袁世凯便“据政治会议的决议”，于１９１４年１月１０日公然下令停止全体国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回原籍。并煞有介事地成立了一个“筹备国会事务局”，派顾为局长，接收参议院和众议院。上一年４月当国会开幕时，袁世凯曾派梁士治为代表致词，声嘶力竭地高呼“国会万岁！”可是如今不满一年，袁氏就把国会解散了。接着，他于２月３日又下令停办各地方自治会，２８日命令解散各省议会，把地方的一切权力都交给“万能的官吏”。十年前，袁氏是清末筹办“地方自治”的带头人和“召开国会”的吹鼓手（见第七章第三节），而今在他的眼里，一切“民意机构”都变成了罪恶的渊薮，他的这种出尔反尔、反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的惯伎。
袁世凯所采取的这一系列反人民反民主的政治措施，和北洋政权的性质是完全一致的。它是在帝国主义列强支持下的、极少数封建军阀官僚的专政，只有完全剥夺人民群众的政治权利，不让人民监督，才能维持其反动独裁统治。
没有国会，进步党人也就失去了活动的地盘。袁世凯下令解散国会的那天，梁启超急忙跑到总统府想加以劝止。袁借口有紧要公事要办，让侍卫转告梁明天再来。梁说：“我正是有要紧公事才来晋见总统”。等了好大一会，袁才出来接见。梁恳切陈词，说明来意。袁装作惋惜地说：“晚了，命令已经发下去，木已成舟，不能再改，只好待以后设法补救。”这些话使梁氏对重开国会一直抱着幻想。
原来，袁世凯让熊希龄担任总理，并非想让他分享统治权力，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊希龄恭顺地副署了袁的一切命令，最终把国会送进坟墓以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行独裁的障碍物。他别有用心地抱怨说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔！”进步党人汪荣宝出任比利时公使，于进谒辞行时，劝袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁狡辩道：“不然！往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”袁的决定是无可挽回的，“废国务院事既定议”，即命令梁士诒往告熊希龄，“熊愕然”。⑦袁见进步党人对内阁制恋恋不舍，便又使出自己的惯伎来。在他的授意下，安徽都督倪嗣冲于１９１４年１月２４日首先通电各省，倡议修改约法，实行总统制。各省都督、民政长群起响应。四川都督胡景伊和民政长陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒，若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏都督冯国璋说得更干脆、具体，他说：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美（国），解散国会则取法（国），使大总统以无限权能展其抱负。”
熊希龄副署解散国会的命令，本来已经受到社会舆论的责难；由于梁士诒掣肘，财政也陷于“万难之境”，⑧更为重要的是各省军阀声讨内阁制的调门愈来愈高，遂心怀退志，称病请假。这对袁世凯本来是正中下怀，可以挥之使去。可是，这个阴谋家对利用完的工具往往要制造或寻找借口，使其狼狈下台，借此既可对人诬以罪名，又可掩饰自己的阴险毒辣手段。
先是，熊希龄担任热河都统时，曾私取承德行宫宝物多件。民国后每一都统到承德，都以检查为名，私取宝物，据为己有。这本是公开的秘密。清室内务府大臣世续曾将行宫所失宝物开一清单，呈报袁世凯，要求追查下落。袁有意压下不发，束之高阁。当熊希龄称病请假之时，北京的御用报纸突然刊登出“熊希龄行宫盗宝”案。熊写信请内务部转饬京师警察厅追究其事。警察厅将原信送地方检查厅，检查厅竞在信上批道：“饬具诉状，原件部回。”报纸上熊希龄行宫盗宝的新闻愈来愈多，掀起轩然大波。熊希龄深知没有袁氏背后指使，内务部警察厅是不敢对现任总理如此不留情面的，遂上辞呈。２月１２日袁照准，并派孙宝琦代理国务总理。
前此，熊希龄内阁的“大政方针宣言书”说得天花乱坠，什么“司法独立”，“教育改良”，等等。⑨实际上都是哗众取宠，并没有认真推行过，也不可能认真实行。以“司法独立”一事为例，由于袁世凯抱“消极态度”，“致生出无限阻力”，“各省几至全然办不动”。⑩后来，虽然有些省、县成立了法院，但因“用人未尽当，又系初办”，产生了一些弊病。“遂贻旧派人口实，攻击甚烈”，说“法院精神形式较旧日州县衙署且有过之”。因此不仅袁世凯“颇欲尽废新立法院，恢复旧制”，就是主持“改革”的司法总长梁启超本人也以为“改革太骤”，“乃生反动”，转而“从维持现状上努力”了。[1]如今进步党的计划均成空想，所以在袁氏照准熊希龄辞职之后，梁启超、汪大燮也立即连带请求辞职。袁世凯假惺惺地再三慰留，不允所请。梁愤愤不平地说：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”[2]后来，袁氏照准梁、汪辞职，但又故作豁达大度，不仅对“盗宝”一案免予追究，而且一再派粱士诒、杨士琦等人拜访进步党人，说明尽管将要实行总统制，仍然渴望与他们合作。进步党人对袁世凯的一片忠心，得到恶报，自然哀怨不止；但仍没放弃承恩邀宠的希望。不久，他们都抱着袁氏实行“开明专制”的幻想，受命担任了新职：熊希龄为全国煤油督办；梁启超则担任币制局总裁，不久又被任为参政院参政；汪大燮改任平政院院长；经杨士琦劝说，张謇仍留任农商总长，直到帝制发生才请假回原籍。煤油督办、币制局总裁和平政院院长都是有职无权的冗职，只拿薪水，无事可作。
熊希龄下台前夕，袁世凯已“根据政治会议的建议”于１月２６日下令组织约法会议。按约法会议组织条例规定，议员六十名均由各省区及全国商会选举产生，实际上都是由袁世凯指定，或各省都督保荐经他同意的。３月１８日，约法会议在北海团城开幕。实到议员仅四十四人，马良担任临时主席。议长、副议长都是由袁世凯圈定的，议员选举只是形式。袁特地挑选孙毓筠为议长，用以表示增修约法并非北洋派的私意，“革命党”也是赞成的。施愚担任副议长。袁的机要秘书王式通为秘书长，后由顾继任。孙宝琦代表袁临会致词，重弹《临时约法》“束缚政府”的滥调。２０日袁向会议提出增修约法大纲七条，大意说：“建设国家”应“因时制宜”，分为两个阶段；“增修约法为一时期，制定宪法又为一时期”。前一期为“国家开创时代”，后一期为“守成时代”。“开创之时，当多难之际”，与其徒饰美观，“以挽救之责委之于人民，委之于议会”，不如力求实际，“得一强有力之政府以挽救之”。所以，七条大纲可以归结为一句话：即抑人民之权，申总统之权。[3]
根据袁世凯的大纲，约法会议匆匆忙忙地制订出一个《中华民国约法》，共十章六十八条。５月１日，由袁世凯正式公布，同时宣布废除《临时约法》。两年前，袁曾指天发誓遵守《临时约法》，骗得资产阶级民主派把政权让给他，而今他又毫不留情地把《临时约法》撕碎。历史事实证明：“如果没有政权，无论什么法律，无论什么选出的机关都等于零。”[4]
袁记新约法通篇贯串封建专制主义的“大一统”、“定于一”的精神和反动的皇权思想，完全否定了民主主义。袁党还美其名曰：只有如此，才合乎中国之“国情”，才能表示出中国“国家制度之特性”；[5]否则的话，据说中国就不成其为中国，而要发生混乱，以至灭亡。新约法有关总统权力的条文都是绝对的、不容有丝毫含糊。如原来《临时约法》规定由“参议院、临时总统、国务员、法院行使统治权”。新约法改为由总统“总揽统治权”。总统“对于国民全体负责”，不对任何民意机关负责。他可以盗用全体国民的名义，做他想要做的一切。总统有解散立法院之权，而立法院弹劾总统要有总议员五分之四出席，出席议员四分之三以上通过，才能向大理院提出。大理院受理与否，却要由总统决定。实际上取消了立法院的弹劾权。新约法还规定成立参政院，其职能是“应大总统之谘询，审议重要政务”。所有参政都由总统钦定。参政院推荐十名委员组成宪法起草委员会，起草宪法。宪法草案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”，“国民会议由大总统召集并解散之”。这样，袁世凯便把制定宪法的大权完全收揽在自己手中。新约法之所以作这些规定，据袁氏说是因“人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治”，“恐转致乱亡”。[6]
关于人民的各项权利，新约法都加上“于法律范围内”的附带条件，而法律由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就是说人民权利的予夺均由袁氏自由行之。因此，尽管新约法上写有人民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但在实际生活中却被剥夺得一干二净。人民的权利等于零。
新约法规定废除内阁制，改行总统制。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。各部总长直接对总统负责。并规定总统有紧急命令、紧急财政处分等各项非常权力。
总之，新约法把袁世凯两年来恣意破坏资产阶级民主制度所攫取到的各种封建专制特权，用法律的形式肯定了下来，而且为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。难怪新约法公布之日，他不胜喜悦地说：“予今日始入政治新生涯”。[7]
注释
①《政府公报》，１９１３年１０月２３日。
②同①。
③袁世凯通电，１９１３年１０月２５日。见《袁世凯与中华民国》，页７５—７９。
④《众议院质问追缴国民党议员证书徽章影响及于国会书》，见《中华民国史料》，中册，页８。
⑤《梁任公先生年谱长编初稿》，下册，页４２４。
⑥《白话捷报》，１９１３年１２月１６日。
⑦凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册，１８８页。
⑧当时交通部收入皆用特别会计，袁世凯指定梁士诒掌握，财政部不能动用。１９１４年初，熊内阁财政无法支持，梁士诒以五百万元呈献于袁，由袁转交熊希龄，使熊“不胜其难堪”。（见《远生遗著》）
⑨《庸言》，第ｌ卷，第２１号。
⑩同⑤，页４２９。
[1]同⑤，页４３１。
[2]《爱国报》，１９１４年２月１９日。
[3]《袁世凯宣布增修约法之经过布告》，１９１４年５月１日。见同④。
[4]《列宁全集》，卷１１，页９８。
[5]同[3]。又见约法会议秘书厅编：《约法会议记录》，１９１５年印。
[6]同[3]。
[7]马震东：《袁氏当国史》，１９３０年版，页３６７。
专制独裁制度的确立
从１９１４年５月起，袁世凯按照新约法，更准确地说是随心所欲地对政府机构进行了改组。他处处标榜创新，实际上是复旧。其所设“新机构”大都由前清制度脱胎而来，就是气派和仪式也无不模仿帝王。
５月１日，袁世凯下令撤销国务院，在总统府内设政事堂。政事堂的权限略仿照前清军机处，“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”。通过政事堂，袁氏把权力集中在自己手里。他下达命令原来钤用大总统印，现改为加“政事堂奉策令”之类的话，而钤政事堂印。这恰是前清“内阁奉上谕”那种文牍格式的翻版。政事堂设国务卿一人，对袁世凯直接负责，相当于前清首席军机大臣。袁世凯决定把这个“宰相”位置酬劳给他的把兄弟徐世昌。自辛亥革命后，徐以遗老自命，托辞“国变忧愤”，退居青岛，表面上不问政事，实际上暗中参与袁的各项重大决策，早有“海滨宰相”之称。他一上任，袁及总统府上下均尊称他为“相国”。他亦欣然应之。他与袁氏相交几十年，对袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治阴谋方面，袁不仅不亚于他，而且在许多方面比他高出一筹。关于大政方针，他从不主动提出方案，变革现实的一切指导思想都是袁向他提出的。他只是提供建议，起草告令，以及制定一些为达到目标必须使用的策略性的办法。
袁世凯实行独裁政治的一个重要手段就是制造派系，利用矛盾，使其互相牵制。政事堂除设国务卿外，还有左右丞二人，其地位略低于国务卿，也直接对袁世凯负责，用来防止出现国务卿专擅的局面。袁任命自己的臣杨士琦为左丞，右丞则让徐世昌的心腹钱能训担任。国务院存在的时候，各部政务由总长主持，可以直接发布命令。现在各部的命令均须由政事堂核阅，转呈总统定夺办理。各部长总直接对袁氏负责。各部总长人选为：外交，孙宝琦；内务，朱启钤；财政，周自齐；陆军，段祺瑞；海军，刘冠雄；司法，章宗祥；交通，梁敦彦；教育，汤化龙；农商，张謇。另外政事堂还设有六个局：法制局，局长施愚；机要局，局长张一；铨叙局，局长夏寿康；主计局，局长吴廷燮；印铸局，局长袁思亮；司务局，局长吴芨孙。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是袁党。
政事堂在总统府勤政殿旁，其匾额为“政事堂”，两旁楹联为“天视民视天听民听”，“人溺己溺人饥己饥”。此联为徐世昌自拟、自书。５月４日，袁世凯亲临政事堂训话，他说，本大总统当与诸君以“洁己自爱，开诚布公”八字共勉，“以共挽狂澜，维持大局”。①就是在这种极动听的辞令掩饰下，袁党会聚一堂，开始了“屈天下人奉一人”的新步骤。
开办政事堂的同时，袁世凯下令裁撤了总统府秘书厅，把秘书长梁士诒调离总统府。自从１９１２年３月北洋政府成立起，梁士诒一直担任秘书长，综揽中枢机要，５月又兼交通银行经理，次年秋曾代理财政部务，事权之重无可比拟。他常常代表袁与各方接洽。有人谒袁禀商事件时，袁也常常说：“问梁秘书长去！”因此梁有“二总统”的绰号。②梁氏以交通部和交通银行为筹款工具，能在短时期内筹挪巨款，如１９１１年１１月袁到北京担任内阁总理大臣后，急需款项。梁从交通银行提取邮传部所存维修黄河铁桥款六百万元供袁收买运动各方。因此深得袁的信赖，被称为“财神”。但是，梁好包揽把持，利用秘书长职权，培植个人势力，在北洋财政界形成著名的交通系；尤其自受命组织公民党后，插手四方，势力更为膨胀，俨然成为政府党党魁，使袁世凯深感不安。１９１４年初，袁征询他对改制的意见，他建议“将秘书厅扩大组织”，以“扩张府制，网罗人才”，而不必另设国务卿。③这恰为袁所忌。袁氏遂下决心把他撵出总统府，派为税务处督办。
袁世凯以秘书厅原班底成立了一个内史监，专门负责办理“关于大总统切身政务机密者”。派原副秘书长阮忠枢为内史长，曾彝进、王式通为副内史长，内史有夏寿田、张凤台、刘春霖、董士佐等十余人。从清末北洋时代起，阮忠枢就充当袁和北洋文武官吏之间的联络人员，专门负责传达机要指示和反映下情，对袁忠心耿耿。洪宪帝制前夕，他曾对人说：“五年来纷纷乱乱，都只为没有皇帝之故。古语云：宁为太平犬，毋为乱离人。我亦云：宁为帝国犬，毋为民国人。”说时颇有洋洋得意之色，然闻者多笑其生成犬骨。
内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲例，由参政严复等逐日编述关于中外大势及帝王治国故事以及其他政治、经济诸事，复由夏寿田书写送到袁世凯的办公室居仁堂，称“居仁日览”。袁世凯从青年时代就不喜欢细读宏篇巨著，而好观大略。这种一事一文的短篇日览，很合他的口胃，每日必批阅一两篇，从中总结中外统治者的得失，觅求其所谓“治乱之道”。
５月１８日，袁世凯下令特设一个小型的“政治讨论会”，派所谓“富有学问经验人员”王瑚等八人为会员，以阮忠枢为会长，凌福彭为副会长。又派施愚和顾问古德诺、有贺长雄等组成一个“法制讨论会”。这两个会专门讨论袁所交下来的政治、法律草案，提出“建议”，供袁决策参考。并且每个会员都有条陈建议的义务。１９１４年７月，古德诺提出“中国官吏教育论及文官任用办法意见书各一件”，大意说：“前清旧官吏不乏有用之才。今后任用文官应择旧日参丞司道以下各员，从严考试，凡录取者即以相当位置。考察方法，即调查其在官之成绩，作为去取标准。此意见书由袁批交“政治讨论会”讨论，以后由政事堂负责实行。
新成立的平政院为行政裁判机关，负责弹劾和审理违法官吏，相当于前清御史台。又仿照前清都察院，附设一肃政厅，以庄蕴宽为都肃政使，以王瑚等人为肃政使。都肃政使即左都御史之变名。肃政使和给事中御史大同小异，于是京城官场中“都老爷”名称复生。袁世凯为表示自己“任人唯贤”，特电召清末因参奏他和权贵而享盛名的御史赵炳麟、安维峻等入京担任肃政使。５月２５日，他接见平政院长汪大燮和都肃政使庄蕴宽及肃政使十四人，说“中国之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠诸君主持风宪”。④俨然是帝王口气。实际上，平政院长、都肃政使等都是闲曹，弹劾和审理俱托空言。正如当时有人指出：“民国有势无法，少有凭藉者断非平政院所能裁制，其无势力者先自默尔，与人无竞，更不劳裁判。”
袁世凯本来计划恢复前清官吏品级制度，后来改变计划，决定按照品级办法，拟定新的文官官秩。７月２５日正式公布实行。官分九秩：即上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、下士。国务卿徐世昌为上卿，其余文官均按其资历、地位分别授予不同等级的官秩。
５月２４日，袁世凯公布参政院组织法。２６日任命副总统黎元洪兼院长。黎入京后，袁规定每月给他三万元的高薪，比鄂军政府时月支二十元足足增加了一千五百倍，稍后还与他结为亲家，然而却从来不允许他发挥实际作用，至此总算给他他一个具体的差事。参政共七十名，都由袁亲自选定。其中有当朝显宦周学熙、梁士诒、黎渊、施愚、王揖唐、刘若曾、陆征祥、孙多森、李士伟、严修、杨度；有立宪派、进步党名流梁启超、熊希龄、林长民、马良、严复以及蔡锷等；有实业界大资本家冯麟霈、宋炜臣、张振勋、孟继笙；有屈膝变节的革命党人孙毓筠；有“宿儒”王运、杨守敬；而大多数则是老态龙钟的前清大官僚，如赵尔巽、那彦图、丁振铎、唐景崇、增韫、李经羲、宝熙、于式枚、昌、袁树勋、王树、赵惟熙、姚锡光以及瞿鸿礻几等。正如当时报纸所说，参政院内旧官僚派“有枯木逢春之气象”。
当时，有些进步党人对袁世凯网罗大批前清官僚不理解，曾询问其用意，袁回答说：“汉之良相即亡秦之退官，唐之名臣即败隋之故吏，政治不能凭虚而造，参政责任綦重，非富有经验者不理。”英国公使朱尔典也为袁世凯的政策辩护，他说：“中国昔时之老成物望者皆联翩而出”，这是政治稳定的吉兆。
由于一些旧官僚派参政以种种理由迟迟不肯进京上任，至６月８日参政院近开会之期，报到者“尚不足三分之一”，⑤不得不延至６月２０日开幕。当天，在原参议院举行开幕式，出席的参政仅四十四人，零零落落，不成样子。从开幕至当年１２月底，参政院共开大会二十多次，每次出席者都只有四、五十人。其“所议各案，都由政府交来”。其中最为重要者是梁士诒提出的“大总统选举法修正案”，８月１８日提案得到全院通过，即转交约法会议制定出《修正大总统选举法》，１２月２９日由袁世凯公布。新选举法规定，总统任期十年，连任亦无限制，而且只要参政院议决，即可连任，无须改选。总统继任人由袁推荐候补者三人，书于嘉禾金简，藏之金匮石室。届时交大总统选举会选举。选举会由参政院参政和立法院议员各五十名组成。根据这个规定，袁氏实际上不仅成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。
参政院成立后便宣布代行立法院职权。约法会议于１９１１年３月１８日宣布结束。至于按照新约法应该成立的立法院和国民会议，袁世凯则故意把这些“民选机构”的成立推得遥遥无期，以至终袁之世也未能成立。这样，在一个名为“民国”的国家里，便消灭了一切民主选举的痕迹，所有重要职务都改为钦定，还美其名曰：“以资简捷，而节经费”。⑥
１９１４年５月８日，袁世凯下令撤销总统府军事处，而成立“陆海军大元帅统率办事处”。派段祺瑞、刘冠雄、陈宦、萨镇冰、王士珍、蔡锷为办事员。唐在礼为总务厅长，张士钰为副厅长。办事员轮流在处值班，一切军事要政，均由值班人员送袁世凯定夺。表面上说，这是集陆军、海军、参谋三部统筹军事，实则是要削弱段祺瑞的军权，把军权收归袁一人掌握。原来，自北洋政府成立后，军权一直在段祺瑞把持的陆军部。段对袁氏本来奉命唯谨，但自镇压“二次革命”以后，陆军的势力大大膨胀，关于军官的提升和降黜，他往往擅自决定，而且所提拔的人又多是他的亲信学生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新、曲同丰等，在陆军中隐然自成派系。这种情况使袁感到惴惴不安，统率办事处的成立就是为了扭转“军权旁落”的趋势。段自然一眼看破袁的用心，从此经常不到陆军部，一切事务由次长徐树铮代办，对统率办事处的会议也常常借故缺席。
袁世凯对段祺瑞的消极抵制不仅没有让步，相反，更增强了他进一步直接控制军权的决心。不久，他就以北洋军暮气沉沉为理由，决定在统率办事处下另行编练模范师，派王士珍、袁克定、张敬尧、陈光远为筹备员。１９１４年１０月先成立了一个类似军官教导团式的“模范团”。抽调北洋各师下级军官为士兵，各师中、高级军官为该团下级军官。每期半年，一期培训两个师的军官。第一期袁自兼团长，陈光远为团副。第二期其长子袁克定为团长，陆锦为团副。陈光远和陆锦都是袁克定挑选的，所以模范团实际由袁克定一手包办。这是袁世凯有意为自己的儿子在北洋军中树威望，为“家天下”作准备。不过事与愿违，这样一来“北洋宿将个个寒心”，而以段祺瑞为甚。段祺瑞素性刚愎，对于袁世凯感恩知己，愿受驱策，不成问题，但对袁克定则毫不敷衍，对袁世凯左右之人也常以盛气凌之。袁世凯遂对段说：“你气色不好，想是有病，应当休息休息。”于是，段即托病请假赴西山“疗养”。１９１５年５月３１日，袁派王士珍署理陆军总长。王为人圆滑，对袁唯命是从，遇事决不肯触忌犯颜，有所坚持；又不培植私人势力，深得袁之欢心。不久，袁世凯又授意肃政厅弹劾徐树铮订购外国军火浮报四十万元，借此于６月２６日下令免去了他的陆军次长，派田中玉继任。这样便将段的势力从陆军部清洗出去。
为了从精神上进一步控制军队，袁世凯于１９１４年１１月１１日以海陆军大元帅的名义发出第一号军令，颁布军人训条十条，其中第一条即为“军人宜效命国家，忠事元首，坚心定志，切戒妄听邪言”。并由统率办事处派出大批“宣讲员”，至各师传达宣讲。原来在１９１２年１２月２６日袁曾颁发过一个“告诫军人训条”十条，并无“忠事元首”字句，而今却公开命令官兵忠于他个人，这是他进一步加强独裁统治的表现。⑦１９１４年１１月２０日，他又下令以“关（公）岳（飞）为武圣”，由全国军人供奉。并指令统率办事处拟定祭祀礼制。但是，北京从来没有关岳合祀之庙，临时新建又来不及，便将地安门外西皇城根之白马关帝庙大加修饰，模范团及所有驻京军队均列队前往行礼，宣誓效忠袁世凯。
袁世凯不仅使中央军政机构适应其独裁统治的需要，对地方制度也大加变革。１９１４年５月间，他对地方官制草案“亲手笔削，已易数稿”，５月２３日正式公布。改民政长为巡按使，改各道观察使为道尹，裁撤各省内务、实业、教育各司，于巡按使署政务厅之下设置总务、实业、教育各科。规定巡按使为一省民政最高长官，一律由中央任命，不许保荐。冯国璋曾因保荐巡按使，受到政事堂申斥。巡按使定期向中央报告政情，其性质仅为中央派出之视察官。又取消国税、地方税划分法，规定田赋、盐税、关税、厘金、烟酒茶及一切杂税均称国税，地方财政机关为中央财政部征税之派出所。各省一律编造预决算送中央核准。
６月３０日，袁世凯又下令各省都督改称将军，督理本省军务，其性质仅为统率办事处派出代管当地驻军的指挥官。这些有地盘的将军都分别冠以“武”字或“镇安”字样，如咸武将军陆建章，督理陕西军务；镇安左将军孟恩远，督理吉林军务。凡上将军都是“有特殊功勋者”，如宣武上将军冯国璋，督理江苏军务。袁又在北京建立将军府，设将军诸名号，大都冠以“威”字。将军府名为“军事之最高顾问机关”，实际是用以安置无地盘无军队的闲散将领。以段祺瑞为建威上将军兼管将军府事务。袁的本意是企图随时把一些自己信不过的“武”字将军变为无用武之地而徒有“威”名的将军，以加强他对地方军队的控制。
然而，袁世凯对地方制度的更改却没有达到预期的目的。除更换名称外，实际上都未能获得贯彻。因为，他的独裁统治完全建立在各省将军对他个人的依附之上；为要保持将军对他的忠心，达到一呼百诺，就不能不允许将军享有极大的特权。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，只要不失宠，无论怎样贪赃枉法，草菅人命，都不会被贬黜，至多调任他职而已。所以，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺；而在地方上则莫不模仿袁氏自为土皇帝，专横跋扈，作威作福。巡按使照规定是一省的最高行政长官，实际上大都受将军左右，将军“视民政长官如前清督抚之于布政司”。⑧正如袁世凯的秘书张一所说：自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，及至“帝制萌芽”，“各省将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。⑨袁世凯死后，军阀连年混战，正是他追求专制独裁统一所必然产生的恶果。
１９１４年袁世凯对国家机器的变革是经过周密考虑的，其全部精神可以归结为一点：即一切权力集中于他个人，所有机关都变成他独裁的工具。当时上海有家报纸曾一针见血地指出：“今所谓共和，徒存虚名，易其名则帝制成矣！”。[1]
注释：
①《爱国白话报》，１９１４年５月５日。
②凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册，页１８７。
③同②
④同①，１９１４年５月２７日。
⑤同①，１９１４年６月９日。
⑥同①，１９１４年５月２７日。
⑦《政府公报分类汇编》，第１０册，陆海军，页１５。
⑧张一：《心太平室集》，补遗，页６。
⑨同⑧，页４。
[1]《申报》，１９１４年４月１２日。
特务警察恐怖统治
袁世凯建立的专制独裁统治，和广大人民起码的经济政治利益形成了尖锐的对立，如果不靠北洋军的军事压力和特务警察的恐怖手段，他的政权就一天也不能维持。他的一切政策的出发点，都是为了防备人民、欺骗人民、愚弄人民，和一旦人民奋起反抗时可立时扑灭起义。也正是了为适应这种封建专制政治的需要，他大搞特务警察统治；而且随着阶级斗争的激化，不断强化这种统治。
从北洋政权建立的最初几天起，袁世凯就非常重视建立特务警察网的工作，他故意把北京的特务警察机构分为几个系统，不仅可以从各个方面去迫害人民，而且也使它们互相监视。此外，他还招募了一些高级特务人才，自己直接指挥，不隶属任何特务机关，专办特殊的机密案件。
“京畿军政执法处”是由清末“北洋驻京营务处”于１９１２年５月改组成立的。总办先是性情残忍的陆建章，１９１４年４月由政治恶棍雷震春接任。“步军统领衙门”本来是清朝旗人控制的一个警察性质的军事机构，所辖兵士皆旗籍。步军统领主管巡捕东西南北中五营，又管京师九门门政，故又称九门提督。民国元年本拟裁撤，袁世凯认为其“足补警政所不逮”，乃托言事关旗制，遂付缓议。其后又以自己的心腹江朝宗担任统领，机构反而扩大，权力日增。“京师每有意外事，警力不敷弹压，则步军出而维持秩序。”京师一带稽查处，处长为曾参加过同盟会的王天纵。内、外城警察厅于１９１３年１月底合并，称京师警察厅，以王治馨为总监，后由吴炳湘接任。此外，还有段芝贵建立的拱卫军司令部执法处，处长为陆启荣。以上这些机关，除警察厅隶属内务部，由内务总长赵秉均管辖外，其余都听命于袁，由袁直接控制。所有这些机关都豢养秘密侦探，都有监视人和缉捕人的特权，不受法律的约束。其中“尤以京畿军政执法处为最著”。该处谚语：“错拿了不能错放”①。它还有特设的监狱，任意使用各种酷刑。判罪、行刑概不公布，报袁世凯批准即可执行。滥捕滥杀，草菅人命，故有“屠人场”之称。
１９１３年镇压“二次革命”前，袁世凯对以孙中山为首的革命民主派的迫害还不敢大规模地公开进行。“二次革命”失败后，民主派变为“乱党”、“暴民”，袁便毫无顾忌地发泄对他们的仇恨。按照他的旨意，特务机关一方面不断派遣刺客前往国外，企图暗杀民主派领袖孙中山等人；另一方面，各种特务警察机构对国内民主派的政治迫害发展到了不受任何法律限制的程度。惨杀民主派人士的事件在北京和各省时有发生，而且北京比外省更为厉害。许多被捕者不经任何审讯就被处决。仅被军政执法处杀害的人即“数以千计”；其中较为著名者有：四川会党领袖张百祥，密谋刺杀袁的程泽湘，辛亥南京革命军正参谋曹锡圭，山东同盟会支部长徐镜心，四川民政长张培爵，北京《民主报》总编辑仇亮，江苏第三师旅长张秀全，南京临时政府交通部司长林逸民，湖北军政府北伐学生军队长方亚凡，辛亥山东烟台民军营长左宪章，河南革命军参谋余国桢等。
北京各监狱“收禁犯人极多，大有人满之患”，不得不分批送至保定监狱“寄禁”。②长期被关押的人，身心都受到严重摧残。袁世凯对一度为他效过力的章太炎也不肯放过。１９１４年１月他下令把章幽禁于龙泉寺，以后又移至钱粮胡同。一直到袁死后，章始获自由。
在袁世凯三令五申地催促下，各省都先后成立了“军法课”、“探访局”、“绥靖处”、“军警联合会”之类的特务机关，对革命人民横加摧残。１９１３年９月黎元洪捕杀革命党人宁调元、熊樾山。次年段芝贵在湖北全省进行“清乡”，从６月至１１月破获“乱党之案百数十起”。１９１４年６月汤芗铭破坏“长沙革命党机关”，逮捕四十多人，其中二十九人被惨杀。倪嗣冲于安庆设探访局，任命王之纲为局长，人称王为“活阎王”，在两年之中竟杀害革命党人五百七十余人。１９１４年３月，龙济光派兵“清乡”，所到之处烧杀淫掳，人民逃避一空。广东人民团体代表由香港发电报给梁启超，要求他转请袁世凯制止龙军暴行。龙竟反诬人民团体“受乱党利用，破坏济军名誉”。袁不仅不肯制止，反而于３月３０日发电鼓励龙说：“该督忠勇诚朴，夙所倚重。务望拄艰危，悉心规画，以纾中央南顾之忧。”后来，由于龙迭次破获乱党机关，“厥功甚著”，袁特赠他一等嘉禾章。
袁世凯及其党徒指挥的庞大的特务警察网笼罩全国。一些特务为了邀功请赏或借案行诈，还捕风捉影，栽赃诬陷，制造了许多假案，使不少人遭受迫害，甚至含冤致死。湖南省邵阳中学国文教员给学生出了一个提倡民权的作文题，便被指为“乱党”，而遭枪毙。类似的冤案，在全国各地屡有发生，以致袁世凯也不得不承认“外省官吏，奉行不善，间有捕役邀功，侦探行诈，诬诱平人等事”。并于１９１４年１２月１９日假惺惺地命令各地文武官吏“除恶不可不严，而治狱不可不慎”。③
从１９１４年初至１９１５年底，袁世凯公布了一连串反人民反民主的条例，妄图用严刑酷法使全国人民屈服于他的暴政之下。
１９１４年４月２日，袁世凯公布《报纸条例》。这个条例是清末为防范革命党而公布的《报律》的翻版。而清政府的《报律》则是从专制野蛮的俄国沙皇政府那里抄来的。根据《报纸条例》，袁政府的警察机关便可以用“妨害治安”等理由，任意查封报社，禁止报纸发行，以致逮捕编辑、记者，判处徒刑。④事实上，在《报纸条例》公布之前，迫害报业人员的事件已层出不穷。如１９１３年８月，北京《爱国报》编辑丁葆臣（桢）作“时评”说：“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军。”便被军政执法处逮捕，以“迹近通匪、煽惑军心”的罪名，加以杀害。⑤１９１４年１２月４日，袁又公布了《出版法》，其内容之反动也不下于《报纸条例》。颁发这些条例、法令的目的都是为了堵塞言路，箝制人民的思想。
１９１４年３月２日，袁世凯公布《治安警察条例》，规定“严禁秘密结社”和“同盟罢工”等。５月２０日又公布了《地方保卫团条例》，命令各县建立“保卫团”，负责“清查户口”、“搜捕盗匪”。１１月又先后公布恢复肉刑的《易笞条例》和《惩办盗匪法》。１９１５年６月２２日又公布《惩办国贼条例》。所有这些条例都是为直接镇压革命党和人民而制定的。为了瓦解革命党，１９１５年元旦袁世凯又颁布了所谓《附乱自首特赦令》，规定１９１４年底以前“犯附和乱党罪者”，只要自首，一律赦免。
袁世凯用扼杀民族生机的恐怖手段，巩固其封建独裁统治，结果，事情却走向他所期望的反面，阶级矛盾进一步激化了。全国人民的不满和愤慨，犹如即将爆发的火山熔岩，在地下沸腾、翻滚，随着时间的推移，愈来愈汹涌。
人民对特务警察统治的普遍不满和愤慨，一直影响到北洋集团内部，使袁世凯和在他卵翼之下的特务头子之间的矛盾尖锐起来。为加强自己对特务系统的严密控制，从１９１３年以后，袁世凯对他的爪牙也更多地采用血腥手段。
１９１３年底，谋杀宋教仁的凶犯应夔丞脱狱来到北京，企图晋见袁，请求其实践“毁宋酬勋”的诺言。袁鉴于刺宋在全国引起的轩然大波，不仅断然拒绝按见，而且矢口否认他和应的关系。次年１月１９日，应怀着满腹怨气出京，军政执法处侦探长郝占一奉袁密令，在京津火车上用电刀结束了应的性命。当时，赵秉钧到天津接替冯国璋担任直隶都督刚一个多月，他感到兔死狐悲，言语之间微露不平，抱怨说：“如此，以后谁肯为总统作事！”并径自下令通缉杀应的凶手。这使袁世凯大为震怒，不能容忍。在他看来，赵从刀笔小吏官至国务总理，一切都是他的恩赐，凡有利他的事，无论性质如何都应绝对服从，如若对他的行为有所腹诽，或有所指摘，都是忘恩负义，大不敬。袁是一个很能控制自己感情的人。他装作不知杀应内情，２月１９日又让赵兼任直隶民政长，格外表示对他的信赖。但是没有几天，即２月２７日，赵便突然在天津督署中毒，“腹泻头晕，厥逆扑地”，七孔流血而死。⑥当时人们都意识到这是袁“遣人置毒羹中”，杀人灭口，以防刺杀宋教仁的罪恶泄露。
对于赵秉钧的死，袁世凯假作痛惜哀悼，先派朱家宝及其次子袁克文前往吊唁，后又派昌为政府代表致祭，发治丧费一万元，并亲题挽词：“弼时盛业追皋益，匡夏殊勋懋管萧”。以后又批令为赵在北京和天津两地各建专祠一座。⑦
袁世凯深恐他的这些鬼蜮手段瞒不过赵秉钧的头号心腹王治馨。王曾先后担任过内务部次长、京师警察厅总监，当时正任顺天府尹。袁对王早有反感，⑧遂决定斩草除根。赵死不久，袁就以王“鬻官纳贿，藉案婪赃”为理由，下令逮捕，并于１０月２１日批令“立予枪决”。另外，又将王的属吏潘毓桂等逮捕判刑，彻底消灭了赵秉钧在京师警察界的潜在势力。
婪赃纳贿本是北洋官场上司空见惯的事。袁世凯从来视若无睹，除非是有什么特殊的政治需要，才惩办几个县知事之流的贪官污吏，以欺世盗名。如按所谓“官吏犯赃治罪法”，他于１９１４年９月，下令把赃官刘鼎锡（直隶霸县代理知事）立予枪毙。但从来没有公开处决过次长级以上的赃官，而今却忽然“以坐赃五百元”批令将王治馨处以极刑，这种少有的“政治豪举”自然使京内外北洋派“无不悚然”。张勋、阮忠枢等二十多人或“面为乞恩”，或上呈文，请求袁“念旧部之谊，贷其一死”。袁对“乞恩之呈概不批答，乞恩之人概不接见”，表示“铁面无私”，“执法如山”。１０月２３日，指令总检查厅长罗文斡会同步军统领江朝宗监视行刑，将王枪毙。王死后，袁故意流着泪对左右说：“王某乃素为赵智庵赏识之人，且相知二十余年，不忍见其有此结局，惟案情重大，不得不以公义而灭私情。”并发给王的家属抚恤银一千两。翌日，又下令申儆百官，以王治馨案为炯戒，勿贪赃枉法。⑨
注释：
①王建中：《洪宪惨史》，１９２５年版，页１１。
②《爱国白话报》１９１４年５月２日、６日。
③《时事汇报》，第８号，１９１５年１月，页４４。
④白蕉：《袁世凯的压迫言论自由》，见《人文月刊》，第６卷，第５期。
⑤《民立报》，１９１３年８月２１日，又《章太炎致伯中书》，１９１３年８月２０日。见《文物》，１９７６年第９期。
⑥《陆锦致袁世凯电》，１９１４年２月２７日。
⑦《直隶民政长兼署都督朱家宝呈据天津绅商刘彭年等恳为赵故都督秉钧廷设专祠文并批》，１９１４年。
⑧据张国淦回忆：“宋案出后，京中国民党开会要求赵（秉钧）莅会，赵派京兆尹王治馨代表前往。党员群起质问，王答词中有杀宋决非总理，总理不能负责，此责自有人负云云，登载各报。次日，袁以此翦呈报纸与余阅，言据载如此，措词太不检点，王治馨可恶！赵总理可以任其乱说，说后若无事然，并不声明更正，词色甚厉。”见《近代史资料》，１９７８年第二期，页１５９。
⑨同③。
封建专制思想泛滥
封建专制思想泛滥，“祀孔”、“祭天”
袁世凯认为要把经过革命震动的旧秩序重新稳定下来，巩固自己的独裁统治，单靠恐怖手段是不够的，还必须尽力使人们不再信仰他所憎恨的革命思想体系，即民主主义。他站在没落的封建主义的立场上强烈地反对资产阶级的意识形态，认定民主主义是异端邪说、洪水猛兽，是社会动荡不安的思想根源。在他看来，中国之所以贫穷衰败，主要并不在于封建专制主义政治制度的腐朽，也不在于经济技术落后，更不在于帝国主义的侵略，而在于人们唾弃封建伦理道德，追求民主、自由、平等。用他的话来说，就是“不在国势，而在民心”，或者说“国家强弱存亡所系，惟此礼义廉耻之防”。①他处心积虑地要抑制时代潮流，肃清革命以来流行的民主主义，他所使用的武器，主要是以孔孟之道为中心的封建专制主义思想。
封建专制主义的旧思想体系，在漫长的中国封建社会里一直占着统治地位，源远流长，根深蒂固，直到辛亥革命高潮到来时，才受到一次空前未有的冲击。当时，君主专制和官僚特权都变为非法，“官府之文告，政党之宣言，报章之言论，街巷之谈说，道及君主，恒必以恶语冠之随之”。②封建的等级伦理观念，也不再被认为是天经地义。政治平等和思想自由在形式上已为法律所承认，尤其是在革命浪潮所直接波及的南方各省，自由平等的空气更为浓厚，孔庙改为学堂，贞节牌坊被砸毁，人们的思想来了一次大解放。但是，随着北洋军阀集团政治势力的膨胀和袁世凯独裁统治的加强，封建专制主义思想又死灰复燃，成为北洋政权的主要精神支柱，并逐渐地渗透到政治和社会生活的各个角落，造成了野蛮落后的封建观念习俗的大泛滥。
封建专制主义重新盛行起来，是有个发展过程的。起初，由于辛亥革命对封建统治的冲击作用还没有消失，袁世凯尚不敢公开地否定民主主义，总是用空泛的道德说教作幌子，诋毁民主主义，贩卖专制主义的货色；并借用这种道德说教来掩饰他所代表的阶级的私利，欺骗人民放弃争取、捍卫自己政治权益的斗争。早在１９１３年９月２０日，他就下令“尊崇伦常”，提倡“礼教”，他说：“中华立国以孝悌忠信礼义廉耻为人道之大经。政体虽更，民彝无改”，“惟愿全国人民恪守礼法，共济时艰……本大总统痛时局之阽危，怵纪纲之废弛，每念今日大患，尚不在国势，而在人心。苟人心有向善之机，即国本有底安之理”。③正是在这道恢复礼教的号令鼓舞下，社会上出现了许多尊孔小团体：如孔教会、孔社、宗圣会、孔道会之类，形成为一股宣传封建道德的复古逆流，毒化了中国的政治空气。
在尊孔复古逆流甚嚣尘上的时候，１９１３年６月２２日和次年９月２５日，袁世凯先后颁发了“尊崇孔圣文”和“祭孔令”，公开恢复了前清的祀孔规定。历代封建帝王大都利用孔子的学说正君臣之义，巩固专制统治。从宋代以来孔子又变成封建纲常礼教的化身，享受帝王的祭祀；至清末，祀孔已升为大祭，其规模仪礼与祭天同。袁世凯上台不久就认识到，把这个“圣人”抬举出来，足以增强自己战胜民主主义的精神力量。在祭孔告令中他写道：“中国数千年来立国根本在于道德，凡国家政治、家庭伦理、社会风俗无一非先圣学说发皇流衍。是以国有治乱，运有隆替，惟此孔子之道亘古常新，与天无极。”④并规定每年旧历仲秋上丁中央和地方一律举行“祀孔典礼”。
１９１４年９月２８日，即仲秋上丁，袁世凯在一大群全副武装的侍从护卫下于早晨６点半抵达孔庙，换上了绣有四团花的十二章大礼服，下围有褶紫缎裙，头带平天冠，由侍仪官朱启钤、周自齐及侍从武官昌前导行礼，俎豆馨香，三跪九叩。据当时记者报导，袁“跪拜从容，自始至终，绝无稍倦”，七点半礼毕回府，演出了民国以来第一出祀孔丑剧。
在上演祀孔丑剧的前后，袁世凯还颁发了几道维护纲常名教的告令。１９１４年３月１１日，他公布《褒扬条例》，规定凡孝行节妇“可以风世者”均由他给予“匾额题字，受褒人及其家族愿立牌坊者，得自为之”。１１月３日，他又下了一道“箴规世道人心”的告令，把他所看不惯的新现象及清末就有的腐败风气，一概说成是民主共和造成的，他作出一副卫道者的面孔说：民国初年“一二桀黠之徒（指孙中山等民主派），利用国民弱点，遂倡为无秩序之平等，无界说之自由，谬种流传，人禽莫辨，举吾国数千年之教泽扫地无余。求如前史所载忠孝节义诸大端，几几乎如凤毛麟角之不可多得”。接着又说：一个国家不必愁贫，不必忧弱，惟独国民道德若丧亡，则“乃必鱼烂土崩而不可救”。最后，他说国民既把国家“托付”给他，首先他就要“改良社会”，“以忠孝节义四者为中华民族之特性，为立国之精神”。并传谕内务部和教育部，把这个告令悬挂于各学校的讲堂，刊印于各课本的封面，令学生天天看着，“以资警惕”。“务期家喻户晓，俾人人激发其天良”。⑤
同年１２月２０日，袁世凯下令恢复前清的祭天制度。他说“改革以来，群言聚讼，辄谓尊天为帝所从出，效祀非民国所宜存。告朔饩羊，并去其礼，是泥天下为公之旨，而忘上帝临汝之诚……古之莅民者，称天而治，正以监观之有赫，示临保之无私，尤与民之精神隐相翕合。前经政治会议议决，嗣由礼制馆拟定祀天典礼，业已公布……本年十二月二十三日为冬至令节，应举行祀天典礼”。⑥２３日清晨，袁至天坛，在更衣殿换上祀孔时那套离奇古怪的衣冠，登坛顶礼膜拜，一切仪礼莫不模仿封建帝王，只是没有斋戒沐浴而已。
在阶级社会里，神权往往为维护统治阶级的政权服务。中国历代帝王，每每假造天意，做他们的护身符，说他们的特殊地位和权力，都是上承天意，人民只能俯首帖耳接受奴役，否则便是逆天。在清王朝生活了半辈子的袁世凯，对这套“君权神授”的把戏十分熟悉。其大搞祭天活动的目的，说穿了就是企图用神权来对抗民权，把他的不得人心的独裁统治说成是上天神圣意志的表现，谁要反对他，谁就是上逆天理，以便为下一步恢复帝制作舆论准备。
但是，由于祀孔、祭天遭到人们的反对，袁世凯不得不在祀孔令中特别说明，祀礼决非模拟“历代人主，专取其小康学派，巩固君权”，而是取孔学“大同共和之义”，“以正人心，以立民极，于以祈国命于无疆，巩共和于不敝。”⑦在祭天令中，他也极力否认“尊天为帝制所从出”。然而，这种“此地无银三百两”式的表白，实际上是欲盖弥彰。所以从祀孔、祭天之日起，人们都预感到恢复帝制已为期不远。可是，究竟谁是“真命天子”？是袁世凯，还是依然住在皇宫里的废帝溥仪？开始时，有人还疑惑不解，袁氏很快就用行动作出了回答。
注释：
①袁世凯：《复学校祀孔命令》，《民国经世文编》第３９页，页４８。
②梁启超：《饮冰室合集》专集第９册，页９４。
③《正宗爱国报》，１９１２年９月２０日。
④《政府公报》，１９１４年９月２６日。
⑤《爱国白话报》，１９１４年１１月５日。
⑥《政府公报分类汇编》，第４册，祭天祀孔，页１至２。
⑦徐有朋：《袁大总统书牍汇编》，１９２６年１５版，政令，页５１、５２。
对清室复辟派的暖昧态度
从北洋政府建立的那一天起，袁世凯不仅千方百计地对付资产阶级民主派，同时也挖空心思地对付清室复辟派。然而，他对这两方面的态度却截然不同。
清室复辟派包括以满族少壮亲贵集团为核心的宗社党人和一帮汉族官僚、士大夫。其头面人物有恭亲王溥伟、肃亲王善耆、升允、劳乃宣以及顽固坚持“保皇”立场的康有为、“辫帅”张勋等。这些人仍然蓄发留辫，不改前清衣冠，大都蜷伏在青岛、天津、上海和大连的租界里，托庇于帝国主义。他们招朋引类，互通声气，著书立说，极力诋毁共和。同时，他们认为袁世凯以不正当手段篡夺了大清的天下，把他比做王莽、曹操之流，并图谋推翻他，以恢复清王朝的统治。这些遗老遗少虽然互相猜忌、倾轧，但在复辟帝制这一点上却是一致的，他们都以拥戴辛亥革命后被废了的小皇帝溥仪为号召。当时，根据退位优待条件，溥仪仍旧住在北京皇宫里，每年享用北洋政府四百万元的优待费，并保持清廷体制，称孤道寡，用宣统年号颁发“上谕”。
袁世凯认为已经解除了武装的小朝廷和遗老们对北洋政权没有严重的威胁，唯一使他们担心的是掌握兵权的张勋。民国成立后，张勋驻扎在山东省兖州。他和他的队伍都依然留着发辫，表示效忠于清室。人们称他为“辫帅”，他的队伍也有“辫军”之称。当袁探知他与清室复辟派往来密切时，便于１９１２年６月派徐世昌和田文烈专程到兖州去说服他。从小站练兵时起，张勋就拜徐世昌为师，对徐言听计从。他对徐说：“袁公之知不能负，君臣之义不能忘，袁公不负朝廷，勋安敢负袁公。”①并请徐转告袁：“袁公在，唯袁公之命是从。”从此袁不仅对张放心了，而且有意加强了“辫军”的实力，用来作为对付资产阶级民主派的工具。
袁世凯极力谋求和清室复辟派和解，争取他们为自己效力。他曾屡次电邀康有为入京“主持名教”，“共天下之事”；对康等恶毒攻击民主共和制度的反动言论，一概视而不见。因为他和康有为虽然各有各的用心，但仇视资产阶级革命派却是一致的。他还竭力作出尊重小皇帝和隆裕太后的姿态，表示念念不忘故主。１９１３年２月隆裕太后病故时，他派昌、段祺瑞、江朝宗前往致祭，特备赙仪三万元。又命令北洋政府各公署下半旗志哀三日，所有官员挂孝戴纱。在炮制《中华民国约法》时，他坚持把优待清室条件写入，并多次表示他的元首地位是由清廷禅让而来，不能不“饮水思源”。②１９１３年下半年，他毫不留情地消灭了革命民主派的实力以后，采取了“政非旧不举，人非旧不用”的方针，规定只有在清朝做过州县官吏的人，才能担任民政长。并极力“表示优容前清耆旧”，亲自打电报邀请各地遗老到北京作官。③凡是应邀而来的，他无不接见，“礼敬如宾”，极力笼络。当年底，前清东三省总督赵尔巽应邀入京担任参政和清史馆馆长，袁世凯单独接见赵时说：“此日所为，皆所以调护皇室，初无忍负先朝之意，曾商之世相（指清室内务府总管世续），谋欲卸肩。世相言无接手之人，故不得不忍辱负重，蹈此浊流。”④这些话传开以后，一些遗老以为他真要把政权交还故主了。当然，谁都看得出来，袁确实正在为恢复君主制修桥铺路，然而若以为像他这样的独裁者会把最高统治者的地位让给他人，那是绝顶荒唐的。可是，仍有一些缅怀前朝的遗老堕入了袁散布的迷雾之中。
１９１４年７月，徐世昌聘请前清学部副大臣刘廷琛为政事堂礼制馆顾问。刘上辞呈时，要求徐世昌转告袁氏，“奉还大政于大清朝廷，复还任内阁总理”。并说，如此则“故老遗臣亦皆肯出而宣力”。⑤前清提学使劳乃宣也以为复辟的时机已成熟，到处煽动说：“项城之心实未尝忘大清”，“实有不可告人之苦心也”。转圜之良法，唯有还政清室，定国名为“中华国”，以“共和”纪年，“大清皇帝封项城为王爵，世袭罔替。所以报项城之勋劳，亦以保项城之身家也”。⑥并把他所著的《共和正解》、《续共和正解》及《君主民主平议》等三篇文章印刷成册，广为散发。又送徐世昌转呈袁世凯。袁阅后，“一笑置之”。⑦这一来，复辟的风声越来越紧，皇宫里上上下下都笑逐颜开，大为活跃，以为很快就会“日月重光”。逃亡到日本的宗社党人铁良也潜回北京了。后来，又谣传清室勾结日本浪人密议在京起事，扶宣统复位。一时复辟之说街谈巷议，闹得满城风雨。
袁世凯拉拢遗老们，本来是想让他们为自己效力，没想到这帮遗老却想入非非，居然成为自己准备恢复帝制的绊脚石。于是，他便决定给这帮热昏的老朽泼瓢冷水。
１９１４年１１月１３日，袁世凯接到肃政使夏寿康请“严行查禁复辟谬说”的呈文，立即“批交内务部查照办理”。内务部列为“重大内乱案件”，通饬各省及京师警察厅迅速查办。１６日，袁世凯召集军政要人在总统府开谈话会，详述辛亥革命时清帝逊位经过情形及自己“维持国家之苦衷”。当即议决制止复辟谬说的三项办法：一、向全国宣布当日皇室赞成共和的详情，“使一般顽固之徒自知觉悟”；二、禁止关于宣传复辟的书籍出版；三、如仍执迷不悟，“则治以煽动人心、反对共和之罪”。为杀一儆百，步军统领江朝宗于次日传讯并拘留了倡言复辟的国史馆协修宋育仁。接着，参政院开大会，孙毓筠串连旗籍参政荫昌、联芳、宝熙、增韫、赵尔巽等五人及梁士诒等三十人提出“维持国体建议案”，要求袁对“假此谬论希图扰乱治安者，即照刑事内乱罪，从严惩治”。接着，段芝贵、朱家宝、李纯、龙济光等各省将军巡按使也纷纷发出通电。这些通电的内容大同小异，一般都有两个要点。一是颂扬袁世凯“雄才大略，维持大局”，“舆论人心，同声悦服”；甚至肉麻地吹捧说，“中国之安全，实惟大总统一人是赖之”。另一点是声讨清室复辟派；而且不少电报都无中生有地说：制造清帝复辟之说者，“皆乱党百出诡计”。倪嗣冲要求袁对“与此事发生最有关系”的“皇室”、“清流”和“乱党”，“从严惩办，以遏乱萌，而固国体”。⑧
袁世凯的党徒故意把清室复辟派和以孙中山为首的革命民主派硬扯在一起，借以打击清室复辟势力。这一着果然奏效，遗老们吓得偃旗息鼓，销声匿迹。小朝廷内一片惊慌。世续急忙向袁氏表白说：复辟之说“清室毫无所闻”，并请袁“适当惩办，以全清室而固民国”。瑾皇太妃哭泣着派正蓝旗都统志锐前去谒袁，“力为疏通，以释嫌疑”。袁派阮忠枢为代表接见志锐。志锐说：“此等谣言内廷毫不知情，匪唯不敢存此心，并亦不愿闻此说，以清室荷蒙大总统优待，铭感万分。”阮忠枢答应代为转陈，并“告以大总统向以保全中国、保全皇室为唯一宗旨”，可放心回去。志锐唯唯而退。⑨
１１月２３日，袁世凯以“应全国军民的请求”，下令“申禁复辟邪说”。他说：“此等狂瞽之谈，度倡言者不过谬托清流，好为议论，其于世界大势如何，国民心理奚若，本未计及，遑顾其他。岂知现当国基未固、人心未靖之时，似兹谬说流传，乱党将益肆浮言，匪徒且因以煽惑，万一蹈瑕抵隙，变生意外，势必至以妨害国家者，倾复清室。不特为民国之公敌，且并为清室之罪人。惟本大总统与人以诚，不忍遽为诛心之论，除既往不究外，用特布告中外，咸使闻知。须知民主共和载在约法，邪说惑众厥有常刑。嗣后如有造作谣言，或著书立说及开会集议以紊乱国宪者，即照内乱罪从严惩办。”⑩接着，他又派内务总长朱启钤和司法总长章宗祥前往清宫，与世续接洽商榷，根据参政院的建议，定出清室“别嫌明微”的七项办法：尊重民国现行法令，裁撤宫内慎刑司；通用民国纪年；废止对官民赐谥及其他荣典；皇室所用各项执事人等应一律服务民国制服；政府照优待条件依旧保护，等等。
袁世凯的本意是给清室复辟派以打击，适可而止，而且“有将此案急于消灭之意”。[1]所以，他“申禁复辟邪说”的命令，措词比较温和，主旨在说明“既往不究，申戒将来”。发布禁令后，又让徐世昌以个人名义在政事堂宴请在京前清遗老，疏通意见。对宋育仁的处理则更是以宽大为怀，经袁批示：内务部派一个科长和八个护兵于１１月３０日“护送”宋回四川原籍，发给川资一千元。到原籍后，由地方官月送三百元，以为养老之资。袁氏不仅“于宋既留不尽之意”，对劳乃宣也惋惜不已。结案以后，他邀请黎元洪、徐世昌等谈话，不胜感慨地说：“玉初（劳乃宣字）极有作为，为余特拔之人，前者不受参政，疑即有因，但尚不知有些谬见著于心中。”[2]
袁世凯对清室复辟派如此宽宏大量，并非真的对这些昏聩老朽有什么偏爱，而是要收买人心，为自己称帝开路。一天，政事堂开会谈起清室复辟派，袁满面春风地说：“宣统满族，业已让位，果要皇帝，自属汉族。清系自明取得，便当找姓朱的，最好是洪武的人，如寻不着，朱总长（指朱启钤）也可以做。”袁公开倡言皇帝可要，只是不要满族要汉族，使当时在场的人都深感其“用心正堪寻味也”。[3]
注释：
①张勋：《松寿老人自叙》，１９２２年刻本，页４。
②《申报》，１９１４年４月１２日。
③《爱国报》，１９１４年１１月２０日。
④《劳乃宣致徐世昌书》，见《亚细亚报》１９１４年１１月１６日、１８日。
⑤佚名：《复辟案》，１９１４年。
⑥劳乃宣：《续共和正解》。
⑦同⑤。
⑧同⑤。
⑨同③，１９１４年１１月２２日。
⑩同③，１９１４年１１月２５日。
[1]同③，１９１４年１１月２４日。
[2]同[1]。
[3]张国淦：《洪宪遗闻》，见《文史资料选辑》第一辑，中华书局１９６０年版。
封建帝王式的生活和帝制的发轫
袁世凯的总统府最初在石大人胡同（今外交部街）前清外务部迎宾楼。１９１２年７月迁至铁狮子胡同一号。１９１３年春又迁入中南海，北海及团城均划入总统府范围，号称三海。自进住三海后，袁世凯深居简出，“纵帝王之豪奢，极人间之奉养”。直至其死，袁正式出总统府仅有四次：一次是１９１３年１０月１０日赴太和殿宣誓就任正式大总统，一次是１９１４年９月２８日赴孔庙祀孔，另二次是同年１０月１０日赴天安门阅兵和１２月２３日至天坛祭天。而且每次出行警卫森严，仪仗甚盛。如祭天之行，自新华门至天坛沿途“戒严净街”，用黄土垫道，他乘坐汽车，前有步军统领江朝宗和警察总监吴炳湘骑马并肩开道，后有总统府指挥使徐邦杰保镖，四围大队骑兵前呼后拥，威仪十足，与前清帝王出宫毫无二致。
总统府经费按照预算，民国元年为一百十三万余元，二年为一百七十八万余元，三年增至二百三十四万余元。袁世凯的年俸法定为三十六万元，在当时世界共和国总统的薪俸中遥遥领先，比美国总统高出一倍多（美国总统当时年俸美金七万五千元，约合十五万银元）。另外袁世凯每年还领公费四十八万元，交际费三十六万元。然而，这仅仅是表面规定的数字，实际上他的法外所得比年俸要多得多。究竟有多少？大概除他的总管袁乃宽外，是不会有人晓得的，因为总统的实际收支在当时就是“重要机密”。不过，从下面的一个例子中也可略见一斑：凡任崇文门关税监督者，照前清例，每年进羡余十万两为袁世凯妻妾及男女公子“化妆费用”。自袁世凯开其端，此后北洋军阀政府历届总统皆照收，只有黎元洪一人不取。另外总统的特别费无定额，袁世凯可以随时批条子到财政部和交通部所控制的中国银行和交通银行取款，而不必说明用途。所以，中、交两银行有“袁家金库”之称。
从清朝末年，袁世凯就已经有一个以他自己为中心的、相当庞大的封建家庭。１９１３年，他的眷属陆续迁入三海，起居仪仗莫不摹拟清宫廷排场。官场上下公开称总统府为“大内”（前清皇宫的别称）。袁自拟帝王，视眷属犹后妃、太子、公主。正室于氏住福禄居，清末已是一品夫人，至此俨然皇后，袁的重要亲信入京，均得请谒。除于氏外，另有姬妾八人。②其中有两人是从妓院买来的“雏妓”，三人为朝鲜时国王李熙所赠。姬妾均住居仁堂后楼内，每周由一人值班。差役称诸妻妾住处曰“某宫”，如金氏居住在楼房偏南，即称“南宫”。诸姬妾表面上是生活阔绰的贵夫人，实际是袁世凯淫欲的奴隶，生杀予夺均操诸袁氏之手。
袁世凯的子女共三十二人，其中子十七，女十五。③对其子女婚姻起决定作用的是家世的利益，而不是个人意愿。袁把联姻视为扩大自己势力的机会。长子袁克定清末娶湖南巡抚吴大的长女为妻，先住北海团城，门上挂“大爷处”牌子，１９１４年７月以“养病”为名移住汤山，由拱卫军三个分队随从担任护卫。其生活糜烂，又善伪装，有乃父之风，最得袁的欢心。其女为雷震春的儿媳妇。次子袁克文住“流水音”，人称“二爷处”，④初以擅长文学颇为袁所喜欢，后知其嗜昆曲，是个戏迷，即常斥曰：“使汝为元子，即吾传位汝，亦陈叔宝、李煜之流耳。”当袁克定办模范团时，他也在统率办事处挂名“陆海军总稽查”。三子袁克良娶张百熙之女为妻，住延庆楼，称“三爷处”。四子袁克端１９１４年８月娶天津大盐商、安阳纱厂资本家何炳莹之女。五、六、七子于１９１３年派赴英国留学，次年欧战爆发后即回国，袁为他们聘请德国教师在北海课读。五子聘端方之女，六子聘前清江苏巡抚陈启泰之女，七子聘孙宝琦之女，八子聘周馥之女，九子定聘黎元洪之女，十子定聘徐世昌之女。长女嫁张人骏之子张元亮，次女嫁薛福成之孙薛观澜，三女嫁杨毓。其余子女均年幼。诸子女晨暮至居仁堂向袁请安，即所行不过数十米，亦必有护从。诸妻妾及成年子女皆自置庖厨仆媪，骄奢淫佚之风极盛。
总统府侍从和厮役等竟有一千余人，机构庞大，气派甚豪。当时有人指出：“准诸君主共和各国，横万国而竖千古，无一可为援比者。”⑤如此一个庞大的寄生体，全靠袁世凯一人的特权来维持。他们视袁为天神，企望他长生不老，特权永在，以便永享荣华富贵。据说袁的妻妾常常在他面前抱怨说：满蒙王公有承袭，“革命徒损汉人耳”。⑥
袁世凯安处深宫，以官爵为唯一羁縻之工具。他日常最重要的事情就是发号施令，选拔官吏并派往全国各地。关于高级官吏的选拔，他规定过详细办法：凡政事堂记名简任之员，皆由内外大吏保荐，分班送觐，有如前清“引见”。于觐见后，由国务卿及内务总长接见，谘问考察，各加考语呈袁。袁随时传见，询其在官经验成绩，再加考语，封固密存，分别存记及发交部省录用。遇有官吏出缺时即拣齐名单与政事堂卿丞审慎择用。其实，规定只是形式，实际官吏的任命，非贿赂即情面，最后由袁一人拍板决定。文武官吏上任前，由总统府承宣厅安排觐见，领受训辞，有如前清“请训”故事。这样使文武百官都感觉到只有依靠他的恩宠才能升官发财，对他有尽忠的义务，彼此之间形成封建的人身依附关系。在袁的统治下，政治腐败的一个重要特点即庞大的官僚队伍为一特权阶层。他们“特能多取不义之财，而淫威以逞。故求者极丧尽其廉耻，与者乃极肆其骄倨，而恶劣之心理遂影响于一切政治”。⑦
袁世凯做直隶总督时，西太后冬季赐给他貂皮袄，夏天给他送纱袍褂料、折扇及暑药等，以示优宠。袁每谈起太后给他的赏赐，就表示厚恩难忘。他也继承了旧主子这种以小恩小惠收买人心的遗风，经常以物品、食品馈赠部下。他“重武夫，轻词客”，特别偏爱那些目不识丁而见他就磕头的北洋将领。常得意地说：“到底是不识字的人靠得住”。他规定每星期五接见北洋军官。对这些人的赏赐也特别多，如以貂皮大衣赠师长，貉绒领大衣赠旅长，滩羊皮袄赠团长、营长。另外也常以人参、暑药之类赠文武官吏。当他兴致勃勃的时候，还仿照西太后赐游御花园的办法，赐属下游三海。如袁记新约法公布后，袁世凯于５月５日特赐政治会议委员和约法会议议员游南海。那天风和日丽，一群步态蹒跚的官僚由江朝宗引导入新华门，分乘汽车或画舫至丰泽园，经颐年堂、纯一斋进宝光门，至怀仁堂，全体觐见。孙毓筠和李经羲带领向袁世凯行三鞠躬礼。然后，至紫光阁观历代帝王像，再往春藕斋赏牡丹，听鸿楼观鱼，字廊和双环亭观藤萝，爱翠楼看山石松林，最后出新华门，尽兴而归。
袁世凯“喜阴谋，恶浮夸”。身边多奉承争宠之旧僚俗吏，罕有好议论时政之文人。他常说：“宁用不通之学生，不用虚名之文士。”这些人在他的周围不是激烈的勾心斗角，就是无聊的吹牛拍马，没有人敢于对他直言切谏。而那些阿谀奉承之类的歌功颂德，又使他自以为是天纵英明，滋长了黄袍加身的野心。
从１９１３年底，袁世凯在私下里就几乎不再说大总统是“国民公仆”之类冠冕堂皇的话了，而公开以“朕即国家”的封建专制主义思想为指导来行事。他所炮制的告令，“纯然满清时代的空文上谕，道德与法律绝对不分”。现代社会中任何比较深刻的变动，始终是他所不能理解的。在他看来，民主主义的制度是罪大恶极，只有封建专制主义的统治方式才是天经地义的。他认为中国数千年都是帝王君临天下的历史，只有改朝换代，没有革命；辛亥革命只是给社会带来巨大破坏的血腥暴乱。这种极其反动的政治观点，从许多公开的告令中不断流露出来。如１９１４年１０月３１日，他在一道申令里说：“辛亥事起，各省响应，孙文因闻改革将成，急遽返国……遂以数十私党拥护，设临时政府于江宁，举措乖戾，纲纪荡然……谬解共和，伪托平等，实则败坏法度，殄灭伦理，倒行逆施，上尤下效，使我二千年声明文物之邦，几一举而陷于盗贼禽兽之域，言念及此，可为浩叹！”⑧他认为要一劳永逸地巩固自己的权力，只有窒息民主精神，彻底地消灭辛亥革命的一切痕迹，恢复中国固有的君主制。因此，尽管他在总统的形式下，已经完全获得了专制皇帝的权力，他仍然感到不满足。常常以否定的口气问他的爪牙们：“共和办得怎么样？”有时则干脆说“共和办不下去”，“非帝制不可”，露骨地表现了他对封建君主制的向往和迷恋。
袁世凯的帝王思想由来已久，至晚在辛亥革命爆发前后即已有成就帝王之业的打算（见第八章第二节）。他半生匍伏在皇权之下，非常羡慕帝王的淫威，把做皇帝视为人生权力、荣誉、享乐的极峰。前几年他没有称帝，是由于自觉客观社会条件不允许，一旦他认为最大的社会障碍——资产阶级民主派被清除了，自己得了天下，便决心爬到峰顶上去！
正是由于这个无冕君主称帝的野心愈来愈明显地暴露出来，一些献媚之徒便迎合他的心理，牵强附会，编造出种种天命攸归的瑞验，并广泛地传播开。如１９１４年底，袁家项城祖茔坟丁来京报告，说袁世凯生父袁保中的坟侧生一紫藤，长逾丈许，蜿蜒盘绕，状似龙形。袁世凯本来迷信风水之说，以为祥瑞之征，遂大喜，且厚赏坟丁。其妻妾子女及臣皆认为这是袁将做皇帝的征兆。诸如此类的骗人鬼话对袁的称帝又成为一种外部刺激。当然，最大的外部刺激则来自于帝国主义。１９１３年９月底袁克定以“就医”为名赴德国，出京时，段芝贵、江朝宗等一帮北洋派前往车站送行，场面十分隆重。抵柏林后，谒见德皇威廉二世，威廉赐宴便殿，密谈良久，“力陈中国非帝制不能图强”。袁世凯得到报告，非常兴奋。
经过１９１３年至１９１４年的酝酿，至１９１５年初，三海内帝王的鬼影已若隐若现，由总统变皇帝的鬼把戏便由秘密而进入公开阶段。１９１５年１月，袁克定约请梁启超赴汤山春宴，只有杨度一人作陪。据梁启超回忆说：谈话时，袁克定“历诋共和之缺点，隐露变更国体求我赞同之意。余为陈内部及外交上之危险，语既格格不入，余知祸将作，乃移家天津。”⑨
注释：
①《马克思恩格斯选集》，卷２，页３６０。
②关于袁世凯的姬妾子女，从来传说不一。１９２６年袁克文著《洹上私乘》出版，书中所记袁家的情况虽有“为亲者讳”之处，但仍不失为较可信的原始史料。依据该书所记，袁世凯除正室于氏外，前后另有姬妾九人：沈氏是袁的第一个夫人，江苏崇明人，为袁从天津妓院购得，曾携带至朝鲜。无子女，后以袁克文为嗣。白氏、金氏和李氏均为袁在朝鲜时，朝鲜国王李熙所赠。白氏生子克权、克齐、克坚、克度，生女伯祯、祯。金氏生子克文、克良，生女叔祯、环祯、琮祯。李氏生子克端，生女仲祯、次祯、琪祯。杨氏，天津人，生子克桓、克轸、克久、克安，生女季祯、玲祯。叶氏，江苏丹徒人，生子克捷、克有，生女玖祯、璇祯、玑祯。邵氏，山东潍县人，原为袁家所买婢女，后被袁看中，纳为侧室，１９０９年病卒于汲县，年仅二十，无子女。郭氏，浙江归安人，为袁从天津妓院购得，生子克相、克和，生女祯。刘氏，天津人，袁死时尚有遗妊，生子克藩，生女珲祯。
③子十七，依次为克定、克文、克良、克端、克权、克桓、克齐、克轸、克久、克坚、克安、克度、克相、克捷、克和、克藩、克有。女十五，依次为伯祯、仲祯、叔祯、次祯（早殇）、季祯、祯、琪祯、环祯（早殇）、玖祯、琮祯、璇祯、玑祯、珲祯、祯、玲祯。
④袁克文，字豹岑，号寒云，１８９０年生于朝鲜汉城。１８岁时以生授法部员外郎。工诗文词，书法自成一体。袁世凯死后，他寓居上海，曾加入青红帮。
⑤《民国经世文编》，第２册，页５８。
⑥沃丘仲子：《新官僚家庭繁华史》，上海中华图书集成公司，１９２２年版，页２。
⑦黄远庸：《远生遗著》，卷１，页３４。
⑧《爱国白话报》，１９１４年１１月２日。
⑨梁启超：《国体战争躬历谈》，见《饮冰室合集》，专集第９册，页１４３。
接受日本“二十一条”要求
正当袁世凯准备推行帝制时，１９１４年爆发了第一次世界大战。德、奥同盟国集团和英、法、俄协约国集团在欧洲展开了大厮杀，暂时无暇东顾。日本帝国主义认为这是它推行“大陆政策”千载难逢的好时机，遂于８月２３日对德宣战，竟然不顾中国中立，派兵强占青岛（１１月７日），夺取了德国在华的权益，并进而占领胶济路，一跃成为东亚国际政治势力的支配者。
袁世凯深知，要复辟帝制，必须首先取得日本的支持。因此，对日本侵占山东，他表面上一再提出抗议，以敷衍广大人民强烈的反侵略的要求，而实际上，则采取了退让政策。他下令撤退日本侵占区域内的中国驻军，以讨好日本侵略者。１２月间，由外交次长曹汝霖（１８７１—１９６６）牵线，他与日本驻华公使日置益多次秘密会晤，作“披肝沥胆倾谈”，①“且有一次密谈达数小时之久”。②他们所谈的内容，除关于禁止以孙中山为首的革命民主派在日本活动以外，已经涉及到中国改行帝制的问题。据《大陆报》载：“去年（１９１４年）１２月间，日置益曾劝袁总统改为君主政体，日本愿暗为扶助，袁总统力谢之。”③当时担任总统府机要局局长的张一也曾说：“日置益公使与曹君汝霖言：敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”④
狡猾的日本首相大隈，窥破了袁世凯称帝的野心，决定乘机要挟，以推行独占中国的侵略计划。按照大隈的指示，日置益于１９１５年１月１８日至怀仁堂晋见袁氏，当面递送了二十一条要求，并说：大多数日本人反对袁总统，因为他们认为总统推行远交近攻政策，强烈地反对日本，而亲近欧美国家。如能承允所提条款，方可证明“日华亲善”，改变日本人的观感，日本政府对袁总统亦可“遇事相助”。⑤最后要求袁世凯严守秘密，尽速答复。
二十一条内容分为五大项：一、承认日本继承德国在山东的一切特权，山东省不得让与或租给他国，准日本修建自烟台（或龙口）连接胶济路的铁路。二、承认日本在南满（今东北南部）和内蒙古东部的“优越地位”，日本人有居住往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限及南满、安奉两铁路期限均延长至九十九年。三、汉冶萍公司改为中日合办，中国不得自行处理，附近矿山不准公司以外的人开采。四、所有中国沿海港湾岛屿概不租借或让给他国。五、中国政府须聘用日本人为政治、军事、财政顾问。中日合办警察和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港船厂及筑路的优先权。日本人在中国有传教之权，等等。非常明显，这是灭亡中国的条件，是变中国为日本独占殖民地的条件！
袁世凯本想秘密让给日本一些权利，换取其对帝制的支持，没想到日本的胃口如此之大，竟然不顾欧美列强在华的特权，企图鲸吞一切。这使他惊诧无措，“殊为失望”，在听完日置益的陈述后，他表情严肃地说“本件应与外交总长会商”。⑥当时外交部致驻日公使陆宗舆的密电更具体地透露了袁的窘况：“查我政府正极力讲亲善之方，不意提出此等严重条件，实使政府为难。”⑦据袁的秘书夏寿田说：“日置益辞出后，项城极愤怒，当即疾声令余，所有关于帝制之事一概停止。”⑧１月１８日晚，袁世凯召开会议，讨论应付办法，出席人员除外交总长孙宝琦、次长曹汝霖外，还有徐世昌、段祺瑞、梁士诒等。次日至２１日又连续开会，杨士琦、钱能训也参加。他们一致认为所提条件过苛，但又不能完全拒绝。他们所考虑的是如何满足日本的要求，而不又丧失自己的“面子”。最后袁氏决定更换外交总长（由陆征祥代替孙宝琦），以拖延开始谈判的日期，并尽快摸清日本的真正意图。同时，他还预作了一些布置：如请日本顾问有贺长雄回国，把日本政府提出二十一条的事告诉日本元老松方侯爵和山县公爵，并探询他们的“真意”。因为日本军事事实权仍操之于元老。有贺临行时，袁亲批赠送“路费”一万元，实际路费所需仅二三百元而已。又密电冯国璋联合十九省将军发通电，声称拒绝日本要求，不惜一战，以增强自己谈判的力量。但是，这一套把戏被日本帝国主义一眼看破，日本外相加藤于２月３日电告日置益说：“各省将军通电一事，此为袁氏权诈老套，对我帝国进行，毫无影响。”⑨此外，袁又指示亲信向中外报界透露日本要求的一些内容，借以鼓动舆论。他企图借此向日本表示自己答应全部条件确有困难。然而，二十一条要求的消息一传开，国内反日舆论顿时沸腾起来，远远超出了袁世凯所能控制的范围。各大城市纷纷成立反日爱国组织，号召抑制日货。这使袁如芒刺背，时刻不安。在日本侵略者的要挟之下，他多次通令禁止抑制日货，但是反日运动如火如荼，声势越来越大。
二十一条交涉正式谈判，就是在举国一致反对的声浪中开始的。会议完全采取秘密形式，自２月２日起，每周举行二三次。日本代表为日置益、小幡酉吉，袁政府代表为陆征祥和曹汝霖，实际由曹包办，一切秉承袁的旨意进行。在交涉过程中，日本以支持帝制引诱于前，以武力威胁恫吓于后，左推右挽，企图使袁对二十一条囫囵吞下。袁氏鉴于全国人民反日情绪高涨，唯恐完全屈服自身难保，加以他通过有贺长雄已得悉日本元老松方表示日本主要意图是在满洲获得“发展机会”。⑩于是便将二十一条稍加修改，提出修正案，满足日本对满洲权益的要求，其他方面则暗中使日本有所收获，而明处又表示自己不轻易出卖国家权益。可是，日置益步步紧逼，寸利必争，先以战争相讹诈，后又借口坠马负伤，不出席会议。袁世凯害怕谈判破裂，急忙派代表前往日本使馆“慰问”，并指示陆征祥、曹汝霖到日置益卧床前会谈。陆、曹奴颜媚骨，卑躬屈膝，将国家和民族的尊严丧失殆尽。
原来，日本在提出二十一条时，仅以一至四项通知英、美、俄、法四国，故意隐瞒最重要的第五项各条。二十一条全文真相为中外所知以后，欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷予以激烈抨击。２月１０日，英国驻日大使葛林赴日本外务省声明，英国政府对日本之要求条款“漏告”第五项，深表遗憾。同时，中国人民反日斗争的浪潮更趋高涨。日本政府见阴谋暴露，事态严重，只好一面宣布第五项为“希望条件”，系属劝告性质，借以欺蒙世人。另一方面，又于４月２６日提出新案，内容与原要求大致相同，仅将若干条文改用换文方式，表面上似乎减轻了严重性，实质上依然如故。至于第五项各条，仅允许以后再行协商。接着，便于５月７日发出最后通牒，限四十八小时完全应允，否则“将执认为必要之手段”。与此同时，日本政府派兵至青岛、沈阳等地，耀武扬威。
在对日交涉过程中，袁世凯一直以英国为后援。这时，英国见日本取消了在其势力范围（长江流域）修筑铁路的要求，便变了腔调，朱尔典劝告袁氏说：“目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求。”[1]袁世凯企望欧美列强干涉落空，又恐得罪日本，儿皇帝当不成，便于８日上午在总统府召集心腹爪牙开会，以“国力未充，目前尚难以兵戎相见”为借口，悍然决定接受日本通牒。次日，派陆征祥、曹汝霖往日本使馆递交复文；对日本４月２６日提出之修正案，除第五项中各条容日后协商外，“即行应诺”。最后还无耻地说什么“俾两国亲善益加巩固”。[2]
袁世凯不仅敢于卖国，而且善于花言巧语地讲“爱国”来遮掩卖国。在决定承认二十一条的时候，他就先拟好了一个“密谕”，于１０日发给各级文武官吏，他说：“予以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移，对内则抚辑人民，勿令自扰。将及四月，持之益坚。彼遂以最后通牒迫我承认，然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案，其他较大之损失，亦因再三讨论，得以减免，而统计已经损失权利颇多。疾首痛心，愤渐交集。往者已矣，来日方长……京外各官当规劝僚属，申儆人民，忍辱负重，求其在己。切勿妄逞意气，空言骂，非徒无益，反自招损。务各善体此意，努力为之。”[3]在这个密谕里，他虽然装腔作势，但不得不承认“损失权利颇多”，而在公开的通电中，为保持他在中国人民面前的体面和威风，则厚颜无耻地说：“日本既有让步，无损主权，故决定由外交部答复，此案已结，中外敦睦。”同时，动员各省官吏拍发贺电，颂扬“元首外交成功”，又命令御用报刊，颠倒是非，把对日屈膝投降说成是“双方交让，东亚幸福”，甚至开会庆祝“外交胜利”。然而，这一切鬼蜮手段并没能把他承认二十一条要求的卖国性质掩盖住。
袁世凯接受二十一条的消息一经传出，群情激愤，举国一致认为是奇耻大辱。全国教育联合会决定各学校每年以５月９日为“国耻纪念日”。各省市人民纷纷举行抗议集会，散发传单，誓死不承认二十一条，决心进一步展开抑制日货的斗争，要求“惩办卖国贼”的吼声响彻全国。陆征祥、曹汝霖吓得慌忙提出辞职。有些地方报纸甚至直接谴责袁世凯，要他“负失地丧权之责任”。面对声势浩大的反日爱国运动，地方“官厅能维持其秩序，不能禁止其进行”。[4]因此，运动愈来愈猛烈，汉口、镇江、汉阳等地相继发生骚动。１３日，汉口学生和商民群起捣毁日本商店，段芝贵急忙由武昌抽调军队前往协助日本军队镇压。事后，他向袁密报说：“武汉三镇人心颇形不靖，街谈巷议多属仇外之言”，“人人脑精中隐蓄一番愤激”，恐“再有特别事故发生”，并要求给他屠杀爱国人民的权力。[5]
袁世凯见欺骗不生效，就公开采用高压手段。５月２６日颁布申令，公然诬指爱国群众是“匪徒”，杀气腾腾地叫喊：“乃有倡乱之徒，早已甘心卖国，而于此次交涉之后，反借以为辞，纠合匪党，张为幻，或谓失领土，或谓丧主权，种种造谣，冀遂其煽乱之私……着各省文武各官，认真查禁，勿得稍涉大意，致扰治安。倘各该地方遇有匪徒借故暴动，以及散发传单，煽惑生事，立即严拿惩办。”[6]６月１６日，又以“妨碍邦交”为名，再次申令禁止抑制日货。还以“取缔排斥日货不力”的罪名，撤换了湖南巡按使。在袁世凯的严令敦促下，各地方官吏派出军警，逮捕爱国群众，疯狂镇压反日爱国运动。对中国人民张牙舞爪，对帝国主义者摇尾乞怜，这充分地表现出了袁世凯入主出奴的反动面目。
注释：
①《顺天时报》，１９１５年９月１４日、１５日。
②居正：《揭破袁世凯与日本交涉黑幕》，见《居觉生先生全集》上，页２４４。
③《大陆报》（ＴｈｅＣｈｉｎａＰｒｅｓｓ），１９１５年３月２８日。
④白蕉：《袁世凯与中华民国》，页１３８至１３９，张一眉批。
⑤芮恩施（Ｐ．Ｓ．Ｒｅｉｎｓｃｈ）：《一个在华美国外交官》（ＡｎＡｍｅｒｉｃａｎＤｉｐｌｏｍａｔｉｎＣｈｉｎａ），纽约１９２２年版，页１３０。
⑥《大正四年日支交涉日置电信》，４年１月１８日第２６号至急电，报告晋见袁世凯情形。见李毓澍《中日二十一条交涉》（上），１９６６年版，页２１８。
⑦《外交部致陆宗舆密电》，１９１５年１月２０日。
⑧张国淦：《近代史片断的全记录》，见《近代史资料》１９７８年第２期。
⑨《加藤致日置益电》，４年２月３日，第５１号电。见同⑥，页２７４。
⑩曾叔度：《我所经手二十一条的内幕》（抄本）。
[1]凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，１９１４年版，页２５６。
[2]王芸生编：《六十年来中国与日本》，第６册，页３０９。
[3]同[2]，页３３２至３３５。
[4]《段芝贵致王士珍函》（原件），１９１５年５月１７日，北京图书馆藏。
[5]同紒紟矠。
[6]《申报》，１９１５年５月２８日。
帝制丑剧的开场
袁世凯接受了二十一条要求，自以为对日本送了厚礼，必能取得支持，就加快了称帝的步伐。他所采用的手段大致是四年前攘夺总统故伎的重演：即暗中指示心腹爪牙以“国家危机必须建立强固政权”为借口，上窜下跳，四出煽动；而公开他却不露声色，装出超然事外的样子，并用“毫无称帝之意”这句空话，作为搪塞一切“劝告”的手段。
１９１５年６月间，中外到处都传播着即将改行帝制的消息，而在北京则更盛。为袁粉墨登场而精心炮制出来的各种迷信的无稽之谈，诸如“上天垂象，帝星朗照”，“真龙显形”等等，哄传一时。这时，袁世凯仍然矢口否认有称帝之意。有人去询问他，他像是受了天大委屈似的抱怨说：我连总统都不想做，哪里还能想到当皇帝！冯国璋听到帝制的风声，赶忙入京探听内幕，６月２２日谒见袁时说：“外间传说大总统欲改帝制，请预为秘示，以便在地方上着手布置。”袁忙说：“华甫，你我多年在一起，难道不懂得我的心事！我想谣言之来，不外有两个原因：第一，许多人都说我国骤行共和制，国人程度不够，要我多负点责任；第二，新约法规定大总统有颁赏爵位之权，遂有人认为改革国体之先声，但满、蒙、回族都可受爵，汉人中有功民国者岂可丧失此种权利？这些都是无风生浪的议论。”稍停，又感慨万端地说：“你我都是自家人，我的心事不妨向你说明：我现在地位与皇帝有何区别？所贵乎为皇帝者，无非为子孙计耳。我的大儿身有残疾，二儿想做名士，三儿不达时务，其余则都年幼，岂能付以天下之重？何况帝王家从无善果，我即为子孙计，亦不能贻害他们。”冯说：“是啊！南方人言啧啧，都是不明了总统的心迹，不过将来中国转弱为强，到天与人归的时候，大总统虽谦让为怀，恐怕推也推不掉。”袁勃然变色道：“什么话！我有一个孩子在伦敦求学，我已叫他在那里购置薄产，倘有人再逼我，我就把那里做我的菟裘，从此不问国事。”
袁世凯有很高的表演天才，对人能作几副面孔，以致最了解他的心腹大将也不是每次都能猜到他的心意。然而，事实比语言更有说服力。冯国璋离京不久，８月３日政府御用的《亚细亚报》就发表了宪法顾问古德诺的一篇文章，题目是《共和与君主论》。不久，东京报纸（８月１１日）和伦敦《泰晤士报》（９月９日）都转载了。古德诺曾于１９１４年２月发表过《总统制与内阁制之比较》一文，极力主张改行总统制，建立“稳固强硬之政府”。他对炮制袁记新约法“颇有赞助”，因此获得二等嘉禾章。当年夏天，他回美国，在《美国政治科学杂志》上，连续发表了《中华民国的议会》、《在中国的改革》等文章，竭力为袁世凯的独裁辩护。当袁世凯要称帝的消息传到美国时，他于１９１５年７月赶以北京，帮助袁世凯。总统府立即要求他“给袁世凯准备一个文件：论述民主和君主政体那一种最适合中国的国情”。③古德诺按照他一贯的观点，很快地完成了《共和与君主》一文，大肆鼓吹实行君主制，他说：“中国数千年以来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果。”他还断定中国将来必因总统继承问题“酿成祸乱”，“如一时不即扑灭，或驯至败坏中国之独立”。他的结论是：“中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也。”④
与此同时，夏寿田转告杨度说：袁世凯打算让他出面组织一个推动帝制的机关。杨度与袁克定的关系十分密切，曾吹捧袁克定是当代的唐太宗李世民，而自比于谋臣房玄龄、杜如晦。本来他早已参与帝制密谋，得悉袁世凯的旨意，即于８月初到总统府见袁，由夏寿田作陪。当谈及君宪问题时，杨说拟组织一个机关鼓吹。袁假惺惺地说：“不可，外人知我们关系，以为我所指使。”杨正色言，“度主张君宪十有余年，此时如办君宪，度是最早之一人，且有学术自由，大总统不必顾虑”。又反复推论，词气颇激昂。最后，袁说“你可与少侯（孙毓筠字）等谈谈”。杨退出，便赶忙串联了孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培及严复，于８月１４日联名发起成立“筹安会”。孙、李、胡、刘四人都曾参加过同盟会，袁特地选定由这些人和立宪派发起筹安会不是偶然的，其目的无非是要表明恢复帝制并不是北洋一派的私意，而是全国各界共同的主张。尤其是立宪派名流严复列名为发起人，使袁“极为欢悦”。⑤筹安会的中坚人物是杨度和孙毓筠，其余四人都是被拉来装点门面的配角。
在筹安会的宣言里，杨度引述了古德诺的谬论以后说：“彼外人之轸念吾国者，且不惜大声疾呼，以为吾民忠告，而吾国人士乃反委生任运，不思为根本解决之谋”，“我等身为中国人民，国家之存亡，即为身家之生死，岂忍苟安漠视，坐待其亡。用特纠集同志，组成此会，以筹一国之治安。”⑥除宣言以外，杨度、孙毓筠、刘师培等又连续抛出鼓吹帝制的文章，掀起所谓“讨论国体问题”的轩然大波。他们的谬论五花八门，像样的文章却极少，其中杨度的《君宪救国论》可算是有代表性的一篇。
杨度把辛亥革命以来袁世凯专制独裁所造成的民族危机，硬说成是实行民主共和的结果。他杜撰了两个完全不可信的论据，妄图证明只有实行君主制才能救中国：其一，大意是说中国人程度低，共和决不能立宪，只有君主才能立宪，与其共和而专制，不如立宪而行君主。⑦按照杨度的论据，仿佛袁氏之所以专制是因为共和的缘故，只有奉献给袁氏以皇冠，才能换得宪法。这种骗子的逻辑自然不能使人信服。当时就有人气愤地指出，这种谬论“是犹盗劫主人，尽取其财产负之而趋，而曰吾若还为主人，必与汝分享之，宁有幸欤！”⑧其第二个论据和古德诺的一样，也是共和国选举总统时容易发出变乱。他说：“非先除此竞争元首之弊，国家永无安宁之日，计唯有易大总统为君主，使一国元首立于绝对不可竞争之地位，庶几足以止乱。”这种言论也立刻遭到人们有力的批驳，指出：“竞争与否，乃道德之关系，非法制之关系，苟无道德，法制何足以防闲？窃恐家族之竞争，为祸尤甚于选举。”“若谓总统易位之时往往始于党争，终于战祸……则争皇帝之历史，如晋室八王之乱、明代靖难之师，昭昭在人耳目，又何以自解？而况乎君主政治残虐易逞，民不堪命，不得不铤而走险，十年一小乱，三十年一大乱，鼎革之际，杀戮尤惨。”⑨
《君宪救国论》是杨度在１９１５年４月间定稿的，由夏寿田呈送袁世凯。这篇洋洋万言的文章，道出了袁氏的心声。据说袁阅后赞赏不已，钦定为帝制派的理论纲领，曾交徐世昌和梁士诒等传阅，并提笔疾书“旷代逸才”横幅，赏赐杨度。后来，段芝贵又将杨文在湖北付印，广为散发。
