证特别适于对议会席位的候选人的相当资格作出判断。它们大概不会比居民直接投票更好地完成这一任务；而另一方面，如果在选任教区委员会或市镇会人选时须考虑适合选举议会议员这一点，许多最适于那种较有限的职务的人就会不可避免地被排除在外，因为那就有必要选择那些在一般政治上凭感情和选举他们的选民的感情相一致的人。市镇会的仅仅间接的政治影响，由于把市选举变成了一种政党政治，就已经导致市选举大大偏离了原来所要达到的目的。假如一个人雇用的帐房先生或管家还须负责为他挑选医生，他大概就得不到比他亲自挑选医生更好的医务护理，另一方面，他在选择管家或帐房先生时又会受到限制，即须挑选在不十分危及他的健康的情况下可以委托以其他职务的人。
　　因此，看来间接选举所能得到的好处在直接选举下都能得到；直接选举下得不到的好处同样不能在间接选举下得到；另一方面后者还有它本身特有的相当大的缺点。单就它是多此一举这一点来说就不是什么小缺点。它在作为培养公共精神和政治才能的手段方面的明显缺陷已经详细讨论过。如果它毕竟有一点有效作用的话——就是说，如果最初选举人在某种程度上让他们所提名的人选择他们的议会代表的话——选民也将无法使他的议会议员知道自己，因而议员对他的选民的责任感就会小得多。除了这一切以外，相对说来少数人最后掌握着议会议员选举，就势必为阴谋诡计以及符合选举人身份的各种形式的舞弊大开方便之门。就便于进行贿赂这一点说，目前选区普遍地降低到小小的市（镇）级。要有把握当选只要拉拢到少数的人就够了。假若有人说选举人将会对选举他们的人负责，则回答是明摆着的：选举人既无任何常任职位，在公众的眼中又无地位，他就不会因为投一张受贿的票而冒什么风险，除了不再被指定为选举人以外，而这一点他们是不会在乎的。作为主要依靠的仍然必须是对贿赂行为的惩罚，而在小的选区这种依靠的无济于事已由经验使之成为举世皆知的了。弊端的大小和给予被选出的选举人的自由裁量权适成比例。他们唯一不敢利用他们的投起来谋取个人利益的场合大概就是：他们在被选出时作明确保证仅仅作为好比说把选民的投票运到议员选举场所去的代表。两阶段的选举一开始有效果，也就会开始有坏的效果。我们将看到这就是间接选举原则不管怎样适用都将发生的实际情况，除了类似美国参议员选举的情况以外。
　　最多能够说，在尊重舆论的某些国家里，为了给每个社会成员某种的选举权，而又不致使单纯人数上的多数在议会中占优势，这种选举办法可能是比复数投票的办法更为实际可行的权宜办法：比方说，就象在目前我们国家的选民中增加一部分由劳动阶级选出的为数虽多但是精选出来的选民的情形那样。情况可能使得这样一种方案成为暂时妥协的方便办法，但它并不足够彻底地贯彻任何原则，俾能成为任何阶级的思想家将认为可取的一项永久性安排。
第十章 关于投票方法
　　关于投票方法的最重要的问题就是秘密或公开的问题。
　　我们将立即开始讨论这个问题。
　　把这种讨论归之于人们的躲躲闪闪或胆小怕事的心情是一大错误。秘密在许多场合下是有道理的，在有些场合下是必须的，而且，谋求不受到本可避免的邪恶的侵犯，并不是胆小。也没有理由认为，秘密投票在任何场合都不比公开投票可取。但是我们必须坚持说，在政治性质的事务上，这些场合是例外而不是常规。
　　如我已经有机会说到的，在许多事例中，制度的精神，它在公民心里造成的印象，是该制度所起作用的一个最重要部分，目前所要讲的就是这种事例之一。无记名投票制度的精神——选举人心中对它可能作的解释——是，选举权是他自己享有的权利；是为了他的特定用场和利益，而不是作为对公众的一种责任。因为如果它真是一种责任，如果公众对他的投票享有某种权利，他们票不是就有权利知道他的投票吗？
　　这种错误而有害的印象，可能已深深印入多数人心中，因为近年来以拥护无记名投票著称的多数人都有了这种印象。这个学说的早期鼓吹者们并不是这样理解的；但是一种学说在人心中产生的效果，不是在创造该学说的人中，而是在信奉该学说的人中显示得最为明显。布赖特先生和他的民主主义学派对主张选举权是他们所称谓的一种权利而不是一种责任，感到十分关切。目前这一扎根于一般人心中的观念所造成的道德上的危害超过了无记名投票哪怕是在最高的估计上所能产生的一切好处。不管我们怎样来界说或理解这个权利观念，任何人都不能享有一种支配他人权力的权利（除了在纯粹法律的意义上），因此，他被允许拥有的任何这样的权力，在该用语的最充分的含义上，也都是在道义上的一种责任。但是行使任何政治职能，不论是作为选举人或是作为代表，都是支配他人的权力。说选举权不是责任而是权利的人们决不会接受他们的学说所导致的这种结论吧。如果它是权利，如果它是为了选民自己而属于选民的话，根据什么理由我们能责怪他将选票卖掉，或者利用它来博得他的利益所系的人的欢心呢？不指望一个人在使用他的住宅，或者他的百分之三的股票，或者他真正享有权利的任何其他东西时专去考虑公众的利益。选举权的确是他应当有的，除其他理由外，作为保护自己的一种手段，但仅仅是为了使他不受到那样的待遇，即在依靠行使选举权的范围内他同样有义务使他的同胞不受到的那种待遇。他的投票不是一件他可以任意选择的事情；他的投票和陪审员的裁决一样和他的个人愿望无关。投票严格地说是个责任问题；他有责任按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票。凡是有别的想法的人都不适于有选举权；对这种人来说，选举权不是把他的思想变好而是变坏。不是启发他的高尚的爱国心和对公职的责任，而是煽起和滋长他为自己的利益、享乐或任性而利用公共职能的倾向；这与驱使着专制君主和压迫者的感情和意志是同样的东西（在较低的等级上）。本来，居于某种公共职位，或者负责某种社会职能的普通公民对这种职能所加给他的责任的想法，肯定和社会赋予这种职能时的想法是完全一样的。社会对他的期望构成一个标准，他可能达不到这个标准但很少会高出于这个标准。他几乎肯定会对秘密投票作这样的解释：他没有义务按照那些不被允许知道他怎样投票的人的意思投票，而是可以完全按照自己的意思投票。
　　这就是上述论点所以不能对俱乐部及私人团体中使用无记名投票和议会选举中采用无记名投票都一律适用的决定性原因。俱乐部的成员的确是和选举人错误地设想的那样，没有考虑他人的愿望和利益的义务。他通过投票宣布的不过是他愿意或不愿意在较密切的方式上和某个特定的人发生关系。这是一件普遍公认他有权根据自己的希望或意向加以决定的事情。而且让他能这样作出决定而不引起争吵，是对每一个人，包括他所反对的人在内，都有好处的。无记名投票在这些场合不致引起人们反对的另一个理由是，它不是必然或自然会导致说谎。有关的这些人的阶级和地位相同，由其中一人强迫另一人回答有关他投票情况的问题，将被认为是不适当的。议会选举的情形就完全不一样，而且只要产生需要无记名投票的社会关系存在，只要一个人比另一个人的地位高到足够使他认为自己有权指挥另一个人的投票，这种情形很可能将继续下去。在这种情况下，沉默或含糊其词的回答肯定要被解释为未按照所希望的那样投票的证明。
　　在任何政治选举中，甚至按照普遍选举制（在有限制选举制的场合就尤其明显），选民有绝对的道义上责任考虑公众的利益，而不是他的个人利益，根据他所能作出的最好的判断进行投票，恰如在只有他一个选举人并完全由他决定选举的情况下所要做的那样。承认这一点之后，显而易见的结果至少是，投票的义务，和任何其他的公共职务一样，必须在公众的眼皮底下履行并接受公众的批评；公众的每一个人不仅对这种义务的履行有利害关系，而且，如果没有诚实而用心周到地履行这种义务，他有正当的权利认为自己受到了损害。当然，无论是这个准则或是任何其他的政治道德准则都不是绝对不可违背的；它可以被更强有力的考虑驳倒。但是这项准则具有如此的重要性，以致凡容许偏离该准则的场合都必须被看做是显然的例外。
　　毫无疑问，事实上，如果我们试图按照公开的原则使选举人的投票对公众负责，他实际上将变成对某个强有力的个人负责，这个人的利益较之在秘密原则的掩护下完全解除责任时选举人自己的利益更加不符合社会的普遍利益。如果这种情况在很大程度上是一大部分选民的情况，无记名投票就可能是较小的祸害。如果选举人是奴隶，能使他们摆脱枷锁的任何事情是可以容忍的了。在少数支配多数的有害权力正在增长的时候，无记名投票最具有说服力。在罗马共和国的衰落时期，支持无记名投票的理由是不可抗拒的。少数寡头年复一年地变得越来越富、越来越暴虐，人民则变得越来越穷、越来越失去独立性，就有必要设置越来越强大的障碍以抵制把选举愈益变成肆无忌惮的重要人物手中的单纯工具的滥用。同样无可怀疑的是，就无记名投票曾经存在过的情形来说，它在雅典的政体中曾起过有益的作用。甚至在最稳定的希腊共和国里，自由可能一时被一次用不正当手段所获得的民众选举破坏掉。雅典的选民虽未沦于习惯地被强制的地步，但他可能被收买，或者受到一伙人的非法暴行的威胁，如即使在雅典的有钱有势的青年人中也并不罕见的那种人。在这些情况下，无记名投票是秩序的重要手段，并有助于雅典人借以在古代共和国中出名的那个司秩序的女神。
　　但是在现代欧洲比较先进的国家里，特别是在我们国家里，强制选举人的权力已经减弱和正在减弱；现在对不正当投票的担心不是来自选举人受到别人的影响，而是来自选举人（个人或作为阶级成员）自己的有害的利益和可耻的感情。
　　为了保证选举人不受别人影响而以解除对选举人的有害利益和可耻感情的一切限制为代价，就会是因小失大，得不偿失。
　　关于这个题目，以及一般地关于这个问题，对当前英国的适用方面，我在论议会改革的一本小册子中已经表示了我的意见，其中的说法我感到不能有所改进，因此冒昧地将它抄录于下。“在议会议员的选举中应该防止的主要弊病，即地主、雇主和主顾施加的强制，是无记名投票要加以排除的，在三十年前这样认为仍然是对的。而现在，我认为产生弊病的一个大得多的根源是选举人本身的自私自利或利己的偏心。我确信，卑鄙而有害的投票现在更常常起因于个人利益，或者是阶级利益，或者是选举人自己心中某种卑劣的感情，而不是由于害怕受他人摆布，而对于这些影响无记名投票使他能完全屈从，而没有任何羞耻或责任感。“在不久以前的时代，上等阶级和富有阶级完全掌握着政府。它们的权力是这个国家的主要不平。按照雇主或地主的命令投票的习惯已经如此牢固地确立，以致除了只有在正义事业中才会有的强大的群众热情外，几乎没有什么东西能够动摇它。反对这种影响投的票，因此一般说来就是正直的、热心公益的票；但无论如何，也不论出于什么样的动机，它几乎肯定是好的投票，因为它是反对寡头政府的统治势力这一巨大祸害而投的票。假使那时选举人能在保证自己安全的情况下自由地行使他的特权，即使既不正直也不明智，也会是改革上的一大进步，因为它将打破当时的国家统治权力的羁绊，这种权力是造成并保持国家制度和行政中一切坏事的权力，也就是地主和市镇商人的权力。“无记名投票未被采用；不过情况的发展在这方面已经并正在越来越多地做着无记名投票的工作。无论是国家的政治状态还是社会状态，由于它们影响着这个问题，已经大大地改变了，并且每日每时都在改变着。上等阶级现在已不是国家的主人。如果一个人竟以为中等阶级还象四分之一世纪以前那样对上等阶级卑躬屈节，或者劳动阶级还象以前那样依赖于上等和中等阶级，那么他一定是看不到时代的一切信号。
　　那四分之一世纪中发生的种种事件不仅教会每个阶级了解它自己的集体力量，而且使地位较低的阶级的人处在对地位较高的人显示出远为大胆的态度的地位。在多数场合下，选举人的投票，不论是违反还是符合其上级的愿望，现在不是强制的结果（已不再有实行强制的手段了），而是选举人自己个人的或政治上的偏爱的表现。当前选举制度的弊病本身证明了这一点。引起群情愤懑的贿赂公行，而且蔓延到原先并无此恶习的地方，证明地方势力已不复是至高无上的；证明选举人现在投票是凭自己的高兴，而不是讨好别人。诚然，在郡和小市镇里，仍然存在着大量奴役性的依赖关系；但是时代的趋势是和这相反的，而且时常发生的事件正不断地有助于减少这种关系。一个诚实的佃户现在能感到他和他的地主一样有价值，正和他的地主和他一样有价值一样；一个买卖兴隆的小商人足可以感到不依赖于任何特定主顾。每次选举中投的票越来越是选举人自己的票。现在需要解放的远远不是选举人的个人情况，而是他们的思想。他们已经不再是别人意志的消极工具——将权力转入处于支配地位的寡头政府手中的单纯工具。选举人自己正在变成寡头政府。“选举人的投票愈是根据他自己的意志而不是根据他的主人的意志决定，他的地位就愈是和议会议员的地位相类似，因而就必须是公开的。只要社会的某一部分没有代表，宪章运动派反对和有限制的选举权相联系的无记名投票的论点就是无懈可击的。目前的选举人，以及任何可能提出的改革法案所要增加的选举人中的大多数，是中产阶级，他们和地主或大工厂主一样，有着不同于工人阶级的阶级利益。假使选举权扩及到所有的技术工人，甚至这些人也仍然将具有或可能具有不同于非技术工人的阶级利益。假定选举权扩及到所有的男子——假定以前被误称为普遍选举权而现在用成年男子选举权这一可笑名称称谓的东西成为法律，选举人仍然会有不同于妇女的阶级利益。假定在议会中有特特别涉及到妇女的问题，如：妇女是否应被允许在大学毕业，对天天把妻子几乎打得要死的恶棍所加的温和的刑罚是否应改为某种更有效的刑罚；或者假定有人在英国议会建议实行美国各州一个接一个地不是用单纯的法律，而是用州宪法的修正条款正在制定的决定——已婚妇女应有权享有她们自己的财产。
　　难道一个人的妻子和女儿无权知道这个人究竟是投票赞成还是投票反对支持这些建议的候选人吗？“当然有人会反对说，这些论点所具有的力量来自选举权的不公平状态这种假设；还说，如果非选举人的意见可能使选举人的投票比随他自己去投票更公正、更有益，这些非选举人就比他更适于当选举人；凡是适于影响选举人的人就是适于当选举人的人；选举人应当对其负责的那些人，他们本人应该是选举人；以及作为选举人就应该受到无记名投票的保护以免受到他们不应当对之负责的强有力的个人或阶级的不当影响。“这一论点好象是有道理的，我还曾一度认为它是无争论余地的。但现在我看来它是错误的。凡适于影响选举人的人并不因此他们自己就适于当选举人。后一种权力比之前一种要大得多，而那些还不能可靠地委托以高级政治职能的人们，对低级政治职能也许是胜任的。最穷苦和最粗野的劳动阶级的意见和愿望，作为对选举人以及议会意见的一种影响来说，可能是很有益的；但是在他们目前的道德和智识状态下，让他们充分行使选举权，从而给他们以压倒一切的影响，就可能是极端有害的。恰恰是没有选举权的人对有选举权的人的这种间接的影响，通过逐渐的发展，使得向每一次新的扩大选举权的过渡变得比较容易，并且，当时机成熟时，成为和平地实现这种扩大的手段。但是存在着在政治思辩中决不能不考虑到的另外一种而且是更深入一层的考虑。下述想法本身是没有根据的：除非公众有能力作出正确的判断，开诚布公和对公众的责任感都是没有用的。认为公众舆论只有当它能强求一致时才是有效的，这是对公众舆论的效用的极肤浅的看法。必须当着别人的面为自己作辩护，这对那些行动违反别人意见的人来说是再重要不过的，因为这使他们必须具有他们自己的可靠理由。任何事情都不象顶着压力做事具有那样坚定的力量。要不是在一时的感情冲动的情况下，任何人将不做他估计会受到很大非难的事情，除非是出于他事先考虑好的和确定不变的目的；这种目的经常是一种不轻率的、深思熟虑性格的证明，并且，除了在极坏的人的情况外，一般地产生于真诚的和强烈的个人信念。甚至单单是必须对他们的行为作出说明这一事实，就是遵从至少能提出某种适当理由的行为的强有力的诱因。如果有人认为单纯保持适当的责任对权力的滥用不是多大的限制，他是根本没有注意过那些不感到有必要遵守那种限制的人的行为。甚至当公开性只不过是防止不可能作出似乎有理的辩护的事情，即只不过是使人不得不考虑，使每个人在他行动之前不得不决定如被要求说明其行为他将说些什么时，公开性是不值得重视的。“但是，也许有人会说，如果不是现在，至少在将来，当所有的人都适于有投票权，并且当所有的男子和妇女由于他们（或她们）适合于有投票权而被允许投票的时候，那时就不再存在阶级立法的危险了；那时选民是全民族，也就不会有不同于普遍利益的任何利益了；因为即使个人仍然按照个人的或阶级的动机投票，大多数人将没有这种动机；并且由于那时不存在他们必须对之负责的非选民，无记名投票排除的只是不正当的影响，其效果将是完全有益的。“甚至在这一点上我也不同意。我不能认为，即使人民已适于并得到普遍选举权，无记名投票就会是值得想望的。首先，因为在这种情况下它不能被认为是需要的。我们试想一想这种假设所包含的事态吧：人民普遍受到教育，每个成年人都有投票权。如果，甚至当只有一小部分是选民，居民的大多数几乎是未受教育的时候，公众舆论象每个人现在所看到的那样，就已经是作为最后手段的统治力量，假定在一个所有的人都能阅读并都有投票权的社会，地主和有钱的人能违反人们毕竟难以抛弃的倾向行使权力，真是奇谈怪论了。但是尽管这样一来不需要秘密性作保护，但公开性则仍旧是需要的。如果说，作为社会的一员，并且不处在与一般公众利益显然相反地位这一单纯事实，就足以保证在没有来自公众舆论的鼓励或限制的情况下履行公共职务，则我们对人类的普遍观察就一直是极为谬误的了。即使一个人可能没有私人利益把他引向相反的方向，他在公共利益中的特定的一份通常是不足以使他在没有其他外部诱因的情况下履行他对公众的义务的。同样不能承认，即使所有的人都有选举权，他们在秘密的情况下会和在公开的情况下一样公正地投票。当选民组成社会全体时他们在选举中就不会有和社会的利益相反的利益这种说法，经过考察是听起来响亮其实是无甚意义的。
　　尽管社会作为一个整体不能有（如该语所暗含的）社会的集体利益以外的利益，但社会中的任何一个人或每一个人则可以有其他的利益。一个人的利益由他对之有兴趣的一切事物构成。每一个人有许多不同的兴趣，正如他有许多不同的感情一样；有各种的爱好或厌恶，不论是出自私心的还是比较不坏的。不能说任何一种兴趣单独构成‘他的利益’；他是一个好人还是一个坏人是按照他选择这一类兴趣还是那一类兴趣决定的。在家里是暴君的人往往同情暴政（当不是对他本人实行的时候），因此他几乎肯定不会同情反抗暴政。一个嫉妒的人将投票反对阿里斯蒂德斯，因为他被称为正直的人。
　　一个自私的人情愿要甚至是微小的个人利益，而不要他的国家会从好的法律得来的他那一份好处；因为他本人特有的利益是他的思想习惯使他恋恋不忘也最能作出估价的利益。很多的选民有两套选择，其一是根据个人理由的选择，另一是根据公共理由的选择。只有后者是选民愿意直认不讳的。人们急于想显示的是他们性格的最好的方面，哪怕是对不比他们自己更好的人显示也好。人们在秘密的情况下将比在公开的情况下更容易由于贪欲、恶意、呕气、个人的对抗，甚至由于阶级或党派的利益或偏见，作不公正的或不正当的投票。
　　存在这样的情况——这种情况可能变得更为常见——就是：对坏人的多数所能有的几乎唯一的限制是他们对正直的少数的意见的不自觉的尊重。在象拒付债务的美国一些州的情形，在正视正直人所感到的羞耻中难道不存在对蛮横无理的选民的某种节制吗？由于所有这一切好处都将被无记名投票葬送，所以即使在对它最有利的情况下，也需要有比现在所能提出的强有力得多的事例（而这种事例正不断变得愈加软弱无力）来使无记名投票的采用成为值得想望的。”
　　关于和投票方法有关的其他可讨论之点，不须多费笔墨。
　　按照黑尔先生所创的个人代表制，必须使用选举纸。但是在我看来要紧的是，选举人应在公共投票处，或者，如近处无这种方便场所，则在某个任何人均可进出的办公署，并在一个负责公务员在场的情况下在选举纸上签名。有人提出允许选举纸在选举人自己的住所填写，并由邮寄送，或由公务员收取的建议，我不能不认为是致命的。这样，一切将在缺乏有益影响并面对一切有害影响的情况下进行。行贿者可以在秘密性的掩盖下亲眼看到他的交易得手，威胁者能够看到强迫下的服从当场变成无法改变；而另一方面，熟悉选举人的真实感情的人们的在场所能产生的有益的反影响，以及他的同党人或舆论的同情所具有的鼓舞作用，就都被拒之门外了。应多设投票处，以便每个选民就近投票；不容许在任何借口下向候选人索取交通费。体弱有病的，经医生证明，应有权要求适当的车费，由国家或地方负担。议会议员竞选场、投票处书记，以及所有必要的选举机构，均应由公费开支。不仅不应要求，而且不能允许候选人负担除有限的少数选举费用以外的任何费用。黑尔先生认为合意的做法是要求每一个把自己的名字放上候选人名单的人交纳五十镑金额，以防无成功希望、也并非真正有意要取得成功的人成为恶作剧的候选人或仅仅是爱好出名，从而或许夺去比较严肃认真的志愿者的当选所需要的少数选票。有一项费用是候选人或其支持者不能不负担的，也是难以期望公众会为想提出要求的人支付的，就是用广告、招贴和传单让选民知悉候选人的主张所需费用。为了所有这类必要的费用，黑尔先生所提议的五十镑，如果允许为这些目的开支的话（必要时可定为一百镑），应当是足够的。如果候选人的同情者想为委员会和游说花钱，无法加以阻止；但是从候选人自己口袋里拿出这种费用，或者超出五十镑（或一百镑）押金的任何费用，都是非法的并应该处罚的。如果出现舆论不允许虚报费用的情况，每个议员在就职时就须宣誓保证他没有也不会为了他的选举的目的直接间接花费超过五十镑钱或相当的价值；如果所言证明是虚妄的或者保证已被违反，他就要受到伪证罪的处罚。很可能，由于这些惩罚表明议会是认真的，它们将使舆论转向同一方向，使它不致象迄今那样把这一最严重的反社会罪行看作一种轻罪。一旦产生这种效果时，宣誓将毫无疑问地被认为是有拘束力的。“只有当舆论已经容忍被否认的事情时，它才容忍作虚伪的否认的人。”这就是臭名远扬的有关选举舞弊的情况。在政界人士当中，还没有作出过任何真正的和认真的防止行贿的努力，因为一直还没有希望选举不花费太大的真诚愿望。选举花费大对花得起这费用的人们是有好处的，可以排除为数众多的竞争者；任何事情，不管是怎样有害，只要把进入议会局限于有钱的人，就被当作有保守倾向而受到珍视。这是我们两党的立法者们的一种根深蒂固的感情，并且几乎是我认为他们真正蓄意不良的唯一之点。他们相对说来很少关心谁投票，只要他们感到有把握惟有他们自己阶级的人能得到选票。他们知道，他们能依靠他们阶级的人相互的同情，而正叩着这个阶级之门的新富们的卑躬屈节则更是一种有把握的依靠。他们还知道，只要能阻止民主主义者们被选入议会，就不需要害怕在最民主的选举制下有什么和富有阶级的利益或感情极相敌对的事情。但是，即使从他们自己的观点看，这种以恶制恶而不是相与为善是一种恶劣的做法。目标应该是，在将会导致他们撇开阶级偏爱的条件下，把两个阶级的最好的议员集合在一起，共同遵循共同的利益所探索出来的道路；而不是允许多数的阶级感情，在必须通过受少数的阶级感情影响的人去行动这种限制下，在选民中尽情发挥。
　　政治制度在道德上最为有害——通过它们的精神产生最大害恶——的方式，是把政治职能看作一种恩赐，受委托人必须作为自己所想望的东西去寻求这种职能，甚至为之付出代价，好象它是有利于他的金钱利益的东西。人们不喜欢为了许可他去做劳累的工作而花大笔钱。柏拉图对好政府的条件有个颇为正确的看法，他说，应该赋予政治权力的人是那些自己最不喜欢政治权力的人，还说，可据以劝使最适当的人承担起治理国家的劳累的唯一动机是害怕由更坏的人治理国家。当一个选民看到三四个先生们以前从未对无私的慈善事业慷慨解囊，现在却争着花钱以便能在他们的名字后面写上议会议员，这个选民将作何想法呢？他可能设想他们是为了他的利益而蒙受如许牺牲吗？如果他对他们的作用作出颇不恭维的评价，他又可能感到他自己有什么道德责任呢？政客们爱把认为选举团体永远是不腐化的这一看法当作是热心家的梦想，在政客们自己愿意变成不腐化以前，情况的确是这样。因为选民的道德风格肯定将受候选人的影响。只要被选议员在任何形式或任何方式上为他的席位付钱，一切努力都将无法使选举事务不变成彻头彻尾利己的交易。“只要候选人自己，以及世人的习俗，不把议会议员的职能看成一种应尽的责任，而看成一种应谋求的个人利益，则任何努力都将无助于在一个普通选民中树立这样一种感觉，那就是：选举议会议员也是一种责任问题，他除了考虑候选人是否适当以外不能根据任何其他的考虑自由地投票。”
　　在被选人这方面既不应要求也不应容许有为选举目的作任何金钱支付的同一原则，产生另一个表面上相反但实际上指向同一目标的结论。它否定了常常被建议作为使议会能为各阶级和各种不同情况的人们所接近的手段——议会议员的报酬。如果，象在我们有些殖民地那样，几乎没有任何适当的人能有力量从事无报酬的职业，那么报酬就应该是对时间或金钱损失的一种补偿，而不是薪金。以为薪金会提供较大范围的选择，是一种错觉。人们能想到的给予这职位的任何报酬，都不会吸引那些抱着成功的希望认真从事于其他赚钱职业的人。因此，议会议员的职务本质上将成为一种职业，和其他职业一样，从事它的人主要着眼于金钱上的获利，而且受到一种本质上不稳定的职业的令人沮丧的影响。它将成为低等阶级的冒险家们所想望的目标；六百五十八人占有着议会席位，另外十倍或二十倍的人在期待着这种席位，依靠着对选民作一切许诺，诚实的或不诚实的，可能的或不可能的，并彼此争着煽动最下流的那部分群众的最卑劣的感情和最无知的偏见，就会不断地喊出高价来吸引或保住选民的选票。阿里斯托芬尼所描写的克里昂和腊肠卖者之间的拍卖是经常会发生的情况的一幅蛮好的讽刺漫画。这样一个制度将是适用于人性的最坏部分的永恒腐蚀剂。它等于为他的同胞中一群最善于溜须拍马的人，最巧妙的骗子手，提供六百五十八个奖金。在任何专制政府下不曾有过这样一种生产大量邪恶谄媚的有组织的耕作方法。当一个完全缺乏不论来自资产或来自职业的独立收入的人由于具有杰出的条件（这种情况随时都可以碰巧会有的），应该被选进议会以便提供其他能进议会的人所不能提供的服务的时候，存在有公众捐款的办法；当他在议会时可以象安德鲁·马维尔那样，得到他的选民捐款的支持。这种方式是不该反对的，因为决不会给单纯的阿谀奉承以这种荣誉。人们并不那么关心这个和那个谄媚者之间的区别，因此不会操心到他的生活费用，以便得到这个人的奉承。上述的支持只是在考虑到突出的和感人的个人品质时才给予的，这种品质尽管不是绝对适合做全国代表的证明，但却是这种情况的假定，至少是具有独立见解和意志的保证。
第十一章 议会的期限
　　议会议员应在多长任期以后改选呢？这里涉及的原则是颇为明显的，困难在于原则的实际运用。一方面，议员不应有太长的任期致使他忘记他的责任，对他的职务漫不经心，执行其职务来完全为他个人的利益，或者忽视同他的选民进行自由而公开的商谈，这种商谈，不问他是否同意他们的意见，是代议制政府的好处之一。另一方面，他应期待有一个足使人们能根据他的行动过程而不是根据他的单个行为对他作出判断的任期。重要的是，他应该有和自由政府不可缺少的群众监督不相矛盾的最大幅度的个人见解和自由裁量。为此目的，这种监督的行使，象这种监督行使得最好的任何情形那样，就有必要给他以充分的时间以便显示他所具有的全部品质，并证明除了作为单纯顺从的投票者和选民意见的拥护者以外还有某种其他方法他能使自己在选民眼中成为值得想望和可以信任的代表。
　　要根据某个普遍法则来确定这些原则的界限是不可能的。凡是政体中的民主力量薄弱或过于消极需要加以激励的地方，凡是代表在离开他的选民后立即进入朝廷或贵族的环境，这种环境的影响全倾向于使他偏离人民的方向，冲淡他原有的民主感情，并使他忘记曾经选举他的人们的愿望并对他们的利益变得冷漠的地方——经常由选民负起责任更新对他的委托，对把他的品质和品格保持在正确标准上就是完全必要的。在这种情形下，甚至三年的期间也几乎是太长了；而任何更长的期间是绝对不能允许的。反之，凡是民主力量占优势并有增长趋势，要求对它的运用加以缓和而不是加以鼓励以致达到不正常的活跃状态的地方，凡是无限制的公开性以及日常的报刊保证代表的每一个行动都将立即被他的选民所知悉、讨论和判断，并且在他们的评价中他的地位始终不是提高就是降低，同时通过同样的方法民情的力量，以及所有其他民主势力，都经常在他心中起作用的地方——少于五年的期间就不足以防止胆小怕事的唯唯诺诺。英国政治中发生的有关这一切特征的变化说明，为什么四十年前居于先进改革家纲领中的显要地位的一年一度的议会，现在很少人关心也很少人谈到。值得考虑的是，不管任期长短，在任期的最后一年，议员所处的地位和在年度议会的情况相同，因此如果任期过短，在大部分时间里实际上就是年度议会。按照现在的情况，七年的期限尽管是不必要地长，也不值得为可能产生的什么好处而加以改变；特别是因为随时可能提前解散议会，这就把博得选民的好评这种动机经常保持在议员的心中。
　　不管就委托的存续说来多长的任期最合适，各个议员在从他选举之日起的任期届满后应空出他的席位，以及不应有整个下院的普遍更新，似乎是很自然的。假如有任何实际的目的需要推荐这项制度，要说的话可能是很多的。但是它遭到非难的理由比支持它的理由更有力得多。其一是，将没有办法迅速摆脱奉行着不得人心的方针的多数。在有限的，往往也是接近届满的，期限以后举行普选，以及随时可能因为阁员为了他自己而希望举行普选或者以为普选会使他在全国出名而举行普选，都趋向于防止议会和选民之间在感情上的重大分歧。如果下院的多数总是还有几年任期的话——如果下院的多数一点一点地接受新的补充的话，新补充进去的人可能取得其余多数的人的特质而不是改变他们的特质，这时上述分歧就可能无限期地继续下去。下院的一般意见必须大致和国民的舆论一致，这和杰出人物必须能自由表达其最不受欢迎的意见而不致失去席位，是同样根本必要的。还有另外一个反对逐步和部分更新代表制议会的颇为重要的理由。
　　对相反对的力量有一个定期的普遍检阅是有益的，以便探测国民精神的状况，并无可争议地确定不同政党和见解的相对力量。任何部分的更新都无法确实做到这一点，即使在象某些法国宪法那样，一大部分议员，五分之一或三分之一议员同时出缺的情况下也是如此。
　　关于允许行政有解散议会权的理由，将在后面涉及代议制政府中行政的组织和职权的一章中予以考虑。
第十二章 应当要求议会议员作出保证吗？
　　议会议员应该受选民对他的指示约束吗？他应该是表达选民意见的机关呢，还是表达他自己意见的机关呢？应该是选民派往议会的使节呢，还是他们的专职代表，即不仅有权代替他们行动，而且有权代他们判断该做的事情呢？有关代议制政府中立法者职责的这两种学说都各有其支持者，而且每一种学说都是某些代议制政府所承认的学说。在荷兰联邦，国会议员是单纯的代表；这学说被贯彻到这样的程度，即当选民训谕中所未规定的重要问题产生时，他们必须把它交回到他们的选民，恰和外交使节对派遣他的政府所做的一样。在我国和具有代议政体的其他多数国家，法律和习惯承认议会议员可以按照他认为正当的意见投票，不管他的意见和选民的意见有何不同。但是存在着一种不十分确定的相反的看法，这种看法对许多人，甚至议会议员，有相当大的实际作用，往往使他们感到——这和他们希望出名或者关心再次当选无关——在良心上有义务在选民具有确定意见的问题上使自己的行为表达选民的意见而不是表达他们自己的意见。抽象地从实定法和任何特定民族的历史传统来看，关于代表职责的这些看法究竟哪一个是对的呢？
　　不同于我们迄今所讨论的问题，这不是个宪法上的立法问题，而是可以更恰当地称之为宪法上的道德问题——代议制政府的伦理学问题。它和制度的关系不大，而是和选民在完成任务上所应当带有的精神品质有关，就选民的道德义务来说和应占主要地位的想法有关，因为，不管代表制是什么，只要选民愿意，就可以把它转变为单纯的代表团。只要选民有不投票和随意投票的自由，就不能防止他们的投票不建立在他们认为适于附加的某种条件之上。他们通过拒绝选举那些不保证遵从他们的意见，或甚至在表决未预见到的任何重要问题以前不同他们商量的人，就能把他们的代表降为单纯的传声筒，或者当他不愿以那种资格行动时在道义上不得不放弃他的议员席位。既然他们有权这样做，宪法的学说就应当假定他们想这样做；因为立宪政府的原则本身就假定保有政治权力的人将滥用权力来促进他自己的特定目的。不是因为事情总是这样，而是因为这就是事物的自然倾向，防止这种倾向是自由制度的特殊效用。因此，不管我们可能认为选民将他们的议员变为代表是怎样错误，或怎样愚蠢，选举特权的这种滥用既然是自然的而不是不会发生的，就应该按照好象它肯定会发生那样采取预防措施。我们可以希望选民不这样行使选举权；但是代议制政府必须组织得即使他们那样做，也不让他们做出任何团体都不应当做的事情——为他们自己利益的阶级立法。
　　如果有人说这个问题只是一个政治道德问题，那也并不减少它的重要性。有关宪政道德的问题，其实际重要性并不亚于有关宪法本身的问题。某些政府的存在本身，以及使其他政府能持久存在的一切，都有赖于对宪政道德原则的实际遵守。某些当局所信守的传统观念，限制着它们行使其权力。
　　在不平衡的政府——纯粹君主制、纯粹贵族制、纯粹民主制——这样一些准则是防止政府在其特有的倾向方面趋于极端的唯一障碍。在不完全平衡的政府，虽在对最强大力量的冲动设置宪法上的界限方面作了某些努力，但这种力量强大到至少能暂时不受惩罚地越过这种界限，只有靠得到舆论公认和支持的宪政道德的原则，才多少保持住对宪法中设立的制约和限制的尊重。在保持平衡的政府中，最高权力是分散的，每个掌握权力的部门在唯一可能的方式上——即用其他权力部门能用于攻击的同样强大的武器武装起来进行防御——不被其他权力部门篡夺权力。这样的政府只有在所有各方除了受到他方同样极端行为的挑衅外都自行克制不行使极端的权力，才能继续维持下去；在这种情形下，我们可以说，只有靠对宪政道德原则的尊重，宪法才真正能保持其存在。保证的问题不是和代议制政府的存在有重大关系的一件事情，但对代议制政府的有益作用说来是颇为重要的。法律不能为选民规定他们应根据什么原则来进行选择；但是选民认为他们应当根据什么原则来指导他们的选择，则在实际上是有很大不同的。整个重大问题归结到一点，就是：他们是否应该把议员遵守选民为他规定的某些意见作为一项条件。
　　本文的读者一定很清楚，在这件事情上，本文所表明的一般原则将导致什么样的结论。我们从一开始就确认，并且一直记住政府的两大条件的同等重要性，就是：对于人们即政治权力应当并经常声言为其利益服务的人们的责任，并与此相关联，为了履行政府职能在最大程度上获得高超智力的好处，必须经过长期的深思熟虑和对该特殊业务的实际锻炼的训练。如果这第二个目的是值得达到的，它就值得付出必要的代价。高超的智力和深邃的研究如果不是有时引导一个人达到不同于缺乏研究的普通智力所作出的结论，它们就无用处了；如果目的是要选出在任何智识方面高于普通选民的代表，就应期待代表有时在意见上和选民的多数有所不同，而且他的意见往往是正确的。由此可以得出这样的结论：如果选民坚持以绝对符合他们的意见作为代表保持其席位的条件，他们这样做是不明智的。
　　讲到这里为止，这个原则是明显的；但是在原则的适用上则存在有真正的困难。我们将开始来叙述这种困难的充分含义。如果选民应当选择比他们自己更有教养的人充当代表这一点是重要的话，这个较有智慧的人应当对选民负责就是同样必要的了。换句话说，选民是对他履行委托的方式的裁判者。然而除了按照他们自己意见这个标准外，他们又应该怎样裁判呢？除了按照这同一标准外他们应该怎样甚至在最初选择他呢？按照单纯的才气——炫耀才能的本领去选择是不行的。普通人所能据以预先判断一个人的单纯能力的那些检验标准是极不完全的。这种检验标准几乎只是有关表达的艺术，而很少是或完全不是有关所表达的事物的价值。不能从前者推论出后者；如果选民须把他们自己的意见搁在一边，那他们还有什么可用以判断治国能力的标准呢？即使他们能有把握确定最有能力的人，他们也不应当让他代替他们作判断而完全不考虑他们自己的意见。最有能力的候选人也许是一个保守党员，而选民是自由党员；或者候选人是个自由党员而他们也许是保守党员。当前的政治问题也许是个教会问题，候选人也许是个高教会派或信奉唯理派教义的人，而他们也许是不信奉国教的或低教会派；反过来也是一样。在这些情况下，他的能力也许只不过是使他能在他们真心相信是错误的道路上走得更远或行动得更有效。选民由于自己的真诚信念也许不得不认为更重要的是使他们的代表在这些点上遵守他们认为是责任所在的事情，而不是应当由一个高于一般能力的人作代表。他们还可能不仅必须考虑到怎样才能由最有能力的人作代表，而且须考虑到怎样才能在议会中有人代表他们的特定的道德立场和内心信仰。每一种为多数人所共有的思想方法都应当在议会中得到反映。既然假定宪法对其他的和互相冲突的思想方法应同样有人代表作了相应的规定，那么为他们自己的思想方法取得适当的代表就可能是选民在特定场合必须留意的最重要的事情了。在有些情况下，代表束缚住自己的手脚，以便能忠实于选民的利益，或者不如说忠实于选民所认为的公共利益，可能也是必要的。在保证选民能随意选择诚实而公正的候选人的政治制度下，这会是不必要的；但是在现行制度下，由于选举费用和社会的一般情况，选民几乎总是不得不从地位和他们极不相同，阶级利益也不相同的人们中选择他们的代表，在这种情形下，谁敢肯定说他们应当听任代表去自由决断呢？我们怎能责怪一个只能在两三个富人中选择一个代表的贫苦阶级的选民要求他所投票赞成的代表对他认为是试图摆脱了富人的阶级利益的那些措施提供保证呢？而且经常发生的情况是，选举团体的某些成员不得不接受他们自己一方的多数所选择的代表。尽管他们自己选择的候选人没有被选上的可能，但他们的选票也许对多数为他们选择的那个候选人的成功是必要的；因而他们对那个候选人今后的行为发挥他们的一份影响的唯一办法，也许就是要他保证遵守某些条件才给他以支持。
　　以上两方面的考虑是彼此紧密地交织在一起的。选民应该选择比他们自己更有智慧的人作他们的代表，并且应该同意按照那个较高智慧来统治自己，这是很重要的；而另一方面，在他们对谁具有这种智慧，以及对假定具有这种智慧的人用他的行为证实这种假定到如何程度作出判断时，又不可能不多半要考虑到和他们自己的意见（当他们有意见时）是否一致。为选民规定任何绝对的义务规则看来是很不实际的；结果将是根据有关尊重智力上的优越性这一重要条件方面的选民团体的一般思想状态来决定，而不是根据任何严格规定或权威性的政治道德原则来决定。对卓越智慧的价值感觉敏锐的人们和民族，只要这种智慧存在，就可能认出来，不是根据和他们想的完全一样，而是根据其它的迹象，即使在意见上有很大不同也在所不计。而且当他们认出它时，他们将不惜任何代价地极希望得到它，因而不会动辄把他们自己的意见当作一项法律强加给他们尊之为比他们更有智慧的人们。但另一方面，存在着一种不尊敬任何人的品性；有这种品性的人认为任何人的意见也不会比他自己的好多少，或者和象他自己那样的一百个或一千个人的意见差不多一样好。
　　当一个地方的选民具有这种性格时，他们将不选择任何不是或至少不表白是和他们自己的思想感情一模一样的人，并且只有当他在行动中反映那些思想感情时才继续选他。这样一来，一切企求政治荣誉的人，如柏拉图在《高尔吉亚》中所说的，将努力按照民众的样式去做，越象越好。不能否认，完全的民主政治倾向于把选民的思想感情塑造成这种样子。民主政治对尊敬的精神是不利的。它打破对单纯社会地位的尊敬应该算是它的影响的好的方面而不是坏的方面；虽则这样一来它关闭了社会中培养尊敬精神的主要学校（仅就人类关系而言）。此外，民主政治在其本质上极力坚持的是一切人有权被看作是平等的那些事情，而不是一个人有权得到比别人更多考虑的那些事情，甚至对个人优越性的尊重也似乎是不够标准的。正是由于这个原故，除其他理由外，我认为国家的制度把受过较多教育的人们的意见看作比受教育较少的人们的意见有较大的分量就是很重要的。因而我将仍然坚决主张给予经过鉴定证明的较高程度的教育以复数选票，即使只是为把这种论调提交公众舆情，而不问有无任何直接的政治后果也罢。
　　当选举团体确实恰当地意识到人和人之间在价值上存在着极大差别的时候，他们将会从种种迹象判别出对他们的目的说来具有最大价值的人们。实际的公共服务自然是主要迹象：担任重要职位，并在任职中做了重要工作，这些工作的结果证明了这种智慧；创议了一些方案，从其效果来看是经过明智的拟定的；作了一些预言经后来的事件证明往往是正确的，很少或从未证明是不正确的；提出过意见，采纳以后产生好的结果，不采纳就产生了坏的结果。在这些智慧的迹象中无疑存在很大部分的不确定性；但是我们寻求的是可由具有通常辩别力的人运用的迹象。他们将最好不过分依靠任何一种迹象，除非经其他迹象所证实；并且在他们估价任何实际努力的成功或优点时会重视熟悉问题的公正人士的一般意见。我所说的这些检验方法只适用于经过考验的人，其中包括虽未经实际考验但在理论上受过考验的人，他们在公开演说或出版物中讨论过公共事务，证明他们对公共事务作过认真的研究。这些人，以其单纯政治思想家的地位，可能显示出相当有资格得到和在实际政治家的地位上受过考验的人同样的信任。当有必要挑选完全未经考验的人时，最好的标准是他在知道他的人们当中以其才能闻名，以及已经受到尊敬的人们对他的信任和推荐。靠着这样一些检验标准，足够重视并热心寻求智识能力的选民，一般地是能得到超出常人水平的人的，他往往能得到信任并按照他自己的不受拘束的判断以进行公共事务；对他来说，要求他按照在知识上不如他的人的命令放弃他自己的判断，将会是一种侮辱。如果真正找不到这样的人，那么选民的确有理由采取其他预防办法；因为不能指望他们把自己的特定意见放在一边，除非为了让比他们有更多知识的人可以为他们服务。的确，甚至在那时他们最好记住，当代表一旦被选出后，如果他是献身于他的职务的，就应有更多机会纠正原来的错误判断，而不由他的多数选民事先决定他应该怎么做。这种考虑一般说来当能使选民不致要求代表作出不改变他的意见，或者如果改变就辞职的保证（除非是这种情况，即选民由于必要而不得不选择一个他们并不充分信任其公正无私的人）。但是当一个不出名的人在未经某个大权威的明确保证的情况下第一次被选出当代表时，就不能指望选民不把和他自己的意见一致作为首要的条件。只要他不把后来用坦率说明的理由改变那些经诚实声明过的意见看作是一种断然撤回信任的理由就够了。
　　甚至在假定代表具有久经考验的才能和公认的卓越品质时也不应把选民的个人意见完全撇开不管。尊重智力上的优越不须达到自我否定即否认任何个人意见的程度。但是当分歧不是涉及到政治原则的时候，不论选民在他自己的意见上是怎样坚定，他应当考虑到一个有能力的人和他意见不同，至少有很大可能他自己是错了，即使不然，为了得到有能力的人在他自己不适于作判断的许多事情上为他服务这种不可估量的好处，也值得在非绝对根本性问题上放弃他自己的意见。
　　在这种情况下，他常常用来调和这两种愿望的办法是，劝使有能力的人在分歧之点上牺牲他自己意见。但是，对有能力的人说来，致力于这种妥协乃是对他的特殊职责的背叛，是放弃智力的优越所负有的特殊责任，其中最为神圣的就是不在舆论叫嚣反对的情况下放弃正当的主张，不使那些最需要用来服务的他的意见得不到服务的机会。一个有良心和公认有才能的人应该坚持按照他根据自己的判断认为是最好的那样去行动的充分自由，而不应该同意按照任何其他条件服务。
　　但是选民有权知道他打算怎样做，在所有关系到他的公职的事情上他打算用什么意见指导他的行动。如果有些意见是他们所不能接受的，他就要使他们确信他仍然值得当他们的代表。如果他们是明智的话，他们将为了他的一般价值而不去计较他和他们的意见之间许多巨大分歧。然而有些分歧他们是不能忽视的。凡是对他的国家裨益于自由人的那种治理感到很关心的人，都具有对国家事务的某些象他的鲜血一样珍贵的信念。他强烈地相信这些信念是真理，认为它们十分重要，因而不可能作任何妥协，或把它们摆在次于任何人的意见的地位，不管这个人比他地位高多少。当这样的信念存在于一个民族或民族的相当大部分中的时候，它们靠着本身的单纯存在，而不仅仅是由于它们可能建立在真理之上，就足够发挥影响。一个民族不能在违反他们主要的权利观念的情况下得到很好的治理，即使这些观念在某些点上也许是错误的。如果对统治者与被统治者之间应有的关系作出正确的评价，就不会要求选民同意由一个打算在违反他们的根本信念的情况下统治他们的人来作他们的代表。如果他们利用他在其他方面提供有益服务的能力是在他同他们之间的重大分歧之点不大可能被提出讨论的时候，他们就有理由在包含这些分歧之点的问题开始产生，而且在这问题上就他们认为正确的意见来说，还没有形成肯定的多数足使该特定个人的不同意见变成不足取的时候其就将他免职。例如（我提到人名来说明我的意思，而不是对哪个人有所褒贬）被认为是科布登先生和布赖特先生关于抵抗外国侵略的意见在克里米亚战争（Crimeanwar）期间就可能被忽略掉，当时存在着与之相反的压倒一切的民族感情，并且在和中国的争吵（尽管其本身是更可怀疑的问题）中这种意见还可能理所当然地导致选民对他们的排斥，当时他们对这问题的看法是否就不占优势还是个有争论的问题。
　　作为以上所述的一般结论，我们可以肯定说：除非由于不利的社会情况或不完善的制度，选民的选择范围被缩小到不得不选择一个假定是受敌视他们的利益的偏见所影响的人，就不应该要求作实际的保证；他们有权充分了解候选人的政治见解和感情，并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个在作为他们政治信仰的基础的少数信条上和他们意见分歧的人；他们越是欣赏候选人智力上的优越，他们就越是应当容忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看作是他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事情。
　　我是在这样一个假定下讨论了这个问题的：选举制度在一切以实体制度为依据的问题上符合以上各章所述的原则。
　　即使在这个假设下，认为代表是使节的学说在我看来也是错误的，其实际运用是有害的，尽管在那种情况下危害会被局限在一定的范围以内。但是，如果我努力用来卫护代议制原则的保证得不到宪法的承认，如果对少数的代表权不作规定，也不容许按照选民的教育程度在选票数量上有任何差别，在那种情况下让代表有自由裁量权的原则其重要性就不管怎样强调也不为过，因为那样一来将是在普遍选举制下让多数的意见以外的任何意见能在议会表达出来的唯一机会了。在那虚假地称为民主实则是起实际作用的阶级进行独占统治的制度下，所有其他的人既无代表也得不到表达意见的机会，逃避最狭隘的阶级立法和最危险的政治无知的唯一可能将存在于这样一种倾向之中，即：无教养的人可能必须选择有教养的人当代表并尊重他们的意见。也许可以合理地指望有这样做的某种意愿，但一切取决于把这种意愿培养到最高度。但是，如果实际起作用的阶级在一旦取得政治上的无限权力之后，自愿地同意以这样或那样的方式对他们自己的见解和意志加以相当大的限制的话，他们将证明自己比在专权的腐败影响下出现过的，或者我们可以冒昧地说，可能出现的任何握有绝对权力的阶级都更聪明。
第十三章 关于第二院
　　在关于代议制政府理论的所有论题中，特别是在欧洲大陆上，没有比通常叫做两院问题的这个论题讨论得更多的了。
　　它比许多较它重要十倍的问题还更引起思想家们的注意，并且被看做是区别主张有限制的民主和主张无限制的民主的人的一种试金石。就我自己来说，我不很重视第二院所能加于否则就是无限制的民主的任何限制。我倒以为，如果所有其他的宪法问题都正确地解决了，则议会究竟由两院组成还是仅仅由一院组成就只是个次要的问题了。
　　如果存在两个院，它们的组成或者相同或者不相同。如果组成相同，两者将服从同一势力，凡是在其中一院占有多数的，在另一院也大致会占有多数。的确，任何议案的通过必须取得两院的同意这一点常会成为改革的重大障碍，因为假定两院都是代议制，代表数目相同，则稍稍超过全部代表的四分之一就可以阻止法案的通过；与此相反，如果只有一院，有了勉勉强强的过半数法案就保证可以通过。但假设的这种情况与其说在实际上会发生，不如说抽象地说来是可能的。这样的情况是不常发生的：同样组成的两院中，一院几乎全体一致，而另一院差不多分为相等的两半。实际情况是，如果其中一院否决了一项议案，在另一院一般说来将有很大的少数不同意该议案。因此，能被这样地加以阻止的改革议案，在几乎所有的情况下将不会有比整个议会的简单多数更多的票，随之而来的最坏的结果可能是，把议案的通过推迟一个短时期，或者重新诉诸选民以确定议会中的小小多数是否和国家中的有效的多数一致。推迟的不便和诉诸选民的好处在这情况下可能被看作是大致相等的。
　　我不很看重最常常被提出来支持两院制的这样的论点：为了防止轻率，并迫使作第二次考虑。因为它所建立的工作方式不要求大大多于两次的考虑，一定是一个很不完善的代议制议会。在我看来，有利于两院制的最有效的理由（而这一点我的确认为是有点重要的）是由于意识到只有他们自己可商量因而在掌权者（不论是个人还是一个议会）心中产生坏的效果。重要的是，任何一伙人都不应该在重大事情上能够，即使是暂时地，使他们自己的意见占优势，而不征求任何别人的同意。在只有一院的议会中的多数，当它取得永久性质的时候——当它由习惯地在一起工作的同样一些人组成，并始终保证在他们自己的议院中的胜利的时候——很容易变得专横和目空一切，如果不必要考虑它的行动是否将得到另一法定权威的一致同意的话。导致古罗马人设置两个执政官的同一理由使得保有两院成为值得想望的：其中任何一个都不致受到专权的腐败影响，即使在仅仅一年的时间内。在实际领导政治，特别是在管理自由制度方面最不可缺少的条件之一就是和解，即妥协的意愿。也就是愿意对反对者作出某些让步，并作成好的方案以便尽可能少触怒持反对意见的人。两院之间的互让（如人们所说的）是这一有益习惯的永久的学校。作为这样一种学校甚至现在还是有用的，在一个构成得更为民主的议会或许会更加感觉到它的效用。
　　但是两院不需要同样组成；它们可以作为对彼此的一种牵制。其一假定是民主的，另一的组成将自然地以作为对民主的某种限制为目的。但它在这方面的有效性完全以它能在议院外博得的社会支持为转移。一个不建立在国内某种巨大力量基础之上的议院，对一个建立在这种基础之上的议院是发挥不了有效作用的。一个贵族制议院只是在贵族制的社会状态中才是强有力的。上院曾一度是我们政体中最强大的力量，而下院仅仅是一个牵制团体；但这是在贵族几乎是社会上唯一力量的时候。我不相信，在真正民主的社会状态中上院作为民主政治的调节器会有任何实际价值。当一方的兵力比另一方弱的时候，使它发生效能的方法不是把双方列起队来，在战场上互相对垒一决胜负。这种战术势必造成较弱一方的彻底败北。较弱一方的唯一有利的做法是不要把自己和群众分隔开来，迫使每个人作支持它或反对它的表态，而是采取一种站在群众之中而不是和群众相反对的立场，把在任何一点上最能和自己联合的人吸引到自己方面，丝毫不表现为对抗团体以免挑起普遍的反对，而是作为混合在一起的群众中的一分子进行活动，注入它的酵素，通过增加它的势力使它的作用转弱为强。民主政体中的真正调节力量必须在民主议院中并通过民主议院行动。
　　在每一种政体里应该有一个反抗宪法上优势力量的中心——从而在民主政体中应该有一个反抗民主的核心——这一点我已经主张过了；而且我把它看作是政府管理的一个根本原理。如果具有民主代表制的人民，由于他们历史经历更愿意容忍第二院或上院这种形式的反抗中心，而不是其他形式，这就形成一种强有力的理由使反抗中心具有该种形式。但在我看来它本质上并不是最好的形式，就它的目的来说也决不是最有效的。如果存在两院，其一被认为代表人民，另一只是代表一个阶级，或者根本不是代表性的，我认为在民主政治是社会统治力量的地方，第二院不会有甚至在第一院偏离正轨时加以抵制的真正能力。它可能作为对习惯和同僚关系的尊重而被容许存在，而不是作为一种有效的牵制。如果它发挥独立的意志，它就须按照和另一院同样的总的精神去做；必须和后者同等地民主，并满足于纠正议会更带民众性的那个部门的一些偶然失错，或者在符合民众要求的议案方面和它进行比赛。
　　对多数的揽权实行任何真正牵制的实际可能性今后将取决于统治机构中最具民众性的那个部门内部的力量分配；我也已经根据我的判断说明最便于建立起力量平衡的那种方式。我还曾指出，即使允许人数上的多数依靠在议会中的相应的多数占有完全的优越地位，但如果少数也被允许按照严格的民主原则理应享有的按人数比例选出代表的同等权利，这一规定就将保证这个国家许许多多的第一流的有识之士和其他议员一样以人民的名义永远出席议会。我还说，这部分国民代表，在未结成独自的帮派也不具有任何惹人恶感的特权的情况下，将有比按照人数比例大得多的个人分量，并将以最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心。所以，并不需要为此目的设立第二院，而且设立第二院也无助于达到这一目的，反而可能在某些可以想象得到的情况下甚至妨碍达到这一目的。然而，如果为了我已说过的其他的理由，决定设立第二院，就希望它由这样一些人组成，他们由于不牵连到和多数相反的任何阶级利益，就使它易于反对多数的阶级利益，并有资格对多数的错误和缺点作有力的发言。这些条件在按照我们的上院这种形式组成的团体中显然是找不到的。民主政治一不再被世袭地位和个人财富所吓倒，上院就变得无意义了。
　　在可能借以建立一个缓和和调节民主优势的明智的保守团体的原则中，最好的原则似乎是古罗马的元老院这一事例中所具有的原则。元老院是管理公共事务方面曾有过的最为始终如一地慎重而贤明的团体。代表公众的民主议会的缺点就是公众本身的缺点，即缺乏特殊训练和知识。适当的补救办法就是使它和一个以特殊训练和知识为其特点的团体联合在一起。如果一个议院代表舆情，另一个就应代表经过实际公共服务的检验和保证并经实际经验加强的个人美德。如果一个是人民的议院，另一个就应该是政治家的议院，即由通过了重要政治职位或雇用的一切活着的政治活动家组成的委员会。这样的议院将远远不止是适于作为一个单纯的调节团体。它将不仅仅是一种牵制，而且是一种推进力量。它手中掌握的抑制人民的权力将被赋予于那些最有能力，并且一般说来最愿意领导人民沿着正确道路前进的人。被付托以矫正人民错误的任务的这个委员会，不会代表着被认为和人民利益相反的阶级，而是由人民自己在发展道路上的天然领袖们组成。任何一种构成方式在有效地发挥他们作为调节者的职能方面，都达不到这样。把经常站在促进改革的最前列的团体贬斥为单纯妨碍性团体是不行的，不管这样做可能防止多少害处。
　　假使这样一个上院在英国尚付阙如的话（我不需要说这仅仅是个假设），它可以由以下这样一些人组成。所有现任或曾任前面的一章中所说过的立法委员会委员的人，我认为这是一个组织得好的人民政府的不可缺少的成分。所有现任或曾任高等法院或衡平法院院长的人。所有曾任陪席法官达五年的人。所有曾任内阁职务达两年的人，但这些人也应有资格被选为下院议员，而如果当选为下院议员，他们的贵族爵位或上院议员的职务应暂时停止。为了防止仅仅为了给他们以上院席位而将他们提名为内阁阁员，时间条件是需要的；并且作了两年期间的建议，这样，取得年金资格的同一期限可能使他们有资格取得上院议员职位。所有曾担任总司令职务的人；以及所有指挥过一个军队或一个舰队并受到议会对其军事成功表示感谢的人。所有在十年期间担任过一等外交职务的人。所有曾任印度或英属美洲的总督的人，以及所有曾任任何殖民地总督达十年的人。常任文官也应得到代表；所有在十年期间担任过财政副大臣、常任副国务大臣等重要职务或任何其他同等高级负责职务的人都应该是上院议员。如果除这些因公共事务行政中的实际经验而取得上院议员资格的人们以外，还须包括一些理论家的代表——这事本身是值得想望的——那么就值得考虑一下某些国立大学中的某些教授，在若干年的任期之后，是否可以给与上院中的议席。单纯科学上和文学上的杰出就太不确定和有争议，因为这些包含着选择能力问题，而其他条件则是不言而喻的；如果获得声名的著作与政治无关，它们就不是所要求的特殊能力的证明，另一方面，如果是政治的著作，它们就会使逐届内阁能用党派斗争的工具充斥议会。
　　从英国历史上的先例来说几乎可以肯定，除非在以暴力推翻现行宪法这种不大可能的情况下，任何可能存在的第二院将一定是建立在上院的基础之上。实际上想废除该院，代之以我所描述的上院，或任何其他的上院，是完全办不到的；但是把刚才说过的各阶级或各类的人，以终身贵族的资格集合到现有团体中去，可能不存在那样不可克服的困难。将来要采取的，也许在这一假设上必须采取的步骤可能是，世袭贵族将由他们的代表而不是由他们自己出席议会。这是已在苏格兰和爱尔兰贵族中确立的惯例，而且随着这种情况的人逐渐增加，这一惯例大概迟早将变成不可避免。对黑尔先生的方案稍作修改就会防止贵族议员专代表贵族中占多数的政党。例如，如果允许每十个贵族有一名代表，任何十个贵族可以挑选一名代表，贵族就可自由地为这一目的随意组合。选举将这样进行：所有作为代表他们地位的候选人的贵族，必须明白宣布并将姓名记入名单。在指定的日期和地点，希望投票的贵族应亲自出席，或者按照通常议会规定的方式由他们的代表出席。开始举行投票，每个贵族只投一个人的票。每个具有十票的候选人应被宣布当选。如果有人票数超过十票，除十票外其余的票可以允许撤回，或者抽签选定其中十票。这十人构成该当选人的选民，而其余的投票人可以自由地重新对另外的人投票。这一程序反复进行直到（尽可能）每个亲自或派代表出席的贵族都选出他的代表为止。当剩下的不足十人时，如果达到五人就仍然允许他们一致同意选一名代表；如果不足五人，他们的选票就只好作废，或者允许他们将选票记入某个已被选出的人的名下。除这些小例外，每个贵族议员将代表着十个贵族，所有这十个人不仅投了他的票，而且在所有可供选择的人当中选择他作为他们最希望由他来代表的那个人。作为对未被选作代表的那些贵族的一种补偿，他们应有资格被选进下院；这种公正待遇现在苏格兰贵族得不到，爱尔兰贵族在他们自己的地区也得不到，而另一方面，除了贵族中人数最多的政党外，两者都同样得不到在上院中的代表权。
　　此处所提倡的组成上院的方式，看来不仅实质上是最好的，而且是能够在最大程度上得到历史上的先例和实际上的辉煌成功的支持的。然而它不是可能提出的唯一可行的方案。
　　组成第二院的另一可能的方式就是由第一院选出，期限制条件是他们不得提名他们自己的成员。这样一个议院，和美国上院一样根源于人民的选择，仅仅是隔了一层，将不会被认为和民主制度相抵触，并且大概会取得相当大的群众影响。鉴于它的提名方式，它将特别不致引起人民议院的嫉妒，或同它发生敌对的冲突。此外（由于对少数的代表权作了适当规定），它几乎肯定会组织得很好，并包括有许多有高度能力的人，这些人或者出于偶然，或者由于缺乏炫耀的能力，一直不愿寻求，或者不能得到选民大众的选票。
　　第二院的最好的组成应该是包括最大数目的不受多数的阶级利益和偏见束缚而他们自己又毫不冒犯民主感情的人。
　　但是，我再说一次，调节多数的优势不能主要地依靠一个第二院，不管是哪一种的。代议制政府的性质决定于人民议院的组成。和这一点比较起来，所有有关政府形式的其他问题都是不重要的。
第十四章 代议制政府中的行政
　　在本文中讨论政府行政事务最好分成哪些部门的问题是不适当的。在这方面不同政府的要求是不同的；当人们愿意从起初开始，就不使自己受到象我们这个古老政府里产生了现行的公共事务划分的那一系列事件的拘束的时候，在职务的划分上就很少可能会犯大的错误。这样说也许就够了：职务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的部门来掌管构成同一自然整体的各个部分，象直到最近，以及在较小程度上甚至现在，我们的军事行政那样。如果要达到的是单一的目的（如目的是要有一个有效的军队），委派去照管这一目的的政府部门应该同样是单一的。为一项目的提供的全部手段都应由同一部门控制和负责。如果这些手段分散在各独立的部门之间，就每个部门来说手段就变成目的，除了政府首脑（他对各部门工作是没有适当的经验的）以外，照管真正的目的就不关任何人的事了。这时不同种类的手段就不在任何主导思想的指导下结合起来并互相配合。当每一个部门坚持它自己的要求而不顾其他部门要求的时候，就将为了工作本身而永远牺牲工作的目的了。
　　通常，每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个特定个人的职责。这对凡是做过工作并由于过错而未完成某些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割也不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须有一个人承担全部的毁誉褒贬。然而分担责任的方式有二：其一只是使责任削弱，另一则使责任遭到完全破坏。当要求两个以上的负责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了。他们中的每个人仍然有真正的责任；如果做了错事，谁也不能说与他无关。他是和犯罪中的共犯那样的共同参加者，如果存在有法律上的犯罪，他们全可以受到法律上的惩罚，并且他们所受到的惩罚不必一定比仅牵涉到一个人的时候轻。但是对意见的赏罚则不是这样，这种赏罚总是因共同分担责任而减轻。在没有确定的法律上犯罪，没有贪污或渎职，只有过错或疏忽，或者可以被看作是过错或疏忽的情形下，每个参加者都由于别人和他连带负责而得到对自己和对世人的辩解。人们对几乎任何事情，甚至是金钱上的欺诈，都将感到自己差不多是免除责任的，如果有责任的人未加抵制和劝阻的话，如果他们给予了正式的同意就更是这样了。
　　然而在这种情形下，尽管责任是被削弱了，但仍然是有责任的，因为每个有牵连的人都以他个人的资格同意并参加了该项行为。当这种行为本身只是出于多数的行为时事情就更糟了——关起门来考虑问题的委员会，无人知道，或者除非在某种极端情况下可能知道，究竟个别成员在表决时是赞成还是反对了该项行为。在这种情况下的责任就不过徒有其名而已。边沁恰当地说过，“委员会是一种屏幕”。“委员会”所做的事不是任何人的行为；任何人也不能对它负责。委员会甚至在声誉上受到的损害只是在它的集体的名声方面；每个成员对此所感觉到的不外是导致他把自己的意见看作是该团体的意见的倾向——当这个团体是个永久性团体，他和它命运与共地结合在一起的时候，这种感情往往是很强烈的。但是鉴于现代官员经历的动荡不定对这样一种团体精神说来就没有形成的时间了。这种精神如果竟存在的话，也只是存在于地位卑微的常任下属人员之中。因此，委员会不是处理行政事务的适宜的工具；只有在由于其他原因，把全部自由裁量权交给一个大臣会更坏的时候才是允许的。
　　在另一方面，人多出智慧也是一条经验法则；当一个人习惯地除他自己的或某一个顾问的知识外不利用任何人的知识的时候，他甚至在他自己的事情上也很少作出正确的判断，在公众的事情上就更少作出正确的判断了。这一原则和前一原则之间并不存在必然的矛盾。可以把有效权力和完全的责任交给一个人，为他提供必要的顾问，每个顾问仅对他自己提出的意见负责。
　　一般说来，一个政府部门的首脑不过是个搞政治的人。他可能是一个好的政治家和一个有品德的人；除非情况通常是这样，否则这个政府部门就是坏的。但是他除具有一般能力和他应当具有的关于国家一般利益的知识外，除非由于偶然机会，将不会同时具备要求他主持的那个部门的适当的、所谓专业性的知识。所以应该为他提供专业顾问。如果有足够的经验和造诣，如果有经过很好选择出来的一个人具有专业顾问所应具备的能力（例如一位次长的情形），有这样一个为了一般目的的人，加上提供具体知识的幕僚就满足这种情况下的各种要求了。但是，大臣仅和某个有能力的人商量，当他本人不熟悉该问题时，无保留地按照那个人的意见行事往往是不够的。他往往必须不仅有时而是惯常听取各种意见，并经顾问们讨论后再作出判断。这一点，比方说，在陆军和海军事务中就特别必要。因此，应该为陆军大臣和海军大臣，或许还有其他一些人，但至少在这两个部内，设置一个由有能力和经验的专家组成的委员会。为了在每一次政府变动的情况下都能得到合于这一目的的有才能的人，这些人应当是常任的。我的意思是说，他们不应当象海军各大臣那样随同任命他们的内阁进退。但是所有根据选择而不是根据通常的晋升办法出任高级职务的人，除经再度任命，仅在一定期间内保有他们的职位则是一项好的规定，象目前适用于任命英国陆军参谋部人员的规定那样。这项规定使任命多少减少假公济私的弊病，任命既不是终身的，同时又提供一种手段，可以在不触怒任何人的情况下，摆脱那些最不值得保留的人，并吸收极有能力的年资较浅的人，对这些人来说如果等待死亡空缺或自愿辞职可能永远没有机会。
　　最后决定权应完全归于大臣本人，在这一意义上，委员会应该只不过是谘询性质的。但是既不应该把他们看作不重要的人，他们也不应该把自己看作不重要的人，或者看作大臣本人可以随意加以贬低的人。隶属于一个强有力的并且多半是任性的人下面的顾问们，应当以这样的情况为条件，即：对他们来说为了保持信誉不能不表示意见，而对那个人来说则不能不听取并考虑他们的意见，不管他采纳与否。印度总督和各个省长的委员会的组成正符合此处所说的首脑和顾问之间的关系。这些委员会由具有对印度事务的专门知识的人们组成，这种知识是总督和地方长官通常欠缺的，并且也不希望要求他们具有的。通常，委员会的每个成员须提出意见，当然这常常并非出于明白规定。但如果存在意见上的分歧，每个成员可以任意决定——这是一向的惯例——把他所持的理由记录下来，总督，或地方长官，也同样这样做。在通常情况下，决定是按照多数的意见作出的，因此委员会在政府中起着重要的作用。但是，如果总督或地方长官认为合适的话，他甚至可以把委员会全体一致的意见撇开不管，而将他的理由记录下来。其结果是，首脑个人而且是有效地对政府的每一项行为负责。委员会成员仅负顾问的责任；但从所能提出的文件，以及在议会或舆论的要求下经常提出的文件中，大家总是知道每个人所提出的意见，以及对他的意见所提出的理由。同时，由于他们的颇为显要的地位，并且在名义上参加了一切政府行为，他们几乎具有好象整个责任担在他们肩上那样强烈的动机去专心致志于公共事务，并形成和表达对每项公共事务经过仔细考虑的意见。
　　进行最高级行政事务的这种方式，是政治史上使手段适应目的要求的最成功的事例之一。这种方式是从丰富了政治艺术的东印度公司的统治经验中得来的；然而，象给我们国家保存住印度的多数其他聪明的设计，以及所产生的从当时情况和物质条件看来真正是不可思议的好政府那样，大概注定要在印度政府的传统似乎无法逃避的普遍大破坏中毁灭，因为这些传统遭到公众的无知和政治人物的傲慢的虚荣心的践踏。现在就已经有废除委员会的叫喊，把它看作是系在政府车轮上的多余的和费钱的障碍物；另一方面，废除职业文官的呼声早已甚嚣尘上，并日益得到最上层人物的支持。文官制度培养着组成委员会所需要的人员，而且它的存在是委员会具有价值的唯一保证。
　　人民政体中的好政府的一个最重要的原则是，任何行政官员都不应根据人民的选举来任命，即既不根据人民的投票也不根据他们的代表的投起来任命。政府的全部工作都是要专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能对这种条件作出适当的评价。发现最适于担任公共职务的人是一项很繁重的工作，不仅要在提出申请的人中选择最好的，而且要留意察看他是否真正最好的，还要注意所接触到的一切适当的人，以便必要时能用上他们，这种工作要求有细致的以及高度正直的判别力。由于一般说来任何公共职务都不是执行得太坏的，所以也就没有什么需要象对一些部门中的高级官员强加以特殊职责那样为它规定极大的个人责任。凡是不经过某种公开竞争的方式任命的下级公务人员，应由各大臣直接负责的情况下选用。各大臣，除为首的大臣外，自然均由为首的大臣选任；而为首的大臣本人，尽管实际上由议会指定，但在一个王国政府则应正式地由国王任命。有任命权的官员应该是唯一有权将应予免职的下级官员免职的人。绝大多数的官员，除由于个人行为不端以外不应当被免职。因为，如果那些负责处理公共事务的全部细节，其所具备的各项条件对公众说来一般地比大臣本人要重要得多的人们，可以容易地并非由于他们自己的过错而随时被免职，大臣可以任命另外的人以满足自己的要求或促进自己的政治上的利益，那么要期望这些人们献身于他们的职业并获得大臣往往必须依靠的那种知识和技能，就将是徒然的。
　　对于不应根据人民的选举来任命行政官员这个原则来说，共和政府中的行政首脑是否应当是一个例外呢？美国宪法规定四年一度由全体人民选举总统，是不是一个好的制度呢？回答这个问题不是没有困难的。在象美国这样不需要害怕政变的国家里，使行政首脑在宪法上独立于立法机关，从而使政府的这两大部门，在它们的起源和职责方面同等地得人心，同时又彼此进行有效的牵制，毫无疑问是有某种好处的。这一办法旨在设法避免大量权力集中于同一人手中，它是美国联邦宪法的一个显著特点。但是，在这种情况下，好处是用高于对它的价值的任何合理估计的代价换来的。在共和国中的行政首脑公然由立法机关任命，就象君主立宪国家的行政首脑实际上由立法机关任命的那样，似乎要好得多。首先，这样任命的人肯定是一个更卓越的人。议会中掌握着多数的政党通常将任命它自己的领袖；他始终是政治生活中站在最前面的人之一，并常常就是那个站在最前面的人。与这相反，美国的总统，自从共和国创建者的最后残存者从舞台消失以来，几乎始终或者是不出名的人，或者是在政治以外的某个领域具有声望的人。而这一点，如我以前所讲到的，并不是什么偶然的事情，而是这种情势的自然结果。一个政党的著名人物，在遍及全国的选举当中，从来不是该政党最有希望当选的候选人。所有著名人物都结下了个人的政敌，或者做过某些事，或至少表白过某种见解，引起社会某个地区或别的重要部分的不满，可能对选票数目产生致命的效果；而一个无甚经历的人，除声言信奉党的纲领外对他毫无所知，就容易得到该党全体的投票。另外一个重要的考虑就是不间断地为选举而奔走所造成的巨大害处。当国家的最高职位要由每数年一度的普选来决定时，两次选举之间的整个时间将实际上消耗在竞选运动当中。总统、各部部长、政党领袖和他们的追随者全都是进行竞选运动的人：整个社会的注意力只集中在政治人物，每个公共的问题的讨论和决定考虑的不是问题本身的优缺点，而是它对总统选举所预期的影响。假如要设计出一种制度使党派精神成为一切公共事务中行动的支配原则，并诱使人们不仅把每一个问题弄成党派问题，而且为了给政党提供根据而提出问题，那就很难想出比这更适合于这一目的的手段了。
　　我不想肯定说，行政首脑象英国的首相那样完全由议会中的投票决定在任何时间和地点都是值得想望的，并且毫无不便之处。假如人们认为最好避免这一点，那么行政首脑，尽管仍由议会任命，但可以不依赖议会的投票表决而在确定的期间内任职，这样一来，它就将成为美国的制度，但减去普选和它的害处。还有另一种方式可以给予行政首脑对议会的很大独立性而不致和自由政府的各要素相矛盾。假如他象英国首相实际上享有的那样，具有解散议会和诉诸人民的权力，他就决不致不恰当地依赖于议会的表决。要不被敌对的表决赶下台，他就只能辞职或解散议会。解散议会的权力在我看来是他应该具有的权力，即使对他在确定期间内的任期有保障的制度下也是如此。不应当有在总统和议会之间爆发一场争吵后发生政治僵局的任何可能性，在长达数年的时期内任何一方都没有去掉对方的法律手段。要走过这样一段时期而任何一方或者双方都不策划政变，就要求有很少国家曾表明能够做到的那种对自由的热爱和自我克制的习惯。即使撇开这种极端情况不说，要期望这两个权力机关不使彼此的行动陷于瘫痪，就等于假定这个国家的政治生活将始终渗透着相互忍耐和妥协的精神，保持镇定不为最尖锐的党派斗争的激情所动。这样的精神也许是存在的，但甚至在存在这种精神的地方，对它的考验也失之轻率。
　　还有其他的理由使我们希望国家中的某个权力（它只能是行政）应当具有在任何时候任意决定召集新议会的自由。当争执的双方究竟哪一方拥有更多的支持者真正有疑问时，重要的是应该有一种宪政手段立即加以检验并使纷争止息。在这一点未确定以前，就没有可能对其他的政治问题加以适当的注意。在这段时间内就立法或行政方面的改革来说多半就是一种空白，因为任何一方对自己的力量都缺乏足够的信心去作那些可能招致对目前斗争有直接间接影响的人们反对的事情。
　　我还没有考虑这样一种情况，那就是：大权集中在行政首脑手中，而人民群众对自由制度又不够热爱，这样他就有可能在破坏宪法和篡夺最高权力的尝试中获得成功。在存在这种危险时，就不容许有议会不能通过一次表决将他贬为平民的行政首脑了。在给这种最为大胆放肆的对委托的破坏提供任何鼓励的事态下，甚至这一切宪法上的依赖关系也只不过是一种软弱无力的保障罢了。
　　在所有政府官员中，最不应该由人民选举产生的是司法官员。尽管对一切官员的特殊的和专业的条件群众都一样适于作出评价，但是却没有任何官员在绝对公正和不同政客或各派政客发生联系方面象司法官这样重要的。有些思想家，其中包括边沁先生的意见是，尽管法官最好不由人民选举产生，但是他们所属地区的人民，在具有足够经验后，应当有权将他们免职。不能否认，对受有重托的官员不能免职，这事本身就是有害的。人们极不希望看到，一个坏法官或无能力的法官，除了由于他自己应对刑事法院负责的行为不端外，就无法将他免职，以及一个关系重大的官员应该感到除了受舆论和他自己的良心的约束外就不负任何责任。然而问题是，从法官的特殊地位看来，假定采取了一切实际可行的办法保证对他的公正任命，那么仅使他对自己和公众的良心负责，是否整个说来比对政府或公民投票负责更可能保持他的行为端正呢？关于对行政部门负责这一点，经验早已作了肯定的回答；就对选民投票负责来说，情况亦复相同。在选民的良好品质当中，并未把特别要求于法官的那些品质即冷静和公正计算在内。幸而，在作为自由所不可缺少的民众选举中，这些也不是必须具备的品质。甚至公正的品质，尽管对一切人，从而也对一切选民是必要的，但不是决定民众选举的因素。选举一个议会议员正如人们之间的任何交易一样，不需要公正不偏。选民不须对任何候选人有权得到的东西作出裁决，也不须对竞选人的一般优点作出判断，所要做的只是宣布谁最得到他个人的信任，或者谁最能代表他的政治信念。法官有义务完全象对待其他的人一样来对待他的政友或他所最了解的人；但是如果一个选民这样做，那就会是没有尽到责任和愚蠢可笑了。舆论对法官的道义裁判所产生的有益的影响，和其他一切官员的情形一样，不能作为任何论点的根据，因为甚至在这方面，真正对法官（当他胜任司法职务时）的审判程序实行有效控制的，不是（除有时在政治案件的情形外）社会一般的舆论，而仅仅是能对他的行为和资格作适当评价的那部分公众——他自己法庭上的有关人们。我的意思不是说一般公众参加司法是不重要的；那是极重要的，但是以什么方式呢？应该是以陪审员身分实际履行一部分司法职务。这是政治上少有的情况之一，即人民直接地和亲自行动比假手于他们的代表更好；这几乎是行使权力的人可能犯的错误比使他对错误负责所产生的后果更可忍受的唯一的一种情况。
　　如果法官可以由民众投票免职，则凡是希望取而代之的人将为此目的利用法官所作的一切判决；只要他认为可行，就将不按规定程序把所有的判决摆在完全无能力的公众面前，因为公众没有审理过案件，或者由于缺乏审案所必要的警惕或公正；他将利用民众可能有的感情和偏见，或者尽一切力量煽起这种感情和偏见。在这方面，如果案情引起人们的兴趣，而他又不辞劳苦，他确实会取得成功，除非这个法官或他的朋友起而应战，从另一方对民众作出同等有力的呼吁。法官们到头来将感到他们在能引起普遍兴趣的案件上所作的每一个判决都将使他们冒丢失职位的危险，并且感到对他们说来最要紧的不是考虑什么样的判决是公正的，而是考虑什么样的判决最能得到公众的赞许，或者最没有作恶意曲解的余地。
　　美国某些新的或修正的州宪法所采取的定期由人民重新选举司法官员的做法，我担心将是民主政治所犯的最危险的错误之一。如果不是美国人民从未完全抛弃的实际良知据说正产生一种反作用可能不久会导致消除这种错误，就可能有理由认为它是现代民主制的衰败中的大倒退的第一步了。
　　至于构成公共服务常备力量的那一大部分重要人员，那些不随政治的变动而变动的人员，则留下来用他们的经验和传统来协助每一任部长，向他提供他们的业务知识，并在他的一般监督下从事具体业务。要而言之，构成职业公务员这一阶层的人，和别人一样在年轻时就开始就业，希望随着年龄的增长逐步升到较高的等级。除非证明他们确有重大的行为不端，显然不应允许把这些人轻易地免职，并剥夺他们以前服务的整个好处。当然，这不限于这种应依法处理的失职行为，也包括故意玩忽职守，或者就其所受委托的目的来说是不堪信任的行为。因此，既然除非出于个人罪责就无法去掉他们（除作为领取年金者交给社会外），那么在最初任命他们时应慎重行事就是十分重要的了。用什么样的方式加以任命才能最好地达到这一目的则仍然必须加以考虑。
　　在作最初的任命时，要担心的不是选任者缺少特殊的技能和知识，而是他们的偏心，以及个人或政治上的利害。既然通常是在成年开始时就接受任命，不是作为已熟悉该职业的人，而是为了他们可以学习该职业，因而可据以判别最好的志愿者唯一的一件事就是是否精通文科教育的学业；而这一点是不难确定的，只要委派去进行考核的人不辞劳苦和具有必要的公正。然而在道理上这些都不能要求于一个部长。他必须完全依靠推荐，不管他的个人愿望是怎样无私，也决不能证明他能抵制那些对他的选举有影响力，或其政治上的归属对他所属的内阁关系重大的人们的请求。所有这些考虑导致采取对最初任命的志愿者举行公开考试的做法，由不从事于政治并具有和主持大学优等生考试的人同样级别和能力的人来进行。这大概是在任何制度下的最好办法；而在我们的议会政府下，它是且不说是诚实的任命，但甚至为制止显然极端恶劣的违法乱纪的任命提供机会的唯一办法。
　　此外绝对必要的是，考试应该是竞争性的，任命的应该是考试成绩最好的人。单纯的考试及格，毕竟只能排除绝对低能的人。当主考人心中问题是介于毁掉一个人的前途和忽视对公众的一项责任（这在特定情况下似乎很少具有头等重要性）两者之间时，当他做前者肯定要受到严厉的谴责而做后者则一般说来将无人知道或介意时，除非他是个具有不寻常性格的人，就将倾向于做个老好人。对一个人放松，就会招致其他人提出这样的要求，每重复一次就使得更难以抗拒这种要求；接连发生的每一件事都将变成更多类似事情的先例，直到精通学业的标准逐渐下降到几乎遭到轻视的地步。两个主要大学的学位考试一般说来在他们的要求方面一直是很严的，正如优等生的考试是严厉认真的一样。如果不存在超过某种最低限度的诱因，那么最低限度就会变成最高限度；因为不指望达到更高标准就会成为一般习惯，正如在一切事情上都有一些人达不到他们指望达到的标准，所以不管标准定得怎样低，总会有若干人达不到这标准的。相反地，当任命的是为数众多的志愿者中最杰出的人，并且把成功的竞争者按优点的顺序分别等级时，则不仅鼓励每个人尽力而为，而且在全国实行文科教育的地方都会感受到这种影响。提供在这种竞争中名列前茅的学生就成了每个教师的雄心勃勃的目标和成功之道；并且几乎没有任何其他方法国家能这样大大提高全国教育机关的质量的了。尽管在任用公职人员方面的这种竞争考试的原则在我国是新近才采用的，而且实行得还很不完善，至今只有在印度服务的文官是实行这项原则比较完善的几乎唯一的例子，但已经开始对中等教育机关产生明显的效果。尽管由于这个国家的低得可耻的教育状态，该项原则遇到种种困难，这些考试本身已将这些困难充分暴露出来了。在得到部长的提名因而有权成为志愿者的青年人当中，学识标准被如此轻视，以致这些志愿者之间的竞争所产生的结果几乎比单纯的考试及格更差；因为没有人会想到把考试及格的条件订得那样低，实际上使一个青年人能胜过其他志愿者就行。因此，据说连续几年的情况表明整个说来学识是下降的，不如以前努力了，因为以前考试的结果证明不需要作过去那样的努力就足够达到目的了。部分地由于降低了努力，部分地因为——甚至在不要求事先提名的考试——自己意识到的无知把竞争者减少到极小的数目，结果尽管总有少数几个学识精通的人，但录取的志愿者大部分就仅仅代表着中等程度的学识水平。考试委员们曾说过，几乎所有不及格的人，其失败不是由于对较高学科的无知，而是由于对最起码的基础知识——拼写法和算术的无知。
　　某些舆论机关继续反对这种考试的叫嚷，我很遗憾地说，不仅就攻击者的良知来说而且就他的诚实信用来说往往都是不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失败的无知的性质。他们着重举出显然是曾经问过的最难解的问题，并把它们说成好象对所有这些问题的圆满答案被作为成功的必须条件。但是业经再三重复说过的是，提出这些问题并不期待每个人都回答得出来，而是为了使能够回答的人有办法证明并利用他的那部分知识。它不是刷掉志愿者的理由，而给予这种机会是作为成功的补充手段。于是有人会问我们，假定在这个或别的问题上应有的知识，在志愿者达到目的以后究竟指望对他有什么用。关于什么知识有用这一点，人们意见有很大分歧。天下竟有这样一些人，而已故的一位外交大臣就是其中之一，认为英语拼写法对外交随员或对政府机关的书记员是一种毫无用处的技能。反对者们在一点上看来是一致的，即认为对这些职业说来，不管别的什么也许有用，一般的智力修养是没有用的。然而（我敢冒昧地说），如果这种智力修养是有用的，或者说如果任何教育毕竟有点用处，那就必须由最有可能表明志愿者具有这种教养的检验方法来加以检验。为了确定他是受过很好的教育，就必须问他一些如果他受过很好教育就可能知道的事情，即使并不直接和他要被任命去做的工作有关。在通常教的只是古典文学和数学这样一个国家里，反对对他提这方面问题的那些人可否告诉我们究竟他们要问他哪方面的问题呢？然而看来是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同样也反对在除这些以外的任何方面对他进行考试。如果考试委员——由于迫切希望接纳未读完常规中学，或者以在其他方面的较多的知识来弥补在那里被教授的些少知识的人——允许精通于其他任何有实际效用的科目的人得分的话，他们也会因此受到责备。除了让完全无知的人自由入选以外将无法满足反对者。
　　他们洋洋得意地对我们说，无论是克莱夫或是韦林顿都无法通过为陆军学校工程兵的志愿者所规定的测验。因为克莱夫和韦林顿不曾做并未要求他们做的事情，假如要求他们做好象他们就做不了似的。如果他们的意思只是要告诉我们，没有这些知识也可能成为一个伟大的将军，同样没有其他许多对伟大的将军说来很有用的知识，也可能成为伟大的将军。亚历山大大帝（Alexander the Great）从未听说过沃班的法则，朱利叶斯·凯撒（Julius CBsar）也不会说法语。其次他们又告诉我们说，书呆子——这似乎被认为是适用于哪怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——可能做不好操练，或者可能没有绅士习惯。这是有地位的笨伯们极通常的评语；但是不管笨伯们怎样想，并不是只有他们才有绅士习惯或身体活动。在需要具备这些条件的地方，不妨加以考查并另作规定，但不是排除智力条件，而是附加于智力条件。同时，我由可靠方面获悉，在伍力奇市（Woolwich）陆军军官学校中，经过竞争考试的学员在这些方面和在所有其他方面一样也优于按照老的提名办法招收的学员；甚至在操练方面也学得更快。的确可以指望是这样，因为聪明的人学什么都比愚蠢的人要快。此外还了解到，在一般操行上，他们比以前的学员更好，以致学校当局急于盼望这一天的到来，那时老办法的最后残余将完全消失。如果真是这样，而要弄清楚是否这样并不困难，我们希望不久将不再听到人们说无知对军队来说是比知识更好的条件，更何况对任何其他职业来说了；或者说任何一个好的品质，不管表面上和文科教育的联系怎样少，都完全可能在没有文科教育的情况下养成了。
　　尽管最初的政府录用由竞争考试决定，以后的提升则在多数情况下不可能也这样决定，因为这种提升，象目前通常所做的那样，按资历和选拔的混合制度进行看来是适当的。担任日常职务的人应根据年资提升到该项职务能使他达到的最高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首脑从工作人员中选拔。如果最初的任用系依据公开竞争，则机关首脑一般说来将会恰当地作出这种选拔，因为在这种制度下他的工作人员一般地将由除工作关系外是他所陌生的人组成。如果他或他的政友和支持者对他们当中的某个人有兴趣，那不过是偶尔的，而且这时除这种工作关系外还至少具有经过最初的考试检验的同等的真正优点。此外，除存在有对这种任用的极强烈的营私舞弊动机的时候以外，始终存在着一种任用最适当的人的强烈动机；这个人就是给他的首长以最有用的帮助，省去他很多的麻烦，以及最有助于确立他在公务管理上的好声誉的人，这种声誉必然地也是正当地将归于部长，尽管直接造成这种声誉的品质很多是他部属的品质。
第十五章 地方代表机关
　　中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。
　　要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别处已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方的事务（这种划分在一切政府都是存在的），而且对这些官员的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。
　　在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关应如何组成，以及它们的职权范围如何。
　　在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在次于智力训练的地位。
　　关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是在低级的代表机关，不象在高级代表机关那样决然反对复数投票以单纯的金钱条件为依据（象在我国的某些地方选举的情形那样）。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合策略也是更公道的。
　　在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的治安法官当然和选出的成员坐在一起，但在人数上则依法不超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中，我不怀疑这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级；同时这些当然成员在人数上所受的限制，又使他们不能因单纯的人数而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表，有时具有不同于其余人的利益，对构成被选救济委员的大多数的小农场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地方委员会，即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭，则不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外，还有某些极重要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是极不正规的，它们既不是通过选举产生，也不是通过在任何本来意义上的提名，而是和他们所继承的封建贵族那样，事实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的任命权属于英国国王（或者实际上是属于他们自己当中的一个，即地方的民政长官），这种任命被用来仅仅作为排除被认为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族式的机构；远甚于英国上议院，因为它不是会同人民议会，而是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族阶级相当固执地坚持着，但它显然和作为代议制政府的基础的一切原则相矛盾。在郡委员会，也没有和在贫民救济委员会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引的对象，他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入议会更困难。
　　关于选举地方代表机关的选民的适当范围，那个对议会代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的原则，即地方利益相通的原则，在此处则是唯一公正和可适用的原则。地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益，如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任何其他的规则，就和这目的背道而驰了。每个市，不论大小，都有其特殊的利益，为其全部居民所共有。因此，每个市，不分大小，都应当有市议会。同样明显，每个市应当只有一个市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重大分歧；它们都要求做同样的事情，负担同样的费用；并且，除有关它们的教会最好是让教区去管理以外，它们要求作同样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港口和市场规则，同一个市的各区不能各搞一套，否则就会引起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区，对地方事务都有各自的安排（其中有几个区甚至在其本区内也缺乏行政的统一），致使不可能对共同目的进行连续的或井井有条的合作，也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则，使通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政府就最好由地方政府去做的那些事情，并且除了保持那个作为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——伦敦市自治体以外达不到任何目的。
　　另一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应只有一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。
　　他们应该是多方面的人，这一点的确是该机关的有用之处；正是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师；教育的效用大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触，这样的接触在通常的生活过程中是完全不常有的，而缺乏这种接触就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的水平上。此外，如果由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内的较高级人物的存在，这个学校就是毫无价值的，而且是一个邪恶而不是善良的学校，其行动就可能也往往会堕落到追求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说，要劝使无论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方行政，在一个角落里做些零碎工作，象铺路委员会或排水委员会委员那样，则是完全无指望的。市的整个地方事务才是一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员，并为之献出时间和学问，以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局，尽管它包括全伦敦市，肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的人员组成；不要这种人构成多数是不实际的，或者甚至是不值得想望的。但是重要的是，对地方机关旨在服务的每项目的来说，不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执行也好，或者它是民族的政治智能的培养也好，每个机关都应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的人们发生极为有益的经常的接触，从后者接受他们所能给予的有关地方和职业的知识，并反过来用自己的更开扩的思想和更高、更开明的目的来启发他们。
　　单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个地方，它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面的显著区别，而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识，就往往集中于某一个人，因而这个人就成为这个地方的统治者。
　　这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自然地由地理情况决定，适当地注意有助于人类协同行动的共同感情，这种感情部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界而形成，部分地产生于共同的利益和职业，如在农业、海运、工业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当的基础；另一方面，对公路、监狱或公安的适当管理，就需要有象一个普通的郡那样大的范围。因此，在这些大地区，任何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切地方事务的权力这一原则，需要由另一原则以及对取得最高资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，来加以修正。举例来说，如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要（我认为是如此）不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是，由于郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高得多的人，根据这种理由，为郡委员会保留某些较高一类的地方事务也许是适宜的，这些事务否则就可能由各个协会方便地加以处理。
　　在负责监督的议会，或地方下级议会以外，地方事务有其行政部门。关于这个部门，产生和关于国家行政部门同样的问题；对于这些问题，大部分可作同样的回答。适用于一切国民委托的原则实质上是一样的。首先，每个行政官员应该是单一的，并单独地对委托给他的整个职务负责。其次，行政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员，或卫生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地方领袖，由于他们并未作这种任命，对这种任命是不负责的；或者以对同情的呼吁为转移，这种呼吁所根据的是有十二个子女，以及在这数区当了三十年的纳税人。如果在这种情况下民众的选举是一种滑稽剧的话，地方代表机关作出任命也同样是该反对的。这样的机关永远存在着变成推行其各种成员私人营利事业的合股公司的倾向。任命应由该机关的主席个人负责作出，把他叫做市长，地方法庭庭长，或无论什么别的名称都行。他在当地所占的地位类似首相在国家中的地位，在组织得很好的制度下，地方官员的任命和监督是他的最重要的一部分职责。他本人由郡议会从其成员中任命，每年改选一次，或者经郡议会议决免职。
　　我现在从地方机关的组成转到它们的正当职权这个同等重要并且是更为困难的问题。这个问题分为两个部分：什么是它们的职责，以及它们是否应在那些职责的范围内享有充分的权力，或者应否受到中央政府的任何干涉和什么样的干涉。
　　首先，很明显，一切纯属地方的事务——一切仅涉及一个地区的事务——应归地方当局负责。铺路、照明和一个市的街道清洁工作，以及在通常情况下房屋的排水，除其居民外对任何人均无甚影响。一般国家对这些事感兴趣不过是出于它对一切公民的个人福利的关心。但是，在属于地方的业务，或由地方官员执行的业务中，有许多业务可以同样恰当地被称为国家的业务，它们是公共行政某些部门属于地方的那部分，其效率如何是全体国民所同样关心的。例如监狱，我国大多数的监狱由郡管理；地方警察；地方司法，特别是在自治城市，很多是由地方选出的官员执行，从地方专款中支付薪金。这些无一可说是只具有地方重要性的事项，而不是具有全国重要性的事项。如果由于某地方的治安搞得不好，这地方成了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，对国家的其余的人来说就不是一件与个人无关的事情。或者，如果由于监狱的不良管理，法院对监禁在其中的罪犯（他们可能来自其他地区或在其他地区犯罪）判的刑，加重一倍或减轻到实际不受惩罚的地步，情形亦复相同。而且，构成这些事项的良好管理的要点到处都是一样的。没有理由在王国的这一部分和另一部分，在公安、监狱或司法的管理上应该有所不同。同时，危险的是，在如此重要的事情上，适于由国家最有教养的人来做的事情，却只能指靠能力较低的人来为地方服务，就可能犯下成为国家一般行政上的严重污点的重大错误。人身和财产的安全，以及个人之间的公平审判，是社会的头等需要，也是政府的首要目的。因此，如果这些事情能交给不是最高的负责机关，那么除战争和条约外，就没有什么事情需要一个全国性的政府了。凡是保证这些首要目的的最好的安排都应该全是强制性的，并且，为了保证它们的贯彻施行，都应该置于中央监督之下。由于各地区缺少代表全国性政府的官员，把中央当局所规定的职务的执行委托给该地区为地方的目的任命的官员，往往是有助益的，就我国制度来说甚至是必要的。但是经验正在天天迫使公众相信必须至少有全国性政府任命的监察官来设法使地方官员尽到他们的职守。如果监狱由地方管理，中央政府任命监狱的监察官要注意遵守议会所制定的规则，如监狱的状况表明有必要可建议其他的规则，就象工厂督察，和学校督学，监视着议会有关工厂的法令的遵守，和国家对学校给予资助的条件的履行。
　　但是，如果司法，包括公安和监狱，既是如此普遍关心的事情，又是独立于地方特点的一般科学问题，那么可以也应当在全国范围内作划一规定，并由比纯属地方当局的人更有训练和更熟练的人贯彻施行有关规定；另一方面也有一些事务，如济贫法、卫生规则等等的管理，尽管它们真正是全国所关心的，但不能在符合地方行政的目的的情况下，用地方管理以外的方法管理。关于这样一些任务产生这样的问题：地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到什么程度。
　　要决定这个问题，有必要考虑中央当局和地方当局在有关做这工作的能力以及防止玩忽职守或滥用职权方面所处的相对的地位。首先，地方代表机关及其官员几乎肯定在才能和知识程度上比不上议会和中央行政部门。其次，除了他们自己条件较差外，监督他们的，以及他们应对之负责的舆论也较差。监督他们行动和对他们提出批评的公众，同环绕并告诫着首都的最高当局的公众比起来，范围较小而且一般说来要不开明得多。同时所涉及的比较狭小的利益甚至使那较低级的公众把思想针对问题不那么认真也不那么热切。报刊和公开讨论所进行的干预就更少得多了，而所进行的干预在地方当局的行动中比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然的忽视。以上所说，似乎好处完全在由中央政府管理这方面。
　　但是，当我们更加仔细地看一看的时候，就发觉这些选择的动机被其他一些完全同样重要的动机抵消了。如果说地方当局和地方的公众在行政管理原则方面的知识不如中央的当局和公众，他们却有对结果的直接得多的利害关系这一可补偿的好处。一个人的邻居或他的房主人也许比他本人聪明得多，并对他的走运也不是没有间接的利益，但尽管如此，他的利益在他自己的管理下比在他们的管理下将照料得更好。此外还须记住，即使假定中央政府通过它自己的官员进行管理，它的官员并不在中央行动，而是在地方上行动，不管地方的公众比中央的公众怎样差，有机会监督这些官员的只是地方的公众，只有地方的舆论或者活动直接影响他们的行为，或者引起政府注意作必要的纠正。只是在极端的情况下，国家的一般舆论才会针对地方行政的细节，至于这种舆论有办法以对事情的公正判断来决定这种细节就更加少见了。再说，地方舆论必然更有力地影响纯属地方的行政官员。按照事情的自然状态，这些官员是永久的居民，不指望在他们不再行使权力时从这地方引退；并且他们的权力本身，按照假定，是以当地公众的意志为转移的。我不必详细论述中央当局缺乏对地方上的人和事的具体了解，以及它的时间和思想过多地被其他事情所占据，以致甚至为对申诉作出决定和强使为数众多的地方代理人负起责任所必要的一定数量和质量的地方知识也无法得到。因此，在管理的细节方面地方机关一般说来是有优越性的；但是在对甚至纯属地方管理的原则的理解方面，中央政府，如组织得好，优越性应当是很大的：不仅由于组成中央政府的人具有或许很大的个人优越性，以及经常从事于促使他们注意有益意见的许多思想家和著述家，而且由于任何地方当局的知识和经验不过是地方的知识和经验，局限于他们自己的那部分地区和它的管理方式，而中央政府则有办法获知应该从整个王国的联合经验中学习到的一切东西，加上容易接近外国的经验。
　　从这些前提不难引出实际的结论。最熟悉原则的当局在原则问题上应该是最高的，而在具体问题上最有能力的当局应该负责处理具体问题。中央当局的主要职务应该是发指示，地方当局的主要职务应该是把指示应用到具体问题。权力可以地方化，但最有用的知识必须集中；必须在某个地方有集中一切散乱光线的焦点，以便在别处的不完整和有色的光线可以在那里找到使它们变得完整和净化所必要的东西。对影响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相应的中央机构，一个部长或在他下面的经特别任命的某个官员；即使这个官员所做的不过是从各地收集情报，并把从一地区取得的经验交给需要这经验的另一地区也好。但是除这以外中央当局还有一些事要做。它应当保持经常和地方自由交流情况：收集各地的经验并把自己的经验通知各地；当被询问时立即提供意见，当看到有这种要求时就主动提供意见；要求将诉讼程序公开并作成记录，强制服从立法机关就地方管理问题制定的每一项普遍通行的法律。很少人会否认应当规定一些这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是可以允许的，但不允许损害别的地区的利益，也不允许违反国家有义务严格遵守的那些人与人之间的公平原则。如果地区的多数派企图压迫少数派，或者一个阶级压迫另一个阶级，国家就非干预不可。例如，一切地方税都应当专由地方代表机关表决；但是这个机关，尽管完全由纳税人选出，可能用这样一些税来增加收入，或用这样的方法来征税，使得穷人，富人，或某个特定阶级负担不公平的份额。因此，尽管让地方机关自由决定地方税的单纯数量，立法机关有义务强制规定只允许地方使用的征税方式和估定税额的规则。又，在公共慈善事业的管理方面，整个劳动居民的勤勉和道德品质在极大程度上视坚持给与救济的某些确定的原则的情况而定。尽管按照那些原则决定谁有资格得到救济实际上是地方官员的事，但全国议会是规定那些原则的恰当的权威；如果它在这一全国严重关心的事情上不规定强制性规则，并作出不应背离这些规则的有效规定，它就疏忽了最重要的一部分职责。至于为了法律的适当实施它有必要保留什么样的实际干涉地方行政官员的权力，则是一个毋庸论及的细节问题。法律本身不用说将规定惩罚，并确定其施行方法。为应付极端的情况，中央当局有权解散地方议会，或将地方行政长官免职，可能是必要的，但无权作出新的任命，或停止地方机关的工作。在议会未进行干涉的地方，任何行政部门也不应当有权干涉，而是作为一个顾问和批评者，一个法律执行者，以及向议会或地方选民揭发它所认为应该谴责的行为，行政的这些职能具有极大的价值。
　　有些人可能认为，不管中央当局在管理原则的了解上怎样胜过地方当局，人们经常坚持的一项伟大目的，即公民的社会政治教育，要求让他们按照他们自己的见解管理这些事情，不管他们的见解是怎样不完全。对这一点可以回答说，公民的教育并不是应该考虑的唯一的事情；政府和行政并不是仅仅为它而存在的，尽管它是很重要的。但是这种反对意见表明对平民机关作为政治教育的手段的这种职能缺乏完全的理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就让他们在毫无帮助的情况下摸索前进，如果他们不想要知识，就只好让他们没有知识，这不过是一种贫乏的教育。所需要的是如何使无知者自己意识到无知，并能从知识得到好处；使只知道例行公事的人习惯于按照原则行动，并感觉到原则的价值；教他们比较不同的行动方式，并学会运用他们的理性区别出什么是最好的。当我们希望有一个好学校时，我们不排除教师。老话说，“有什么样的老师，就有什么样的学校”，对青年的学校教育是如此，对成年人的公共事务教育也是如此。企图作一切事情的政府被查尔斯·德·瑞穆沙（CharlesdeRé；musat）先生恰当地比之为替学生做全部作业的老师；他在他们那里可能很得人心，但他教给他们的东西却很少。另一方面，凡是可能由别人做的事它都不做，也不教给别人应该怎样做的政府，就象一所没有老师的学校，有的只是从未有人教过的学生老师。
第十六章 和代议制政府有关的民族问题
　　如果人类的一部分由共同感情连结在一起，这种感情不是他们和任何别人之间共同存在的，这部分人类就可以说构成一个民族——这种共同感情使他们比之和其他人民更愿意彼此合作，希望处在同一个政府之下，并希望这个政府完全由他们或他们中的一部分人治理。这种民族的感情可能产生于种种原因。有时它是同一种族和血统的结果。共同的语言和共同的宗教大大有助于民族感情的形成。地理界限是其原因之一。但最重要的原因是共同的政治经历；具有民族的历史，以及从而产生的共同的回忆；和过去发生的事件联系着的集体的骄傲和耻辱，快乐和悔恨。然而所有这些情况单独地都既不是必不可少的，也不是一定足够的。瑞士有强烈的民族感情，尽管它的各州属于不同种族，不同语言和不同宗教。西西里（Sicily）在整个历史上感到本身和那不勒斯（Nap－les）属不同民族，尽管有共同宗教，差不多共同的语言，以及相当多的共同历史经历。比利时的弗勒米希省（Flemish）和沃隆省（Wal－loon），尽管种族和语言不同，却较之前者同荷兰，或后者同法国，有大得多的共同民族感情。但是一般说来民族感情因不具备有助于其形成的原因之一而相对地削弱。共同的语言、文学，以及在某种程度上共同的种族和回忆，在日耳曼族的各个部分中相当强烈地保持着民族感情，尽管它们从来没有真正联合在同一政府下面；不过这种感情从未达到使各个州愿意放弃它们的自治的程度。在意大利人中，远非完全的共同语言和文学，连同以明显的界线把他们同其他国家分隔开来的地理位置，以及，或许最重要的是，分享同一名称的人所共有的称号——它给他们造成在艺术、武力、政治、教皇权力、科学和文学等昔日的业绩中的一切荣誉——在人民中引起了虽然仍不完全却足够产生我们现在看到的那些伟大事件的民族感情，尽管有种族上的大混杂，尽管他们不论是在古代或近代历史上从来没有处在同一个政府之下，除了当那个政府曾经扩张到或进行扩张到当时已知世界的大部分地区的时候。
　　凡是民族感情有效存在的地方，似乎就证明有把该民族的所有成员联合在同一政府，并且是他们自己的各别政府之下的根据。这不外是说政府的问题应当由被统治者来决定。人们几乎无法知道任何一部分人应自由地做些什么，如果不先确定在各种的人类集体组织中他们愿意参加哪一种集体组织的话。但是，当一个国家的人民实行自由制度的时机成熟的时候，则还有更为重要的考虑。在一个由不同的民族构成的国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同感情，特别是语言不同的人民中，不可能存在实行代议制政府所必要的统一的舆论。构成舆论和决定政治行为的势力在这个国家的各个地区是不相同的。得到国家这一地区的信任的领导班子和得到另一地区的信任的领导班子截然不同。同样的书籍、报纸、小册子、讲话到不了这些地区。这一地区不知道另一地区正在流行着什么样的意见，或什么样的宣传鼓动。同一事件，同一行为，同一政府制度，对它们的影响是不同的。每个民族害怕其他民族加给它以损害更甚于害怕共同的主宰者，即国家所加的损害。它们之间的相互交恶一般说来比对政府的猜忌要强烈得多。任何一个民族对共同统治者的政策感到不满就足以决定另一民族支持该项政策。即使全都感到不满，也没有人会感到他们能信赖别人会忠实地采取共同抵抗的行动，每个民族的力量都不足以单独地进行抵抗，每个民族可能不无道理地认为最有利于自己的办法就是争取政府的好感来反对其他民族。最重要的是，作为防止专制政府的最后手段的主要和唯一有效的保证在那种情况下是不存在的，那就是军队对人民的同情。在每一个社会中，按照事情的性质来说，军队是具有在同胞和外国人之间最深刻、最明显区别的那部分人。对其余的人民来说，外国人只不过是陌生人；对士兵来说，外国人是他可能经一周的事先通知被召集来对之进行生死搏斗的人。对他来说，这种差别是朋友和敌人之间的差别——我们几乎可以说是同胞和另一种动物之间的差别。因为关于敌人，唯一的法律就是暴力，并且唯一的缓和就是和对其他动物的情形一样——单纯的人道。士兵如果感到同一政府下的一半或四分之三的人民是外国人，他们将会象对公然的敌人要做的那样，毫不迟疑地把他们摧毁，并且不想问个为什么。由各种民族组成的军队除忠于所属的司令旗以外没有任何爱国心。这样的军队在整个近代历史中一直是绞杀自由的刽子手。把他们维系在一起的唯一纽带是他们的军官和他们所效力的政府；他们对公共义务的唯一看法，如果他们有任何看法的话，就是服从命令。得到这种军队支持的政府，依靠保持它的匈牙利军团于意大利和保持它的意大利军团于匈牙利，就能用外国征服者的铁鞭长期继续统治这两个地方。
　　如果有人说，对待同胞和对待单纯的人类之间的如此明显的差别是野蛮人的做法而不是文明人的做法，应当全力加以反对的话，没有人比我更强烈地主张这种意见了。但是这个目标——这是人类最有价值的努力方向之一——在现今的文明状态下，决不能靠保持在同一政府下各民族力量相等的办法来达到。在未开化的社会状态下，情况有时是不同的。那时政府可能关心于缓和种族之间的交恶，以便和平得以保持，国家更易于统治。但是当存在自由制度或对自由制度的愿望时，在任何人为地结合在一起的人民中，政府的利害恰恰在相反的方面。这时政府的利害在于保持并恶化他们之间的交恶，以便能防止他们联合，并能利用其中的某些人作为奴役其余的人的工具。奥地利朝廷现在在整整一代中把这些策略作为它统治的主要手段；在维也纳叛乱和匈牙利争斗中这些策略取得何等重要的成功是全世界都十分清楚的。幸运的是，现在有迹象表明，进步已经发展到不允许这一政策再取得成功的地步。
　　由于上述理由，一般说来，自由制度的一个必要条件是，政府的范围应大致和民族的范围一致。但是在实践上某些考虑容易同这个一般原则相冲突。首先，这一原则的适用常常受到地理障碍的限制。甚至在欧洲也有一些地区由于不同的民族杂居在一起，要把它们置于各别政府之下实际上是办不到的。匈牙利的居民由马扎尔人（Magyars）、斯洛伐克人（Slovacks）、克罗地亚人（Croats）、塞尔维亚人（Serbs）、罗马尼亚人（Roumans）、以及某些地区的日耳曼人组成，混杂得无法从地区上分开；除了把不得不如此当成一种好事，并在平等权利和法律下面安心地生活在一起以外别无其他办法。自从1849年匈牙利丧失独立时期才形成的他们所受奴役方面的共同性，似乎正在成熟到使他们倾向于这种平等的联合。日耳曼人聚居地东普鲁士被古波兰的一部分地区从德国隔开，并且由于太弱而不能维持单独的独立性，如果要保持地理上的连接的话，就必须或者是被置于非日耳曼政府之下，或者是夹在当中的波兰领土必须被置于日耳曼政府之下。另一块相当大的地区，其中日耳曼人是居民主要成分，即库尔兰（Courland）、爱沙尼亚（Esthonia）和里佛尼亚（Livonia）诸省，由于当地的局势而被判定为斯拉夫国家的一部分。在东部德国本身，存在着为数众多的斯拉夫人：波希米亚（Bohemia）主要是斯拉夫人，西利西亚（Sile－sia）和其他地区部分地是斯拉夫人。欧洲最统一的国家法国远远不是清一色的：姑且不说在其极边远地区居住着零星的外族，如语言和历史所表明的，它由两部分构成，一部分几乎是高卢罗马人（Gallo－Roman），而在另一部分则是法兰克人（Frankish）、勃艮第人（Burgundian），以及其他条顿族人（Teutonic）构成相当大的成分。
　　当对地理上的情况作了适当考虑以后，就出现另一种更纯粹是道德的和社会的考虑。经验证明，一个民族合并和被吸收到另一民族是可能的，并且当它原来是一个低等的和较落后种族的时候，这种吸收对它就大大有利。没有人能认为，对一个布列塔尼人（Breton），或者法属那瓦的巴斯克人（Basque）说来，被带进一个高度文明和有教养民族的思想感情的洪流——成为法国民族的一个成员，在平等条件下取得法国公民的一切特权，分享法国保护的好处以及法国国力的尊严和威望——比之愁对自己的困难处境，过去时代的半野蛮的遗迹，在自己狭小的精神生活轨道里活动，既不参加也不关心世界的一般活动，不是更为有益。同样意见也适用于威尔士人（Welshman）或苏格兰高地的人（ScottishHighAlander）成为英国民族成员的情形。
　　凡倾向于民族的混合，以及在共同联合中调和它们的属性和特性的，都有裨益于人类。不是靠消灭不同的类型——这种例子在混合的情况下肯定仍然是不少的——而是靠缓和它们的极端的形式，并缩小它们之间的差距。联合的人民，象异种繁殖的动物（不过是在更大程度上，因为其作用的影响既是肉体的也是道德的），继承其一切祖先的特质和优点，混合的结果这些特质和优点不致趋于极端而变成缺点。但是要使这种的混合成为可能，就必须有特殊的条件。发生并影响到结果的各种情况的结合是各种各样的。
　　同一政府下的各民族，在人数和力量上可以是大致相等的，也可以是很不相等的。如果不相等，两个民族中人数最632少的在文化上可以是较高的，也可以是较低的。假定它是较高的，它由于文化上的优越也许能占上风，或者被暴力所压服并降到从属地位。后一情况对人类说来是纯粹的灾难，文明人类应一致起来用武力加以防止。希腊被马其顿（MacedoAnia）吞并是世界上曾经发生过的最大的不幸，任何欧洲的主要国家被俄国吞并也将是同样的不幸。
　　如果更先进的较小民族能够征服较大的民族，象马其顿人在希腊人支援下征服了亚洲，和英国人征服印度那样，常常有利于增进文明，但征服者和被征服者在这种情况下不能在同一自由制度下生活在一起。征服者被吸收到较不发达的人民中将会是一种祸害，因为这些人民必须作为臣民被统治着，而这种事态是有益还是不幸，须视被征服者是否已达到不实行自由政府就有害的状态，以及征服者是否利用他们的优越性来使被征服者适于更高的发展阶段而定。这一问题将在下一章中特别加以讨论。
　　当战胜其他民族的民族既在人数上最多而又最先进的时候，特别是如果被征服民族是个小民族，无希望恢复其独立的话，那时，如果统治还比较公正，而强大民族的成员未因被赋予独有的特权而变得可恨的话，较小的民族就会逐渐顺应它所处的地位，和较大的民族混合在一起。任何巴斯—布列塔尼人，甚至任何阿尔萨斯人（Alsatian），今天都没有丝毫意愿要从法国分离出去。如果说爱尔兰人在对待英国的态度方面尚未达到这同样的意向，那部分地是因为他们有足够多的人数能够自行构成一个可尊敬的民族，但主要地则是因为，直到近年，他们受到极残暴的统治，以致他们所有的良好感情都和恶劣感情结合起来煽起对撒克逊统治的强烈憎恨。对英国说来的这种丢脸，以及对整个帝国说来的这种祸患，可以实实在在说在最近大约一世代中完全消失了。现在每个爱尔兰人和盎格鲁—撒克逊人一样自由，他所享有的每一种利益的份额，无论对他的国家或对他的个人财产来说，都和他假使是出生在英国版图的任何其他部分时一样。爱尔兰人唯一遗留下来的真正不满，即对国教会的不满，是较大岛屿的一半或近乎一半人民和他们所共有的。现在除了对过去的记忆，以及占统治的宗教有所不同以外，几乎没有什么把两个民族分开，也许是世界上互相配搭得最好的两个民族了。自觉到终于在待遇上不仅受到同等公平而且受到同等考虑的这种意识，在爱尔兰民族中正在迅速地消除一切不利的感情，使他们能觉察到，人数较少、较不富裕的民族，从作为不仅是他们的近邻，而且是最富有的，并且是地球上最自由的，以及最文明和最强大的民族之一的民族的同胞，而不是外国人，所必然带来的好处。
　　在民族的混合上存在最大实际障碍的情况就是当这些结合在一起的民族在人数以及其他力量因素方面差不多相等的时候。在这种情况下，每个民族信赖它自己的力量，感到它自己能够保持和任何别的民族同样的努力，不愿意被融合到别的民族中去。因此，每个民族以党派的固执性培养它自己的独特的特性；陈旧的习惯，以及甚至淘汰中的语言，都被恢复起来以加深这种分离；每个民族对别族官员在它内部行使权力都认为是对它的压迫；给予相冲突的民族之一以任何东西都被认为是取之于所有其余的民族。当这种彼此分离的民族同处在一个专制政府之下，这个专制政府对它们全是陌生的，或者尽管出自其中的一个民族，但对它本身的权力比对民族感情感到有更大兴趣，不给任何一民族以特权，并且不加分别地从所有这些民族中挑选它的傀儡时，经过几个世代，由于地位相同常常产生感情上的和谐，各个民族逐渐感到彼此是同胞，特别是如果他们散居在同一地区的话。但是如果渴望自由政府的时代在这种融合完成以前到来的话，完成这种融合的机会就一去不复返了。从那时起，如果不调和一致的各民族在地理上是分开的，特别是如果它们在当地的地位不是自然地适合或便于处在同一政府之下的话（如一个意大利的省在法国或德国支配下的情形），那么完全打破这种联系，就不仅是显然恰当的，而且，如果想要有自由或和谐的话，是必要的了。可能有这样的情况：各省在分开之后，用联邦的纽带仍然联合在一起可能是有益的。但是通常的情况是，如果它们愿意放弃完全的独立，成为联邦的成员的话，它们中每一个都有其他相邻地区愿意与之联合在一起，具有更多的共同感情，如果不是也具有更大的共同利益的话。
第十七章 联邦的代议制政府
　　不适于或不愿意在同一国内政府下生活的几部分人，在对外关系上组成联邦往往是有好处的，既防止他们自己之间的战争，也为了更有效地防卫强国的侵略。
　　联盟要成为可取，须具备几个条件。第一个条件是，在居民之中应有足够多的相互同情。联盟使他们受到拘束要永远站在同一方面战斗；如果他们彼此间抱有的感情，或对待其邻人方面抱有的不同感情，是一般地宁愿站在相反方面战斗，那么联盟的纽带既不会维持长久，在其存续期间也不会很好遵守。在这意义上的同情就是基于种族、语言、宗教，特别是政治制度方面的同情，它最有助于政治利益的共同感。当几个自由国家，各自均不足以自卫，四面八方被军事的或封建的君主所包围，而这些君主义憎恨和蔑视甚至邻国的自由时，这些国家除结成联盟外不可能保持自由及其幸福。从这种原因产生的共同利益，几个世纪以来在瑞士被认为适于有效地保持联盟，尽管不仅存在着宗教上的不同，宗教当时是整个欧洲不可调和的政治冲突的主要根源，而且联盟本身的构成上也存在着重大的弱点。在美国，那里在最大程度上存在着维持联盟的一切条件，唯一的缺点是在单独一个但却最为重要的奴隶条款方面的制度上的分歧，这一分歧在离间联盟的两个部分彼此之间的感情上走得这么远，以致对双方都有极大价值的纽带是继续保持还是决裂要由一场顽强的内战来决定。
　　联邦政府稳定性的第二个条件是，各别的国家不是强大到能依靠它们单独的力量防御外来侵略。否则它们就很容易认为它们从同别的国家联合之所得不能抵偿它们在牺牲行动自由方面之所失；从而，每当联邦在其有权管辖的事情上的政策不同于任何一个成员各自推行的政策时，内部的和地区的不和，由于缺乏对保持联邦的充分渴望，就有发展到解散联邦的危险。
　　其重要性不亚于前两个条件的第三个条件是，在缔约各国中没有特别突出的力量上的不平等。当然，它们在资源上不可能绝对平等，在一切联邦中各邦之间的力量总是不一样的；有些邦人口较多，较富，也较文明。纽约州和罗得岛州（RhodeIsland）之间在财富和人口方面是悬殊的；伯尔尼州（Bern）和楚格州（Zug）或格拉利斯州（Glaris）
　　之间的情况亦同。最主要的是，不应有任何一个邦比其余各邦强大到能有力量对抗许多个邦联合在一起的力量。假如有这样一个邦，而且是唯一的一个，它坚持要控制共同的讨论；假如有两个这样的邦，在它们意见一致时那将是无法抵抗的；而一旦它们意见不一致，一切将决定于它们之间的权力斗争。仅仅这一原因就足够把德意志联邦降到几乎等于零，且不说它的糟透了的内部构成。它丝毫未实现联邦的真正目的。它从未给德意志以划一的关税制度，也未定下统一的币制；仅仅有助于授予奥地利和普鲁士以合法权力把它们的军队派去帮助各地方的君主强迫其臣民服从专制制度。另一方面，在对外关系上，联邦将把全德意志变成普鲁士（假如没有奥地利的话）和奥地利（假如没有普鲁士的话）的属国。这时候，每个小君主除了附和这国或那国，或和外国政府勾结起来反对两者以外，很少有其他的选择。
　　联邦的组成有两种不同的方式。联邦当局只代表各个政府，它的行为只对作为政府的各邦政府有拘束力；或者它有权制定和发布直接对各个公民有拘束力的法律和命令。前者是德意志所谓联邦的方案，以及1847年以前瑞士宪法的方案。在美国紧接独立战争后的几年也试行过这种方案。另一原则是美国现行宪法的原则，并且在最近十二年中被瑞士联邦采用。美国联邦的联邦国会是每一个州政府的实体部分。在它的职权范围内，它制定每个公民自应遵守的法律，由它自己的官员执行，并由它自己的法院强制施行该项法律。这是人们业经发现或确曾有可能产生有效的联邦政府的唯一原则。仅仅政府之间的联合不过是一种联盟，而且容易受到使联盟变得不稳定的一切意外事件的影响。如果美国总统和国会的法令只对纽约、弗吉尼亚（Virginia）或宾夕法尼亚（PennAsyl－vania）各州的政府有约束力，并只能通过那些政府给各自所任命的官员发布的命令加以施行，只对它们各自的法院负责，那么联邦政府的任何命令如果得不到多数州的同意就无法执行了。向州政府发出的征发物品的命令除战争以外也就没有其他制裁或强制手段了。这样一来，联邦军队将不得不经常准备着对冥顽不驯的州强制施行联邦的法令。还有这种可能：其他的州，同情于抗拒不服的州，也许在争议的某一点上对它有同感，不派出它们的军队，如果不是派出军队去和不服从的州的军队一起作战的话。这样的联邦更象是诱发内战的原因，而不是预防内战的办法。如果说这不是瑞士联邦直到1847年前几年发生的事件以前的情况，那不过是因为联邦政府感到本身很弱，以致几乎不曾试图行使任何真正权力的结果。在美国，按照这原则的联邦的试验，在其存在的最初几年里就失败了；幸而当时具有丰富知识和既得权势的人们——共和国的独立是他们奠定的——仍然活着来引导共和国度过困难的过渡期。《联邦主义者》这本由三个主要联邦主义者所写文章的汇集，是在新的联邦宪法尚待全民加以认可的时候为了对该宪法作说明和辩护而写的，至今仍为我们关于联邦政府所具有的最富教育意义的论文。在德意志，这个更为不完善的联邦，如大家所知道的，甚至未符合维持同盟的目的。它在任何一次欧洲战争中都未防止联邦的单个成员和外国联合起来反对其他成员。尽管这样，它似乎是君主国家间唯一可能的联盟。一个根据继承而不是根据委托握有权力的国王，在既不能剥夺他的权力，又不能使他就权力的行使对任何人负责的情况下，是不可能放弃掌握独立的军队，或者容忍任何国家不通过他而直接对他的臣民行使主权的。要使两个以上的君主政府的国家联合在一个有效的联盟之内，看来是必须在同一国王统治之下。英格兰和苏格兰在国王的联合和议会的联合之间的约一世纪期间内就是这样一种联盟。甚至这种联盟之有效，也不是由于联邦制度，因为根本不存在这种制度，而是由于在两国宪法中的王权在大部分那段时间内都差不多是绝对的，致使两国的对外政策能按照一个意志形成。
　　在更完善的联邦形式下，每个特定邦的公民须服从两个政府，他自己的邦政府和联邦的政府，不仅每个政府的宪法上的权限须作明确规定，而且在发生争议时决定权不应属于任何一个政府，也不应属于各该政府的任何官员，而应属于独立于两者之外的仲裁者。应该有一个最高法院和在各邦内的下属法院系统，有关争议问题将送交这些法院，它们对争议作出的终审判决将是最后的。联邦的每个邦，以及联邦政府本身，和联邦及各邦政府的每个官员一样，在超越它们的权限，或者未履行其联邦义务时，都应受到在这些法院中的控诉，并一般说来不得不利用这些法院作为贯彻它们的联邦权利的工具。这牵涉到实际上出现在美国的那种惊人的后果，即作为联邦最高法庭的法院位于各州及联邦政府之上；有权宣布它们所制定的法律或其所为超出联邦宪法赋与它们的权限，因而无法律效力。在经过考验以前，对于这样的规定会起怎样的作用，法庭是否会有勇气行使其宪法权力，如果有的话，它是否会明智地行使这种权力，以及各政府是否会同意和平地服从它的判决，人们自然会感到强烈的怀疑。在美国宪法最后通过以前关于这一规定的讨论证明人们强烈地感到这种种自然会有的担心；但是现在完全放心了，因为从那以后所经过的六十多年里，没有发生足以证实这种种担心的事情，尽管有时有过关于联邦和州政府权限的相当激烈的争论，并且这种争论成了政党的标志。这样一项单个的规定所以具有突出的有益的作用，照德·托克维尔先生的意见，在很大程度上可归之于法院作为一个法院所固有的特性——即它不以其名义和抽象地宣布法律，而是等到人和人之间涉及争议问题的案件在司法上系属于法院之后：从这里产生的可喜结果是，它的宣布不是争议一开始就作出，在其以前通常先有很多群众性的讨论，法院在听取双方有声望的律师就争议问题充分辩论之后作出判决，每一次仅就案件所要求的问题作判决，而且它的判决不是为了政治上的目的自愿作出的，而是出于它应对原被告双方实行公平审判这一不能拒绝履行的义务。甚至这些信任的理由也不足以产生所有政府当局对最高法院关于宪法解释所作决定的那种恭敬的服从，如果不是因为它们不仅对组成这个高贵法庭的法官们的杰出才能，而且对他们完全优于个人的或地区的偏见有完全的信赖的话。这种信赖证明大体上是正当的；但是美国人民感到最有重大关系的莫过于小心谨慎地防止一切哪怕是稍微倾向于在这一伟大的国家制度的性质上产生退化变质的事情了。作为联邦制度稳定性的基础的信任第一次受到损害是由于这样一个判决，它宣称奴隶制属于公民权利，因而在尚未成为州的地区内是合法的，即使是违反该地区多数居民的意志。这一著名判决或许比任何别的事情更使地方性的分裂达到产生内战结果的危机。美国宪法的主要支柱的确没有强大到足够承受得住更多这样的打击。
　　作为联邦政府和州政府之间的仲裁者的法庭，自然也对两个州之间，或这一州的公民和另一州的政府之间的一切争议进行判决。国家之间的通常救济手段，即战争和外交，既被联邦的结合所排除，就有必要代之以司法救济。联邦的最高法院执行着国际法，从而是现今作为文明社会最突出的需要之一的一个真正的国际法庭的第一个伟大范例。
　　联邦政府的权力自然不仅扩及到战争与和平，以及这个国家和外国政府之间产生的一切问题，而且扩及到按照各州的意见为享有联合的充分好处必须作出的任何其他的安排。
　　例如，它们之间的贸易自由，不受过境税和海关的阻碍，对它们是一大便利。但是如果每一个州有权确定该州和外国之间商品交换的税率，这种国内的自由是不可能存在的，因为由一个州放进来的每种外国产品都将进入所有其他的州。因此，在美国一切关税和贸易规则均专由联邦政府制定或废除。
　　此外，仅有一种币制，一种度量衡制度，对各州也是一大便利。而这只有当这些事项被托付给联邦政府时才能得到保证。
　　如果一封信须通过很多套隶属于不同的最高当局的公共机关的话，邮政通讯的准确和迅速就会受到妨碍，其费用也会增加，因此所有的邮局被置于联邦政府管理之下是很方便的。但是在这种问题上不同的社会容易有不同的感受。美国一个州，在自从《联邦主义者》的作家们以来在美国政治上出现过的最富于理论的政治家的指导下，主张每个州对联邦国会的税法有否决权，并且这位政治家在一本由南卡罗来纳州（South Caro lina）议会出版和广泛发行的具有伟大才华的遗著中，根据限制多数的虐政和允许少数实际上参加政权来保护少数这个一般原则，论证了这一要求。在本世纪初年美国政治中一个最有争议的论题是，联邦政府的权力是否应当扩及到，以及根据美国宪法是否已经扩及到，由联邦负担费用修筑公路和运河。只是在同外国打交道方面联邦政府的权力才必定是完全的。在其他所有问题上，则须视人民一般说来希望把联邦的纽带拉得多紧而定；须视为更充分地享有作为一个国家的好处他们愿意放弃他们地方的行动自由到何种程度而定。
　　关于一个联邦政府在其本身以内的适当构成不必须作很多论述。不用说，它由一个立法部门和一个行政部门组成，而每一部门的构成又依照和一般代议制政府原则相同的原则。
　　至于将这些原则适用于联邦政府的方式，美国宪法的规定似乎是非常有卓见的：国会由两院组成，尽管其中一院按人口组成，每个州有权按照其居民的人数比例选出代表，另一院则不代表公民，而是代表州政府，并且每个州，不论大小，应在其中有同样数目的代表。这一规定排除了较强大的州对其余各州行使任何不适当的权力，并防止——在代表方式所能防止的范围内——任何议案在国会通过，除非它不仅得到公民多数的同意而且得到多数的州的同意，以保证各州政府所保留的权利。我在前面曾说到还有提高两院之一的资格水平的额外的附带好处。既然由各个州议会提名选出，它们的选择，象已经指出的那样，比任何普通选举更可能选择著名人物——它们不仅有选择这种人物的权力，而且有强烈的动机这样做，因为各州在全体会议讨论中所发挥的影响无疑和州代表的个人的分量和能力很有关系；这样选出的美国参议院经常包括全国几乎所有的具有公认的高度声望的政治人物。
　　而另一方面，国会的众议院，根据有资格的观察家的意见，则和参议院相反，一般说来其特点是缺乏突出的个人美德。
　　当形成有效而持久的联邦的条件存在时，这种联邦数目的增加对世界说来总是有利的。它具有和任何其他扩大合作的做法一样的有益效果，通过这种合作，弱者依靠联合就能和强者立于平等地位。依靠减少那些不能自卫的小国的数目，它就削弱了对侵略政策的诱惑，不管这种政策是直接靠武力实行还是通过强大力量的威势。不用说，它终止了组成联邦的各国之间的战争和外交争吵，并且通常也结束了它们之间的贸易限制；而在有关邻国方面，因联盟而增加的军事力量，其性质几乎完全是用于防御的目的的，而绝少用于侵略的目的。联邦政府不具有有效地进行任何战争的足够集中的权力，除非是一场自卫战争，在这种战争中它能够依靠每一个公民的自愿的合作。而通过一场胜利的战争所取得的不是归顺的臣民，甚至也不是同辈的公民，而只是新的，也许是麻烦的，独立的联邦成员，这对民族的虚荣或抱负来讲也没有什么值得很高兴的。美国人在墨西哥的好战的做法纯粹是例外，主要是由促使各个美国人占据无主土地的那种移住倾向影响下的志愿兵进行的；如果说这场战争有任何公开的动机的话，那也不是民族扩张的动机，而是受到纯粹地区性的扩大奴隶制的目的的鼓励。很少迹象表明，在美国人的做法中，不论就全国来说还是就个人来说，为他们的国家本身取得领土的愿望对他们有什么大的力量。他们对古巴的垂涎同样仅仅是地区性的，而反对奴隶制的北方各州从来未加以支持。
　　可能出现这样一个问题（如在目前意大利的暴乱中那样）：决定联合起来的国家究竟应该组成一个完全的联邦还是组成一个仅仅的联邦。这问题有时势必由联合的整体的单纯领土大小来决定。能够从一个中心加以有利的统治，或甚至对其政府便于进行监督的国家的范围，存在一种限度。有一些幅员辽阔的国家是这样治理的；但是它们，或者至少它们的边远省份，一般说来是管理得极坏的，而且只有当它们的居民几乎是野蛮人的情况下，他们才不能各自把自己的事情安排得更好一些。在意大利并不存在这种障碍，它并没有过去和现在若干治理得很好的单一国家那么大。因此问题是，这个国家的各个部分是否要求按照根本不同的方式来治理，以致同一议会和同一政府或行政部门不可能满足它们全体的需要。除非情况是这样，而这是个事实问题，它们最好完全联合起来。完全不同的法律制度，以及极不相同的行政制度都可以存在于国家的两个部分而不致妨碍立法的统一，这一点已由英格兰和苏格兰的情况得到证明。然而，在一个统一的、为国家的两个部分制定不同法律以适应以前分歧的议会下存在着的两种法律制度的这种不受干扰的共存，或许在其立法者更醉心于划一的国家里（如在欧洲大陆上容易有的情形），可能不会保持得那么好，或者对保持共存缺乏同样的信任。对任何反常情况（只要有利害关系的人们不感到受压迫）都能容忍（这是我国的特点）的我国人民，为试行这一困难的实验提供了一个特别有利的场所。在多数国家中，如果目的在于保留不同的法律制度，就很可能有必要保留各别的议会作为这些制度的保护者；这和一个既有全国议会又有国王，或一个没有国王的全国议会，在所有成员的对外关系上高于一切，是完全不矛盾的。
　　每当人们认为不必要在不同的省份永久保持不同的法律制度以及基于不同原则的根本制度时，使次要的分歧同维持政府的统一不相矛盾总是可以办得到的。唯一需要的是给地方当局以足够大的行动范围。在同一个中央政府下面可以有各省省长和为地方目的服务的省议会。可能发生这样的情况，比如说，各省的人民可能愿意选择不同的征税方法。如果不能指靠全国议会在每个省的议员指导下来修改总的税收制度以适合各该省，宪法不妨规定：凡可变为地方开支的政府开支都应按各省议会规定的地方税率付税，而必须是全国性的开支，如维持陆军和海军的费用，应在当年的预算中按照各省资源的总的估计分派给各省，分派给每省的数额由地方议会按当地最能接受的原则征收，一总交给国库。就国家的各个省来说，甚至旧时法国君主国存在过和这相接近的做法；其中每一个省一旦同意或者被要求提供一定的金额，就被允许通过它自己的官员向居民进行征税，从而避免皇室监督官及其代表的苟敛；而这一特权经常被说成是主要有助于使它们成为——有些省也确曾成为——法国最繁荣省份的好处之一。
　　保有同一个中央政府和保有不同程度的集权，包括在行政方面和甚至立法方面的集权，是并不矛盾的。一国人民可能希望并有能力保有一个比单纯联合更密切的联邦，但另一方面他们的地方特殊性和经历又使得在政府管理的细节上保持相当大的差异成为值得想望的。但是，如果各方都有使这种实验成功的真正愿望，则不仅在保持这种差异方面，而且在给这种差异以宪法规定的保证，以防止任何同化的企图（除非有关的人们自愿这样做）方面，就不一定有任何困难了。
第十八章 自由国家对附属国的统治
　　自由国家，和所有其他国家一样，可以保有因征服或殖民而取得的属地属国；我们自己的属国就是近代史上这类事例中最主要的事例。应当怎样统治这种属国是一个最重要的问题。
　　没有必要去讨论象直布罗陀（Gibraltar）、亚丁（Aden）或赫尔戈兰（Heligoland）仅仅当作陆军或海军基地的小块地方的情况。在这情况下陆军或海军的军事目的是最高的，因此居民不能被允许统治该地方；虽则他们应被允许享有和这项限制相符合情况下的一切自由和特权，包括自由管理市区的事务；而且作为一种对当地为统治国的便利所作牺牲的补偿，应被允许在帝国的所有其他地区享有和当地臣民同等的权利。
　　远离本国、地域较大、人口较多的领土被作为属国，它们或多或少须服从有主权的国家的主权行为而在其议会中却并无同等的代表权（如果有代表权的话），这种领土可以分为两类。有些是由具有和统治国家同样的文明的人民组成的，能够并具备条件实行代议制政府，如英国在美洲和澳洲的领地。
　　另一类，象印度那样，则和那种状态仍相距甚远。就前一类属国说，我国终于罕见地完全实现了政府的真正原则。英国始终感到有某种程度的责任给予这种属于它自己的血统和语言的远离的人民，以及某些不属同一血统和语言的人民，以仿照它自己的制度而形成的代议制度。但是直到这一代为止，就它允许他们通过它所给与的代议制度实行的自治的程度来说，它一直处于和其他国家同样的低水平。它甚至要求作他们的纯粹内部事务的最高主宰，不是按照他们的意见，而是按照它自己的意见决定这些事务应该如何管理。
　　这种做法是从殖民主义政策的错误理论产生的必然结果。这种理论一度普遍行于欧洲，至今还没有一个国家完全加以抛弃。这种理论认为殖民地的价值在于为我们的商品提供市场，那些市场可以专为我们所用。我们高度珍视这项特权，以致认为值得允许殖民地产品在我们市场上享有我们的商品在它们市场上所享有的同样的垄断权来换取这项特权。这种通过使每一方向另一方支付巨大金额，并把一大部分丢失在半道上，来使它们和我们自己富裕的有名方案已经放弃了一些时候了。但是在我们放弃了靠它牟利的想法时，插手殖民地内部管理的坏习惯却没有立即停止。我们继续折磨着它们，不是为了我们自己的什么利益，而是为了殖民者中一部分人或一派人的利益，而这种坚持对殖民地专权的做法，在我们有了放弃它的可喜想法以前，让我们付出了加拿大叛乱这一代价。英国象一个缺乏教养的兄长，他仅仅为了习惯坚持虐待弟弟们，直到其中的一个用勇敢的反抗，尽管力量悬殊，以警告他停止那样做。我们还算聪明不需要第二次警告。德拉姆勋爵（Lord Durham）的报告开始了各国殖民政策的新时代；这是那个贵族的勇气、爱国心和开明的宽宏大度，以及该报告的共同作者——韦克菲尔德（Wakeeield）先生和已故的查尔斯·布勒（Charles Buller）先生——的才智和实际工作上的机敏的不可磨灭的纪念碑。
　　大不列颠目前在理论上公然宣布并在实践上忠实遵守的政策的一项确定的原则是，它的属于欧洲种族的殖民地和母国同等地享有最充分的内部自治。这些殖民地被允许对我们所给予它们的已经是很得人心的宪法作任何它们认为适当的修改，借以制定它们自己的自由的代议制宪法。每个殖民地由按照高度民主原则组成的它们自己的立法机关和行政机关进行统治。英国国王和议会的否决权，尽管名义上保留，实际上仅仅对关系到帝国而不唯独关系到该殖民地的问题才行使（而且很少行使）。对帝国问题和殖民地问题的区别所作的宽大的解释可以由这一事实看出：在我们的美洲和澳洲殖民地后方的整个地带的未经占用的土地都任凭各该殖民地作自由处置；尽管这些土地若保持在帝国政府手中，为帝国各地区的未来移民的最大利益加以管理，也并无不公正之处。每个殖民地因此对它本身的事务具有甚至作为最松散的联邦成员所能具有的充分权力；并且比在美国宪法下享有的权力充分得多，它们甚至可以自由地对从母国进口的商品随意抽税。
　　它们同大不列颠的结合是最松散的一种联邦；但不是一种严格地平等的联邦，母国保留着联邦政府的权力，尽管这些权力实际上减少到极有限的程度。当然，这种不平等，就目前情形来说，对附属国是不利的，后者在对外政策方面无发言权，却受母国所作决定的约束。它们不得不在对参战事未同他们进行任何事先磋商的情况下参加英国作战。
　　那些认为社会须保持公正，正如个人须保持公正那样，以及认为凡不应为自己利益而施之于人的事也不应为自己国家的利益而施之于别的国家的人们（幸而这种人现在并非少数）感到，甚至在殖民地方面的这种有限的宪法上的从属关系也是违反原则的，并常常致力于寻求可以避免这种从属的方法。有鉴于此，有些人建议殖民地应选出代表参加英国议会；另外一些人则建议，我们自己的权力应和殖民地的议会一样，限于对内政策，应该有另一个负责对外事务和帝国事务的代议机关，在这个代议机关里附属国应和大不列颠本身一样，按照同样方式，具有同样充分的代表权。按照这种制度，在母国和它的殖民地之间就将存在一种完全平等的联合，那时也就不再是附属国了这些建议所从而产生的公平心和公共道德观念是值得赞美的，但是这些建议本身和合理的政治原则是如此不相符合，以致是否会有任何通情达理的思想家当真认为它们是可能做到的事情，是可怀疑的。相隔着半个地球的国家，不具备受一个政府统治或甚至作为一个联邦的成员的自然条件。如果说它们有足够的相同的利益，它们没有也决不能有在一起进行充分协商的习惯。这些国家的人民不属于同一人民；他们不是在同一活动舞台上，而是各别地讨论和考虑问题，对彼此心中所想的事情只有极不充分的了解。他们既不知道彼此的目的，对彼此的行为原则也缺乏信任。任何一个英国人可以试问他自己是否愿意让他的命运由这样一个议会来决定：其中三分之一是英属美洲人，另外三分之一是南非人和澳大利亚人。但是假如存在任何象公平的或平等的代表权之类的话，结果就必然是这样。每个人难道会不感到加拿大和澳大利亚的代表们甚至在属于帝国性质的问题上对英国人、爱尔兰人和苏格兰人的利益、意见或愿望无法理解或不够关心吗？
　　即使严格就联邦来说，也不具备我们所说过的联邦所必不可少的条件。英国没有殖民地也足以保卫它自己；并且，如果同殖民地分开，就会比降低为美洲、非洲和澳大利亚联邦的一个单纯成员处于既更为尊严也强大得多的地位。英国在分开后同样会有的贸易方面，从属地得到的好处，除了在威信方面以外，是不多的。它所得到的一点点好处远远抵不过它为它们花的费用，而且一旦发生战争或有战争真实危险的情况下英国的陆海军力量不得不为它们作的布防就达到仅为保卫本土所需要的两倍或三倍。
　　但是尽管大不列颠没有它的殖民地也完全能行，尽管按照任何道义和公正原则它应当同意它们的分离，但一旦等到经过最好的联盟形式的充分试验之后它们审慎地表示希望分离的时候，却又有强有力的理由，在不引起任何一方的反感的情况下，来保持现时这种在联系上的轻微约束。就目前情形说，它是走向国家间普遍和平和全面友好合作的一步。它使得战争在一大批否则就是独立的社会之间成为不可能；而且它还防止其中任何一个被一个外国吸收，成为某个更专制或者更邻近的敌对国家额外的侵略力量的源泉，这个国家可能不总是象大不列颠那样没有野心或爱好和平。它至少使这些国家的市场保持对彼此开放，并防止彼此树立敌对的关税壁垒，这种关税，除英国外，还没有一个伟大的人类共同体完全摆脱掉。就英国的领地说，它有一种好处（在目前特别有价值）即增加这个强国在世界会议中的道义上的影响和分量。这个国家在所有的国家中是最理解自由的，并且不管它过去有过什么错误，在对待外国人方面，所达到的良心和道德原则超出任何其他大国认为可能或承认是值得想望的程度。因此，既然当这个联邦实际上继续存在的时候，它只有在一种不平等的联邦的基础上才能继续存在，那么考虑一下用什么方法可以使这些少的不平等不致使处在较低地位的社会感到麻烦或屈辱，则是十分重要的。
　　在这种情况下必然会有的唯一不平等就是，在和平与战争问题上母国为它的殖民地和它自己作出决定。作为回报，殖民地得到的是母国击退直接针对它们的侵略的义务。但是，除非处于次等地位的社会弱到必需强国给以保护，作为交换的义务和不给予在审议问题上的发言权并不完全相等。因此，在一切战争中，除了那些象加夫里（Caeere）或新西兰战争那样为了特定的殖民地而引起的战争外，不得要求殖民地人民（在他们未自动要求的情况下）对战争费用作出任何贡献，除为了防御他们自己的海港、海岸和疆界不受侵略这种特殊的当地需要以外。此外，由于母国主张有权自行决定采取或奉行可能使殖民地受到攻击的措施或政策，因此它应该甚至在和平时期负担殖民地军事防御费用的相当大的部分，若是常备军的费用则负担其全部，是完全正当的。
　　但是有一种比这些方法更为有效的方法，依靠这种方法，一般说来只有依靠这种方法，较小的社会才能得到和把它作为国家间实体力量的个性溶化到一个广泛而强大的帝国的较大个性中去完全相对等的东西。这是一个必不可少的同时也是十分方便的方法，它既满足公正的要求也符合日益增长的政策上的需要。这就是将政府所有一切部门的服务，并且是在帝国的每一部分，都在完全平等的条件下向殖民地居民开放。何以人们从未听到在英吉利海峡中的岛屿有丝毫不忠诚的声音呢？论种族、宗教和地理位置它们更应归属法国而不是英国。但是，一方面它们象加拿大和新南威尔士那样享有对内政和税收的完全控制，另一方面英王授与的每一职位或荣誉都自由地向革恩西或泽西的居民开放。联合王国的将军、海军将官、上院贵族有的出自这些无足轻重的岛屿，并且也无任何事情妨碍首相出自这些岛屿。一般地有关殖民地的这一制度开始于死得过早的开明的殖民大臣威廉·莫尔斯沃思爵士（Sir William Molesworth），当时他任命了一位主要的加拿大政治家欣克斯（Hinckes）先生到一个西印度政府。因为实际受益的人不很多就认为这种事情不重要，是对社会中政治行动的活力的一种极为肤浅的看法。那有限的人数会恰恰是由那些对其余的人具有最大的道德力量的人们组成，而且人们不会如此缺乏集体的自卑感以致不感到由于他们共有的一种情况，而不给予哪怕是其中一个人以好处，是对他们全体的侮辱。如果我们不让一个社会的领导人物出现于世界舞台作为该社会的领袖和在人类全体会议中的代表，我们就对他们的合法的功名心，以及对该社会的正当的自尊心负有义务给予回报，让他们在一个具有更大力量和重要性的国家中占有同样显贵位置的同等机会。
　　以上讲的是其人民达到适于代议制政府的属地的情形。
　　但有另外一些并未达到那种状态的属地，如果要加以掌握的话，就必须由支配国家去统治，或由该国为此目的委派的人统治。这种统治方式同任何其他方式一样是合法的，如果它是在该附属人民的现有文明状态下最便于他们向进步的更高阶段过渡的统治方式的话。如前所述，在有些社会状况下，强有力的专制政治本身就是在为使人民适于较高文明所特别欠缺的方面对他们加以训练的最好的统治方式。也有一些社会，单纯专制政治的确不具有任何有益的效果，专制政治所起的教育作用早已发挥过了，但其人民本身却不存在自发的进步动力，这时进步的几乎唯一的希望依赖于有一个好的专制君主。在本地的专制政治下，好的专制君主是一件罕见的和稍纵即逝的偶然事件，但当该地人民受到一个更文明的国家统治时，则该国应当能够继续不断地提供这种好的专制君主。统治国家应当能为其臣民做接连不断的专制君主所能做的一切事情，这样提供的专制君主由于具有不可抗拒的力量就能避免野蛮的专制政治所带来的不稳定性，由于他们的才能就能期望他们具有先进国家的一切经验。这就是自由的人民对野蛮的或半野蛮的人民的理想的统治。我们不必指望这种理想一定实现；但是除非做到在某种程度上接近于这种理想，统治者就犯有对一个国家所能负有的最崇高的道德委托失职的罪行。如果统治者甚至不以这种理想为目标，他们就是自私的篡夺者，就是和世世代代以来其野心和贪婪以人类大众的命运为儿戏的人们犯同等的罪。
　　落后的人民直接隶属于较先进的人民或者处于后者的完全的政治支配之下已经是通常的情况，并将迅速成为普遍的情况，因此在现时很少有什么问题比如何组织这种统治更为重要，俾使这种统治成为对从属人民的好的统治而不是坏的统治，提供给他们以可能达到的最好的政府和最有利于未来持久发展的条件。但是使政府适合于这一目的的方式，决不象能够自治的人民的好政府所需具备的条件那样为人们所充分了解。我们甚至可以说根本不了解。
　　在肤浅的观察家看来，事情好象是毫无难处的。如果印度（比方说）不适于治理自己，在他们看来所要做的不外是要有一个大臣去统治它，这个大臣和所有其他英国大臣一样须对英国议会负责。不幸的是，尽管这是试图统治一个属国的最简单的方式，却几乎是最坏的方式。这种想法恰恰表明其拥护者完全缺乏对好政府的条件的理解。对一个国家人民负责的情况下统治那个国家和对另一国人民负责的情况下统治一个国家，是极不相同的两件事情。对前一种情况来说特点是自由胜于专制，但在后一种情况则特点是实行专制。唯一的选择是不同的专制政治的选择。两千万人的专制是否一定优于少数人或一个人的专制，是不肯定的；但可以肯定的是，对其臣民不闻、不见、一无所知的人们所实行的专制很可能比对其臣民有所了解的人们所实行的专制更坏。人们通常并不认为，权威的直接代理人由于是以一个并不在场的主子，并且是以一个有着无数更为迫切的利益要照顾的主子的名义进行统治，就统治得更好。主子可以责成这些代理人负严格的责任，临之以重刑，但处罚是否往往恰当则是很可怀疑的。
　　一个国家由外国人统治总是有很大困难的，也是很不完善的，即使在统治者和被统治者之间不存在习惯和思想方面的极端不一致。外国人不会和人民有同感。他们不能按照一件事情浮现在他们自己心中的情况，或按照这件事情影响他们感情的情况，来判断这件事情将怎样影响从属人民的感情或将怎样浮现在这些人民的心中。这个国家的具有一般实际能力的本地人仿佛本能地知道的事情，他们就必须通过学习和经验慢慢地，并且终究是不完全地学会。他们必须对之进行立法的法律、习惯、社会关系，对他们来说不是从幼年时期起就熟悉的东西，而全是陌生的。有关这些详尽的知识他们必须依靠本地人的介绍，困难的是不知去信赖谁。当地人民害怕他们，猜疑他们，也可能憎恶他们，除为了本身的利害很少来找他们，于是他们很容易认为那些卑躬屈节的人是可以信赖的。他们的危险在于看不起本地人；本地人的危险则在于不相信外国人所作的任何事情能够是为了他们的利益。这些不过是真心想统治好一个国家的外国统治者必须克服的困难的一部分。要在任何程度上克服这些困难，将始终是一项须付出大量劳动的工作，要求主要行政官员有极高度的能力以及其部属有较高的水平。要把这样的政府组织好，就必须保证该项劳动，发展该项能力，并把这种能力的最高典范放在最大信任的位置上。对丝毫未从事这种劳动，丝毫未具有这种能力，甚至多半不知道这种劳动或能力在任何特殊程度上是必要的这样一个权威负责，不能认为是达到这些目的的很有效的方法。
　　一国人民单独地进行治理，是有意义和真实性的事情；但是一国人民由另一国人民进行治理，则是并不存在也不能存在的事情。一国人民可能把另一国人民当作自用的养兔场或鱼塘，一个可以赚钱的地方，一个为它自己居民的利益而经营的人畜农场。但是如果被统治者的利益是一个政府的本来业务，那么由一国人民直接去照料就是绝对不可能的。他们所能做的至多是委派某些最优秀的人去加以照料；对这些人来说，他们本国的意见既不能是他们履行其职责的指导，也不能是对履行该项职责的方式的合格的裁判者。不妨想一想，如果英国人对他们自己的事务象他们对印度人的事务那样无所知和漠不关心的话他们自己将怎样进行治理。甚至这种比较也不赋予这一事态以恰当的概念，因为一国人民完全不关心政治也许只是默从和对政府听之任之，而在印度的情形，象英国人这样在政治上积极的人民在习惯的默从之中却时时进行几乎总是不适当的干涉。决定印度人是繁荣还是不幸，是进步还是退步的真正原因远远超出他们的视界以外。他们缺少怀疑这些原因存在所必要的知识，至于判断这些原因所起的作用他们的知识就更少了。这个国家的最根本的利益可以在未经他们同意的情况下管理得很好，或者不管管理得怎样不好也不致引起他们的注意。主要诱使他们去干涉和控制他们代表的行动的目的有两种。一种是强迫当地人接受英国人的观念，比方说，通过改宗措施或有意无意地触犯当地人民宗教感情的行为。统治国家中的舆论的这种错误指导，在目前普遍存在于英国的、在公立学校中根据学生或其父母的意愿讲授圣经的要求中看到有启发性的例子（特别是因为除正义和公平，以及能期待于真正确信的人们的那种公正无私以外没有别的意思）。从欧洲的观点看来，没有什么事情比这更显得公平或更不致因为宗教自由而遭到反对的了。但从亚洲的观点来看则完全是另一回事。任何亚洲民族从不相信一个政府会不为达到某个目的而调动其领薪金的官员和开动官方机构；当为达到一项目的的时候，任何亚洲人也不相信除软弱的和不足齿的政府外任何政府会不达目的半途而废。如果公立学校和教师教授基督教，则不论提出什么保证说只对自愿学习的人进行教授，也无法说服学生的父母相信不会使用不适当的手段使他们的儿童变为基督徒或至少是被印度教所排斥的人。如果到头来他们相信了不是这标，那也只能是由于这样办的学校完全失败，未产生任何改宗者。如果教授圣经在促进其目的方面有了一些效果，它就不仅会损害政府教育的效用以至其存在，而且或许会危及政府本身的安全。一个英国新教徒不会轻易地受那些否认诱使改宗的人们劝诱而将他的子女放进罗马天主教学校，爱尔兰天主教徒不会把他们的子女送进可能把他们变成新教徒的学校，而我们竟期望，认为印度教的特权可以因仅仅一项外界行为而被废弃的印度人会让他们的子女去冒被变成基督教徒的危险！
　　这就是统治国家的舆论可能有害于而不是有利于作为其所委托的总督的行动的方式之一。在其他方面，统治国家可能在为了英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下常常进行干涉。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，英国人的任何申诉都可以博得更大同情，即使不存在有意的偏爱。如果说有一件经过所有的经验证明的事实的话，那就是：当一个国家使另一国家从属于自己的时候，统治国家的那些去到该从属国家寻求发财致富的人们就是最需要加以有效限制的人。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们依靠着征服国家的威望，充满着无礼的傲慢，抱着绝对权力所激起的感情，却毫无责任感。象在印度这样的人民中，公共当局所作的最大努力不足以为弱者抵御强者提供有效的保护；在一切强者中欧洲殖民者是最强的。凡是这种令人沮丧的局面没有在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些殖民者就认为殖民地人民不过是他们脚下的泥土。因此在他们看来，当地人民的任何权利要是妨碍他们的哪怕是一点点要求的话也是荒谬可笑的。凡是违反他们认为有利于他们的商业目的的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行为，他们都斥之为，并真心认为是，损害他们的利益的行为。
　　在象他们的这种情况下，这种感情状态是很自然的，以致虽经统治当局的阻止，这种情绪或多或少不可能不经常爆发出来。政府本身虽然没有这种情绪，但即使对它自己的年轻不懂事的文职和军事官员也从不能制止这种情绪，而对这些人较之对独立的侨民，政府的控制是要大得多的。和英国人在印度一样，根据可靠证据，法国人在阿尔及尔的情形也是如此；美国人在从墨西哥夺取来的地方也是如此；在中国的欧洲人看来也是如此，甚至在日本也已经是这样。没有必要回忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况。在所有这些场合，这些私人冒险家所属的政府都比他们要好，它们尽其所能保护土著居民不受他们的侵害。甚至西班牙政府也诚恳地和热心地这样做了，尽管无甚效果，这是每一个读过赫尔普斯（Helps）先生所写的有教育意义的历史的人都知道的。假如西班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，它会不会作这种努力就是可怀疑的，因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督教亲友而不袒护异教徒。本国公众听取的是殖民者的意见而不是土著居民的意见；他们的陈述很可能被看做是真实的，因为只有他们才既有手段也有动机不屈不挠地迫使漫不经心和漠不关心的公众舆论接受他们的陈述。英国人比任何其他国家人民更习惯于用来审查其国家对外国人行为的不信任的批评，通常被用来对待当局的行动。在所有政府和个人之间的问题上，每个英国人的心中总是假定错误在政府方面。当英国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著以防他们侵犯而设置的防御工事时，行政部门虽有把事情办得更好一些的真正的但是模糊的意愿，但一般说来总是觉得放弃争议立场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。
　　更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神是以容易被发动而著称的），同样可能认错目标。原因是，在从属社会中也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级和匍匐在他们面前的奴隶，正是前者而不是后者握有接近英国公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压制者不是受到惩罚，而是得到和他曾经享有的同样巨大财富和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们，他们不是要求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，就是对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。
　　以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以说是一项显而易见的原则，假如不是几乎没有人注意到它的话——即：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是对别的某个人负责就不仅没有这种趋势，而且既可能有利也可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的，因为当政府的任何行为遭到非难的时候，它保证公开讨论。它的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题，只要公众中有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任，不是对集体的人民的责任，而是对他们中作成判断的每个单独的人的责任，各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个人赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者的一种有用的限制，可以把他放在被告席上，陪审团中的一两个人将就他的行为提出有价值的意见，尽管其余人的意见在不同程度上比没有更坏。情况就是这样，这也就是从英国议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好处。

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