前言
　　承蒙读过我以前著作的人，也许从目前这本书中得不到任何强烈的新奇印象；因为其中所叙述的原则是在我大半生中逐渐形成的，而所提出的实际建议则大多经别人或我自己先前提到过。然而，新奇之处在于我把它们汇集一处，并在它们的彼此联系上将它们展示出来；而且，我相信，还在于为支持它们而提出的很多论据。若干意见，如果不是新的，无论如何也宛如新的意见那样目前不大象会得到普遍的承认。
　　然而，从种种迹象以及仅仅从近日关于议会改革的辩论看来，保守党人和自由党人（如果我可以继续按照他们仍然自称的那样来称呼他们的话）都似乎对他们名义上表白的政治信条丧失了信心，而另一方面任何一方看来都没有在为自己提供更好的政治信条方面取得任何进展。但是，这样一种更好的学说无疑是可能的；不是一种单纯的妥协，将双方的分歧加以折中，而是一种比双方的信条更为广泛的东西，这种学说，由于极为全面，无论是自由党人或是保守党人都可加以采用，而不致放弃他们自己的信条中真正认为有价值的东西。在很多人模模糊糊地感到需要这样一种学说，而甚至自以为已掌握这种学说的人又极少的时候，每个人都可以不揣冒昧地把能有助于形成这种学说的他自己的思想和他所了解的别人的最好的思想提供出来。
第一章 政府的形式在多大程度上是个选择问题
　　一切有关政府形式的理论，都带有有关政治制度的两种互相冲突学说或多或少互相排斥的特征，或者，更确切地说，带有关于什么是政治制度的互相冲突的概念的特征。
　　在有些人看来，政府严格地说是一种实际的艺术，除手段和目的问题外不发生其他问题。政府的形式和达到人类目的的其他手段一样，它被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。按照这种看法，政府是一个问题，应和任何其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所须促进的目的。第二步，是研究什么样的政府形式最适于实现这些目的。在作到了这两点并确定了将最大好处和最小害处结合起来的政府形式之后，剩下的就是争取国人或所由设立该制度的人们同意我们私下得出的意见。发现最好的政府形式，劝说别人相信它是最好的，然后鼓动他们坚持要这种制度，就是采取这种政治哲学观点的人们心中的一系列想法。
　　他们就象看待一部汽犁或一部打谷机那样（可能程度上有所不同）来看待一个政体的。
　　和这些人相反，另一种政治理论家则远远不是把政府形式等同机器，而是把它看成一种自然产物，把政治科学看成（好比说）自然史的一个分支。照他们看来，政府的形式不是一个选择问题。大体上我们必须按照它们的现实情况加以接受。政府不能靠预先的设计来建立。它们“不是做成的，而是长成的”。我们对于它们，就和对于宇宙中的其他事实一样，所能做的就是熟悉它们的自然特性并使我们自己适应它们。
　　在这学派看来，一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而决不是故意的目的的产物。除了用权宜的设计应付一时的需要以外，他们的意志在这问题上不起作用。这种设计如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成适合该国人民的政体，但是一国人民的特性和情况未自发地产生这种设计，要企图将它强加于他们则是徒然的。
　　假如我们可以假定这两种学说是互相排斥的学说，要决定两者中哪一种是最不合理的就是困难的。但是人们在任何争论问题上所表白的原则通常是他们真正持有的意见的极不完全的代表。没有人会以为每一国人民能够实行每一种制度。
　　不管我们愿意怎样运用机械装置的类比，人们连选择一个木和铁制的工具也不会仅仅因为它本身是最好的。他考虑到他是否具有为使这种工具的使用变得有利而必须同时具备的其他条件，特别是使用该工具的人是否具有管理工具所必要的知识和技能。另一方面，把制度说成好象是活的有机体的人们，也并不真正是他们自称的政治宿命论者。他们并不妄称人类对于他们将生活在它下面的政府绝无选择的余地，或者妄称对由不同政体形式产生的后果的考虑全然不是决定选择哪种形式的一个因素。然而尽管每一方为了反对另一方都大大夸大了自己的学说，而且没有人抱有不对两种学说都作些修正的意见，但是这两种学说是符合两种思想方法之间根深蒂固的分歧的。尽管两者中任何一个显然都不是完全正确，但两者中任何一个显然也不是完全错误，我们必须努力认真考虑两者的根本立足点，并利用两者中含有的全部真理。
　　我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。人们并不曾在一个夏天的清晨醒来发现它们已经长成了。它们也不象树木那样，一旦种下去就“永远成长”，而人们却“在睡大觉”。在它们存在的每一阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。所以，它们象一切由人做成的东西那样，或者做得好，或者做得不好。在它们的制作过程中，可能运用了判断和技能，也可能情况相反。又，如果一国人民出于疏忽而未能，或者由于外来压力而无权，通过试验性方法——即当邪恶发生时，或当受害者有力量反抗时，对每一种邪恶进行矫正的方法——为他们自己发展出一种政体，这种政治进步方面的阻滞对他们说来无疑是巨大的不利，但不因此证明对别国人民是好的东西对他们就不会也是好的，以及当他们认为适于采用时仍然不是好的。
　　另一方面，还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参加；并须使之适应现有人们的能力和特点。这包含着三个条件。为人民而设的政府形式必须为人民所乐意接受，或至少不是不乐意到对其建立设置不可逾越的障碍；他们必须愿意并能够做为使它持续下去所必要的事情；以及他们必须愿意并能够做为使它能实现其目的而需要他们做的事情。“做”这个字应理解为既包括作为也包括不作为。他们必须能满足行为的条件和自我克制的条件，这些条件不论是对保持既定的政体存在，还是对使它能达到目的都是必要的。政体有助于这些目的就是这个政体的长处。
　　这些条件中任何一个条件不具备，就使政府的形式变得不适合于特定情况，不管它显得多么有希望。
　　第一个障碍，即人民不愿要特定的政府形式，不需作太多的说明，因为这在理论上是决不能被忽略掉的。这种情况是不断发生的。只有外来的暴力才能劝使一个北美印第安人部落服从正规的文明政府的限制。对蹂躏罗马帝国的野蛮人也可以这么说，尽管不那么绝对。要把他们训练得经常服从即使是他们自己的领袖（当他们不是实际服役于该领袖的旗帜下的时候），需要有几个世纪的时间和整个情况的变化。有些民族除服从某些家族的政府外不愿服从任何政府，这些家族从远古时候起就享有为他们提供头领的特权。有些民族，除了靠外国征服，不能使之容忍君主制；另外一些民族则同样不喜欢共和制。这种障碍常常达到一时无法克服的地步。
　　但是还有这样一些场合，一国人民虽不反对——甚至可能想望——一种政府形式，但不愿意或不能够满足该政府形式所须具备的条件。他们可能连保持政府名义上的存在所必要的条件也无力满足。比方说，一国人民可能情愿要自由政府，但是如果由于懒惰，或是不关心，或是怯懦，或是缺乏公共精神，他们和保持这种制度所必要的努力不相称；如果当该项制度遭到直接攻击时他们不为它而斗争；如果他们能被阴谋诡计所骗脱离这种制度；如果由于一时的沮丧，或是暂时的惊慌失措，或是对某个人的一时狂热，他们能被诱使将自己的自由奉献于即使是一个伟大人物的脚下，或者托付给他以足够破坏他们的制度的权力；在所有这些场合，他们多少是和自由不相适合的。即使在短期内有了这种制度也可能对他们是有好处的，但他们未必能长期享有这种制度。此外，一国人民可能不愿意或不能够履行特定的政府形式所要求于他们的义务。一个未开化的民族，尽管在某种程度上感觉到文明社会的好处，也许不能实行它所要求的克制：他们也许太容易动感情，或者他们的个人自尊心太强，而不能放弃私斗，把对事实上的或者所认为的不法行为的报复留给法律去解决。在这种场合，一个文明政府要对他们真正有利，将必须是在相当程度上专制的，即必须是一个他们自己无法实行控制，却对他们的行动加以大量强制的政府。又，一国人民如不愿积极地和法律及公共当局合作镇压作恶的人，就应被看作仅仅适于有限制的自由。更有意庇护罪犯而无意逮捕罪犯的人民；象印度人那样，他们宁愿用伪证来庇护曾抢劫过他们的人，而不愿不怕麻烦或挺身而出进行报复，提出犯罪人的罪证；象直到近日为止的某些欧洲民族那样，若有人在大街上捅死另一个人，他们袖手走过，因为这是警察的事情，事不关己以不干预为妙；对执行死刑有反感但对暗杀却不感到震惊的人民，需要公共当局握有比别的地方严厉得多的镇压权力，因为文明生活的首要条件除此以外别无可依靠。
　　民心的这种可悲状态，在刚脱离野蛮生活的民族，无疑通常是以前的坏政府的恶果，教给他们把法律看做是为了其他的目的而不是为了他们的利益制定的，以及法律的执行者是比公然违反法律的人更坏的敌人。但是，尽管对养成这种心理习惯的人们不能多所责备，尽管这种习惯最终可以由较好的政府克服，然而当这些习惯存在时，一个有这种倾向的民族，就不能象对法律具有同情并愿积极协助其贯彻施行的民族那样，受到那么少的权力统治。此外，当大多数选民对选举自己的政府缺乏足够的关心，或虽去投票，却不把选举权用于公共的理由，而是为金钱而出卖选票，或者按照控制着自己的人或出于私人原因希望谋求其好感的人的意思投票时，代议制度就没有多大价值，并可能成为苛政或阴谋的单纯工具。
　　这样实行的普选，不是防止苛政的保证，而是为虎添翼。除这些精神上的窒碍以外，技术上的困难也常常是政府形式不可克服的障碍。在古代世界，尽管可能有，也常常有过伟大的个人自主或地方自主，但不可能有超越单个城市社会界限的有秩序的平民政府之类的东西。因为除了在可以被召集到同一广场来讨论公共事务的人们之间，不存在形成和传播舆论的物质条件。一般认为经过采用了代议制度这一障碍就不复存在了。但是要完全克服这个障碍，就需要有出版物，甚至新闻报纸，这是和古雅典及古罗马集会的广场真正同等的东西，虽则不是在一切方面都适合的同等物。有过这样的社会情况：甚至一个具有较大领土的君主国也不能继续维持其存在，而不可避免地分裂为几个小公国，或是彼此独立，或是由一种象封建关系那样的松散的纽带维系在一起，因为权力机器尚未完善到足够把命令从统治者本人传递到很远的地方。甚至其军队的服从统治者也主要依靠自愿的效忠，同时也不存在向人民征收足够税款的手段以便维持在整个幅员广大的领土内强迫服从所必要的军队。在这些以及一切类似的场合，不用说障碍是有大有小的。障碍可以大到使政府形式运转得很坏，还不致达到完全排除其存在或使之还不如可能有的其他形式的地步。这最后的问题主要视我们尚未谈到的一种考虑——不同的政府形式促进进步的倾向——为转移。
　　我们刚才已经考察了政府形式适应于受它统治的人民的三个根本条件。如果可以称之为自然主义政治学说的支持者们的意思只是要坚持这三个条件的必要性，如果他们的意思只是说，凡不能满足第一和第二条件，以及在相当程度上满足第三个条件的政府，不能永久存在，则他们的学说，经这样限定以后，就是无可争辩的。超出这个范围，在我看来就是站不住脚的。一切关于制度必须有历史的基础，制度必须和民族惯例和性格和谐一致，以及如此等等的说法，要不就是指这一点说的，要不就是不得要领的。与这些类似语句相联系的超出它们所包含的合理涵义的纯粹感情用事是大量存在的。但是，从实际上考虑，这些所谓的政治制度的必要条件，不过是实现上述三个条件的诸多便利罢了。当一项制度，或一套制度，具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平的道路时，人民就不仅更易于接受，而且更容易学会，并从一开始就更倾向于去做需要他们做的事情，以维护这种制度，和把它付诸实施，俾能产生最好的结果。任何一个立法者在考虑措施时不利用这种可供利用的现存的习惯和感情，将是一个重大的错误。另一方面，把这些单纯的帮助和便利上升为必要的条件则是一种夸大。人民更容易被诱导去做并且更容易做他们已经习惯的事情；但是人民也学会做对他们说来是新的事情。熟悉是一大帮助；但是一种观点，即使起初是陌生的，如果多想想，也会对它熟悉起来。全体人民热中于未经试过的新事物的例子是很多的。一国人民做新事情和适应新情况的能力大小本身是这问题的重要因素。这种特质使不同的民族在不同的文明阶段彼此有很大差别。不能用一条总括的法则来判定特定民族满足特定政府形式的条件的能力。特定民族的知识水平，和一般的实际判断力和才智，无疑可以作为指导。还有不应忽略的另一种考虑。一国人民也许对好的制度缺乏思想准备，但为他们点燃一种希望就是这种准备的一个必要部分。推荐和拥护特定的制度或政府形式，并把它的优点突出出来，就是不仅为了使人民接受或要求这个制度，而且为了实行这个制度而对民族进行思想教育的方法之一，并往往是能够采取的唯一方法。在上一代和这一代中，意大利的爱国者们为了给意大利人民作自由统一的准备，除了煽其他们去要求自由统一外还有什么方法呢？然而，担负这样一种任务的人们，不仅要适当记住这制度或政体的好处，而且要记住为实行这制度所需要的道德上的、智力上的和积极行动的能力。还须记住要尽可能避免煽起超出这种能力的过高要求。
　　以上所论的结果是，在反复提到的三个条件所规定的界限内，制度和政府形式是个选择问题。抽象地（如人们所说的）研究最好的政府形式，不是空想，而是对科学智能的高度的实际运用；而把最好的制度引进一个国家，是实际努力所能专心致志的最合理的目标之一，只要在这个国家的现有状况下这种制度能够在相当程度上满足这些条件。凡可以作为贬低人的意志和目的在政府问题上的效能说的话，也可能在其应用的其他方面这样说。在一切事情上人的力量是有很严格的限界的。它只有靠掌握某个或更多的自然力量才能起作用。所以，可以应用于所希望的用途的力量无疑是存在的；这种力量将仅仅按照它本身的法则起作用。我们不能使河水倒流；但我们并不因此就说水车“不是做成的而是长成的”。
　　在政治学上，和在机械学上一样，发动引擎的力量必须于机器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理地预期的障碍，则发明就告失败。这不是政治艺术的什么特殊之处；这只等于说政治艺术服从和其他一切技艺同样的限制和条件。
　　在这里我们碰到另一种异议，或者在不同形式上的同一种异议。他们争论说，大的政治现象所依赖的力量并不听从政治家或哲学家的指挥。他们断言，一国的政府，在一切实质性方面，是由这个国家关于社会力量成份的分布状况预先确定和决定的。社会中最强大的力量将取得统治的权力；并且，除非先有或伴随有在社会本身中的权力分配上的变化，政治结构中的变动是不能持久的。因此，一个国家不能选择它的政府形式。它可以选择的只不过是细节和实际的组织；但整体的实质，最高权力的中心，是由社会情况为它决定的。
　　这个学说中有部分的真理，这点我可以马上承认；但要使它变为有用，就必须使它成为一种明确的说法并给以适当的限度。当它说社会中的最强大力量将变成政府中的最强大力量时，力量指什么而言呢？不是指体力；否则纯粹的民主政治就会是唯一能够存在的政体形式了。在单纯的膂力以外加上两个其他因素即财产和智慧，我们就更接近真理，但还远未达到真理。不仅多数常常受到少数的压制，而且多数也许在财产上占优势，在个人的智慧方面也占优势，但仍然可以被在这两方面都不如它的少数用强迫的或其他的方法加以压服。要使这些不同的力量因素在政治上有影响，就必须把它们组织起来；而掌握政府的那些人必然在组织方面居于有利地位。当政府的权力被抛入天平盘时，在其他一切力量因素方面弱得多的一方可能大大占优势；并可能仅仅由于这一点而长期保持优势，尽管政府无疑是处在机械学上叫做不稳定的平衡状态中，象用较小的一头倒立着的东西那样，一旦被干扰，就失去平衡，越来越离开以前的状态，而不是恢复到以前的状态。
　　但是对于通常所说的这一政府学说还存在更强烈的异议。倾向于转变成政治力量的社会力量，不是静止的力量，不是纯粹消极的力量，而是积极的力量；换言之，是实际上发挥出来的力量；也就是说，所有现存力量的一个很小的部分。
　　从政治上说，所有力量的一大部分在于意志。因此，如果我们在估计中忽略掉任何按照意志行动的东西，我们又怎样可能估计政治力量的因素呢？认为由于在社会中掌握权力的人到头来也掌握政府的权力，因此企图靠影响社会舆论来影响政府的构成方式是徒然的这种看法，就是忘记了舆论本身就是一种最大的积极社会力量。一个有信仰的人和九十九个仅仅有利益的人是同等的社会力量。凡能成功地形成这样一种普遍信念即认为某种政府形式，或任何一种社会事实，值得选择的人，就朝着纠集社会力量到它一边迈出了可能采取的几乎是最重要的一步。当第一个殉教者在耶路撒冷被人用石头打死，而后来成为基督的使徒的那个人却站在“同意他的死”一方的那一天，有谁会认为被打死的那个人的一派彼时彼地是社会中最强大的力量呢？后来的事件不是已经证明他们是那样吗？因为他们的信仰是当时存在的最强有力的信仰。同样的因素使威顿伯格（Wittenberg）的一名僧人在沃尔姆斯会议（the Diet of Worms）的议席上变成比查理五世皇帝（Emperor Charles the Eieth），以及在那里集会的所有君主更为强大的社会力量。但这些，也许可以说，是涉及宗教的事例，而宗教信仰在其力量方面是有些特殊的。那末让我们举一个纯粹政治的例子，在这例子中，就宗教说它主要处于不利的一方。如果还有人不相信纯理论的思想是社会力量的主要因素之一的话，让他回想一下那个时代吧，那时欧洲几乎高踞宝座上的不是自由主义的和主张改革的国王，就是自由主义的和主张改革的皇帝，更奇怪的是，还有自由主义的和主张改革的教皇；弗雷德里克大帝（Frederic the Great）年代，凯瑟琳二世（Cathe－rine the Second）年代，约瑟夫二世（Joseph the Second）年代，彼得·利奥波德（Peter Leopold）年代，本尼迪克特十四世（BenedictⅪⅤ）年代，甘加内里（Ganganelli）、庞巴尔（Pombal）、阿兰达（Aranda）年代；当时那不勒斯的波旁（Bourbons of Naples）王室本身是自由派和改革者，而法国贵族中的所有积极活动的人士都充满着后来不久就要使他们付出极高昂代价的观点。这的确是关于单纯体力和经济力量远远不是社会力量的全部的一个带结论性的例子。黑人奴隶制在英帝国和其他地方的宣告结束，靠的不是物质利益分配上的任何变化，而是道德信念的传播。俄国农奴的获得解放，如果不是有赖于一种责任感，至少也得感谢逐渐形成的有关国家真正利益的更为开明的舆论。这就是人们认为决定他们怎样行动的东西。尽管普通人的信仰和信念在很大程度上决定于他们的个人地位而不是决定于理性，但具有不同的个人地位的人们的信仰和信念，以及受有教育的人们联合起来的权威，对普通人施加的影响是不小的。所以，当受有教育的人们能一般地被导致承认一种社会安排，或者一种政治制度或其他的制度是好的，而另一种是坏的，前者是值得想望的，后者则是应受谴责的时候，那就已经朝着把足以使之存在下去的社会力量的优势给予前者，或者不给予后者方面作了不少工作了。一国政府决定于现存社会力量的这个原理只有在下述意义上是正确的：它有利于而不是不利于试图对现存社会条件下一切可行的政府形式进行合理的选择。
第二章 好的政府形式的标准
　　既然适于特定国家的政府形式是（在一定条件下）服从选择的，现在需要考虑的是根据什么标准来指导这种选择；什么是最适于促进特定社会利益的政府形式的突出特点。
　　在开始研究这个问题以前，似乎有必要确定什么是政府的固有职能。因为政府整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性。但是对问题的这种说法对研究问题的帮助不如可能设想的那么大，甚至看不到问题的全部。
　　因为，首先，政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛得多。其次，当我们把注意力限定在政府职能的合法范围的时候，我们就不能对一个政府或一套政治制度的性质作出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。人类能受到的任何种类和任何程度的害恶都可能被他们的政府加在他们身上；而社会存在所能有的好处，则不能超出政府的构成与这种好处的获得相一致或留有余地的范围而得到进一步的实现。间接的影响不用说，公共当局的直接干预除人类的生存以外无任何必然的限界；而政府对社会福利的影响简直可以按照整个人类利益来考虑或估价。
　　既然我们因此不得不把社会利益的总和这样一个复杂的对象作为检验政府好坏的标准，我们就乐于试图对这些利益作某种的分类。这种分类既使我们想其它们的类别，就可能表明政府形式适于分别促进各种利益的性质。如果我们能说社会的利益是由如此这般的因素组成，那将会是很方便的；这些因素之一要求这样的条件，另一因素要求另外的条件，那末，在最大程度上把所有这些条件结合在一起的政府就必定是最好的政府了。这样就会从构成一个好的社会状态的各种因素的各别原理上建立起政府的学说。
　　不幸的是，将社会福利的组成部分加以列举和分类，以便形成这种原理，却不是轻而易举的事。在上一世代或本世代中比较全面地从事研究政治哲学的人，大多都感到这样一种分类的重要性，但是朝着这方面的尝试，据我所知，还只是走出了仅有的一步。分类从开始到终了只是将社会的急需按“秩序”和“进步”（用法国思想家的说法）两个项目加以区分，用科尔里奇的话来说就是永久性和进步性。从两个项目之间的显然明确的对立来说，以及从两者所投合的感情的显著不同来说，这个划分好象是有道理的和吸引人的。但是根据我的理解（不管在普通谈话中怎样可以允许），用“秩序”或永久性和进步性之间的区别来说明政府必须具备的性质是不科学的和不正确的。
　　因为，首先，什么是“秩序”和“进步”呢？就“进步”来说不存在什么困难，或者不存在乍看起来明显的困难。
　　当“进步”被说成是人类社会的一种需要时，可以认为它意味着改进。那是相当不同的概念。但什么是“秩序”呢？它的涵义时宽时窄，但从不曾意味着人类社会除改进以外的全部需要。
　　就其最狭的意义说，“秩序”意味着服从。如果一个政府成功地使它自己得到人民的服从，就说它保有“秩序”。但是有各种不同程度的服从，而且不是每一种程度的服从都是值得赞美的。只有绝对专制的政府要求每个公民无条件服从当权者的每一道命令。我们至少必须将这种命令的涵义限定为一般的、以慎重的法律形式公布的命令。这样理解的“秩序”无疑表示着政府的一种不可缺少的属性。凡是不能使人民遵守他的法令的人，就不能说是在统治着人民。但是这虽然是一个必要的条件，却不是政府的目的。政府应得到人民的服从，这是必要的条件，以便能完成某个其他的目的。我们仍然必须寻求这个其他的目的，即抽象地从改进的观念出发政府应当完成的目的，也就是在每一个社会，不论是停滞的或进步的社会，必须完成的目的。
　　在稍为扩大一些的意义上，“秩序”意味着通过停止私人暴力来保持和平。一国人民通常不以私人强力解决他们之间的争吵，并且养成了将对他们的争议和损害赔偿的决定提交给公共当局的习惯，在这种地方，就说是有“秩序”。但是在这个较广的意义上，和在前面的狭义意义上一样，“秩序”所表示的毋宁是政府的条件而不是它的目的或政府好坏的标准。因为服从政府并将一切争议事项提交政府当局的习惯可能已经确立起来，但政府处理争议事项以及其他有关事项的方式，还可能由于区分开最好和最坏政府之间的整个间隔而有不同。
　　如果我们想把社会要求于它的政府而又不包含在“进步”概念中的一切都包括在“秩序”概念之内，我们就必须把“秩序”界说为保持已经存在的一切种类和数量的好处，并把“进步”界说为增进这些好处。这一区别的确把能够要求政府加以促进的一切东西都包括在这个或那个部分之内。但是，这样理解以后，它就不给政府的哲学提供任何基础了。我们不能说，在构成一个政体时，某些规定应当有利于“秩序”，而另外一些规定应当有利于“进步”，因为“秩序”的条件，在现在表明的意义上，和“进步”的条件，不是对立的而是同一的。倾向于保持已有的社会优点的力量，就是有助于增进这种优点的同一力量，反之亦然。唯一的不同点是，为了后一目的较之前一目的需要程度较大的力量。
　　例如，什么是各个公民最有助于保持住社会已有的全部良好行为、良好的经营管理、成功和繁荣的品质呢？大家将会同意，那就是勤勉、正直、公正和谨慎。但是所有这些品质不是最有助于改进吗？社会本身的美德的任何发展不是最大的改进吗？如果是这样的话，凡是政府中增进勤勉、正直、公正和谨慎的特性，就同样有助于永久性和进步性，只是较之仅仅保持永久将更需要这些特性来使社会变得显然是进步的罢了。
　　又，什么是和“进步”特别有关而又不直接联系到“秩序”和“保存”观念的人类的特殊属性呢？它们主要是智力活动、进取心和勇平等特性。但所有这些特性，对保存我们已有的幸福来说，不是和增进幸福同样十分需要吗？人类事务中有一点是确定无疑的，那就是：凡是已经得到的有价值的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。事物如任其自流就不可避免地会衰退。凡是因成功而松懈其小心谨慎和思虑周到的习惯和不愿遇见不如意事的人，很少能使他的好运长期保持在顶峰。似乎专属于“进步”并且是导致“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性是“创造力”或“发明才能”。但是这对永久性是同样必要的。因为，在不可免的人事变迁中，新的不便和危险不断产生，必须临之以新的智谋和办法，以便使事情继续下去，哪怕仅仅象过去那样好也罢。因此，凡是政府中倾向于鼓励活动力、能力、勇气、创造性的性质，和对“进步”一样，对“永久性”也是必需的。只是对后一目的来说，较之对前一目的，这些性质的程度只要稍为低一些一般也就够了。
　　现在从社会的精神条件转到社会的外部条件和客观条件。要指出任何仅仅有助于“秩序”、或仅仅有助于“进步”的政治上的设计或社会事务的安排是不可能的。对两者之一有帮助的都同时促进两者。试举普通的警察制度作为例子来说吧。“秩序”似乎是和这部分社会组织的效能最直接有关的目的。但是，如果它对促进“秩序”是有效的，就是说，如果它镇压犯罪，并使每个人能感到人身和财产的安全，能有任何事态比这更有助于“进步”吗？财产的更大安全是促进更大生产的主要条件和原因之一，而更大的生产就是“进步”的最平常和通俗的方面。镇压犯罪搞得较好，就压制犯罪的倾向，而这就是在多少较高意义上的进步。使个人从不完善的保护状态下的焦虑和不安中解放出来，就解放了他的能力以便用来为改善自己和他人的状况作出新的努力。另一方面，同一奋斗目标使他热爱社会存在，不再在自己的同胞中看到当前的或未来的敌人，从而培育其对待他人的亲切感和友谊，以及对社会普遍福利的关心，所有这些都是社会进步十分重要的部分。
　　再举人们所熟悉的好的税收和财政制度的事例来说吧。
　　人们一般地把它归入属于“秩序”领域的一类。但是什么能比它更有助于“进步”呢？一个促进前者的财政制度，由于恰恰同样的优点，也就有助于后者。比方说，经济既保存现有的国家财富也有利于创造更多的财富。负担的公平分配给每一个公民展示出具体运用于困难的调整工作上的道德和良心的范例，以及最高当局高度评价这种工作的证明。这样的负担分配，无论就定额来说或就区别对待来说，都大大地培养了社会的道德感情。这样一种不妨害公民的勤勉也非不必要地干涉其自由的征税方法，不仅有助于保存国家财富，而且有助于增加国家财富，并鼓励个人能力更积极地发挥出来。
　　反过来说，一切有碍于增进人民财富和道德的财政和税收上的错误，如果达到足够严重的程度，肯定也可能使人民贫困化和道德败坏。总而言之，普遍有效的是，当我们在最广的意义上理解“秩序”和“永久性”时，为了巩固现存的利益，“进步”所要求的不过是“秩序”在较大程度上的要求，“永久性”所要求的不过是“进步”在较小程度上的要求。
　　在支持那种认为“秩序”本质上不同于“进步”，以及现有美好事物的保存和另外的美好事物的取得在提供根本分类基础方面有区别的立场时，我们也许应该记住“进步”可能以“秩序”为牺牲；当我们正在取得或力求取得某种美好事物时，我们可能在别的方面正在退步。例如，我们可能在财富上有所增长，另一方面在美德上则有所退化。在承认这一点的情况下，它所证明的不是“进步”在种属上与“永久性”有何不同，而是财富与美德有所不同。“进步”就是“永久性”再加上点东西；而且，说在一件事情上的“进步”不意味着一切事情上的“永久性”，并不是对这一点的回答。同样，在一件事情上的“进步”也不意味着在一切事情上的“进步”。任何一种“进步”包含同一种事情上的“永久性”；每当“永久性”为某种特定“进步”作牺牲时，其他“进步”为之作更大的牺牲；而如果它不值得那种牺牲，那就不仅仅是“永久性”的利益被忽视了，而且普遍的“进步”利益也被弄错了。
　　如果在给好政府观念以具有科学准确性的最初开端的尝试中竟必须使用这些不适当地加以对比的概念的话，在好政府的定义中略去“秩序”一语而说好政府就是最有助于“进步”的政府，从哲学上说就更正确些。因为“进步”包括“秩序”，但“秩序”不包括“进步”。“进步”是一件事情的较大程度，“秩序”则是其较小程度。在任何其他意义上，“秩序”仅仅代表好政府的必要条件的一部分，而不代表好政府的概念和本质。“秩序”会在“进步”的条件当中找到更为适合的位置，因为，如果我们要增加美好事物总和的话，最要紧的莫过于照看好我们已有的东西。如果我们竭力要获得更多的财富，首先第一条应该是不要无益地浪费掉我们现有的财富。如此看来，“秩序”不是应和“进步”调和一致的另外的目的，而是“进步”本身的一部分和手段。如果在一个方面的所得是用同一方面或其他方面的超过等价的损失换来的，就不存在“进步”。这样理解的“进步”的增进包括政府的全部优越性。
　　但是，这一关于好政府标准的定义虽然抽象地是言之有理的，却是不恰切的，因为尽管它包含着全部真理，但它让人想起的只是一部分。“进步”一语所暗示的是前进的意思，而它在这里的意思却差不多同样是防止倒退。同样的社会原因——同样的信仰、感情、制度和实践——和对产生进一步的发展一样，对防止社会倒退是同样必要的。假使没有什么改进可以指望，生活会同样是为反对倒退而作无休止的斗争，象甚至现在这样。古代人所想的政治就完全是这样。人们和他们的工作的自然倾向是退化。然而，得到良好管理的好制度可能在不确定的长时间内阻止这种倾向。尽管我们已经不再抱有这种意见，尽管现时代的多数人表白相反的信条，他们相信事物的倾向整个说来是朝向进步的，但是我们不应当忘记存在着人类事务趋向更加恶化的一股长流不息的潮流，构成这股潮流的是人类的一切愚蠢、一切邪恶、一切疏忽、懒惰和苟安。这种倾向，仅仅由于某些人经常地，以及其他的人凭一时高兴地，向着美好而有价值的目标作出的努力，才被控制住，不致泛滥成灾。认为他们的主要价值在于用他们的手段实现的实际上的进步，这种努力一旦停止，其后果将仅仅是使我们保持现状，乃是对为改进和提高人类本性和人类生活所作努力的重要性的严重估计不足。稍许减少这种努力，就不仅会停止进步，而且会使事物的总的趋势转向倒退。
　　这种倒退一旦开始，就会加速度地进行下去，变得越来越难以阻止，一直达到历史上可以常常看到的那种状态，在这种状态中甚至今天还有很大部分的人类匍匐于其中。这时，除了超人的力量就很难扭转这种趋势，和重新开始向上的运动。
　　这些理由使得“进步”这个词和“秩序”及“永久性”等词一样不适于当作对政府形式必要条件的分类的基础。这些词所表达的根本对立，并不象存在于符合这些词的人的性格类型中那样存在于事物本身之中。我们知道，有些人以谨慎小心为主，而另一些人则勇敢大胆占优势。有些人，避免危及既得利益的愿望比改进已有的并取得新的利益的愿望更为强烈。另一方面也有其他一些人则倾向相反，比留意当前利益更热中于未来利益。走向这两种人的目的的道路是一样的，但他们容易在相反的方向上离开这条道路。这种考虑对组织任何政治团体的班子是具有重要性的：两种典型的人都应当被包括进去，以便在每一种人的倾向趋于极端时可以由适当比例的其他倾向的人加以调节。不需要有明文规定来保证这一目的，只要注意不要有不符合该目的之处就行。一般地，老年人和青年人，已经有了地位和声望的人和尚无地位和声望的人自然地和自发地混合在一起，就足可达到这个目的，只要这自然的平衡不被人为的规定所干扰。
　　既然最通常地用来作社会事务分类的区别并不具有所需要的性质，我们就必须寻求更适于该项目的的某个其他的主要区别。这样一种区别将由我现在要进行的考虑加以表明。
　　如果我们试行自问，好政府在其所有的意义——从最低微的到最高尚的意义——上究竟依靠什么原因和条件，我们就发现其中主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的社会的那些人的品质。
　　我们可以举司法作为第一个例子来说。这样做是更恰当的，因为没有哪一部分公共事务其单纯的机构、规则和工作细节的设计是具有如此重大后果的。但甚至这些，较之所雇用人员的品质，在重要性上也大有逊色。如果人民的道德情况坏到证人普遍说谎、法官和其下属受贿的地步，程序规则在保证审判目的上又有什么效用呢？又，如果人民对市行政漠不关心，不能诱使忠实而有才能的人出来管理，把职务交给那些为谋取私利的人去担任，制度又怎能提供一个好的市行政呢？如果选民不关心选择最好的议会成员，而是选择为了当选而愿花最多的钱的人，最广泛普及的代议制度又有什么用处呢？如果一个议会的成员可以被收买，或者如果他们性情暴躁，得不到公共纪律的矫正或个人的自我克制，使他们不能作冷静的考虑，并且在下院议席上动手打人或互相开枪射击，这样的代议制议会又怎能为人民的利益而工作呢？还有，如果人民是那样爱嫉妒，只要有个人可能获得成功，那些本应当和他合作的人却形成默契，联合起来使他归于失败，这样的人民怎样能以相当健康的方式进行政府管理或任何共同的事业呢？每当人民普遍倾向于只注意个人的私利而不考虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政府是不可能的。知识的缺乏对好政府所有要素方面的不利影响是不需要作任何说明的。政府管理是由人们的行为组成的，如果行为者，或选择行为者的人们，或行为者须对之负责的人们，或其意见应当影响和制约所有这些人的旁观者们，都只是无知的、愚蠢的和具有可悲的偏见的群众，则任何政府管理都将搞不好。反过来，按照人们高出于这个水平的比例，政府的性质也将有所改进——直达到卓越的程度（这是可能达到的但没有一个地方已经达到），那里的政府官员，其本身就是具有卓越的美德和智慧的人，而围绕着他们的是有道德的和开明的公众舆论的气氛。
　　好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。对任何政治制度来说，首要问题就是在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Bentham）更完善的分类），道德的、智力的和积极的品质。在这方面做得最好的政府，就很可能在其他一切方面是最好的，因为政府的实际工作中一切可能的优点正是有赖于这些品质（就它们存在于人民中来说）。
　　因此，我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力。这样，政府机器本身的性质就成了政府优点的另一构成要素了。政府机器本身的性质就是它适于利用每个时候存在的全部好性质来帮助实现正当目的的程度。让我们再举司法这个题目作为例子来说明吧。司法制度一旦确定，执法上的优点就和组成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施加影响，并使它对执法的结果充分歧作用而采用的各种办法。
　　为使法官的挑选能得到最高水平的美德和智慧而作的安排，有益的诉讼程序的程式，允许对任何差错进行公开的评论和批评，通过报刊进行讨论和指责的自由，按照是否适于引出真相的采证方式，接近法庭的便利（不管有多少），侦查犯罪和逮捕罪犯的办法，——所有这些都不是动力，不过是使动力排除障碍的手段。手段自己不能活动，但没有它，不管动力有多大，也将被浪费掉而无效果。在政府的行政部门的构成中存在同样的特点。行政部门所拥有的手段是好的：规定了对官员资格的适当考查，对官员升级的适当规则；事务被适当地分配给办理事务的人，为事务的处理建立起便利的和有条不紊的秩序，在事务处理之后保留正确而明了的记录；每个人都知道自己所负的责任，并让别人知道他的责任所在；对行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来的控制办法。但是政治控制不能自己活动，正如徒有马笼头而无驭马者不能指挥马一样。如果进行控制的官员和他们所要控制的官员一样腐败或玩忽职守，如果作为整个控制机器的大发条的公众太无知，太消极，或太不经心和不注意尽自己的本分，那么即使有最好的行政机构也不会得到多大好处。
　　虽然这样，好的机构总是比坏的机构更为可取的。它能使现有的不充分的动力或控制力量发挥尽致；没有它，不管多大的动力或控制力量都会是不充分的。例如，如果公众对所作的事漠不关心的话，公开的办法，就既不阻止坏事也不是鼓励好事。但是，如果不公开，公众又怎能对不允许他们看到的事情加以制止或鼓励呢？公共机关的最理想的完善构成，就是其中官员的利益和他的职务完全一致。单靠制度是做不到这样的，但若没有为这一目的适当设计出来的制度就更做不到这样。
　　我们就具体的政府管理的各项安排所说的话，对政府的一般构成来说显然更是适用的。一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体事务而组成的。代议制政体就是这样一种手段，它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响。虽然在任何组织形式下，他们所具有的影响都是政府中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的制度所能组织的这种好品质越多，组织形式越好，政府也就越好。
　　这样，我们现在已经得到对任何一套政治制度所能具有的优点的双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度促进社会普遍的精神上的进步的程度所构成，包括在才智、美德，以及实际活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、智力的和积极的价值组织起来，以便对公共事务发挥最大效果所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。
　　政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动主要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。
　　政府这两种职能之间的不同，不是象“秩序”与“进步”之间的区别那样仅仅是程度上的不同，而是性质上的不同。然而，我们不应认为它们之间没有密切的联系。保证在现有的文化状态下实际可行的最好的公共事务管理的制度，单凭这一点就可能进一步改进那种状态。一国人民具有和他们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平和最不繁重的财政制度，就有希望迅速地进入到更高的阶段。
　　政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民的进步。相反地，如果政府机器构造得不好，以致不能克尽厥职，就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和能动性的后果。但是这种差别是真实存在的，因为这只是政治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一，至于那种有益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外的和广泛得多的课题。
　　就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工作方式——它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况下管理社会公共事务的安排——而论，因国家和文明状态的不同而发生的变化，后者显然比前者要少得多。它和政府的根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实际事务的方式，在君主专制政体下一般地也是最好的，只是君主专制政体不大象会实行它罢了。比方说，财产法规，证据原则和审判程序，税收和财政制度，在不同的政府形式都不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规则，都是各别研究的科目。一般法学，民事和刑事立法，财政和商业政策，本身都是科学，或者可以说，广泛的科学或管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则，尽管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做，但是如果被理解了和照着做的话，在所有的政府形式下一般地都会是同样有益的。诚然，这些原则不能毫不加修改地适用于一切社会状态和人类精神状态，但是大多数原则只需要作细节上的修改，以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治者的社会状态。它们完全不适合的那种政府，一定是那种本身很坏，或不合舆情，以致不能靠诚实手段维持其本身的存在的政府。
　　否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练，按照已经达到的发展阶段，所需要的制度必须显著不同。对这一真理的承认，尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认，可以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越之点。在过去时代，通常主张在英国或法国实行代议民主制所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯一适合的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当大的，而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态，在这些影响中，主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到的人类进步的状态中，对个人行使的权威的性质和程度，权力的分配，以及命令和服从情况，是除宗教信仰外最强有力的影响，这些影响使他们变成现在这样，并使他们能成为什么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适应，他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的优点（为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者不是不利于，他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下一个步骤。
　　因此（重复前举的一个例子来说），处在蒙昧未开化的独立状态的人民，每个人为他自己活着，除偶尔一时高兴外不受任何外部的控制，这样的人民在学会服从以前实际上是不可能取得任何文明方面的进步的。因此，在这样一种人民之上确立起来的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到服从。为了做到这点，政府的体制必须是近乎或完全专制的。
　　有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程度的平民政体，将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学文明的人民所需要的第一课。因而，这种部落的文明，如果不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果，就几乎总是一个专制统治者的业绩，他的权力或者来自宗教，或者来自军事上的勇武；很常常是来自外国的武力。
　　又，未开化的种族（最勇敢、最富有精力的种族尤譬如此）不喜好继续不断的毫不令人兴奋的劳动。然而一切真正的文明就是以此为代价的；没有这种劳动，人既养不成文明社会所需要的习惯，物质世界也不准备接受他。这里需要有一种罕见的各种情况的巧合，为此常常要经过很长的时间，才能使这种人民和勤勉协调起来，除非他们在一段时间内被迫这样做。所以甚至人身的奴隶制，由于它给勤勉生活一个开端并把这种生活强制规定为社会中人数最多的那部分人的专属职业，较之好斗和掠夺生活更可能加速向更好的自由的过渡。不用说，奴隶制的这一辩解只是在很早期的社会状态下才是有效的。文明民族有很多其他方法将文明给予在它影响下的人们，而且奴隶制在其一切细节上都和法治抵触，而法治却是一切现代生活的基础，并且对奴隶主阶级来说，当它一旦受到文明的影响时，奴隶主又是富有腐化作用的，所以现代社会中在任何情况下采用奴隶制，就是回到比野蛮更坏的状态。
　　然而在某个历史时期，几乎每一个现在是文明的民族，都是多数由奴隶构成的。处在那种状况的民族为了摆脱那种状况要求一种和野蛮民族极不相同的政体。如果他们生来精力旺盛，特别是如果在同一社会内有一个既非奴隶又非奴隶主的勤劳的阶级和他们联合在一起（如希腊的情况），他们大概只要使自己自由就能保证他们的情况的改善。当获得自由以后，他们往往象古罗马的自由民那样适于立即取得完全的公民权。然而这不是奴隶制的正常情况，一般地这是奴隶制即将过时的征兆。本来所谓的奴隶是一个尚未学会自助的人。他比野蛮人无疑是前进了一步。他没有上过他尚待取得的政治社会的第一课。他学会了服从。但他所服从的只是直接的命令。生来的奴隶的特点就是不能使自己的行为符合规则或法律。他们只能做被命令去做的事情，而且只是当他们被命令去做那事情的时候。如果有个他们畏惧的人监视并用刑罚威胁着他们，他们就服从；但是当这个人背过脸去的时候，工作依然未做。决定着他们的动机不应求之于他们的利益，而应求之于他们的本能、直接的希望或直接的恐怖。专制政治可能驯服野蛮人，但是就专制政治来说，就只能使得奴隶更加无能力。然而在他们自己控制下的政府将是完全难以由他们管理的。他们的进步不能来自他们自己，而必须从外部引起。他们必须采取的步骤，以及改进的唯一途径，就是从意志的统治提高到法律的统治。必须教会他们自治，而在最初阶段这意味着按照一般的指示行动的能力。他们所需要的不是强力的统治而是指导性的管理。然而，由于他们处在很低级的状态以致除了他们尊为掌握强力的人以外不服从任何人的指导，所以最适于他们的那种政府就是握有强力但很少加以使用的政府，也就是类似圣·西蒙式社会主义（St.SimonianeormofSocialism）的父亲式专制政治或贵族政治。这样的政府对社会的全部活动保持着一般的监督，俾使每个人感觉到现时存在一种足以强其他服从既定规则的强力，但是这个政府由于不可能着手规定有关勤勉和生活的一切细节，必然听任并诱导人们自行去做许多事情。这个可称之为引带政府的政府，看来是为使这样的民族最迅速地通过社会进步方面必要的下一步所需要的。秘鲁英卡斯（Incas）政府的想法似乎就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法就是这样。不用说，仅仅作为逐步训练人民独自走路的一种手段，引带才是可允许的。
　　再作进一步的说明将是不适当的。试图研究哪种政府适合于每一种已知的社会状态，将不是写一篇有关代议制政府的论文，而是有关一般政治学的论文。为了我们较有限的目的我们仅借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特定民族的政府形式，我们就必须能够在属于该民族的缺点和短处中辩别出成为他们进步的直接障碍的东西，发现（比方说）拦路虎是什么。对他们说来最好的政府就是最能给与他们那种如缺少了他们就不能前进或只能跛行地和歪歪斜斜地前进的东西的政府。但是我们不可忘记一切以改进或进步作为其目的的事物中必然含有的保留；那就是，在寻求所需要的好处时，不损害或尽可能少损害已经有的好处。应该教会野蛮民族服从，但不是用把他们转变为奴隶的方式。而且（为了给立论以更高的概括）对于使人民渡过进步的下一阶段说来最有效的政府形式，如果它这样做所用的方式妨碍或者肯定地使他们不适于往前更进一步，将仍然是对他们极不适当的。这样的事例是常有的，而且是属于历史上最可悲的事件。埃及的等级制度，中国的父亲式专制政治，对于把这些民族提高到它们已达到的文明程度来说都是很合适的工具。
　　但是一经达到那种程度以后，由于缺乏精神自由和个性，它们就永远停止下来了。把它们带到目前状况的制度使它们完全无能力取得进步所需的这些条件；并由于该项制度并未崩溃和让位于别的制度，进一步的改进就停止了。和这些民族相比，让我们来考虑由另一个比较不重要的东方民族——犹太人提供的性质相反的例子。他们也有过绝对君主制和等级制度，并且他们所创立的制度具有和印度人一样明显的祭司制渊源。这些制度为他们做了其他东方民族的制度为各自民族所做的事情——使他们变得勤勉和服从秩序，并给他们以民族的生活。但是无论是他们的君主或是祭司教士，都不曾象在其他那些国家那样，独占对他们性格的塑造。他们的宗教使具有天才和高度宗教虔诚的人们能被看做，也使他们能把自己看做是受到天启，这种宗教产生了一种无可估量地宝贵的并非由人建立的制度——先知教团（如果可以这样称呼它的话）。在他们神圣地位的一般虽非经常有效的保护下，先知们是民族中的一种力量，往往不止是君主和祭司的对手，并在地球的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对抗是不断进步的唯一真正的保证。在那里宗教因而就不象在其他许多地方那样，将一切已经确立的事物神圣化和成为反对进一步改进的障碍。著名犹太人M.萨尔瓦多（M.Salvador）所说先知们在教会和国家具有和近代的出版自由同等的价值这番话，为犹太生活中这一伟大因素在民族以及全人类的历史中所发挥的作用提出了一个正当的虽然不是足够的概念。因此之故，天启的教义从来不是完全的，在才智和道德感情方面最杰出的人们不仅能够以上帝的直接权威对任何他们认为值得如此对待的事情进行公然抨击和表示异议，而且能够提出对民族宗教的更好的和更高的解释，这些解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃把圣经当做唯一无二的一本书那样读的习惯的人——这种习惯直到最近在基督徒中和不信仰基督教的人中同样是根深蒂固的——看到在摩西五书或甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教之间的巨大差异而不胜惊叹。这种差距和预言书同福音书之间的差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是难得有的，因此犹太人不是象其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊人的古代最进取的民族，并和希腊人一道，是现代文化的出发点和主要推动力。
　　因此，不仅要考虑到下一步骤，而且要考虑到社会有待采取的所有步骤，否则不可能理解政府形式适合社会状态的问题。既要考虑到能够预见到的，也要考虑到目前还看不到的远为广泛的不确定范围。由此可以得出结论说，要判断各种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
　　上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。
第三章 理想上最好的政府形式是代议制政府
　　长期以来（也许在英国人争取自由的整个期间）有句谚语说，假使能保证有一个好的专制君主，君主专制政体就会是最好的政府形式。我看这是关于什么是好政府的一种极端的也是最有害的误解。这种误解如不加以清除，就将严重地损害我们关于政府的一切推理。
　　这个谚语的假设是，在杰出人物手中的绝对权力将保证完善而明智地执行政府的一切义务。好的法律将被创设并施行，坏的法律将得到改革；最优秀的人将被放在一切负责的位置上；在这个国家的情况和它的知识和道德教化程度允许的条件下，司法将得到很好的实施，公共负担将规定得很轻而且很适宜，每个行政部门将得到廉洁而明智的管理。为了辩论起见，我愿意承认这一切；但是我必须指出这种让步是多么大；甚至要产生和这一切相接近的结果也要求有比好的专制君主这个简单词汇所具有的意义多得多的东西。实现这些结果事实上将意味着不仅仅一个好的君主，而且一个洞察一切的君主。他必须在任何时候都相当详细地正确了解国家每个地区每个行政部门的行为和工作，必须能够在给予他的全部时间即和给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小时里有效地注意和监督这广阔领域的一切部分；或者他必须至少能从他的臣民群众中不仅辩别和选出一大批适于在监督和控制下管理每个公共行政部门的忠实而有能力的人，而且辩别和选出少数具有杰出美德和才能的人，这些人不仅可以被信任在没有监督的情况下工作，而且对别人实行监督。差强人意地完成这项任务就需要有非凡的才能和精力，因此我们所假设的好的专制君主很难想象会同意承担这项任务，除非为了逃避不可忍受的祸患和对未来的事情作过渡的准备。
　　但即使没有上面开列的大项目，论点也能成立。假设困难消失了，那时情形怎样呢？一个具有超人的精神活力的人管理着精神上消极被动的人民的全部事务。他们的消极被动暗含在绝对权力这个观念本身中。整个民族，以及组成民族的每个人，对他们自己的命运没有任何潜在的发言权。关于他们的集体利益他们不运用自己的意志。一切都由并非他们自己意志的意志为他们作决定，违反这种意志对他们说来是法律上的犯罪。在这种制度下能造成什么样的人呢？他们的思想或活动能力在这种制度下能得到什么发展呢？他们或许能被允许考虑纯理论的问题，只要他们的考虑或者不涉及政治，或者同实践毫无联系。在实际事务上，他们最多只能被容许提建议；而即使在最温和的专制君主的情况，也只有被认为优秀或以优秀出名的人才能指望他们的建议能被负责管理事务的人们知道，至于重视就更说不上了。一个人当他的思想不会有什么实际效果而仍要不怕麻烦地去思想，或者使自己适合于他并无指望被允许去担任的职务，这个人对智力活动本身一定具有极不平常的爱好。对智力活动的唯一充分的诱因（这在一个世代中不过是少数几个人的情况），是智力活动的结果有被实际采用的希望。并不由此得出结论说这个民族整个地缺乏智力。通常生活上的事务，这是必然要由每个人或每个家庭自己处理的，将唤起某种程度的才智和实际能力（在这些概念的一定的狭窄范围内）。可能有第一流的大科学家，他们为了科学的实际利用或是为了研究上的乐趣而钻研科学。将会有一群官僚，以及被训练作官僚的人，他们将被教会至少某些政府管理和公共行政的经验原则。可能有也常常有过由国家的最好的智力在某个特殊方面（通常是军事方面）组成的系统，俾增进专制君主的威严。但一般公众依然无知无识并对一切较大的实际问题不感兴趣；或者，如果他们对这些问题有任何了解的话，那也不过是一知半解，就象从未拿起过工具的人所具有的机械知识那样。他们受到妨害的不仅是在知识方面；他们的道德能力也同样受到妨碍。凡是人们的行动范围受到人为的限制的地方，他们的感情也就相应地变得狭隘和不健全。感情的食粮是行动；甚至家庭的感情也有赖于自愿的照顾。使一个人不能为他的国家做任何事情，他也就不关心他的国家。古来有一句谚语说，在专制国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己。这个谚语是以正确理解绝对服从——哪怕是对善良而贤明的统治者的服从——的后果为依据的。还有宗教；也许可以认为，宗教至少是一种可以依靠来提高人们的眼光和思想的力量。但是即使假定宗教不为了专制政治的目的而受到歪曲，它在这些情况下也不再是一种社会关心的事，而缩小为个人和上帝之间的个人私事，涉及的只是他个人的拯救问题。这种形式的宗教和最自私最狭隘的利己主义是完全适合的，和肉欲本身一样不能使信仰者在感情上和其同类一致起来。
　　好的专制政治意味着这样一个政府：在这个政府里，就依靠专制君主来说，不存在国家官吏的实际压迫，但人民的一切集体利益由政府代他们进行管理，有关集体利益的一切考虑由政府替他们去作，他们的思想形成于并同意于这种对他们自己的能力的放弃。一切事听任政府，就象听任上帝一样，意味着对一切事毫不关心，并把它们的结果，如不合自己的意思，当作上天的惩罚加以接受。所以，除对思维本身有智力上的兴趣的少数好学的人以外，整个人民的才智和感情让位给物质的利益，并且当有了物质利益时让位给私生活的娱乐和装饰。但这样说的意思是，如果全部历史的见证还有价值的话，民族衰落的时代已经到来，就是说，如果这个民族曾经达到某种文明的话。如果它未超出东方民族的状况，在那种情况下，它就继续停滞。但如果象希腊或罗马那样，由于活动力、爱国主义和心胸宽广——这些民族性格完全是自由的结果——它曾达到较高的文明，它就在几个世代内退到东方的状态。而那种状态并不意味着呆滞不动，保证不再变坏；它往往意味着遭到更强大的专制君主或是保持着粗野和自由活力的邻近野蛮民族的侵略、征服，并被降为国内的奴隶。
　　这不仅是专制政府的自然倾向，而且是它的内在的必然性。这是无法逃避的，除非专制政府同意不成其为专制政府，被设想为好的专制君主的人不行使他的权力，并且，尽管保留着该项权力，允许政府的一般事务进行得就象是人民真正自己管理自己那样。不管这是怎样很少可能，我们可以想象一个遵守着立宪政府的很多规则和限制的专制君主。他可能允许使舆论得以形成并对国家事务表示意见的出版和言论自由。他可能容许地方的利益在不受政府干涉的情况下由人民自己管理。他甚至可能在自己周围设置一个或数个由全体或部分人民自由选出的政府委员会，而在自己手中保留着征税权和最高的立法以及行政权力。假使他这样做，并一直放弃作为专制君主的权力，他将除掉专制政府特有的一大部分害处。对公共事务的政治能动性和能力将不再受到阻碍地在人民内部发展起来，而一种不单纯是政府应声虫的舆论将形成起来。然而这样的改进将是新的困难的开始。这个不受君主支配的舆论必定是要不支持他的，要不就是反对他的；非此即彼。一切的政府必定会使许多人不高兴，而这些人现在有了正规的机关，并能够表达他们的感情，因此反对政府措施的意见也会常常表达出来。当这些不利意见碰巧是多数意见时，君主该怎么办呢？他将改变他的方针吗？他将听从人民吗？如果是这样，他就不再是专制君主而是立宪君主了。后者作为人民的机关或第一公平不同的只是不能罢免罢了。如果不是这样，他就必须或者用他的专制权力将反对意见压制下去，或者就将产生人民和独夫之间的持久的对抗，其结局只能有一个。即使是消极服从的宗教原则和“神权”也不会长期防止这种局面的自然后果。君主将不得不屈服并遵从立宪君主的条件，或者让位给愿意这样做的人。这样一来君主专制就主要是名义上的，它将不具有被认为属于绝对君主制的很多优点。另一方面，它将在极不完全的程度上实现一个自由政府的优点。因为不管公民实际享有的自由可能有多大，他们决不会忘记他们是勉强被容许保有这种自由的，并且是靠了一种在国家的现有政体下随时可能被收回的让步保有这种自由的。不能忘记他们在法律上是奴隶，尽管是一个明智的，或者是宽容的君主的奴隶。
　　如果由于人民的无知、冷漠、倔强、刚愎自用，以及由于用自由制度所提供的强有力的武器武装起来的自私的个人利益的腐败结合对最有益的公共进步设置了种种障碍，而呻吟于这些障碍下的失去耐心的或感到失望的改革家们，有时竟渴望一个铁腕人物来摧毁所有这些障碍并迫使难以驾驭的人民接受较好的管理，是毫不足怪的。但是（除开这一事实不说：有一个时常改革弊政的专制君主，就有九十九个只知制造弊政的专制君主）朝着这方向寻求实现他们的希望的人们，从好政府的观念中漏掉了其主要的成分，即人民本身的改进。自由制度的好处之一，就是在这制度下统治者不能放过人民的意愿不管，为他们改善事务而不改善他们。如果不管人民怎样也能将他们管理好的话，他们的好政府就不会比一个未经自己提供合作由外国武力解放的人民的自由维持得更长久。诚然，专制君主可能教育其人民；而真正这样做，将是对他的专制的最好的辩解。但是任何旨在造就人而不是制造机器的教育，到头来都会使他们提出支配他们自己的行动的要求。十八世纪法国哲学的先驱们就是耶稣会会员教育出来的。甚至耶稣会的教育看来也足够真正唤起对自由的渴望。
　　凡是增强人的能力的，不管是在多么小的程度上，都会创造对无阻碍地运用这种能力的更大愿望；普及教育如果不是为了肯定将诱导人民去想望，并很可能会提出要求的那种状态而教育人民，就是一种失败。
　　我决非谴责在极端危急的情况下以暂时的独裁形式掌握绝对的权力。自由的民族在古时候曾经根据他们自己的选择赋予这种权力，作为对国家用较温和手段所无法消除他弊病的一剂必要的猛药。但是对这种权力的接受，即使是在严格限制的时间内，也只有当独裁者，象梭伦或毕达古斯那样，用他所掌握的全部权力来消除妨害民族享有自由的障碍时才是可以原谅的。好的专制政治完全是一种虚假的理想，它实际上（除了作为某种暂时目的的手段）是最无意义和最危险的奇异想法。以毒攻毒，在一个文明有所发展的国度，好的专制政治比坏的专制政治更为有害，因为它更加松懈和消磨人民的思想、感情和精力。奥古斯都的专制政治使罗马人为提比略作好准备。假使罗马人性格的整个风格最初没有遭到近两个世代的温和奴隶制的磨损，他们可能会留下足够勇气反抗更可恶的奴隶制吧。
　　不难表明，理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。为检验这个命题，就必须联系到上一章所指出的为便于对政府长处的研究而划分出的两个部分加以考察，即：政府通过社会各种成员现有道德的、智力的和积极的能力促进社会事务的良好管理到何种程度，以及它在改善或败坏这些能力方面的效果如何。
　　不用说，理想上最好的政府形式，并不是指在一切文明状态都是实际可行的或适当的政府形式说的，而是指这样一种政府形式，在它是实际可行和适当的情况下，它伴随有最大数量有益后果，直接的和将来的。完全的平民政府是能够主张具有这种性质的唯一政体。它在政体表现其优越性的两个部分都是卓越的。它比任何其他政体既更有利于提供良好的管理，又促进较好的和较高形式的民族性格的发展。
　　它有关当前福利的优越性建立在两个原则之上，这两个原则具有和关于人类事务所能规定的任何一般命题同样普遍的真理性和适用性。第一个原则是，每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。第二个原则是，从事于促进普遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈达到高度，愈是广泛普及。
　　试将这两个命题具体化到当前场合。人们愈具有自·保的力量并进行自·保，他们就愈能免遭他人的祸害；只有他们愈是自·助，依靠他们自己各别的或共同的行动而不仰赖他人，才愈能在同自然的斗争中取得高度的成功。
　　前一命题——每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者——是深谋远虑的基本准则之一，每个能够处理自己事务的人在涉及到他自己时总是暗含地按照它行动的。的确，许多人对它作为政治学说感到极大厌恶，并且爱把它公然诬蔑为普遍自私的学说。对此我们可以回答说，人通常总是爱自己胜于爱别人，爱和自己接近的人胜于爱较疏远的人，当这一点不复是真理的时候，从那时起，共产主义就一定不仅是实际可行的，而且是唯一可以辩护的社会形式了。而且，到那时候，共产主义将肯定会得到实行。就我自己来说，既不相信普遍的自私，我不难承认甚至现在共产主义在人类的精华中就会是可行的，在其他人中也可能变成可行的。但是由于这一意见就是不受那些不满于私利占有普遍优势的学说的现制度的维护者们欢迎，我倒以为他们实际上确是相信大多数人考虑自己先于别人的。然而，为了支持一切人参加行使主权的主张，甚至不必要作这种断言。我们不需要假设说，当权力存在于一个排他的阶级手中时，该阶级将明知和有意地为自己而牺牲其他阶级的利益。这样说就够了：在没有天然的保卫者的情况下，被排除的阶级的利益总是处在被忽视的危险中。而且，即使看到了，也是用和直接有关的人们不同的眼光去看的。举例来说，在我们国家，被叫做工人阶级的那个阶级可以认为就是被排除在对政府的一切直接参加之外的。我不以为参加政府的各阶级一般地有为自己而牺牲工人阶级的任何意图。他们曾经有过那种意图；看看那些长期以来用法律压低工资的坚持不懈的尝试吧。但是今天他们通常的意向恰恰相反，他们愿意为了工人阶级的利益作出相当大的牺牲，特别是金钱上的牺牲，而且可以说失之过分慷慨和不分青红皂白的慈善。我也不认为在历史上任何统治者曾有过如此真诚的对自己的贫苦同胞尽义务的愿望。然而议会，或者组成议会的几乎所有成员，曾有过一瞬间用工人的眼光去看问题吗？当涉及工人本身利益的问题发生时，不是仅仅从雇主的观点去加以考虑吗？我并不是说工人对这种问题的看法一般地比其他人的看法更接近真理；但它有时是完全同样接近真理的。无论如何应当恭敬地听取他们的意见，而不应当象现在这样不仅不予尊重而且加以忽视。比方说，在罢工问题上，我怀疑在上院或下院的主要成员中是否有哪怕是一个人不坚决相信事情的理由无条件地在雇主这边，而受雇人的意见简直是荒唐可笑的。研究过这个问题的人都清楚地知道情形远远不是这样；如果举行罢工的阶级能够让议会听到自己的意见，问题将会以完全不同的、远远不是那么肤浅的方式进行讨论的。
　　和人类事态密切相连的一种情况是，任何保护他人利益的意图，不管多么真诚，都不能使束缚他们双手的事变得安全或有益。更加显然正确的是，只有靠他们自己的双手才能作出对他们的生活情况的任何积极的和持久的改善。通过这两个原则的连带影响，一切自由社会，比之任何其他社会，或者比自由社会在丧失自由以后，既更能免除社会的不公正和犯罪，又可达到更辉煌的繁荣。试将世界上的自由国家（在继续保持其自由的期间）和同时代的君主专制或寡头专制国家的人民作一对比：将古希腊城市同古波斯帝国的州对比；将意大利的共和国和佛兰德及德意志的自由城市同欧洲的封建君主国对比；将瑞士、荷兰和英国同奥地利或革命前的法国对比一下吧。自由国家的较高的繁荣明显得无法否认。这种繁荣证明它们在良好的政府和社会关系方面的优越性，此外在历史的每一页中也是明显的。如果我们不是将一个时代同另一时代作比较，而是将存在于同一时代的不同政府作比较，则任何夸大其词硬说存在于自由国家的开诚布公中的混乱也一刻不能同渗透在君主制国家整个生活中的对人民群众的轻蔑的践踏相比，不能同在他们称之为财政安排的掠夺制度下，以及在他们的可怕的法院秘密中，每日每时发生的令人憎恶的个人暴政相比。
　　必须承认，自由的好处，就它迄今被享有的情况而论，是通过将自由的特权扩及于社会仅仅一部分人而取得的；而将这种特权公平地扩及于全体人民的政府则仍然是有待实现的迫切要求。但是尽管向这一点接近每一步都具有独立的价值，并且在普遍进步的现有状态下比接近更进一步的事情在许多场合也无法做到，然而全体人民共同享有自由的好处则是理想上完善的自由政府概念。不管是谁只要有人被排除在自由以外，被排除者的利益也就得不到其余的人所得到的保证，并且他们在为他们自己以及社会的福祉发挥能力方面所具有的活动余地和所得到的鼓励就比未排除在外要少了，而国家的普遍繁荣总是和这种能力的发挥情况相适应的。
　　有关当前福利即有关当代事务的良好管理的情形就是这样。如果我们现在转到政府形式对人的性格的影响问题，我们将看到平民政府之优越于其他政府形式，就更是确定无疑的了。
　　这个问题其实是以另一个更根本的问题为转移的，这个问题就是：为了人类的普遍利益，在两种普通的性格类型中以哪一种占优势为好——积极的性格类型还是消极的性格类型；是同邪恶作斗争的性格类型还是忍受邪恶的性格类型；是适应环境的性格类型还是努力使环境适应自己的性格类型。
　　从道学家的观点和人类的一般好恶说来，是赞成消极的性格类型的。富有活力的性格也许值得赞美，但是默从的和恭顺的性格则是多数人个人所喜欢的。我们邻人的消极无为增加我们的安全感，有利于我们的任性的举动。消极性格的人，如果不是碰巧需要他们活动的话，似乎是我们自己道路上的较小障碍。一个满足的人不是一个危险的对手。但是可以肯定地说，人类事务的一切改进都是不满足的人努力的结果；况且，积极的人学会忍耐比消极的人变得充满活力要容易得多。
　　在三种精神上的优点即智力上的、实践上的和道德上的优点中，就前两者来说哪一种性格更有利是毋庸置疑的。一切智力上的优越都是积极努力的结果。事业心，为我们自己或他人的利益不断前进和不断地尝试和完成新事物的愿望，甚至是思辩的才能，尤其是实践的才能之母。适合于另一性格类型的智力修养则是属于只凭一时高兴或只作简单思维的人那种软弱无力和模糊不清的东西。检验真正而有力的思维即探究真理而不是徒事空想的思维的标准，就是思维能成功地应用于实践。假如不存在这种目的，给思想以确实性、准确性和可以理解的意义，思想就不会产生比毕达哥拉斯学派（Pythagoreans）神秘的形而上学或是古代印度的吠陀经更好的东西。涉及到实际的改进，事情就更加明显。改进人类生活的性格是同自然力和自然倾向作斗争的性格，而不是屈服于自然力和自然倾向的性格。一切为自己谋利益的性格也都属于积极的和有力的性格，因为促进社会每个成员的利益的习惯和行为无疑至少是到头来最有助于整个社会进步的习惯和行为的一部分。
　　但是就道德上是否更可取这点来说，乍看起来似乎是有怀疑的余地。我所说的不是普遍存在的赞成消极性格的宗教感情，它把这种性格看成更符合对神意的顺从。基督教和其他宗教一样培养了这种感情；但是能够抛弃这一反常情况以及其他许多反常情况的唯有基督教。抽象地从宗教上的考虑说，消极的性格屈服于障碍而不是力求克服障碍，的确不论对自己或他人可能都不是很有益处的，但至少可以指望它是无害的。知足总是被算做道德上的一种美德。但是，认为知足必然地或自然地附随于消极性格则是完全的错误；而且这种看法是没有好处的，其道德上的后果是有害的。当人们希望得到自己所没有的利益时，凡不能靠自己的力量取得该项利益的人就容易对能这样做的人投以怨恨和恶意的眼光。而满怀希望为改善自己的情况而奋发努力的人，对从事同一工作或在该工作中取得成功的人却抱着善意。在多数人都这样从事工作时，那些达不到目的的人有了国家的一般习惯给他们的感情所定下的调子，于是把他们的失败归之于缺乏努力或机会，或者归之于他们个人的坏运气。但那些显然希望得到别人有的东西，却并不努力去争取的人，不是不停地抱怨命运未替他们做他们自己不试图做的事情，就是对那些拥有他们想要有的东西的人充满嫉妒和恶意。
　　生活中的成功愈被看做或相信是命运或偶然事件的结果而不是努力的结果，嫉妒就愈发展成为民族性格的一种特征。
　　全人类中最嫉妒的是东方人。在东方的道学家中，在东方的故事中，嫉妒的人是异常突出的。在现实生活中，他对一切拥有任何可以想望的东西的人来说是一种恐怖，不管是一座宫殿也好，一个长得漂亮的孩子也好，或甚至好的健康和精神也好，他只要看一眼就有充满迷信的邪恶眼光的效果。在嫉妒上，和在活动上一样，仅次于东方人的是某些南欧人。西班牙人用嫉妒纠缠着他们的所有伟大人物，使他们的生活变得难堪，并一般地做到使他们的成功过早地结束。至于法国人，他们本质上是南方民族，尽管性情容易冲动，但专制政治和罗马天主教教义的双重教育使顺从和忍耐变成这民族的共同性格，变成他们一致接受的智慧和优秀的概念。如果说法国人彼此之间的嫉妒，以及对一切卓越事物的嫉妒，不比现实情况更厉害，这种情形应该归功于法国人性格中的许多可贵的起抵消作用的因素，特别是法国人的优异的个人能力。
　　这种个人能力虽然不如自助的和奋斗的盎格鲁撒克逊人那样百折不挠和较少间歇，但是仍然在他们制度的实施上有利于这种能力的差不多每一个方面显示了出来。
　　毫无疑问，在一切国家都存在真正知足的人，他们不仅不寻求，而且不想望他们所没有的东西，这些人自然对显然有较好运气的人不怀恶意。但是大部分表面上的知足则是和懒惰或放纵结合一起的真正的不满足。这种不满足的人不采取提高自己的合法手段，却喜欢把别人降低到他自己的水平。
　　如果我们仔细考虑一下甚至是无害的知足的情况，我们就会看到，只有当他们的漠不关心仅仅是对改善外部环境而言，而且努力在求取精神价值上的永久进步，或至少有裨益他人的无私热情时，知足的情况才赢得我们的赞许。一个毫无抱负，不想使任何别人幸福，不想促进自己国家或邻人的福利，或是改进自己精神上的美德的知足的人，或是知足的家庭，既不会引起我们的赞美，也不会得到我们的赞同。我们理所当然地把这种知足归于单纯的懦弱和无志气。我们所赞同的满足，是在没有不可能得到的东西的情况下愉快地工作的能力，是对不同的想望对象的相对价值作出的正确评价，以及当二者不可得兼时舍小取大的意愿。然而这些对积极从事改进自己或他人命运的人说来是自然具有的优点。不断地对照着困难衡量自己能力的人，懂得什么困难是他所不能克服的，懂得什么困难他虽然可能克服但是得不偿失。其全部思想和活动为实际可行而且有益的事业所需要并习惯地将它们运用于这种事业的人，就是比所有其他的人最少可能让自己的思想在不值得得到或是对他来说不值得得到的东西上滋长不满情绪的人。因此，积极的、自助的性格不仅是本质上最好的，而且是最有可能得到相反的性格中一切真正好的或可想望的东西。
　　英国人和美国人的奋斗的、进取的性格，只是由于它通常把精力消耗在极为次要的对象上而受到批评指责。本质上它是人类普遍进步的最好希望的基础。人们敏锐地观察到，每当事情发生差错时，法国人的习惯冲动是说“不要着急”，英国人则说“多么丢脸”。当事情出错而认为是丢脸——急忙作出结论说坏事本来能够并应当避免的人，归根到底是为了使世界变得更好尽最大努力的人。如果愿望摆得较低，不超出物质享受和夸示财富，则精力发挥的直接结果将不外是把人力不断用于物质对象。但即使是这种情况，也为智力上和社会上的最大成就创造机会和准备好机械设备。有了旺盛的精力，有人将应用它，并越来越多地用来不仅仅完善外部环境，而且也用来完善人的内在本性。不活动、无志向、无愿望，对改进说来是比用错精力更为致命的障碍。当这种情况存在于群众中时，少数强有力的人的极可怕的错误领导才成为可能。
　　使人类大多数人停留在野蛮或半野蛮状态的主要就是这种情况。原来，不容怀疑的是，消极被动的性格类型是独夫的统治或少数几个人的统治所喜爱的，而积极自助的性格类型则是多数人的统治所喜爱的。不负责任的统治者们需要的是被统治者的默从而不是除了他们所能强迫去做的以外的任何活动。服从命令是一切政府对完全不参加政府的人们当做自然法则谆谆教诲的。上级的意志，以及作为上级意志的法律，是必须服从的。但在其余行动中具有意志或气魄或内心活动的动力的人们，决不是统治者手中单纯工具或材料。在他们显示这些特质时，不是得到专制君主的鼓励，而是必须为之求得专制君主的宽恕。即使当不负责任的统治者尚未足够意识到来自臣民的精神活动的危险想要加以压制时，统治者的地位本身就是一种压制。人们的努力因它本身的显然软弱无力而受到限制比任何积极的阻碍对它的限制更大。在服从他人意志和自助及自治的美德之间，存在着自然的对立。对立的程度视束缚大小而定。统治者们控制其臣民的自由机构的程度，或代之以替臣民管理其事务的程度各有不同。但这种不同只是程度上的不同，不是原则上的不同；最好的专制君主往往趋于将其臣民的自由机构束缚起来的极端。坏的专制君主，当他的个人纵欲得到满足的时候，有时可能愿意让人民自行其事；不过好的专制君主坚持为臣民做好事，使臣民按照比他们自己所知道的更好的方式各尽其职。将法国制造业一切主要部门限制在固定工序的规则就是伟大的科贝尔作出的。
　　如果个人感到他自己除自然法则或他参与规定的社会授权外不受任何其他的外部限制，而且如果他认为这种授权是错误的，他可以公开表示异议，并积极努力谋取将它改变，在这种地方人的能力的状态是很不同的。当然，在一个多少是得人心的政府下，即使是不享有充分公民权的人也可行使这种自由。但是当任何一个人都立足于平等的基础上，不须感到他的成功有赖于他在自己并非其中之一的一群人的感情和品质上所能造成的印象时，这对他的自助和自己依靠自己来说，就是一种巨大的格外鼓励。被排除在政体之外，不得不从门外向自己命运的主宰者恳求，而不是到里面去进行商谈，对个人来说是很令人沮丧的，对一个阶级来说是尤其会感到沮丧的。自由对性格的最大鼓舞效果，只有当受到影响的人成为，或者指望着成为和别人一样享有充分权利的公民时才能得到。甚至比这个感情问题更为重要的是从有时要求公民在一段时间内轮流行使某种社会职务所能得到的性格上的实际锻炼。人们未充分考虑到，在多数人的日常生活中，无论是对他们的想法或是对他们的感情所给予的伟大感是多么少呵。他们做的是日常工作；他们的劳动不是出于热爱，而是出于最基本的个人利益即满足每天的需要；无论是所作的事，或是做这事的方法，都不会把他们的精神引导到超出个人以外的思想或感情；若是能得到有教益的书，也没有促使他去读的因素；并且在多数情形下个人接触不到在教养上超过自己的人。给他们一些有益公众的事情做，就多少可以弥补所有这些缺陷。如果情况允许分派给他相当多的公共义务，就会使他成为有教养的人。尽管古代的社会制度和道德观念存在着缺点，但是古雅典的陪审员和公民会议的实践将普通雅典公民的智力水平提高到远远超过古代或现代任何其他群众曾有过的事例。这一点的证据在我们伟大的希腊历史家的记载中是显而易见的；但我们只要看看他们的伟大演说家们认为最适于有效地影响他们的理解力和意志的那些杰出的演说就够了。中等阶级较低阶层的英国人，由于他们负有担任陪审员和教区职务的责任，于是产生了性质与此相同的好处，尽管在程度上远逊于古雅典人。这种好处虽然不能和每个雅典公民从雅典的民主制度得到的公共教育相比，享受这种好处的人不那么多，也不是那样连续不断，也不引导他们达到那么多样性的高尚想法，但仍然使他们在思想的广度和能力的发展上变成同那些一生中只是拿笔杆子或站柜台售货的人们完全不同的人。更为有益的是普通公民参加公共职务（即使这种情况不多）所得到的道德方面的教育。当从事这种工作时，要求他衡量的不是他自己的利益；遇有相冲突的权利要求，应以和他个人偏爱不同的原则为指导；到处适用以共同福利为其存在理由的原则和准则；并且他常看到在同一工作中和他共事的人们比他更熟悉这些观念和实际运用，他们的研究将帮助他明白道理，并鼓舞他对普遍利益的感情。使他感到自己是公众的一分子，凡是为公众的利益的事情也是为了他的利益。没有这种培养公共精神的学校，几乎就不会感到，不处在显赫社会地位的普通人，除了遵守法律和服从政府以外，还对社会负有义务。不会有和公众同一化的无私的感情。每种思想或感情，无论是关于利益还是关于责任，都被吸收到个人和家庭之中。个人从不想到任何集体的利益，不想到和别人共同寻求的任何目的，而只是和别人竞争，并在某种程度上以邻为壑。邻人既不是同盟者或同事，因为他从来没有为共同利益从事任何共同事业，所以只是一个敌手。因此甚至私人道德也受损害，而公共道德实际上已不存在。假若这就是普遍和唯一可能的事态的话，立法者或道德家的最大愿望也就只能是使社会中大多数人成为一群无害地并排在一起啃着青草的羊罢了。
　　经过上述各种考虑，显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。
第四章 在何种社会条件下不能采用代议制政府
　　我们已经在代议制政府中看到最完善政体的理想类型，因此就人类的任何一部分来说，其一般进步程度愈高，就愈适于采用这种类型。他们的发展程度越低，一般说来，这种政府形式对他们就越不适合。尽管这一点并不是普遍地正确的，因为一国人民对代议制政府的适应性，与其说决定于他们在人类的一般尺度上所占的位置，不如说决定于他们具备某些特殊的必要的条件的程度。然而，这些必要的条件和他们一般进步程度如此密切相关，两者之间的任何不一致是例外而不是法则。让我们考察一下在下降的系列中到达哪一点上代议制政府就完全是不可容许的，或者由于它本身不适合，或者由于某种另外的制度特别适合。
　　首先，代议制政府和任何其他政府一样，在它不能持久存在的场合，即它完不成第一章中列举的三个基本条件的场合，都一定是不适合的。这些条件是：（1）人民必须愿意接受它；（2）他们必须愿意并能够做为保存它所必要的事情；（3）他们必须愿意并能够履行它加给他们的义务和职能。
　　人民接受代议制政府的意愿，只有当一个开明的统治者，或是取得了统治这个国家权力的一个或数个外国，打算作为恩赐提供这种制度时，才成为一个实际的问题。对各个改革家们来说这个问题几乎是不相干的，因为，如果除了说这个国家的舆论还不在他们一边以外对他们的事业提不出其他的反对意见的话，他们就可以立即和恰当地回答说把舆论拉到他们一边正是他们所要达到的目的。当舆论真正与之相反时，舆论所反对的通常是变化，而不是代议制政府本身。相反的例子的确不是不曾有过的。宗教上对限制特定家族的统治者的权力表示反感的事是有过的。但是，一般说来，消极服从的原则仅仅意味着服从现有权力的意志，不管是君主的还是人民的。在毕竟可能作出引进代议制政府的尝试的情况下，对之漠不关心，不能理解它的方法和要求，而不是断然的反对，则是可以料想到的障碍。然而这些障碍和实际的反对是同样严重的，并且可能是同样不容易消除的。在多数情况下，改变积极的感情的方向，较之在原来消极的状态中形成积极的感情更容易些。当一国人民对代议制政体缺乏足够的估价和爱慕时，他们就几乎没有希望保持住这种政体。在每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的；个人的希望和恐惧主要地是指向它的，政府的好处，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里的。所以，除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，或者迫使它们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。代议制度的永久性必然有赖于人民在它遭到危险时随时准备为它而斗争。如果过低估计这一点，代议制就根本难于站住脚，即使能站住，一旦政府首脑或任何能集合力量搞一次突然袭击的政党领袖愿意为取得绝对权力冒些微风险的话，也几乎肯定会被推翻。
　　以上这些考虑是有关代议制政府遭到失败的头两个原因的。第三个原因是，人民缺乏履行代议制政体中属于他们的职责的意志或能力。当没有人或只有一小部分人对国家一般事务感到为形成公共舆论所必要的那种程度的兴趣时，选民将很少不把选举权用来为他们的个人利益，或他们所在地区的利益，或是某个和他们有关系的人——他们所依附或依赖的人——的利益服务。在这样一种公共感情的状态下，控制着代议团体的一群人多半就会完全用它作为为自己谋出路的手段。如果行政的力量弱，国家就会因单纯的争夺职位而趋于混乱；如果行政的力量强，它就用分赃来安抚代表或其中能制造麻烦的人的便宜代价使自己变成专制政府；而全国代表制所产生的唯一结果就是，除真正进行统治的那些人以外，多了一个由公众供养的议会，而且凡牵涉到议会一部分人的弊端就根本得不到消除。然而如果弊病到此为止，为了作为代表制，即使是名义上的代表制的自然的、虽则不是确定不变的伴随物的公开和自由讨论，这种代价是值得付出的。例如，在近代希腊王国，无可怀疑，构成代议制议会主要部分的猎取官职的人们，尽管他们对好的政府很少或没有直接贡献，甚至也没有怎么缓和行政的专横权力，但是却保持住民权观念，并大大有助于存在于那个国家的真正的出版自由。不过，这种好处完全有赖于和这个人民团体同时存在的一个世袭君主。如果不是竞相博得主要统治者的欢心，而是由这些自私而贪鄙的派系去角逐那个主要职位，它们就肯定会象西班牙属美洲那样使国家处于长期的革命和内战状态之中。一个接一个的政治冒险家将交替着实行甚至不是合法的而是属于非法暴力的专制政治，而代表制的名称和形式除阻止专制政治取得稳定和安全外没有其他效果。然而这种稳定和安全是惟独能减轻代表制的弊病或是实现它的不多的好处的。
　　以上是代议制政府不能长久存在的一些情况。另外还有一些情况：代议制政府也许能存在，但某种其他的政府形式却是更可取。这种情况主要是，人民为了取得文明上的进步，有些事情须要学会，有些习惯尚未养成，而对于这些习惯的养成代议制政府可能是一种障碍。
　　这些情况中最明显的一种情况就是前面已经提到的，即人民还须要学会文明的第一课，即服从的一课。一个在同自然和邻近种族的斗争中一直受到膂力和勇气方面的锻炼，但还没有安定下来永久服从一个共同首领的种族，很少可能在他们自己的团体的集体管理下养成服从的习惯。从他们之中产生出来的代表制议会将仅仅反映着他们自身的好乱不驯。
　　这个议会将拒绝授权给对他们的野蛮的独立性加以旨在改进的限制的一切做法。这样的部族逐渐变得服从文明社会的首要条件的方式通常是通过战争的需要以及军事指挥所不可缺少的专断权力。军事领袖是他们愿意服从的唯一上级，除了有时还有某个被认为上通神意的先知，或被认为具有不可思议的力量的魔法师以外。后述的两种人可能握有暂时的权势，但由于那只是属于个人的，所以很少引起人民一般习惯上的变化，除非先知，象穆罕默德那样，同时也是军事首脑，并被宣布为新宗教的武装传道者；或者除非军事首脑们同他的势力联合在一起，并把后者变成他们自己统治的支柱。
　　具有和上述缺点相反的缺点即极端的消极被动和随时准备屈服于暴虐的人民，同样不适合于代议制政府。假如这样屈从于人物和环境的人民能够得到代议制度，他们将不可避免地选择暴虐者作为他们的代表，他们身上的枷锁将会因为这个表面上可能指望将它减轻的新办法而变得更为沉重。相反地，许多民族借助于中央权力已经逐渐摆脱这种状况。中央权力所处的地位使它成为地方专制主的敌手，并以成为地方专制主的征服者而告终，而最重要的是这种中央权力仅仅是一个人。法国的历史，从休·卡佩特到黎塞留和路易十四是这一进程的连续的例子。甚至当国王还没有他的许多主要诸侯那样强大时，他从只有一个人这一事实得到的大好处是法国历史家所公认的。一切在地方上受压迫的人们的眼光都朝向他；他是整个王国希望和信赖的对象；而每个地方上的统治者只是在多少是有限的区域内具有力量。全国各地反对一个接着一个直接压迫者的人们都在他手下寻求避难和保护。他之进而占上风是缓慢的，但那是相继利用仅仅提供给他的机会的结果。所以，那是可靠的；并且，随着这一过程的完成，社会中受压迫的那部分人屈服于压迫的习惯也就消除了。国王的利益在于鼓励各地农奴从领主控制下解放出来的一切分散的努力，并把他们置于直接从属于他本人的地位。在他保护下形成了为数众多的只服从国王的社会。同邻近的城堡中的领主的统治比较起来，服从远处的君主，本身就是自由，因为君主长期以来出于其所处地位的需要不得不作为他曾帮助实现其解放的那些阶级的同盟者，而不是统治者，运用他的权威。就这样，一个原则上专制的但在实践上一般是很有限的中央权力，成了帮助人民通过必要的进步阶段的主要手段，而真正的代议制政府就很可能妨碍他们进入这个阶段。俄罗斯帝国农奴的解放只有不折不扣的专制统治或是一场全国范围的屠杀才能实现得了。
　　历史的同一篇章有力地说明无限制的君主制克服文明进步上的障碍的另一种方式，而代议制政府肯定会使这些障碍严重化。对直到相当高级阶段的进步说来最大的障碍之一是根深蒂固的地方观念。有些部分的人类在其他许多方面有能力享有自由并为自由作好准备，但可能不适于合并成甚至最小的国家。不仅嫉妒和嫌恶可能使他们互相排斥，并妨碍一切可能的自愿联合，而且他们可能还没有培养起使联合成为名副其实的感情或习惯，即使假定在名义上已经具有这种联合。他们可能象古代社会或亚洲村社的公民那样，在村或镇的利益范围内运用他们的能力方面已具有相当的实践经验，并在那限定的规模上甚至已实现了相当有效的平民政府，仍然可能对任何更进一步的事情很少同情，并且不具有处理许多这样的社会所共通的利益的习惯或能力。我不知道在历史上有过任何事例，其中许多这种政治原子或粒子结合成一个团体，并学会感到自己是一个民族，除非是以前曾从属于所有的人所共同的中央权力。正是通过服从那种权力的习惯，参与其计划并为其目的服务，我们所设想的民族才能在他们的思想上接受在相当大的地理范围内共同的大的利益的概念。与此相反，在中央统治者的思想中，这种利益必然是主要的考虑；而通过他同地方逐渐建立起来的多少是密切的联系，这种利益就成为一般人所熟悉的了。能作出在进步方面的这一步骤的各种情况的最有利的凑合就是在没有代议制政府的情况下建立起代议制度；从地方产生的一个或数个代表团体成为中央权力的辅助和工具，但很少企图推翻或控制中央权力。人民既这样，比方说，参加议事，尽管并不分享最高权力，中央权力所实施的政治教育就比用其他方法更有效地贯彻到地方领袖和一般地贯彻到居民；而与此同时坚持着基于共同同意的政府这一传统，或至少是对没有共同同意的政府不给予传统的认可。当这种共同同意被习惯神圣化时，它往往给好的开端以坏的结局，并且是招致多数国家在很早阶段停止进步的那种可悲命运的最常有的原因之一，因为在某个时期的工作完成得阻碍了以后许多时代所需要的工作。另一方面，可以把这一点定为一条政治上的真理：与其说是通过代议制政府不如说是通过不负责任的君主制政体，许多无足轻重的政治单位能够结合成一个民族，具有共同的凝聚感，有足够保护自己反对征服或外国侵略的力量，并有值得从事及适合居民社会政治智慧的发展的多种多样的和大量的事务。
　　由于这些缘故，不受代表制度的控制（虽然也许因得到它的支持而加强）的王权政府，是任何社会的早期阶段最适合的政体形式，包括象古希腊城市那样的城市社会。正是因为这样，在古代希腊，国王的政府在公众的舆论的某种真正的而不是表面的或宪法的控制下，在历史上的确先于一切自由制度很长一段期间，并经过相当长的时间后最后让位于少数几个家族的寡头政治。
　　也许可能指出一个民族的一百个其他的弱点或缺点，并因此使这个民族不能很好地利用代议制政府；但是关于这些缺点，一人的统治或几个人的统治将会矫正或减轻弊病则非同样明显的。各种强烈的偏见，墨守旧习，民族性格上的实际缺陷，或单纯的愚昧无知，以及精神修养的欠缺，如果盛行于一个民族，一般说来将如实地反映在他们的代议制议会中。假如碰巧行政管理，公共事务的直接管理，掌握在相对说来没有这些缺点的人们手中，他们常常会作出更多好事，如果不因为必须取得议会的自愿同意而受到妨碍的话。但是在这些场合，不象我们已经考察过的其他场合那样，单纯统治者的地位并不自然而然地使他倾向于向有益方向发展。一人的统治者和他的顾问们，或者少数几个人的统治者，不象会常常避免该民族或该文明状态的一般弱点，除非他们是属于高级民族或更先进的社会状态的外国人。在那种情况下，统治者的确可以在几乎任何程度上免除上述弱点；他们比他们所统治的人们更文明；而服从这样一种外国政府，尽管有它不可避免的害处，对一个民族说来常常是极为有利的，使他们迅速通过若干进步阶段，并扫清进步上的障碍，这些障碍可能无限期地继续存在下去，如果从属的居民得不到帮助地任平其原有的倾向和机会发展的话。在不受外国人统治的国度里，能够产生同样好处的唯一原因，是具有非凡天才的君主这种少有的偶然事件。在历史上有过少数几个这样的例子，可为人类庆幸的是，他们统治得足够长久，从而能通过将他们的一些改革交到在他们影响下成长起来的一代人手中而把这些改革永久保持下去。查理曼大帝可以举作一个例子；彼得大帝是另一个例子。然而这种例子是那么不常有，所以只能算是一种巧事，这类巧事常常在危急关头决定某个主要民族是应该作一次突然起跑，还是退回到野蛮状态中去。波斯人入侵时恰好有特米斯托克里，或是威廉一世或威廉三世的偶然存在都属于这类巧事。仅仅为了利用这种可能性而建立制度将会是荒唐可笑的；特别是象具有如此才能的人，在任何显要地位上都不需要借助专制权力来发挥巨大影响，如最后提到的三个人所证明的。关于制度所最需要考虑的是并非太不寻常的情况，这种情况是，一小部分但却是主要部分的居民，由于种族的不同，更文明的身世，或其他的特殊情况，在文明和一般性格上显然优于其他居民。在这种情况下，由群众的代表进行统治就有可能使他们失去从优秀阶层的更高文明得来的很多好处；另一方面，由那些优秀阶层的代表进行统治大概会进一步降低群众的地位，并使他们毫无希望得到适当的待遇，除非去掉未来进步的一种最有价值的因素。
　　对这样组成的民族说来，进步的最大希望在于，统治阶级的主要统治者有一种在宪法上无限制的，或至少在实际上压倒一切的权力。由于他所处的地位，只有他关心和改进他不会对之感到嫉妒的群众的处境，作为对他会对之感到嫉妒的他的同事的一种平衡。如果幸好在他身边有一个不是作为支配者而是作为部属的代表着优秀等级的团体，这个团体通过提出反对和质询以及偶尔的发怒，将集体反抗的习惯保持下来，并且有可能迟早逐渐扩大为真正的全国代表制（这实质上就是英国议会的历史），那么这个民族就有处在这种情况下和这样构成起来的社会所能有的最有利的发展前途。
　　在那些不绝对地使一国人民不适于代议制政体，却严重地使他们不能得到这种政体的充分好处的倾向中，有一个倾向值得特别注意。存在有两种性格，它们本质上很不相同，但它们有某种共同点，由于这种共同点，它们在影响个人和民族的努力方面常常一致。其一是希望对别人行使权力；另一是不喜欢别人对自己行使权力。人类的不同部分之间在这两种性格的相对强度上的差别，是它们的历史的最重要的因素之一。有的民族，统治别人的热望比个人独立的愿望强烈得多；以致为了前者的仅仅一点朦胧希望，他们就准备牺牲整个后者。他们中的每一个人，象军队中的士兵那样，愿意把他个人的行动自由让给他的将军，只要这个军队打胜仗和取得胜利，他能自夸是征服者之一就行，尽管他自认为在对被征服者实行的统治中有自己一份的想法是一个幻想。一个政府在其权力和职权上受严格限制，被要求不作过多的干涉，让大多数的事情在没有它担任监护人或指导者角色的情况下进行，这种政府是不合这样一个民族的口味的。在他们眼里，掌权者承担责任是不会过多的，只要权力本身允许普遍的竞争就行。他们中的普通人，宁愿选择对同胞行使一份权力的偶然机会，不管这种机会是多么遥远和不大可能，而不要无人对他们行使不必要的权力这种对自己和别人来说都是确实可靠的事情。这些人就是职位猎取者民族的成员；政治的进程在他们主要决定于职位的猎取；在那里关心的只是平等而不是自由；在那里政党之间的角逐不过是决定干涉一切事务的权力应属于这个阶级还是另一个阶级，或许仅仅是属于这一群社会活动家或另一群社会活动家的斗争；在那里民主观念仅仅是把职位向一切人而不是少数人的竞争开放；在那里制度越带有民主性，所设置的职位就越多，而一切人对每个人，以及行政部门对一切人所实行的过分干涉就越可怕。把这种情况或与此相接近的情况当作法国人民的不夸大的图景，是既不宽厚也不公正的。但是他们具有这种性格的程度使得由一个有限的阶级掌握的代议制政府因过度腐败而崩溃，并且使得建立全部男性居民的代议制政府的尝试以授权一人将其余不管多少人不经审判送往兰贝沙（Lambessa）或卡晏（Cayenne）而告结束，只要他让所有的人认为他们自己有可能分享他的恩惠就行。使我们国家的人民最适合于代议制政府的性格问题就是他们几乎普遍地具有相反的特征。他们对于未经长期习惯和他们自己的正当观念的认可而企图对他们行使权力，是非常敏感的；但他们一般说来很少想对别人行使权力。他们对热望统治的人很少同情，所以尽管他们对追求职位的个人利益动机甚为熟悉，但他们宁愿由那种由于社会地位的结果未经追求而得到那职位的人去履行职务。如果外国人了解了这一点，他们就会理解英国人的政治感情上的某些表面上的矛盾；他们毫不犹豫地愿意让较高的阶级统治自己，同时却很少个人的卑躬屈节，没有一个民族那么喜欢反抗权威，如果它越出某种规定的限界，或者那么坚决地使他们的统治者永远记住他们将只接受按照他们自己最喜爱的方式的统治。因此，追求职位是野心的一种形式，英国人，从整个民族来说，对它几乎是陌生的。如果我们将直接处于容易得到官方雇用的少数家族或社会关系除外，英国人对发迹采取完全不同的看法，即指在事业上或在职业上的成功。他们对政党或个人单纯角逐职位抱有最强烈的厌恶，很少有什么事情比公职人员的成倍增加更使他们反感的。与这相反，这件事在大陆上官僚政治泛滥的国家总是得人心的，他们宁可缴纳较高的租税，也不愿减少一点他们自己或他们亲属谋取职位的机会，而他们之中要求节约的呼声决不意味着裁撤职位，而只是减少普通公民没有机会得到任命的那些高职位的薪金。
第五章 代议团体的应有职能
　　在讨论代议制政体时，首先必须看到它的概念或本质和特定形式之间的区别，在该项形式中偶然的历史发展或某个特定时期流行的观念将概念掩盖着。
　　代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。
　　无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。英国宪法没有这么做。但它实际上所给予的等于这样。在一个混合的和平衡的政府这种最后控制权实质上也是单一的，和在纯粹的君主制或民主制政府一样。这是由我们时代的伟大权威重新恢复了的古代人思想中的那部分真理，即平衡的政体是不可能的。平衡几乎总是有的，但天平的两端决不保持绝对平衡。
　　哪一个占优势在政治制度的表面上并不总是明显的。在英国宪法中，主权的三个地位同等的构成部分都有停止整个政府机器的权力，如果充分行使各该权力的话。所以，名义上每一构成部分都有挫败和阻挠其他各部分的同等权力，并且如果三者中之一能指望通过行使该项权力来改善它的地位，则按照人类事务的常理就肯定会行使该项权力。毫无问题，每个构成部分如感到自己受到其他一个或两个部分的攻击就会运用其全部权力进行防御。那么又怎能防止这同一权力被用来进行攻击呢？我们必须依靠不成文的宪法准则，即这个国家的实际的政治道德，如果我们要知道宪法中真正的最高权力属于哪一部分的话。
　　依照宪法，英国国王对议会的任何决议能够拒绝同意，并能够不顾议会的反对任命和继续任用内阁阁员。但是这个国家的宪政道德使这些权力归于无效，使它们从未得到行使；此外，由于行政首脑永远应实际上由下院任命，就使下院成为国家的真正主权者。然而，这些限制行使合法权力的不成文规则，只有在和真正政治力量的实际分配相一致的条件下，才是有效的，并维持它们的存在。在每一个政体中都有一个最强大的力量，这就是说，假如宪法赖以习惯地进行工作的妥协办法一旦停止，而出现了力量的考验时，那个力量将取得胜利。宪法的准则将得到遵守，并且实际上也起作用，只要它们把宪法上的优势给予在宪法外具有现实力量优势的那个力量。这在英国就是民众的力量。因此，如果英国宪法的法律规定，连同事实上调整着各个政治权威的行为的不成文准则，未给予宪法中民众的因素以符合于它在国家中的真正力量的、高于各个政府部门的实质上的最高地位，宪法将不具有作为其特点的稳定性；不是法律就是不成文准则将很快不得不改变。英国政府因此是在该用语的正确意义上的代议制政府：它留在不直接对人民负责的人手中的权力只能被认为是统治权力愿意对它自己的错误采取的预防办法。这种预防办法在一切完好的民主制都是有过的。雅典宪法有过许多这种规定；美国宪法亦然。
　　但是尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点对代议制政府是根本必要的，但是代议团体应直接并亲自承担何种实际职能，在政府机器中起何种明确作用，则是个未解决的问题。在这方面的多种多样性是和代议制政体的本质不矛盾的，只要该项职能为代议团体保证对一切事情的最后的控制。
　　对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的区别。同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做一切事情；而且在很多情况下它企图亲自去做的事情愈少，它对一切事情的控制就愈完全。军队指挥官如果亲自在行伍中参加战斗或率领队伍去袭击，就不能有效地指挥军队的行动。
　　就人组成的团体来说情形也是一样。有些事情只能由团体去做；另外一些事情团体则做不好。所以，人民议会应该控制什么是一回事，而它应该自己做什么则是另一回事。我们已经说过，它应该控制政府的一切行动。但为了确定通过什么渠道最便于实行这种一般的控制，以及哪部分政府事务代议制议会应该掌握在自己手中，就有必要考虑哪种工作是一个人数众多的团体能够适当地完成的。只有它能做好的工作它才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。
　　例如，被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表决税收。然而，在任何国家代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。
　　这一宪政理论中所包含和承认的各个原则，就期望目前情形说，如果得到遵循，就是限制和界说代表制议会职能的指导。首先，承认在代议制实际上被视为当然的一切国家里，人数众多的代议团体不应当管理国家事务。这项原理不仅是以好政府的最根本原则为基础，而且是以有关各种事务的良好管理的原则为基础。任何一个团体，除非组织起来并有人统率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的性质将会有所改进。一个团体能比任何个人做得好的是对问题的考虑。当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的。因此，即使对行政事务说来这种团体也常常是有用的，不过一般说来只是作为咨询机构；通常这种事务最好由一个人负责进行。甚至一个股份公司也总是在实际上——如果不是在理论上的话——有一个总经理；管理的好坏主要有赖于某个人的各方面的条件，至于其余的理事，如果有用的话，是由于他们对他提出建议，或者由于他们具有对他监督、限制或在他犯错误时予以免职的权力。至于他们表面上和他同等分担事务的管理则不是什么优点，而是在相当程度上抵消了他们能发挥的长处，因为这极大地削弱了在他自己和其他人的心目中那种他应挺身而出负起完全责任的个人责任感。
　　但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。
　　的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
　　议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。
　　如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由党派关系或个人的假公济私行为所决定的时候，一个人的被任用或者是因为他享有一般能力方面的声誉（这往往是很不相称的），或者常常只是因为他个人有名气。
　　由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。
　　它实际上决定内阁总理或者决定应从中挑选内阁总理的那两三个人就够了。在这样做的时候，它不过是承认某个人是议会支持其一般政策的那个政党的候选人。实际上，议会所决定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适于担任政府首脑则由该政党自行决定。按照英国宪法的目前做法，这些事似乎是有很好的依据的。议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首脑推荐任命。另一方面，每个阁员有连带的道义责任任命适当人员担任非常任的政府机关职务。在共和国的情形下可能须作某种其他的安排，但是它愈是在实际做法上接近英国长期以来的做法，就愈能进行得顺利。或者，象在美利坚共和国那样，行政首脑必须由某个完全独立于代议团体的机构选出；或者，代议团体必须满足于提名内阁总理，并使他负责挑选他的同僚和部属。就所有这些考虑来说，至少在理论上，我完全可以预料会得到普遍同意的；尽管在实际上，由于谁掌握最强大力量谁就越来越想滥用权力这一普遍法则，议会越来越干涉行政的具体事务的倾向是很强烈的。这就是代议制政府将来要面临的实际危险之一。
　　但是同样真实的是（虽则直到最近才慢慢得到承认），人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要在任何程度上满足这些要求是不可能的。这种立法方式中存在的不一致情形将给所有的人以深刻印象，假如不是因为我们的法律已经在形式和结构上是如此紊乱，以致再增加一些混乱似乎也不能使混乱和矛盾变得更大的话。但即使在目前，我们的立法机器完全不适合于它的目的的情况，实际上年复一年越来越被人们所感觉到。单是使法案获得通过所需要的时间，就使得议会除一些孤立而狭窄的条款外越来越不能通过任何法律。如果准备好一个法案，试图处理一整个问题（不考虑到整体而对局部进行适当立法是不可能的），就将仅仅由于找不到时间去处理而被一次会议又一次会议地挂起来。尽管该项法案可能是由最有资格而且具有各种设备和手段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的，也都毫不相干。法案不能得到通过，因为下院不愿意放弃用他们的笨拙的手加以修修补补的宝贵特权。近来在某种程度上采用了这样一个惯例，即当法案的原则经二读确认后，将法案交付一特别委员会做详细审议，但并未看出这一做法在往后法案通过整个下院的委员会时能少花多少时间，因为被知识所驳斥了的那些意见或个人奇想总是坚持要得到在无知的法庭上的第二次机会。其实，这一做法本身主要是上院采用的，上院议员比之下院议员不那么喜欢插一手，也不那么珍视他们个人的发言权。然而当具有许多条款的法案当真经过详细讨论通过委员会时又是一种什么样的情景啊！有些条款，对其余条款的实施是不可少的，被省略掉了；为了安抚某种私人利益，或某个威胁着要延搁法案的想入非非的议员，有些不一贯的条款被插进去了；在某个单纯假充内行的一知半解的人的动议下一些条款被插进去了，导致提出该法案的议员或支持该法案的议员当时未预见到的后果，而不得不在下次会议作出修正案以纠正其坏影响。目前处理这些事情的方式存在一项弊病，即对法案以及对它的各种条款的说明和辩护，几乎从来不是由最初设想出该法案的人来进行的，他大概在议会中没有席位。法案和条款全靠并未参与制定它们的某个阁员或议会议员来为之辩护，他对所有论点除极端明显的以外都是靠临时抱佛脚地死记硬背下来的，他不知道他所持立场的全部分量，也不知道用以支持其立场的最好理由，从而完全不能应付未预见到的反对意见。这项弊病，就政府法案而言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无权表决。
　　如果下院中从来不愿意作修正案动议或发言的多数人（至今还是相当大的多数）不再把整个的事务调整委交那些愿提动议或发言的人，如果他们想到，对立法说来还有比流利的口才和得到选民选举的能力更好的条件，并且如果去找就能找到的话，那么他们很快就会认识到和行政事务一样，在立法事务上代议制议会所能胜任的唯一任务不是做工作而是使人把工作做好，决定应委派谁或什么样的人去做，以及当工作完成时是否给予国民的认可。任何适于高级文明状态的政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。任何法案在未经议会明白认可以前不成为法律，而议会，或两院之一将不仅具有否决法案的权力，而且有将法案送回委员会重新考虑或加以改进的权力。两院都可以采取主动，把问题提交委员会，指示它准备一项法律。当然，委员会无权拒绝发挥它作为国家所需立法的手段的作用。起草一项实现特定目的的法案的指令，经两院一致同意后，对委员会的委员有强制力，除非他们宁愿辞职。然而，法案一旦作成，议会无权加以改变，只能通过或加以否决；或者，如果部分地不同意，将它发回委员会重新考虑。委员会的委员由国王任命，但应任职一定期间，比方说五年，除非经议会两院提议免职，其理由或者是个人的失职（象法官的情形那样），或者是拒不按照议会的要求起草法案。五年届满，其成员即不再任职，除非经再次任命，以便提供一种方便的方法以摆脱那些和职务不相称的人，并给该团体注入新鲜而年轻的血液。
　　甚至在雅典民主制中也感到有与这相当的某种规定的必要性，在那里，在民主制的全盛时期，公民会议（Ecclesia）能通过法令（Psephisms）（大多是有关单个的政策事项的法令），但所谓法律（Laws）则只能由另外一个人数较少的、称为立法团（NomothetB）的逐年更新的团体制定或变更，这个团体也负责修改全部法律，使之保持彼此一贯。在英国宪法上，采用任何在形式和实质上的新安排有很大困难，但对于使现有形式和传统适于达到新的目的则比较上不感到多大反感。
　　在我看来，可能想出办法通过上院的机构用这一巨大改进来丰富宪法。一个准备法案的委员会在宪法上比起恤贫法管理局或圈地委员会来本质上不是更大的创新。如果考虑到这种委托的极大重要性和尊严，规定每个被任命为立法委员会成员的人，除非经议会提议免职，照例应为上院终身贵族议员的话，那么把司法职能完全委之于上院执掌司法的议员的那种良知和经验就很可能会把立法事务（除涉及政治原则和利益的问题外）委交给职业的立法者了。由上院发起的法案就会总是由他们起草了。政府就会委托他们制订它的所有法案了。而且下院中非阁员的议员如果不把法案直接提交下院，而是被允许向下院提出来并由下院把它交给立法委员会，他们就会逐渐感到方便，并可能有利于使他们的法案在两院获得通过。因为不用说下院不仅可以把问题交该团体考虑，而且可以把特别建议甚至法案全文的草案（如果任何议员认为自己能够准备这样一个该当会通过的法案的话）交该团体考虑。
　　下院无疑会把每个这样的草案交该委员会，即使仅仅作为材料或为了其中可能包含的建议也好，正如下院同样会把议员在一次议案离开委员会之手以后可能提出的书面的修正案或反对意见提交委员会。这样一来，由整个议会的委员会修改法案的做法虽非正式废止但会废而不用。该项权力不是被放弃了，而是同国王否决权、扣发国库开支权以及其他的政治斗争的古老手段一起放在武库中闲置起来。没有人希望看到它们被使用，但也没有人愿意跟它们分手，担心有朝一日在非常紧急时刻会感到仍然需要它们。经过这样一些安排，立法就会取得作为技术性劳动和需要特殊研究和经验的工作的恰当地位；另一方面，国民最重要的自由，即只受他们选出的代表所同意的法律统治的自由，将会完全保持着，并由于摆脱了目前在无知和欠考虑的立法形式上带有的严重但决非不可避免的缺点而变得更有价值。
　　代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。此外，议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论。
　　在那里，这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好——不是专对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反争论的考验。在那里，自己意见被别人压倒的那些人会感到满足，因为把意见说出来了，其被撇在一旁不是由于单纯任意的行为，而是由于被认为是更好的意见得到大多数国民代表同意。在那里，每个政党或每种意见都能检阅自己的力量，也都能矫正有关它的追随者的人数或力量的任何错觉。
　　在那里，国民中占优势的意见明白显示它的优势，并在政府面前集合队伍，从而就使政府能够并被迫在它仅仅显示力量而不必实际运用力量的情况下向它让步。在那里，政治家可以远比依据任何其他信号更可靠地弄明白何种意见和力量成分正在发展，何者正在衰退，从而能够在制订措施时不仅注意当前急务而且注意发展中的倾向。代议制议会常常被它的敌人讥笑为纯粹清谈和空谈的场所。很少有比这更大的误会。
　　当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候，我不知道代议制议会怎样能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见。在这个场所，这个国家的每一种利益和每一种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护，能强其它们听取，或者同意，或者明白说明不同意的理由，这样一个场所本质上就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。这种“谈论”，如不致妨碍“行动”，就决不应该予以轻视。谈论决不会妨碍行动，如果议会了解到并承认谈论和讨论是它的本分，而作为讨论结果的行动则不是一个五方杂处的团体的任务，而是特别经过所需训练的人们的任务；了解并承认议会的适当职能是设法使那些人被诚实地和明智地选出来，并不再干涉他们，除了通过广泛范围的建议和批评，以及给予或不给予国民同意的最后批准以外。正是因为缺乏这种可贵的保留，以致人民议会试图做它不可能做好的事情——行政管理和立法——并除了它自己的机构外不为之规定其他机构，这时当然在谈论中花费的时间就是不做实际工作的时间了。
　　但正是使这种团体最不适合作为立法会议的这一事实，却使它们更适于它们的另一种职能——即，它们不是这个国家最伟大的政治人物的拔萃（关于国民的意见很少能从这种人物的意见中可靠地推论出来），而是（当适当地组成时）毕竟有资格在公共事务上发言的、人民中各种程度的智力的一个相当好的标本。它们的作用就是表明各种需要，成为反映人民要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场所。还有就是通过批评，最终是通过不给予支持，对真正管理公共事务的高级官员或任命他们的高级官员进行制约。只有把代议团体的职能限制在这些合理的界限内，人民实行控制的好处才能同同等重要（随着人类事务在规模和复杂性上的增大而越来越重要）的对熟练的立法和行政的要求一同得到。要把这些好处结合起来，除了把保证前者的职能从要求后者的职能分开别无其他办法。通过把控制和批评的职能从事务的实际管理分开，并把前者交给多数人的代表，同时为后者保证在对国民的严格责任下得到经特别训练又有经验的少数人所具有的知识和老练的智慧。
　　以上关于应当赋予国家有主权的代议制议会的职能所作的讨论，将要求紧接着对适当地赋予较次要的代议制团体的职能作一番研究，这些团体应当仅仅为有关地方的目的而存在。这种研究构成这本论著的一个不可缺少的部分；但是由于许多原因必须把这种研究推迟到我们研究了作为主权者对立法和国家行政进行控制的大代议制团体的最适当的组成以后。
第六章 代议制政府容易有的弊病和危险
　　政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。如果它不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手中，或者如果它不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情以求得充分发展，它的缺陷就是消极的。对这两点，在目前研究的这个阶段上都不必要作很多阐述。
　　政府中缺乏适于维持秩序和容许人民进步的一定权力，往往是粗野的和未开化的社会状态一般地容易有的现象，而不是特定的政治联合的形式容易有的现象。当人民太迷恋于野蛮时代的独立自主而不能容忍为了他们的利益他们所必须服从的一定权力时，那种社会状态（如前所述）对实行代议制政府来说是尚未成熟的。当实行那种政府的时刻到来时，为了达到所有必要目的的充分权力肯定会归于最高权力的议会；如果议会没有把足够的权力交给行政，这只能是由于议会对行政的嫉妒心，这种情形除了在议会罢免行政官员的宪法权力尚未确立起来的地方外，是不大会有的。在该项宪法权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，不用担心议会不愿意授与它自己的部长们的真正值得想望的权力。相反地，危险倒是在于议会的授权不免过于慷慨，范围太不确定，因为部长的权力就是使他具有并保持那种权力的那个团体的权力。然而，很可能有这种情况，而这是进行控制的议会的危险之一，就是它在授与权力上是慷慨的，但后来又干涉这些权力的行使；它整批地给予权力，但又通过对行政事务的很多单个干涉行为逐一将它收回。这种实行实际的管理以代替批评和制约管理人员的做法所引起的害处，已经在前一章中作了充分的论述。要防止这种不适当的干涉，除对其有害性有强烈而普遍的信念外，在道理上是不可能有任何妥善办法的。
　　存在于政府中的另一消极的缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥的缺陷，在说明专制制度的显著弊端时一般地已经揭示过了。就一种人民政府的形式和另一种形式作比较来说，这方面的优点属于将公共职能的行使加以最广泛地分散的政府；它一方面把最少的人排除于选举权以外；另一方面，在符合其他同等重要的目的的范围内，允许所有各阶级的人最广泛地参加具体的司法和行政事务；如通过陪审制，允许人民参加市行政职务，尤其是通过最大可能的公开自由讨论，借以不仅使少数个人相继参加政府，而是使整个公众都在某种程度上参加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼。对这些好处，以及指望得到这些好处所受的限制，最好等到我们说到行政的细节时再作进一步说明。
　　和其他政府形式一样，代议制政府的积极的缺陷和危险可以概括为两条：第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。
　　前一种缺陷，即高级智力条件的不足，一般认为是平民政府比任何其他政府更容易有的缺陷。君主的旺盛精力，贵族政体的果断和审慎，被认为是远远胜过甚至合格的民主政体的优柔寡断和眼光短浅的最大优点。然而这些提法决不象他们在初看之下显得那样有根据。
　　和简单的君主制相比，代议制政府在这些方面并非处于不利地位。除在未开化时代外，真正的而不是伪装的贵族制的世袭君主制，在被认为是民主制特点的无能方面远远超过民主制。我说除未开化时代外，因为在真正未开化的社会状态里，君主的智力的和积极的能力是有相当保证的。他的个人意志经常遭到其臣民和臣民中强有力人物的蓄意阻碍。社会状况并不为单纯豪奢的纵欲提供多大诱惑；心身的活动，特别是政治和军事活动，是他的主要兴奋剂；他在强横的头头们和无法无天的追从者当中权威不高，并且甚至很少能长期保住他的王位，除非他具有相当高度的个人勇敢、敏捷和精力。我们历史上各个亨利（Henry）和爱德华（Edward）的平均才能之所以那么高，其原因可以在爱德华二世和理查德（Richard）二世的悲惨命运，以及约翰（John）及其无能的继承人统治时期的内战和动乱中找到。宗教改革的动乱时期也产生了几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Elizabeth）、亨利·夸特（Henri Quatre）、古斯塔夫斯·阿道弗斯（Gustavus Adolphus）；但是他们大多长成于患难之中，由于较近继承人的意外失败而继承王位的，或者不得不同他们的统治开始时的巨大困难作斗争。因为欧洲生活取得了安定的局面，所以68世袭国王的任何超出常人之处都变得极为罕见，而其一般平均水平甚至低于常人，无论是在才能方面或是在魄力方面。宪法上绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条件维持其本身的存在（除有时掌握在某个有积极精神的篡夺者手中以外）。俄国和奥国政府，以及甚至在正常情况下的法国政府，都是官吏的寡头政治，国家元首只不过是选择官吏的头儿们。我说的是这些政府行政的例行行动；因为掌权者的意志当然决定政府的很多特殊行动。
　　历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政府一般都是贵族制。但是它们毫无例外地都是官吏的贵族政治。统治集团是那样狭小，以致集团的每个成员，或至少是每个有影响的成员，能够也确已把公共事务变成一项积极的专门业务和一生中的主要职业。通过许多世代显示出高度统治才能，并按照确定的政策原则行动的贵族政体，只有罗马和威尼斯的贵族政体。但是在威尼斯，尽管特权等级是为数众多的，但实际的事务管理严格地集中于一个小小的寡头政体中的寡头政体，这些人终生献身于国家事务的研究和管理。
　　罗马政府更带有我们自己的开放的贵族政体的特点。但是真正的统治团体——元老院，一般说来专由这样的一些人组成，他们曾服过公务，或者已经担任，或者等待着担任国家的更高的职务，冒着万一无能或失败时承担严重责任的危险。一旦成为元老院成员，他们的一生就矢志于公共事务的领导；甚至不准他们离开意大利，除非是为执行某项公务；除非因为不名誉的品质或行为被监察官逐出元老院，他们保持其权力和责任直到生命的终了。在如此构成的贵族政体中，每个成员感到他个人的重要性完全和他所管理的国家的尊严和威望，以及和他在国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国家的尊严和威望是和一般公民团体的繁荣或幸福完全不同的事情，并往往是和它完全不相容的。但是它们和国家对外的成功和扩张密切地联系在一起。因此，在几乎专为追求该项目的的情况下，不论是罗马贵族政体还是威尼斯贵族政体，都显示了一贯明智的集体政策和对政府管理的巨大的个人才能，为此历史给了它们以应得的荣誉。
　　因此看来情形是这样，凡是并非例外地具有高度政治技巧和能力但又不是代议制的政府，不论是在君主制形式下还是在贵族制形式下，主要是官僚政治。管理工作掌握在职业官员的手中，这就是官僚政治的本质和意义。究竟是因为他们受了那种训练才让他们做那工作，还是因为该让他们做那工作他们才受那种训练，虽然在许多方面有很大不同，但是就这规律的根本性质来说则毫无不同。另一方面，象英国这样的贵族政体，掌权阶级的权力单纯来自他们的社会地位，既非经特别训练，也非专门献身于那种工作（所以在这种政体里权力不是直接行使的，而是通过按寡头政治的原则组成的代表机关行使的），这样的贵族政体在有关智力禀赋方面和民主政体大体相同。那就是说，它们只是在伟大而深负众望的才能和显著地位结合在一起，使某个人处于暂时的支配地位的时候，才在较大程度上显示出上述这种性质。特米斯托克里和伯利克里，华盛顿（Washington）和杰斐逊（Jerson），在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵族政体的查塔姆和皮尔一类的人，或甚至法国贵族制君主政体的萨利和科贝尔（Colberts）一类的人更十足的例外，却无疑是更为杰出得多的例外。在现代欧洲的贵族制政府中，一个伟大的大臣几乎是和一个伟大的国王一样罕有的现象。
　　因此，就政府的智力属性而论，必须在代议制民主政体和官僚政治之间作比较；所有其他政体可以不加考虑。必须承认的是，官僚政治的政府在某些重要方面处于大大有利的地位。它积累经验，经过反复试验和充分考虑而获得传统准则，以及为实际管理事务的人们准备适当的实际知识。但对个人的精神活力来说则并非同样有利。官僚政治的政府深受贫苦的弊病，以及通常招致其衰亡的弊病是例行公事。它们因它们准则的不可改变性而致衰亡；尤其因这样一个普遍法则而致衰亡：凡是变成例行公事的东西都丧失生命力，不再具有在其内部起作用的精神，只是继续机械地运转，而要做的工作却依然未做。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。当官僚政治是真正的政府时，集团的精神（象耶稣会的情形那样）压倒集团中较卓越成员的个性。在行政管理这项职业中，和在其他职业中一样，多数人的唯一想法就是别人教他怎么做他就怎么做；所以需要平民政府使具有独创天才的人的意见能战胜受过训练的庸人的阻力。只有在平民政府（撇开高度明智的专制君主这种偶然事件不说），罗兰·希尔爵士才能战胜邮政局。平民政府使他在邮政局任职，并使该机构不由自主地遵从这个将专门知识同个人的魄力和创造性结合于一身的人所给予它的推动。罗马贵族政治避免了官僚政治特有的这一弊病显然是由于它的人民的因素。一切特殊职位——给予元老院席位的职位和元老们谋求的职位——都经过普选授与。俄国政府，无论就官僚政治好的方面或是坏的方面说，都是一个特有的例子：以罗马人的不屈不挠的精神指向世世代代坚持追求的同样目的的那些确定的原则；一般地追求那些目的所用的惊人手腕；可怕的内部贪污腐化，以及对来自外部的改良措施的组织起来的永恒的敌意，这是连一个有魄力的皇帝的专制权力也很少或决不足以克服的；官僚集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力。中国政府——满清的官僚政治，就我们所知，是具有同样性质和缺点的另一个明显例子。
　　在一切人类事务中，互相冲突的影响甚至为了保持其本身的适当效用而必须互相保持其存在和有效；专追求一个好目的，不管应伴随它的某些其他目的，结果不是前者过多和后者不足，而是连所追求的目的也达不到。由受过训练的官员治理的政府不能为国家做到自由政府所能做的事情；但它可能被认为能做到自由政府所不能自行做到的某些事情。然而我们看到，要使自由能有效地和持久地发挥作用，自由的某种外部因素是完全必要的。同样地，除非能找到把自由同训练有素的和熟练的行政结合起来的手段，自由就不能产生它的最好效果，并且往往完全失败。在代议制政府（在时机已经成熟到实行这种制度的人民当中）和可以想象得到的最完善的官僚政治之间进行选择的话，是会毫不踌躇地选择前者的。但与此同时，获致后者尽可能多的符合前者的好形质，却是政治制度的最重要的目的之一；只要能做到不矛盾，在属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处之外，取得由受过专业训练的熟练的人员管理事务的巨大好处。承认在前一章中讨论过的划分界线，即区别只有在经过特别训练后才能做好的本来意义上的管理工作和选择、监督以及必要时控制官员的工作之间的界线，就很有利于达到这一目的。后一种工作，和在其他场合一样，在这种场合不是由做管理工作的人负责，而是由享受工作利益的人负责。除非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向熟练的民主制是办不到的。民主制在为其本身提供做它本分工作——监督和制约——所必要的智力条件方面有足够的事情要做。
　　如何得到和保证这种智力条件，是在评价代议制团体的特有构成时必须考虑到的问题之一。它的构成愈不能保证这种智力条件，它就愈将用特别决议侵犯行政的职权范围；它将撵走一个好阁员或提升和支持一个坏阁员；它将对他们的滥用职权加以纵容或姑息，将被他们的虚伪借口所蒙骗，或对那些忠心耿耿地努力尽其职责的人不予支持；它将赞助或者强加一种自私的、任性的和感情冲动的、眼光短浅的、无知的和有偏见的对内对外的一般政策；它将废除好的法律，或制订坏的法律，导入新的弊端，或固执地墨守旧的弊端；也许，在发自它本身或其选民的一时的或持久的使人误解的冲动下，当公平审判不会得到公众感情的同意时，它甚至将容忍或纵容将法律完全撇开不管的做法。如此种种就是从代表的构成不保证议会中适当的才智和知识而产生的代议制政府的危险。
　　其次我们进而讨论从代议制团体中由有害的利益（用边沁的有裨益的话来说），也就是同社会的普遍福利多少冲突的利益，所决定的行动方式的流行而引起的弊端。
　　人们普遍承认，君主制和贵族制易有的弊端中很大一部分是从这个原因产生的。君主的利益，或贵族政体的利益，不论是集体的或其各个成员的利益，因和社会普遍利益所要求的行动相反而得到增进，或者他们自己认为将得到增进。例如，政府的利益是加重征税，而社会的利益则是征收良好管理的必要费用所允许的尽可能少的税。国王以及进行统治的贵族政体的利益，是掌握并行使对人民的无限制的权力；强制人民完全服从统治者的意志和爱好。人民的利益是政府在任何方面对他们实行的支配以符合于达到政府的合法目的为限。君主或贵族政体的利益，或其表面上和想象上的利益，是不允许对他们进行任何谴责，至少是不得进行他们认为威胁他们的权力或严重干涉他们的自由行动的任何谴责。人民的利益则是应该有谴责任何官员以及任何公共行为或措施的充分自由。统治阶级的利益，不论是贵族制或是贵族制的君主制，是为了他们自己取得无数的各种不正当特权，有时损害人民利益以饱私囊，有时单纯抬高自己，或者说，贬低别人。
　　如果人民对政府不满——在这种政府下他们很可能会是这样——君主或贵族政体的利益就是把他们保持在智力和教育的低水平上，煽其他们之间的不和，甚至不让他们的日子过得太好，以免他们“盛而骄”；蛮合乎黎塞留红衣主教在他有名的《政治遗书》中的准则。所有这些事情都是适合于君主或贵族政体在纯粹自私观点上的利益的，除非由于害怕激起人民的反抗因而形成一种足够强大的相反的利益。在他们的权力足以把他们提到高于社会其余人的意见的地方，国王和贵族政体的有害的利益就产生所有这些弊端，其中有许多现在仍然在产生着。由于这样一种地位，要期望任何其他的行为也是不合理的。
　　这些事情在君主制或贵族制的场合是太明显了；但人们有时宁愿毫无理由地设想，同样的有害影响在民主制中并不起作用。按照通常看法看一看民主制吧，作为多数人的统治，统治的权力受到地方或阶级利益的支配，不按照对全体人民利益的无私关怀所要求的原则行事，是完全可能的。假定多数是白人，少数是黑人，或者反过来也是一样：多数可能会让少数得到公平审判吗？假定多数是天主教徒，少数是新教徒，或者反过来：不会有同样危险吗？或者假定多数是英格兰人，少数是爱尔兰人，或者相反：没有同样弊病的很大可能吗？在一切国家，穷人都是多数，相比之下可以称为富人的则是少数。在这两个阶级之间，在许多问题上，显而易见的利益是完全相反的。我们假定这个多数足够明智地知道削弱财产的安全对他们不利，也知道任何任意的掠夺行为都会削弱这种安全。但是他们把租税负担的不公平份额或甚至其全部强加在所谓既得财产所有人和较大收入之上；并在这样做以后毫无顾忌地增加数额，以认为有利于劳动阶级的方式花费这些款项没有相当大的危险吗？再假定熟练工人的少数和不熟练工人的多数：许多工会的经验证明（除非它们受到极大诬蔑），担心平等的收入可能成为强加的义务，计件、计时工资以及一切使高度勤勉或具有较高能力的人能得到较高报酬的办法可能被禁止，是完全有道理的。在提高工资，限制劳动力市场的竞争，对机器课税或加限制，以及可能节约现有劳力的一切改进——或许甚至保护本国制造者以抵制外国工业——等方面的立法尝试，是进行统治的体力劳动者多数的阶级利益感所产生的极为自然的（我不敢说是否是可能的）结果。
　　有人会说，所有这些事情都不符合人数最多的阶级的真正利益。对此我回答说，如果人类行为仅仅根据他们的“真正”利益的考虑来决定的话，则无论君主制也好，或是寡头政治也好，都不会是现在那样的坏政府。因为毫无疑问，强有力的论据可以被用来，事实上也常常被用来表明，无论是国王或是进行统治的议会，当他们对积极、富裕、开明和高尚的人民进行着公正而时刻警惕的统治时，他们所处的地位就是最值得羡慕的。但是国王只是时而采取，而寡头制政府则从未采取过对他们的私利的这种高尚的看法，我们为什么应该期待劳动阶级有一种更高尚的思想方法呢？作为对他们的行为的重要考虑的，不是什么是他们的利益，而是他们认为什么是他们的利益。假定人数上的多数会习以为常地做任何其他掌权者从未做过，除在极例外的情况下也未被期待去做的事情——即和他们眼前的、显而易见的利益相反，按照他们的真正的根本利益指导他们的行动，无疑是违反任何政府学说的。的确，没有人能怀疑，以上列举的许多有害措施，以及其他许多同样坏的措施，是符合一般非熟练劳动群众的眼前利益的。很可能它们是为了这个阶级整个这一代人的自私的利益。勤勉程度下降和活动的松懈，以及作为其最后结果的储蓄刺激的减少，也许在仅仅一生的时间内可能很少被非熟练劳动者阶级感觉到。人事中某些最重大的变化，就其较明显的直接效果而论，曾经是有益的。罗马皇帝专制政府的建立，对当时整个一代人来说，曾经有过很大的好处。它终止了内战，减少了执政官和地方总督的大量贪污和虐政；它助长了许多生活上的美德和一切非政治部门的知识修养；它产生了使肤浅的历史读者为之眼花缭乱的天才学者的不朽作品，这些读者不会想到使奥古斯都的专制（以及洛伦佐·德·梅迪奇和路易十四的专制）放出异彩的人们全都是在前一代形成的。多少世纪的自由所产生的累积起来的财富、智识能力及智力活动，仍然有益于第一代的奴隶。但这是一种制度的开始，由于它的逐渐施行，曾经不知不觉地得到的一切文明消失了，直到曾征服并囊括世界的那个帝国彻底地丧失了甚至它的军事能力，致使通常有三四个军团就足以压倒的入侵者竟能蹂躏和占领它的几乎全部辽阔领土。基督教提供的新的刺激的出现及时地挽救了文学艺术于危亡，并使人类免于沉沦到或许是无底的深渊。
　　当我们说到一群人或甚至一个人的利益是决定他们的行动的原则时，在一个没有偏见的观察家看来什么是他们的利益这个问题，是整个问题的一个最不重要的部分。如科尔里奇所指出，动机是人产生的，而不是动机产生人。人们做一件事或不做一件事的利益，不决定于任何外部情况，而决定于他是什么样的人。如果你想要知道一个人的利益实际上是什么，你就必须了解他惯常的思想感情的特点。每个人都有两种利益，他关心的利益和他不关心的利益。每个人都有自私的利益和不自私的利益，而自私的人培养起的习惯是关心前者，而不关心后者。每个人都有眼前的和长远的利益，而没有远见的人就是热衷于眼前利益而不关心长远利益的人。
　　如果一个人的思想习惯导致他把思想和愿望专注于前者的话，那么依据正确的计算后者可能更大则是无关紧要的。试图劝一个殴打妻子和虐待子女的人说，如果他和她们相亲相爱地生活，他将会更幸福，那是毫无益处的。假如他是能够那样生活的那种人，他将会更幸福；但他不是那种人，而且他要成为那种人大概已经太晚。他既然是这样一个人，满足于喜好作威作福，耽溺于他的凶暴的性情，照他的想法他能从他家属的欢乐和爱情得到的幸福是不足惜的。他不以她们之乐为乐，也不在乎她们的爱情。他的邻人，和家属亲爱相处的人，或许是比他更幸福的人；但是能使他相信这一点吗，这种劝说很可能只是更进一步增强他的恶习或他的易怒的性人是比不这样的人更为幸福的人；但是对一个只关心他自己的欢乐，或他自己的钱袋的人，进行这种说教又有什么用处呢？即使他愿意他也不可能关心其他的人。这如同对在地上爬行的蛆虫说假使他是个鹰对他要好得多一样。
　　再说，人们普遍地看到，议论中的这两种坏倾向——宁愿要一个人的自私的利益而不要他和其他人分享的利益和宁愿要眼前的和直接的利益而不要间接的和长远的利益的倾向——是权力的占有特别容易引起和助长的特点。一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。发现他们自己被别人崇拜，他们就变成他们自己的崇拜者，认为自己应当身价百倍；另一方面，他们所得到的为所欲为、不考虑后果的便利，不知不觉地削弱了那种使人期待后果，甚至是影响到他们自己的后果的习惯。这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。人人都知道，以一个人处于普通人的地位的行事来推论他处于专制君主地位将同样行事，那会是何等可笑。处于后一种地位时，他的人性中的坏的部分，不是受到他的生活状况和周围的人的限制和压制，而是受到所有的人的阿谀奉承，并且一切情况都对他有利。就一个阶级来说，如抱同样期待也将会是完全一样可笑的；平民阶级或任何其他阶级都一样。即使在他们之上有更强大力量时他们是非常谦虚和通情达理的，但当他们自己成为最强大力量时，我们就可以料想到这方面的全然变化。
　　必须按照人类的现实情况或能迅速形成的情况组织政府。在人类或一个阶级迄今达到的或不久可能达到的文化状态下，如果他们想到的只是私利，则引导他们的利益几乎只有一眼就看清楚的利益和对他们的当前情况起作用的利益。
　　只有对他人的无私的关怀，特别是对他们身后事情的关怀，对子孙后代、国家或人类的关怀，不论是基于同情或基于正直感，才能把阶级或团体的思想和目的引向长远的或不明显的利益。应该说，任何形式的政府，把这些高尚的行动原则成为一般人行为中主导动机这一点作为条件来要求是不合理的。在实行代议制政府已经成熟的社会，很可以指望其公民有一定程度的公德心和无私的公共精神。但是要指望这种公德心和公共精神达到这样一种程度，并有这样一种辩别力，可作为证明来反对把他们的阶级利益说成似乎是合乎正义和普遍福利的似是而非的谬论，将是十分可笑的。我们大家都知道为了给想象上的大众利益迄今所提议的每一项不公正行为作辩护，什么样的似是而非的谬论都可能有人振振有词地提出来的。我们知道有多少人，在其他方面也不是蠢人或坏人，认为拒付国债是正当的。我们知道有多少人，并非缺乏能力，也具有相当的群众影响，却认为把税收的全部负担压在被称为既得财产的储蓄上，让那些其祖先和他们自己将收入全部花光的人完全不交税，作为对这种堪作模范的行为的一种奖赏，是公平合理的。我们知道哪些强有力论点——由于它们具有部分道理就更加危险——可能被提出来反对一切继承，反对遗赠权，反对一个人有任何胜过别人之处。我们知道几乎每一门知识都可能轻易地被证明为无用，以完全满足那些并不具有那种知识的人。有多少人，并不是完全的蠢人，却认为语言的科学研究无用，认为古代文学无用，一切学识无用，逻辑学和形而上学无用，诗学和美学既无用又无意义，政治经济学纯粹有害呢？甚至历史也被有才能的人宣告为无用和有害。由经验而得来的对外部自然的知识，只有在它直接为生产生存必需品或适合于感官的东西服务，它的有用性才会得到承认，假如很少人鼓励人民加以怀疑的话。认为即使比多数人有高得多的修养的人，将具有那么美好的公德心，对违反他们自己的明显利益的事物有那么正确的评价，以致他们将拒绝这些以及其他无数的谬论，是合乎情理的吗？这种种谬论当他们一掌握权力就从各方面来影响他们，诱使他们按照他们自己的自私倾向和关于他们自己利益的短见浅识行事，违反正义，以所有其他的阶级和子孙后代为牺牲。
　　因此，民主制，和所有其他的政府形式一样，最大危险之一在于掌权者的有害的利益，这就是阶级立法的危险；就是意图实现（不管是否真正实现）统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险。在决定代议制政府的最好构成时需要考虑的最重要问题之一，就是如何提供防止这种害处的有效保证。
　　如果从政治上说，我们把阶级看作是具有同一有害利益的任何数量的人——就是说，他们的直接而明显的利益指向同一种坏措施，那么值得想望的目标就是：任何阶级，或是任何可能联合起来的阶级的联合，都不应该在政府中发挥压倒一切的影响。未因种族、语言或民族的强烈恶感而造成内部分裂的现代社会，大体上可分为两个部分，这两个部分，尽管有局部的变动，大致相当于明显利益的两个相反的方向。让我们（用简单的一般名词）把他们的一方叫做劳动者，另一方叫做劳动力的雇主，然而包括在雇主这边的不仅有退休的资本家和遗产所有人，还有一切高薪的劳动者（如各种专业人员），他们所受的教育和生活方式使他们变成同富人一样，他们的希望和抱负就是要把他们自己提高到那个阶级。另一方面，和劳动者列在一起的可能有小雇主，他们由于利益、习惯和所受教育的影响，在愿望、爱好和目的方面变得和劳动阶级相同；还包括一大部分小商人。在这样构成的社会状态下，如果代议制度能做到理想上完善，又如果可能把它保持在那种社会状态中，它的组织就必须是这样：这两个阶级——体力劳动者及其同类为一方，雇主及其同类为另一方——在代表制度的安排上保持平衡，每一方左右着议会内大致相同的票数。因为，假定每一阶级的多数在他们之间的分歧中主要受他们的阶级利益的支配，在每一阶级中就会有一个少数，它的考虑服从于理性、正义和全体的福利；而任一阶级的这个少数和另一阶级的全体结合在一起，就会使天平倒向他们一边来反对他们自己阶级中多数的那些不应当得逞的要求。
　　在任何组织得相当好的社会，正义和普遍利益大多终究得以实现的原因，就在于人类的各别的和自私的利益几乎总是分裂的；有些人和错误的东西有利害关系，但有些人也在正确的东西方面有着个人的利益，因此受更高的考虑支配的那些人，尽管人数少、力量弱不能胜过全部其他的人，但通常在经过充分讨论和鼓动以后，能变得强大到足够使天平转向有利于和他们同在一方的那些个人利益。代议制度应当组织得能保持这一事态：它不应当容许任何一种地方利益强大到能够压倒真理和正义以及所有其他的地方利益的总和。永远应当在各种个人利益之间保持着这样一种平衡，使任何一种个人利益要获得成功必须有赖于得到至少一大部分按照更高动机和更全面更长远的观点行动的人们的支持。
第七章 真正的和虚假的民主制；代表全体和仅仅代表多数
　　我们已经讲到，代议制民主容易产生的危险有两种：代议团体以及控制该团体的民意在智力上偏低的危险；由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险。我们现在必须进一步考虑的是，在实际上不妨害民主政体所特有的好处的情况下，如何组织民主制，俾能在人类设计可能达到的最大程度上除去这两大害处，或至少加以减轻。
　　试图达到这一目的的通常方法就是通过或多或少有限制的选举权来限制代表制的民主性质。必须充分注意到一种事先的考虑，以便适当地限定必须作这种限制的情况。在由单个阶级构成人数上的多数的国家里，完全平等的民主制不能消除某些害处；但是，由于现有的各民主政体不是平等的，而惯常是不平等的，有利于占优势的阶级，因而这些害处就更严重了。两个极不相同的观念在民主制的名义下常常混淆在一起。纯粹的民主制观念，照它的定义来说，是有平等的代表权的全体人民治理的全民政府。通常所认为的，也是迄今所实行的民主制，则是独占代表权的人民的简单多数所治理的全民的政府。前者和一切公民的平等同一意义；后者——奇怪地和前者混淆在一起——则是特权的政府，有利于人数上的多数，实际上只有这个多数在国家有发言权。这是目前采取的选举方法的不可避免的结果，完全剥夺了少数的选举权。
　　在这里两种观念极为混淆，但是由于很容易加以澄清，所以人们认为稍加指明就足以给具有一般智力水平的人把问题摆清楚。情况会是这样，如果没有习惯势力的话。由于习惯势力，最简单的观念，如果不熟悉，就会和复杂得多的观念一样难于理解。少数必须服从多数，较少数的人服从较多数的人，这是大家都熟悉的观念；从而人们就以为不必要再多动脑筋，他们也就想不到在允许少数同多数一样强有力，和根本抹煞少数之间有什么中间的办法。在实际上进行审议问题的代表团体里，少数当然应该被多数压倒；在一个平等的民主政体（因为选民的意见，如果加以坚持，当然决定着代表团体的意见），人民的多数通过他们的代表将得到较多票数和战胜少数及其代表。但能否由此得出结论说少数根本不应该有代表呢？因为多数应当胜过少数，多数是否就应该有全部票数，少数则一票也没有呢？少数的意见甚至不必要听取吗？只有习惯和旧的联系能使一个有理性的人同意这种不必要的不公正。在一个真正的民主制国家里，每个部分或任何部分的人都会有其代表，当然不是不按比例的，而是按比例的。选举人的多数总会有多数的代表；但选举人的少数也总会有少数的代表。就人对人来说，少数和多数一样将得到充分的代表权。要不是这样，就不是平等的政府，而是不平等和特权的政府，即人民的一部分统治其余部分，就会有一部分人被剥夺他们在代表制中公平而平等的一份影响。这违反一切公正的政府，但首先是违反民主制原则，民主制是声言以平等作为它的根柢和基础的。
　　这种不公正和对原则的违反，并不因为受害的是少数罪恶就小一些，因为在社会上每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权。然而受害的并不仅仅是少数。这样构成的民主制甚至达不到它的表面目的，即在一切情况下将统治权力交给多数人这一目的。它所做的是完全不同的事情：它将这种权力交给这种多数中的多数，而这种多数可能并往往不过是全体中的少数。一切原则都是通过极端的例子才得到最有效的检验。因此假定在一个由平等和普遍的选举权统治的国家，每一选区都存在竞选，而每一选举当选的都是小小的多数。这样召集起来的议会所代表的不过是勉勉强强过半数的人民。这个议会又依靠它本身的勉勉强强的过半数进行立法和采取重要措施。有什么保证说这些措施符合于多数人民的愿望呢？差不多一半的选民就在选举当中被击败了，对议会的决定根本不会有什么影响；这些选民的全体可能反对，他们的多数大致会反对这些措施，因为他们曾投票反对通过这些措施的人。在其余的选民里面，根据假定，有近一半人选择了投票反对该项措施的代表。因此，完全可能，占优势的意见仅仅为国民的少数所同意，尽管它是国家制度提升为统治阶级的那部分国民的多数。如果民主制意味着多数的确定优势，则除了让每个人在意见的总结中平等地表述自己的意见外，别无其他办法可以保证这种优势。被忽视掉的任何少数，不管是故意忽视掉的还是由于机构的作用而被忽视掉的，不是把力量给与多数，而是给与整个平衡的某个其他部分中的少数。
　　对上述推论可能作出的唯一回答是，由于不同的意见在不同的地区占优势，在某些地方居于少数的意见在另一些地方居多数，从整个说来在选民中存在的每一种意见都在代表制中得到公正的一份发言权。在选民的目前情况来说这是大致正确的；不然的话，议会和国家的舆情之间的不协调就会很快变得明显起来。但是如果把目前的选民大大扩大，它就不再是正确的了；如果把选民扩大到全部人口，它就更不正确了；因为在那种情况下每一地区的多数将由体力劳动者构成；当有尚待决定的任何问题时，这些阶级若和社会其余的人不一致，则任何其他阶级在任何地方都不能获选。甚至现在，在每届议会都有人数很多的一部分选民虽然愿意并迫切希望选出他们的代表，但在议会中并没有他们所选的议员，这不是一件大大不平的事吗？马里立本的每个选民不得不由教区的两名被提名人来代表，芬斯伯里或兰贝斯的每个选民不得不由旅店或酒馆老板提名的人来代表（一般是这样认为的），是公正的吗？这个国家大部分有高度教养和热心公益的人们所属的选区，那些大市镇选区，现在大部分不是没有代表就是得不到适当代表。在党派政治中凡不站在地方多数一边的选民就没有代表。在那些站在同一边的人们当中一大部分是得不到适当代表的；他们不得不接受在他们的政党中有最多支持者的那个人，尽管那个人的意见可能在所有其他方面和他们的意见不一致。在某些方面，事态甚至比根本不让少数投票更坏；因为那样一来在多数中至少可能有人会代表他们自己的最好的意见。而现在，为了必须保持政党的团结，防止反对党的人当选，所有的人或者选举带着本党标志的第一个站出来竞选的人，或者选举他们的地方领袖所提出的人。这些地方领袖，如果我们说句恭维的话（他们很少值得这种恭维），假定他们的选择不是出于偏私，但为了确有把握纠合全部力量，也不得不提出一个该党中谁也不会强烈反对的候选人——也就是一个没有任何显著特点，除了该党的陈词滥调以外没有任何为人所知的见解的人。这种情况在美国有其突出的例子。在美国总统选举中，最大的政党从不敢提出它的最强有力的人，因为这种人，从他们长期为公众所注意这一单纯事实，就使他自己遭到政党的说不定哪个部分的反对，因此在纠合选票方面，比起直到被提出为候选人以前公众根本未听说过的人来，就不是那么可靠的一张牌。这样，甚至最大政党选出的人所代表的或许仅仅是该政党在数量上胜过其他政党的微小差数的真正愿望。任何一个部分，如果它的支持对竞选的成功是不可少的，就对候选人有否决权。
　　任何部分，如果比其余部分坚持得更坚决，就能迫使所有其他部分采纳它所提名的人；而不幸的是这种超级的决心更可能在不是为公共利益而是为他们自己的利益坚持主张的人们中看到。因此多数所作出的选择很可能是由那部分最拘谨、最心胸狭窄和最有偏见的人们，或者由最顽固地死抱住专属的阶级利益的人们决定的。在这种情况下，少数的选举权，虽则对于所以投票的目的说来是无用的，只起到强迫多数接受他们中最恶劣的那部分人所提出的候选人的作用。
　　许多人虽然承认这些弊病，可是认为它们是为自由政府付出的必要代价，这是并不奇怪的。这是直到最近时期为止所有自由的朋友们的意见。但是把它们作为难以改正的弊病而轻轻放过的习惯已经变得如此根深蒂固，以致许多人似乎已经丧失了把它们当作如果能改正就愿意改正的事情加以考虑的能力。对医治的失望往往离否认有病只相差一步；而且接着而来的是不愿意有人建议补救办法，好象建议的人是在引起一种毛病，而不是建议改正一种毛病似的。人民受惯了这些弊病，以致感到好象抱怨这些弊病是不合理的，如果不说是错误的话。但是，不管这些毛病能否避免，在他心上毛病无足轻重的人一定是自由的半心半意的情人；他不会因为发现毛病可以避免而高兴。话又说回来，最确定不过的是，事实上抹煞少数不是自由的必然的或自然的结果；它同民主制毫不相干，同民主制的第一原理——按人数比例的代表制是正相反对的。少数应有适当的代表，这是民主制的一个不可缺少的部分。没有它就不可能是真正的民主制，只不过是民主制的虚伪装潢罢了。
　　多少理解到和感觉到以上考虑的意义的人提出了各种的权宜办法以便这种弊病或多或少可以得到减轻。约翰·拉塞尔勋爵在他的一项改革法案中提出了一个条款规定某些选区应选举三名议员，在这些选区每个选民只允许投两个人的票。迪斯雷利先生在最近的辩论中为此谴责拉塞尔时使我们想起了这件事。显然迪斯雷利先生的意见是，一个保守党政治家应当只注重手段，并轻蔑地否认对任何哪怕只有一次显露出想到目的的人有任何同情。其他的人则建议每个选民只允许投一个人的票。按照这些方案中任何一个方案，等于或超过地方选民三分之一的少数将能够——如果它并不企图达到更多结果的话——选出三个议员中的一个。如果，象詹姆斯·马歇尔（J．G．Marshall）先生所写的一本有才华的小册子中建议的那样，选民保留他的三票，但可以自由地将三票投给同一个候选人，就可能更好地达到同样的结果。这些方案，尽管比根本没有要好得多，但还只是权宜办法，并且远远不能完全达到目的。因为所有各地方不足三分之一选民的少数，和从若干个选区组成的少数，不管人数怎样多，就仍然没有代表。然而极为可叹的是，这些方案中没有一个被付诸实施，因为它们全都会承认正确的原则并为其更完全的适用铺平道路。但是，除非达到选区平均人数的任何一批选民，不问他们住在这国家什么地方，有权彼此联合起来选出代表，否则真正的代表权的平等是达不到的。这样完善的代表制，直到托马斯·黑尔（ThomasHare）先生起草了一个实行该制度的方案，证明它是可能做到的以前，好象是不可能做到的。黑尔先生是一个具有大才的人，既善于提出大的一般见解，又擅长作具体细节上的设计。他的这项方案包含在一个议会决议草案中。这项方案在有关我们考虑的特殊目的方面以接近理想完善的方式贯彻政府的大原则上具有无可比拟的优点，同时它还附带地达到其他一些并非不重要的目的。
　　按照这个方案，代表单位，即有资格选出一名议员的选民定额，系用通常平均的方法确定，选民人数除以下院席位数。得到该定额的每个候选人都会当选，不管这定额是从多少个地方选区聚集起来的。象目前一样，在地方进行投票，但是任何选民可自由投全国任何地方的候选人的票。因此，那些不愿意选举地方候选人的选民可以用他们的选票帮助选出在全国各地竞选的人中他们所最喜欢的人。这样一来，就会使那些实际上被剥夺选举权的少数人得以实现其选举权利。
　　但重要的是，不仅那些拒绝选举地方候选人的人，而且还有那些选举了其中一人但失败了的人，都能在其他地方找到他们不能在他们自己的地区得到的代表。因此该方案还作了这样的规定：选举人可以提交一份选举纸，其中除了他首先选择的人名以外还包括其他人名。他的选票只为一个候选人计算；但如果他的第一个选择对象由于未得到选民定额而未能当选，他的第二个选择对象也许可能因此当选。他可以将名单按照选择的顺序扩充到较大数目，以便列在名单靠前的人名如未能凑足定额或者不用他的选票也能凑足定额，选票仍然可帮助另外的人当选。为了得到完成下院选举所需要的足数的议员，以及为了防止极有名望的候选人占去几乎所有选票，有必要规定，候选人不管得到多少选票，计算他的当选票数时不应超过定额。其余投给他的选票将为选民各自名单上需要选票并能依靠这选票的帮助完成定额的下一个候选人计算。为决定一个候选人的选票哪些应被用于他的当选，哪些可以让别人用，提出了若干方法，在这里我们将不予详论。
　　他当然将保留所有那些若不为选他就不投票的人的选票；至于其余的选票，在没有更好办法时，抽签将是一种无可非议的权宜办法。选举纸将被送到一个中央办公室，在那里计算选票，确定每一候选人所得的第一、第二、第三及其他选票的数目，将定额分给每一个能凑足定额的人，直到下院的人数完全满了为止。第一选票优先于第二选票，第二选票优先于第三选票，如此等等。选举纸和一切计算的原材料均存于公共保管所，供一切有关的人查阅，如有人得到定额却未正式当选，他就有权容易地得以查实。
　　这个方案的主要规定就是这些。为了对它很简单的结构作更详细的了解，我必须提到黑尔先生所著《论代表的选举》（发表于1859年的一个小本子），并提到亨利·福西特先生（现为剑桥大学政治经济学教授）所写的一本1860年出版名为《对黑尔先生改革法案的简化和说明》的小册子。后者是对这方案的极简要的说明，简化为最简单的原理，略去了一些黑尔先生原有的规定，这些规定虽然本质上是有益的，但被认为增加的实际用处不如丧失的简明性多。对这些著作研究得越多，我敢预言，我们对这方案的完全实际可行，以及它的卓越优点，就会有越强烈的印象。这些优点是如此卓越和如此之多，我相信它们使黑尔先生的方案成为政府理论和实践方面迄今作出的最伟大的改进之一。
　　首先，它保证给选举团体的每个部分以按人数比例的代表，即不仅仅保证两大政党，或许再加上个别地区的几个大的地方性的少数，而且还保证全国范围内为数众多的每一个少数都有权在平等公正的原则上选出代表。其次，每个有选举权的人不会象现在这样名义上是代表他的，而并非是他所挑选的人。下院的每个议员都会是意见一致的选民的代表。随着定额的规定，他将代表着一千个或两千个或五千个或一万个选民，其中每一个人不仅是投了他的票，而且是从全国选择了他，而不是仅仅从作为当地市场提供给他的作为唯一选择的两三个或许是烂桔子的品种里选出来的。在这样一种关系上选民和代表之间的联系就会具有一种力量和价值，关于这一点我们现在还没有经验。每一个选民本人都和他的代表一致，而代表也和他的选民一致。每个投他的票的选民之所以投他的票，或者因为在一定数量的选民所了解的所有议会候选人中他是最能表达该投票者个人意见的那个人，或者因为他是该投票者对其能力和品质极为尊重并最愿意委托作为代表的那些人当中的一个。议员代表的将是人们，而不是仅仅市镇的灰泥和砖块——代表的是选举人自己，而不是仅仅少数几个教区委员或教区显贵。尽管这样，在地区代表制中的一切值得保存的都将被保存下来。虽然全国议会应当尽可能少和纯地方性事务发生关系，但是它和地方事务发生关系的时候，就应当有议员被特别委派去照顾每个重要地区的利益；而这种利益还是会有的。在它本身范围内能凑足定额的每一个地区，多数方面一般地情愿要他们自己的人来代表；即由一个了解当地情况并居住在该地区的人来代表，如果在候选人中能找到这样一个人他在其他方面又很适于作他们的代表的话。问题主要在少数方面，他们不能选举当地的议员，将指望别的地方有个除他们自己的选票外大概还会得到其他选票的候选人。
　　在可能组织全国选举的所有方法中，这个方法为代表的值得想望的智力条件提供了最好的保证。目前，由于人人都可进入议会，仅仅具有才能和品德的人要进入下院就变得越来越困难了。能够当选的人只是那些在地方上有影响，或者靠大量花钱发迹的人，或者是经三四个商人或业务代理人邀请由两大政党之一从他们在伦敦的俱乐部派下去的人，对他们的选票该政党在任何情况下都是有把握的。按照黑尔先生的体系，不喜欢地方候选人或未能使他们选择的地方候选人当选的人们，将有权从候选人名单上具有全国声誉的人中选择具有他们所赞同的一般政治原则的人填入选举纸。因此几乎每一个多少具有好名声的人，尽管缺乏地方影响，也并未宣誓效忠于任何政党，都会有很好的机会凑足当选所需的定额；而且有了这种支持，可以期望这样的人以迄今未梦想过的数目涌现出来。许许多多具有独立思想的有才能的人，他们根本没有可能由任何现有选区的多数选出，通过他们的著作或在某个公益领域所作的努力使自己为王国几乎每个地区的一些人所了解和赞同，如果每个地区投他们的每一张票都能算到他们的选举上的话，他们也许能完成定额票数。没有任何其他可能设想的方法使议会确可包括国家的精华的了。
　　这项选举制度将会提高下院的智力水平并不仅仅限于通过少数的投票。多数也将不得不寻求具有更大才干的人。当构成多数的人们不再处于霍布森的选择这种地位，即不再处于要么投地方领袖提出的人的票要么根本不投票的地位的时候，当被领袖们提名的人所不得不面对的不仅仅是少数方面的候选人的竞争，而且是全国所有有声望而愿意服务的人的竞争的时候，要把首先出现的那种嘴里喊着政党的口号、口袋里放着三四千金镑的人硬塞给选民就不再可能了。多数方面将坚持要有一个值得选上的候选人，否则他们将把选票送往别处，这样一来少数就将取胜。多数被极小部分人奴役的状态将告结束，最好和最有能力的地方知名人士将经过选择后提出来，如果可能的话，就选择在当地以外也稍有名声，他们在当地的力量有可能得到他处意外选票支持的人。各个选区的选民将为最好的候选人而进行竞争，并将竞相从熟悉地方情况并有地方关系的人中选择在其他各方面最有名的人。
　　现代文明的代议制政府，其自然趋势是朝向集体的平庸，这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强，其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教养水平的阶级手中。
　　但是有高度智力和优良品质的人虽然在数量上必然是少的，但他们的意见是否被听取则情况有很大不同。在虚假的民主制，不是给一切人以代表权而是仅仅给予地方的多数方面，受过教育的少数在代议制团体中可能根本没有发言人。公认的事实是，建立在这种有缺点的模式之上的美国民主制中，有高度教养的社会成员，除了愿意牺牲自己的意见和看问题的方法，成为在知识上低于自己的人们的卑躬屈节的发言人的以外，甚至很少参加国会或州议会的竞选，因此他们很少有当选的可能。假使象黑尔先生的这样的方案有幸曾浮现在这个美洲共和国的开明而爱国的创立者们的心中，联邦和州议会就会包含有许多卓越人物，民主制就会免受最大的谴责，也不会有最致命的弊病了。对这个弊病，黑尔先生所创议的个人代表制度几乎是一剂特效药。散处在各地方选区的有教养人们的少数，将按照人数的比例选出一定数目的这个国家的最有能力的人。他们将在最强烈的诱导下选择这样的人，因为他们没有其他方法能使他们的小小的人数对任何重要的事情发生影响。多数的代表，除了他们自己由于实行这制度在质的方面将有所改进外，将不再独占整个舞台。他们的确将在人数上胜过其他代表，正如一个阶级的选民在人数上胜过另一阶级的选民，他们总是能够在票数上胜过其他代表，但他们将在其他代表的面前发言和表决，并受到其他代表的批评。当发生争议时，他们将不得不用至少表面上同样有说服力的理由去应付有教养的少数人的论点；既然他们不能象对意见已经一致的人们说话那样简单地假定他们是对的，他们有时碰巧也会承认他们是错了。由于他们一般地是善意的（这一点总可以期待于适当选出的全国代表），他们的思想会不知不觉地在和他们接触或甚至冲突的思想影响下得到提高。拥护不得人心的主张的人，不会仅仅在他们自己一边的人所阅读的书刊中提出他们的论点，对立双方的人们将面对面、手挨手地碰到一起，这样在全国人面前对他们的智力就会作适当的比较。那时就会发现，根据计算票数占优势的意见，如果不仅计算票数而且掂掂它的分量的话是否也会占优势。当一个有才能的人具有在公正的场所显示其能力的手段时，群众往往确实有识别他的本能。如果这样的人的起码的分量也未得到承认，那是因为制度或惯例使他不被人们所看到。在古代的民主制是没有办法使有才能的人不被人们看到的，讲坛对他是开放着的；他不需要任何人的同意就能成为公众的顾问。在代议制政府则不是这样；如特米斯托克里或者德莫西尼，虽则他们的意见可能挽救了他们的国家，竟终生没有获得一个议席，这是代议民主制的最好的朋友也不能不感到不安的。但是如果代议制议会能保证在这个国家里哪怕有这么几个第一流的人物，尽管其余的人仅由具有一般智力的人构成，这些领导人物肯定会在审议问题时发挥明显的影响，即使他们在许多方面是以违反舆情出名的。我想不到有任何方法象黑尔先生所创议的那样确实保证有这样人物的了。议会的这一部分人也是一项伟大社会职能的适当机关，对于这项社会职能任何现有民主制均未作规定，但任何政府如果长期不实现该项职能就势必走向衰退。可以把这项职能称为对抗的职能。在每一个政府中都存在着一种比其余更强大的力量，这种最强大的力量总是倾向于变成唯一的力量。它有意无意地总是力求使其他的一切屈从于自己。当还有某种经常和它对抗的东西，和它的精神不一致的势力存在的时候，它是不满足的。但是，如果它成功地把一切对抗势力压下去，按照它自己的模子铸造一切，那么，这个国家的进步就会终结，而衰退就此开始。人类的进步是许多因素的产物，人类中迄今有过的力量都不能包括全部因素，甚至最施仁政的力量也只包含某些善的要素，而其余的要素——如果要继续进步的话——必须来源于某些其他的方面。只是当社会最强大力量和某个对抗力量之间，精神权威和世俗权威之间，军人阶级或地主阶级和劳动阶级之间，国王和人民之间，正统教会和宗教改革者之间进行着斗争的时候，社会才有过长期继续的进步。当任何一方取得结束争斗的完全胜利，又未发生其他冲突时，最初的停滞就跟着发生了，然后就是衰退。由人数上的多数掌权比其他的人掌权较为公正也较少危害，但它伴随着同样性质的危险，甚至更为确定的危险。因为当政府掌握在一个人或几个人手中时，民众总是作为一种对抗力量而存在着，他们可能不足以强大到控制前者，但他们的意见和感情对于一切由于信念或利益的矛盾而反对统治者的做法的人是一种道义的甚至是一种社会的支持。但是当民主制是至高无上的时候，就没有一个人或几个人强大到可供不同意见和受损害或受威胁的利益来倚靠了。到目前为止民主制政府的一项巨大困难似乎是如何在一个民主社会里为个人抵抗统治权力提供一种社会支持，即一种支点。这种社会支持是迄今保持先进的一切社会情况所提供过的。它是为受到占优势的公众舆论轻视的那些意见和利益提供的一种保护，一种集合点。因为缺乏这样一种支点，较古老的社会，以及除少数几个以外的所有现代社会，通过只有享受社会和精神福利的那部分人的独揽大权，或者逐渐解体，或者变得停滞（也就是缓慢地退化）。
　　话又说回来，个人代表制以现代社会的情况所允许的最完善的方式满足了这一巨大需要。只有在有教养的少数这部分人中才能够给民主制的多数的本能倾向找到一种补充或使之臻于完善的矫正物。但是在构成民主制政府的通常方式上，这个少数没有发言机关，黑尔先生的体系提供了一个机关。靠集合少数而选到议会的代表提供了一个最完善的机关。至于有教养的阶级另行组织起来，即使是可行的，也会招人猜忌，只有完全没有影响才能免于触犯别人。但是如果这些阶级的精华构成议会的一部分，依靠和其他议员同样的名义——代表着同样数目的公民，同样大的一部分国民意志——那么他们的存在就不会使任何人不愉快，另一方面，他们无论是在一切重要问题上提出自己的意见，或是在积极参加公共事务方面都处于最为有利的地位。他们的才能也许会吸引比他们的人数更多的一份实际政府行政工作；正如古雅典人不曾委派克勒昂（Cleon）或海帕波拉斯（Hyperbolus）以负责的公职（使用克勒昂于派洛斯和安菲波利斯则纯属例外），但尼西阿斯（Nicias）、狄拉米尼斯（Theramenes）和阿尔西巴德（Alcibiades）则经常从事于国内外工作，尽管人们都知道他们更同情的是寡头制而不是民主制。有教养的少数在实际表决时只能按照他们的人数计算，但是由于他们的知识，并由于这种知识使他们具有的对其余人的影响，他们作为一种道义力量就重要得多。将民众意见保持在理性和正义范围内，并使之不受那些袭击民主制的薄弱方面的各种腐化势力影响，人类智慧很难设想出比这更合适的安排。这样，民主政体的人民将得到在任何其他情况下几乎肯定得不到的东西——比自己在智慧和品质方面更高级的领导人。现代民主制会偶尔出现它的伯利克里，并经常出现一批优秀的和起指导作用的人。
　　在这一系列有关这问题的、具有最根本性质的正面理由之外，是否有什么反对方面的理由呢？当人们一旦对一个新事物进行真正的考察时，是没有什么事情经得起考察的。的确，以平等公正为借口，目的只是要用穷人的阶级优势取代富人的阶级优势的人们——如果有这样的人的话——当然不会同意把双方放在同等地位上的方案的。但是我不认为在我们国家的工人阶级中目前存在着任何这种愿望，虽则对于机会和笰E惑人心的手段今后在煽起这种愿望方面可能产生的后果我不愿提供保证。在美国，人数上的多数长期以来完全保持着集体的专制，他们大概会和一个专制君主或由少数人统治的贵族政体一样不愿把它丢开。但我相信英国的民主政体还是会满足于防止他人的阶级立法，同时也不要求他们自己实行阶级立法的权力。
　　在表面上反对黑尔先生方案的人中，有些人声明他们认为这个计划是不能实行的；但是我们将看到，这些人一般地是几乎没有听到过该方案的人，或者是对它仅仅作了极肤浅和草率的考察的人。其他的人则是不甘心失去他们称之为代表权的地方性质的人。在他们看来，国家似乎不是由人构成的，而是由地理和统计产生的拟制的单位构成的。议会所代表的必须是市镇和郡，而不是人。但是并没有人要消灭市镇和郡。可以认为，当住在市镇和郡里的人被代表了，市镇和郡也就被代表了。如果没有人感觉到地方感情，地方感情是不能存在的；如果没有人关心地方利益，地方利益也是不能存在的。如果具有这种感情和利益的人有了他们适当的代表，这种感情和利益就和这些人的所有其他感情和利益一样得到代表了。我不能理解，为什么把人按地区安排的感情和利益应该是唯一值得代表的感情和利益；或者说，为什么具有其他的感情和利益的人，他们对这些感情和利益的评价高于对地理上的感情和利益，倒应该限于以后一种感情和利益作为他们政治划分的唯一原则。认为约克郡（Yorkshire）和米德尔塞克斯郡（Mid－dlesex）有不同于其居民的权利的权利，或认为利物浦市（Liverpool）和埃克塞特市（Exeter）是有别于当地居民的、为立法者所关心的适当对象，这种观念是由言语产生的错觉的一个奇怪的例子。
　　然而，一般说来反对者把问题简单地说成英国人民决不会同意这样的制度。对英国人民的理解力和判断力下这样简单的判断，认为在断言英国人民肯定反对该制度以前不必要考虑该制度是否正确，对这样的一些人，英国人民会怎样想，我不打算说什么。就我自己来说，我认为不经过试验就诬称英国人民对能证明对他们自己或对别人都是有利的事情抱有难以克服的偏见，是不应当的。我还觉得当偏见坚持不改的时候，过错与其说在别人，不如说在那些宣称偏见不可克服，从而为他们从不参加改正偏见的尝试寻找借口的人。不论是什么偏见，如果不怀偏见的人们自己谄媚它，吹捧它，把它看作一种自然法则的话，将是难以克服的。然而我相信在这种情况下，在那些尚未听说过这一建议的人们当中，一般说来，由于未经充分讨论把问题的所有赞成和反对的理由弄清楚，所以，他们对一切新事物表示自然而健康的不信任，除此之外，并不存在其他的敌对。唯一严重的障碍是不熟悉。这的确是难以轻视的障碍，因为人的想象力更容易接受在实质方面的重大改变，而不容易接受在名称和形式方面的极小的改变。但是，当一种想法具有真正价值的时候，不熟悉只是需要时间去消除的一种不便。经过近日来的讨论，以及对改进的兴趣的普遍增长，以前需要几个世纪才能做的事情往往只需要几年。
　　本文初次发表以来，人们对黑尔先生的方案作了若干批评，这些批评至少说明对该方案作了仔细的考察，和作了比以前更为明智的考虑。这是对一切伟大改进的讨论必然导致的结果。这类改进最初遇到的是盲目的偏见，和只有盲目的偏见才可能重视的论点。随着偏见的变弱，其所用论点在一段时间内却有所增强；因为，方案既经较多地理解，它的不可避免的不便，以及妨碍它立即产生它本来能产生的一切好处的各种情况，都和它的优点一道显露出来了。但是，凡是我所注意到的貌似合理的一切反对意见，没有一个不是该方案的支持者曾预见到、考虑到和讨论过并发现不是不真实就是可以容易地克服的。
　　对外表上看来最严重的反对意见却可以作最简单的回答；这种意见就是认为有关选举的中央办公室的工作不可能防止舞弊或舞弊嫌疑。公开讨论和在选举后查阅选举纸的完全自由，就是为此提供的保证；但是他们说，这些是不中用的，因为要查对选举结果，选举人就必须把办事职员所做过的全部工作核阅一遍。这是一个颇有分量的反对意见，如果选举结果有必要由每个选举人各自进行查对的话。在查对方面所能期望一个普通选举人去做的不外是检查一下他自己的选举纸是怎样被使用的；为了这一目的，每张选举纸经过适当时间后都将退回原处。至于他所做不到的事情将由落选的候选人及其代理人替他去做。在落选的人当中那些认为自己应当当选的人，将单独地或数人一起任用一个代理机构去核查全部选举过程。如果他们发现有重大错误，文件将被送交下院的一个委员会，后者将对全国整个选举工作进行检查核实，所花费的时间和金钱仅及现行制度下选举委员会对每个议员选举进行彻查所需的十分之一。
　　有些人虽假定这方案是可行的，但断言在两种情况下它的好处将无从发挥，反而产生有害的结果。首先，据说将会把不适当的权力给派系，宗派性联合，特殊目的的社团（如象缅因法同盟、国教废除促进会（BallotorLiberationSociety），或由阶级利益或共通的宗教信仰联合起来的团体。其次，他们认为这项制度有可能被党派目的所利用。每一个政党的中央机关将会把它的六百五十八名候选人名单送往全国，由它在每个选区的全体支持者投票选举。他们的票数将远远超过任何独立的候选人所能得到的票数。这些人争论说，“候选人名单”制度，象在美国那样，将唯独有利于组织起来了的大党，它们的候选人名单将被盲目地接受并原封不动地投票赞同；并且除有时被宗派团体或由共同的奇怪想法结合在一起的一派人（前面已经说到）在票数上超过外，几乎不会在票数上被超过。
　　对这一点的回答看来是确定无疑的。没有人硬说按照黑尔先生或任何其他的方案，组织将不再是一个有利条件。同有组织的团体比起来，分散的成分总是处于不利的地位。黑尔先生的方案既然改变不了事物的性质，一切有组织的政党或派系，不论大小，将极力利用组织以加强它们的影响，则是当然的事。但在现有制度下，那些影响就是一切，分散的成分完全等于零。既不属于大党又不属于小派系的选民没有办法使他们的投票变得有用。黑尔先生的方案给他们以这种办法。他们在使用这种办法时的巧妙程度可能有大有小。他们可能得到他们的一份影响，也可能比他们应得的一份要小得多。但是不管他们实际得到多少，将是明显的获利。当人们认为每个小小利益，或为了小小目的的联合，都将可以组织起来的时候，为什么我们应该认为国民的智力和品质这种巨大利益唯独不应该组织起来呢？如果可以有禁酒会候选人名单和贫民教养所候选人名单以及诸如此类的名单，选区中一个热心公益的人为什么没有资格提出一个“个人优点”候选人名单并在整个邻近地区散发呢？少数热心公益的人不可以集会于伦敦，从候选人名单中挑选出最有名望的一些人，不考虑他们意见的严重分歧，花少许费用在所有的选区内予以公布吗？要知道，在现行的选举方法下，两大政党的影响是无限的；而按照黑尔先生的方案，这种影响是巨大的，但有一定限度。不管是它们也好，或是任何较小的派别也好，都不能选出超过它们的追随者的相对数目比例的议员。在美国，候选人名单制度在与这相反的情况下进行。在美国，选民投政党候选人名单的票，因为选举是按简单多数进行的，对肯定得不到多数的人投的票就被浪费掉。但是按照黑尔先生的制度，给众所周知的杰出人物投的票，几乎有和给政党候选人投的票同样多的机会以达到其目的。因此就可以指望每一个自由党人或保守党人，每一个不单纯是自由党人或保守党人的人，即在他的政党的选择之外有他自己的某种选择的人，从政党候选人名单中删掉比较不出名的和不重要的人，写进某些对国家是一种光荣的人来替代。这一事实成为可能，就强烈地诱使那些负责拟定政党候选人名单的人不以宣誓效忠的党人为限，也把那些比较同情他们一方的社会名流包括在他们各自的候选人名单中了。
　　真正的困难是——对存在的困难是不应佯作不知的——独立的选民，那些愿意投票选举无后台的优秀人物的人，往往写下了几个这样的人的姓名，而将名单其余部分则填上政党候选人，这样一来不免有助于增大了不利于他们所愿选择的那些人的人数。对这一点有个容易的补救办法，如果有必要采取的话，那就是，对第二位的或非必要的投票数加以限制。任何选民对六百五十八个候选人，或甚至对一百个候选人，不大可能有基于个人了解的独立选择。他不会反对被限制在二十，五十，或者他将有可能实行自己的选择——他将作为一个人而不是仅仅作为一个政党的普通成员进行投票——的任何数目。但即使没有这种限制，当这制度一得到充分理解，这种害处可能自行消灭。抵制这种害处将成为所有在力量方面受到极大限制的派系的最高目标。这些派系本身都是小小的少数，它们将发出这样的指示：“只投你们的特别候选人的票；或者至少把他们的姓名放在最前面，以便在你们人数可保证的情况下给他们以通过第一选票获得当选定额的充分机会，或者不致得票过少。”不属于任何派系的选民将从这一指示中获得教益。
　　各个小集团将具有恰恰是它们应当有的那么大的力量。

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