然而，在社会保障领域，人们所依赖的往往是适当制度的逐步进化和发展，而这无疑意味着一个由中央集中控制的组织所能够立即加以关注的某些个人需求，有的时候往往得不到充分的关注。对于那些只醉心于一举扫荡所有可以避免之弊端的毫无耐心的改革者而言，创设一个单一的并拥有全权去做即刻可做之事的机构，似乎是唯一恰当的方法。
然而，就长远的角度来看，我们却不得不为这种做法付出高昂的代价；即使是依据某一特定领域所取得的成就来衡量，其代价也是极为昂贵的。如果我们只是因为一种单一的综合性组织能够即刻提供大额保障费用而盲目地致力于创设并固守这种组织，那么我们就完全有可能因此而阻止其他类型的组织的进化和发展，而恰恰是这些组织有可能最终对人们的福利做出更大的贡献。
虽说起初为支持这种单一的强制性组织而强调的主要理由乃是效率问题，但是在这些主张单一的强制性组织的人士的心目中，实际上一开始就还有着一些其他的打算。他们认为，事实上，一个拥有强制性权力的政府组织可以同时实现两个虽则相互勾连但却截然不同的目标，然而这两个目标的实现，却绝不是那些按照商业规则运作的组织所能及者。私人组织所能够提供的只是那些以契约为基础的具体的服务，也就是说，它们所能够保障供给的并不是那类仅出自于受益人经由审慎思考而单方导致的需求，而是那些可以根据客观标准加以确定的需求；再者，它们采用的方式也决定了它们只能对那些可预见的需求提供救济。在这种前提下，无论我们将一种保险体系扩展至什么样的领域，受益人所能得到的救济都不可能超过有关契约的规定，例如，受益人所可能得到的救济，不可能是人们根据受益人的实际境遇而判断出的他所需要的那些救济。相反，由政府组织所提供的垄断性的服务，则完全可以立基于“按需分配”的原则，而不考虑契约的规定。因此这些论者认为，只有这样一种拥有自由裁量权的组织，才能够给予个人以他们“应当”拥有的东西，或者说，才能够使他们去做他们“应当”去做的事情，以实现一种划一的“社会标准”。以上所述乃是具有强制性权力的组织所能达致的第一个目标，而其所能达致的第二个主要目标，即这样一种政府组织还能够对个人或群体的收入做似乎合理的重新分配。尽管所有的保险都会涉及到风险统筹的问题，但是私人的竞争性保险机构却无论如何不可能经由刻意的安排而将一个预先指定的群体的收入转移给另一个群体。
这样一种收入再分配的安排，在当下业已变成了那种仍被称之为社会“保险”制度的主要目的——尽管此处所用的“保险”称谓，名不符实，甚至在这类方案实施之初，它便是一个选用不当的名称。1935年美国采用此类计划时，规划者之所以采用“保险”
一词，只是为了使这一计划显得更加美好，因此这一术语乃是被人“灵机一动”而保留了下来。其实从一开始，它就与保险无甚关涉，而且此后又进一步丧失了它可能有过的某种与保险相类似的东西。尽管大多数国家在初期实行的此类计划都与保险有些许相似之处，但是此后的发展情况，却与美国的情形大体相似，可谓是与保险风马牛不相及。
尽管收入再分配从来就不是社会保障机构在一开始就公然宣称的目标，但是现在，“收入再分配”已在各个国家变成了社会保障的实际的且公认的目标。任何垄断性的强制保险制度都无法抗拒这种异化，这即是说，它们最终只能变成一种对收入进行强制性再分配的工具。在这种制度下，并不是由给予者的多数（a majority of givers）决定应当给予不幸的少数以什么东西，而是由接受者的多数（a majority of takers）决定他们将从比较富有的少数那里获得什么；关于这一制度的伦理问题，我们将在做专门的讨论，而在本章中我们将只关注那些原本旨在救济贫困的机构普遍转变成为平均主义再分配（egalitarian redistribution）的工具的过程。对于许多人来说，由于福利国家是一种对个人收入实现社会化的工具，是一种创建家族式国家（household state）的工具（它将各式福利用金钱或其他形式分配给那些它认为最值得拥有它们的人），所以它已经变成了传统社会主义的替代物。尽管福利国家被认为是一种替代现已臭名昭著的直接管制生产的方法的制度性安排，然而值得我们注意的是，由于福利国家乃是一种试图按照它所认为适当的比例和形式分配收入以实现“公正的分配”的方法，所以它事实上只是一种追求传统社会主义目标的新方法而已。而较之于传统社会主义，福利国家之所以能够获得更为广泛的认可，其原因无非是它在最初被提出来的时候，仿佛只是一种救济特别贫困者的有效方法。但是，对这种似乎合理的福利组织方案的接受，却很快就被解释成是对一种与济贫完全不同的目标的信奉。正是通过那些在大多数人看来只关涉微不足道的技术细节的一系列决定，济贫制度终于实现了向收入再分配制度的转变，这是因为在这些似乎不重要的决定中，救济贫困与收入再分配这两种目的之间的关键区别，常常为不断推出的且技巧高超的宣传手法所刻意掩盖了。最为重要的是，我们越来越明确地意识到，在一个社会将消灭贫困和保障最低限度的福利视作自身职责的事态，与一个社会认为自己有权确定每个人之“公正”地位并向其分配它所认定的个人应得之物的事态之间，实存在着天壤之别。当政府被授予提供某些服务的排他性权力的时候，自由就会受到极为严重的威胁，因为政府为了实现其设定的目标，必定会运用这种权力对个人施以强制。
3.社会保障制度极为复杂，从而也很难为人们所理解，因此它给民主制度造成了一个严重的问题。我们可以毫不夸张地说，尽管庞大的社会保障机构的发展已经成为促使我们经济生活发生转变的一个主要因素，但是人们对其实质却知之甚少。这个问题可以在下述两个方面见出：一方面是人们长期以来一直认为，个别受益人对于享用社会保障服务具有一种道德上的主张权（amoral claim），因为他已为此类服务做出过贡献；另一方面则是这样一种怪异的事实，即人们在把主要的社会保障法案提交给立法机构批准时，常常采取的是一种置立法机构于毫无作为之境地的方式：要么全盘接受要么彻底反对，毫无修改之余地。这种情况明显造成了一种悖论：一方面，社会保障制度以大众中的多数无力为自己做出明智的选择为借口而主张为其管理大部分收入，但另一方面却又要求依照这一多数的集体能力来决定个人收入应当如何使用的方式。
然而需要指出的是，还不仅仅是那些社会公众中的一般人士视社会保障的复杂程度直如神话一般，就连当下那些一般的经济学者、社会学者或法律人士也对这一复杂且变化不定的制度的诸多细节茫然无知。结果，专家渐渐在这一领域中占据了支配地位，如同在其他领域一般。
这种新型的专家，如同我们能在诸如劳动、农业、住房建筑和教育等领域所见到的专家一样，乃是一些对于某一特定制度框架具有专门知识的人士，或者说是一些置身于某一特定制度框架中的专家。我们在这些领域里所创设的各种组织日益庞大复杂，以致于一个人必须耗用其全部时间方能做到完全了解和认识这些组织的复杂性。制度性专家（institutional expert），未必是那些掌握了所有使之能够判断该制度价值所在的知识的人士，而往往只是一些全面理解其组织构造并因此而变得不可或缺的人士；制度性专家之所以对某一特定制度感兴趣且表示赞赏的理由，实与任何专家资格条件无关。但是，这类新型专家却几乎无一例外地都有一个极为凸显的特征，即他们会毫不犹豫地拥戴或赞同他们据以成为专家的那个制度。情况之所以变成这样，不仅是因为唯有赞同此一制度之目标的人才会有兴趣、有耐心去掌握该制度的细节，而且更是因为不赞同该制度目标的人不值得做这样的努力：众所周知，任何不愿意接受现行制度之原则的人，其观点不可能得到认真的考虑，而且在确定现行政策的讨论中也将被视为无足轻重。
这一事态发展的结果就是，在越来越多的政策领域，几乎所有那些被公认为“专家”
的人，从定义上来讲，都是些对现行政策所赖以为基础的诸原则持赞同意见的人士；我们可以说，这样一个事实具有着颇为重要的意义，因为这是导致当代许多发展不论是否合理都趋于自我膨胀的诸因素之一。政治家在主张进一步推进现行政策的时候，往往会宣称“所有的专家都支持这一主张”；在很多情形下，作如此宣称的政治家确实是诚实的，因为只有那些支持这一发展的人士才能成为这一制度的专家，而那些反对且不信奉这种发展的经济学家或法学家却不会被视作此一制度的专家。机构或制度一旦建立，那么其未来的发展就会受制于那些被决定为其服务的人的观点，并按他们认为的该机构或制度的需要进行规划，因为这些制度专家的观点对于这种机构或制度的发展来讲是最为重要的。
4.今天，在一个较之其他领域更为明显地表现出新的制度安排乃出自于渐进且进化的过程而非出自人为设计的领域中，国家却竟然不顾事实地宣称，那种依凭权威方能推进的排他性单轨发展在其间具有着优越性，这实在是咄咄怪事。我们当今通过保险而抵御风险的观念，绝非是某个人洞见有此需求从而设计出一种合理的解决方案的产物。
由于我们对保险的运作太过熟悉，所以我们完全有可能想当然地认为，任何有智识的人稍经思考就能迅速发现其中的各项原则。事实上，保险制度演化发展的道路本身，便对下述主张做出了最为有力的批判，因为这种主张竟然试图将保险制度的未来发展仅限于由权威所强制推行的单一轨道之中。有论者曾经恰当地指出，“与晚些时候创设的社会保险制度不同，当时并没有人拥有明确的目的要去创设什么海上保险制度”，而且，我们今天在此一保险领域所拥有的技术亦源出于一种渐进的发展，在这个过程中，每一持续的进步都可以说是“无数的无名氏或历史上无数个人所做的巨大贡献的结果；正是这些逐渐的发展最终造就出了这样一种尽善尽美的制度，而且从整体上与这种制度的完美相比较，所有那些仅依凭权威智识而产生的充满了小智慧的观念，实难望其项背”。
我们难道真的敢妄称我们已穷尽了一切智慧？为了更为迅速地达致某些现已可见的目标，我们是否仅凭现有智慧就已足够了？我们是否因此可以不再需要在过去从无计划的发展中所获得的各种帮助？我们是否也因此不再需要在过去从我们逐渐调整旧的制度安排以适应新的目的的过程中所获得的各种帮助？以下事实足以说明这些问题：在国家威胁施以垄断的两个主要领域——对于老年人的保障领域和对于医疗的保障领域中，我们亲眼目睹了一些新的方法正在国家尚未实现完全控制的场合所获得的极为迅猛的自发性发展，而且我们可以说，这些新方法的各种各样的实验，几乎肯定会对当下的需求做出新的回答，而这些回答绝非是那些预先计划者所能设想的。此外，我们还需要追问的是，就长远来看，我们的生活在国家的垄断控制下真的能够变得更好吗？如果有人试图将某一特定时候的所谓最佳的知识视作规范所有未来努力的强制性标准，那么我们可以确定无疑地说，这种做法只会阻碍新知识的产生，而别无他效。
5.众所周知，目前实施的措施乃是那种用公共资金救济那些急需之人并配之以强迫人们加入保险以解决这些需求而使之不致于成为他人之负担的做法；然而，这样一种双管齐下的做法的结果，却是在几乎所有的地方都形成了一种与它们完全不同的第三类制度，在这种制度下，处于特定境况中的人们，如年届老迈或身罹疾病，都会得到救助，而不论其需求与否，亦不论其是否先已给自己做了安排。在这种制度下，所有的人都会得到被认为是他们应当享有的福利水准的救济，而不论其能否自力救助自己，亦不问其已经做出了什么贡献，甚或不论其是否仍有能力做出进一步的贡献。
一般而论，上述双管措施向这种第三类制度的转换，乃是通过下述做法实现的：首先是用公共资金来补充由强制性保险（compulsory insurance）所获得的钱款，然后用它们来救济所需之人，并且认为这些人有权获得这种救助，但是，这些人先已支付的费用却只占他们获得救助当中的很小一部分。当然，把这种强制性的收入转移（compulsory income transfers）视作一种法律上的权利的做法，并不能改变这样一个事实，即这种收入转移只能根据特别需要的程度而被证明为正当，因此它们仍是一种施舍措施，而并不是什么法律权利。但是，强制性的收入转移所具有的这一特性，却常常因为下述做法而被掩盖了起来，这种做法就是一方面将这一权利授予所有的人或几乎所有的人，而另一方面又从那些较富裕者的钱袋中拿走数倍于其能从福利中所获得的东西。一些人宣称，大多数人都厌恶接受自己知道并不是通过其劳动所挣得的而仅仅是根据个人需求而被给予的东西，而且他们也不喜欢“资产调查”（ameans test）之类的做法；的确，就是这样一些说法，成了遮掩整个安排之内幕并使其成为黑箱作业的借口，从而个人也无从知道自己已经支付了什么和没有支付什么。所有这些观点的目的，都在于用蒙蔽的方法诱使公众舆论接受一种新的收入分配方法，然而，这种新机制的管理者似乎一开始就只是将这种新的分配方法视作一种过渡性的折衷措施，他们的真正目的乃是使其发展成为一种旨在直接实现收入再分配的安排。如果人们想阻止这种发展，就必须从一开始就对下述两种救济做出明确的区分：一是受益者因为在事先已做出了充分的偿付从而在道德上和法律上享有权利而获得的救济，二是受益者仅根据需求并因而依赖于对需求的证明的方式而获得的救济。
与此相关的是，我们还必须指出上述由国家单一控制的社会保障机构所具有的另一特性：它有权使用经由强制性手段而征集起来的资金，为扩张这一强制性制度进行宣传。
一个多数规定自己交纳税款，竟然是为了维持一个宣传机构旨在说服多数自己不顾自己的意愿而一味沿此途发展下去，这种做法之荒谬，当毋庸赘言。在一些国家，至少在美国，尽管公共机构使用那些原本只在私人企业中合法的“公关”（public relations）
手段的做法，逐渐得到了广泛的认可，但是我们必须质疑的是，在一个民主制度下，这类公共机构将公共资金用于有利于扩展它们自身活动的宣传的做法是否确当。需要强调指出的是，无论是在一国范围还是在国际范围，这种做法在社会保障领域都已经成为一种极为普遍的现象，其滥用程度实在是任何其他领域所无法比拟的。我们可以毫不夸张地说，这种做法无异于允许一小撮对某一特定制度的发展抱有兴趣的专家运用公共资金，以达成操纵公众舆论做有利于自己活动的目的。这种做法的结果极为明显，就是造成选民和立法者都只能从那些专家的宣传中接受信息，然而那些专家所从事的活动本来却是应当受选民和立法者指导的。如果人们能够获得其他信息，那么上述专家炮制的信息究竟能在多大程度上有助于加速这种制度的发展，而同时又不遭到人们的反对，恐怕很难高估。这样一种由一个单一的只靠税收维系的组织加以运作的补贴性宣传，绝不能与竞争性广告相提并论；这是因为这种补贴性宣传赋予了这种组织以一种支配人们心智的权力，我们可以说，这种权力与那些垄断着所有信息供应手段的全权性国家所拥有的权力毫无二致。
尽管从形式上来看，现行的社会保障制度是经由民主决策而创建的，但是人们完全有理由怀疑，如果受益人中的多数充分意识到了他们所陷入的境地，他们是否还会真的继续赞同这些制度。在那些相对贫困的国家中，由于允许国家征收大众收入的一部分用于实现国家所选定的目标，所以人们因此而承受的负担沉重不堪；因为在这些国家中，物质生产力的提高可以说是最为紧迫的首务。有谁会真的相信这样的事情：意大利的半熟练工人因其雇主将本应付给他的全部劳动报酬中的44％交给了国家而会生活得更好！
我们或可以用具体的数字来说明这个问题：一位半熟练工人为其雇主做工一小时，该雇主本应向他支付49美分，但他却只能得到27美分，而另外22美分却要由国家为他来花费，在这样的情况下，他会生活得更好吗？换言之，如果这个半熟练工人在了解了他所处的境况以后还可以在这一境况与没有社会保障则会使他可支配的收入增长一倍的境况之间进行选择的话，他还会选择前者吗？再以法国情形为例，全部工人的保险费用，相当于全部工人平均费用的三分之一，此一比例难道真的是工人为了得到国家所提供的服务而心甘情愿地交给国家的比例吗？又如德国，国民总收入中大约有20％交由社会保障机构掌握，这难道还不是一种远远超出了人们愿意承受的限度的强制性收入转移吗？据上所述，那些主张由国家单一推行强制性社会保障制度的人还能有什么一本正经的理由来否认这样一点呢：亦即如果把钱交给人们自己使用并由他们自由地向私营机构购买保险，那么他们当中的大多数人一定会生活得更好。
6.在这里，我们只能对社会保障中的一些主要领域做较为详尽的考察，即对老年人的救济、对因非天生原因而终身残疾者的救济、对缺乏劳动力的家庭的救济；提供医疗和住院的保障；以及对因失业而丧失收入的人进行保护。不同国家所提供的大量的其他服务（或是上述主要服务的一部分，或为一种单独的服务，比如孕妇津贴和儿童津贴），由于往往被看成是所谓的“人口政策”（popula——tion policy）的一部分，所以也产生了一系列独特的问题，然而对于现代政策的这个方面，本书将不予讨论。
绝大多数国家承诺最多因而也可能导致了最为严重的问题的领域，乃是供养老年人和救济受抚养者的领域（可能只有大不列颠除外，但是一种免费的“国民健康服务”［NationaI Health Service］体制在英国的建立，也已产生了同样多的问题）。老年人的问题特别严重，因为在当今西方世界的绝大多数国家中，正是政府的错误使得老年人被剥夺了他们本可以用来供养自己的谋生手段。各国政府由于未能兑现诺言而且也未能很好地履行维持稳定通货的职责，所以导致了这样一种情势，即那些将在本世纪第三个二十五年中迈入退休年龄的那一代人被剥夺了绝大部分他们原本为其退休而准备的储蓄；而且远比本应有的多得多的人正在面临着他们不应面临的贫困，尽管他们早年曾致力于避免在晚年跌入此一困境，然而也无济于事。毋庸置疑，我们无论如何宣称都不会过分，即通货膨胀绝不是一种不可避免的自然灾害，它实际上始终是那些掌管货币政策的人的无知或他们所犯错误的结果——尽管职责分工已被推行得如此之广，以致于我们不能简单地责怪任何单独的个人。权力当局完全有可能认为，它们通过通货膨胀而全力预防的东西一定是更大的罪恶；由此可见，恰恰是他们的政策选择，导致了通货膨胀。
然而，即使一如我们应当做的那样，我们应当在充分意识到政府负有特别责任的情况下来讨论供养老年人这个问题，我们仍旧能够追问，对一代人造成的侵害（对于这种侵害，归根究底，这一代人自己也要分担部分责任），是否能够证明国家把一种制度安排永远地强加给其民众为正当：在这种制度下，超过一定年龄的人所获得的正常收入乃是一种从政治上决定的退休金，而这种退休金的来源则是即时的税收。不无遗憾的是，整个西方世界都正在向着这种制度迈进，而这种制度注定会导致一系列支配未来政策的问题，尽管这些问题将在多大程度上支配未来的政策，尚未被大多数人所认识。在我们致力于救济一种灾祸的过程中，我们有可能会把一种远比我们的后代所愿意承受的更沉重的负担强加给他们，进而束缚他们的手脚；而他们在为解救他们自己而做出众多的努力之后，最终在无他途可循的情况下也极可能通过违背承诺的方式而将更为沉重的负担强加给他们的后人，其程度甚至有可能远远超过我们的所作所为。
如果政府致力于对所有的老年人不仅发放一种最低限度的津贴而且还力图提供“适当的”津贴，而不论个人的需求为何，亦不论其所做的贡献为何，那么这种做法立刻就会产生非常严重的问题。一旦国家获致了提供这种保障的垄断权，它就势必会采取下述两个至关重要的步骤：第一，国家不仅会给予那些凭其贡献而获得了对这种保护的要求权的人以保护，而且还会给予那些还没有来得及做出这种贡献的人以保护；第二，当退休金应予支付时，这笔退休金并不是从为此目的而积累起来的资金所带来的收益中支出的，从而也不是从受益人因努力而获得的额外收入部分中支出的，相反，它们乃是从那些当前正在从事生产的人的工作收入中转移出来的一部分。这种判断在下述两种情况中也同样正确：一种情况是政府在名义上建立一种储备基金并将它“投入”公债之中（亦即政府将资金贷给自己而且事实上当时就开始花费这笔钱），另一种情况是政府公开地用即时的税收来偿付其当下的债务。（有人甚至提出了一种主张政府将储备基金投入生产资本之中的替代方案，但是这种方案会迅速导致政府日益加强它对工业资本的控制；所幸的是，这种方案从未付诸实施过。）需要指出的是，由国家提供老年退休金所造成的上述两种通常的后果，一般也是政府坚持这类组织方式的主要原因。
显而易见，像这样完全摒弃这种安排原有的保险特性的做法，同时又伴之以承认所有超过一定年龄的人（以及所有的受抚养者或残疾者）都有权利获得由即时多数（受益人构成了此一多数的绝大部分）决定的“适当的”收入的做法，必定会使整个保险制度演变为一种政治工具，亦即蛊惑民心的政客为拉拢选票而使用的一种筹码。如果有人相信下述情况，那亦纯属愚昧：客观的公正标准能从年龄上限定应获特权的人数，而这些特权者只要到了所规定的年龄（即使这是个还能够继续工作的年龄），就都可以要求那些仍在工作的人士“适当地”供养他们——这些仍在工作的人反过来也只能通过想象在未来的某个时候他们也将获得此种权利的方式而找到一点慰藉，这即是说，当他们的人数占有更大的比例而且相应地拥有更为强大的选举力量的时候，他们也能够使后来的工作者更好地满足他们的需要。
政府和制度专家所掀起的一浪高过一浪的宣传攻势，已完全掩盖了这样一个事实，即这一向所有的人都提供适当的退休金的方案必定意味着：许多最终到了盼望已久的退休年龄的人士本来是可以凭其储蓄而安度晚年生活的，但是在这样一种制度下，这些本可以自力生活的人亦将以那些还未达到退休年龄的人——如果保证给予他们以同等的收入，他们中的许多人也会立即退休——为代价而成为退休金的领取者；这种方案还必定意味着：在一个未遭到通货膨胀侵袭的富裕社会，大多数退休者通常要比那些仍在工作的人过得更舒适。政府及那些制度专家经由刻意安排而严重地误导了公众舆论对这一问题的看法，其严重程度则可以通过那个经常被引证的说法而得到极佳的说明（美国最高法院也已接受了这一主张），这个主张声称，在1935年的美国，“65岁以上（含65岁）
的人中有接近3／4的人的生计，部分依赖于或完全依赖于他人的救济“；此项以统计数据为基础的主张还明确意味着，在美国，老年夫妇所有的财产已全为丈夫所占有，而作为结果，所有的妻子变成了”受赡养者“！
这种情况所具有的一个不可避免的结果是，每个大选年度一开始，就会出现大量的关于社会保障福利又将提高多少的推测和议论；这种情况在其他国家与在美国相同，居然变成了一种一般性的特征。众所周知，人想实现的欲求是没有什么限度可言的；这一点已经由英国工党晚近的一份公告得到了最明确的说明；该项公告指出，一份真正适当的退休金，“意味着有权继续生活于原来的邻里关系之中，有权维续原有的爱好，也有权出入于原有的朋友圈之中”。我估计要不了多久时间，就很可能会有人提出下述论点，即由于退休人员有较多的时间去花费金钱，所以给予他们的金钱必须多于那些仍在工作的人士；而且就年龄分布而言，人们也没有理由说40岁以上的多数就不可以即刻让那些比他们岁数小的人成为他们的苦役。事态如果真的发展至此，那么身体较为强壮的年轻人就会起而造反并将老年人的政治权利连同他们应当得到保障的法律权利统统剥夺掉。
上文提及的英国工党的公告之所以至关重要，除了它反映出了工党人士帮助老年人的欲求以外，还因为它明确地表现出了其欲使老年人不能自助并使他们只能依赖于政府救济的期求。这份公告充满了对私人保险机构提出的各类退休金方案和其他与此相类似的制度安排的敌意；而更值得人们关注的乃是此一规划方案中的数据所赖以为基础的冷酷假设：价格将在1960年至1980年的二十年中间翻番。如果这就是先已确定的通货膨胀幅度，那么事实上就有可能导致这样的结果：绝大多数将在本世纪末退休的人，都将依赖于年轻一代的赈济或施舍。而最终的结果却是，人们不会再根据道德伦理而只会依凭年轻人供养着警察和军队这个事实来解决这个问题：由于老一代人的收入完全依赖于对年轻一代的强制，所以这些无法自养的老年人最终被安排进集中营，就很可能是他们的命运之所在。
7.疾病保险不仅引发了我们在上文所考察的大多数问题，而且还导致了其自身特有的问题。这些问题的产生，基于这样一个事实：人们无法以下述方式［即认为需求问题对于所有符合某项客观标准（例如年龄）的人来说都是相同的的方式］来解决“需求”
的问题，这是因为疾病问题纯属个案性需求，它所产生的紧迫性和重要性的问题，必须根据满足此项需求的费用来加以权衡，亦即是说，这些问题的解决方式只有两途可循：一是必须由个人自己来决定，另一是必须由他人替他作出决定。
毋庸置疑，健康保险的发展是可欲的；而且主张将此项保险发展成强制性保险也可能是有道理的，因为有了这项制度，许多人便能够救济自己，而没有此项制度，他们则可能成为一种公共负担。但是，人们也有充分的理由反对单一的国家健康保险方案；而对于为所有的人提供免费健康服务的方案，人们似乎有着更为充分的理由予以反对。从我们已见到的这类方案的实施情况来看，这类方案所具有的各种棘手问题已在那些采纳它们的国家中得到了充分的表现，尽管政治情势的发展很难使人们在采纳这类方案以后再否弃它们。事实上，人们可用来反对这类方案的最强有力的一个理由是，这些方案的采纳，乃是一种在政治上不可撤销的举措（politically irrevocable measure），这即是说这种措施一旦实施，就必须执行下去，而不论这种措施是否已被证明为一种失误之举。
支持免费健康服务的主张，通常所依据的乃是下述两种基本认识，但却是对此一问题的错误认识。首先，相信医疗需求通常都具有一种可在客观上加以确定的特征，因此这些需求在每一个案中都能够而且也应当得到充分的满足，而毋需考虑经济因素；其次，满足这种医疗需求在经济上也是可能的，因为业经改善的医疗服务通常会导致经济效益的提高或盈利能力的恢复，从而也就能够使医院自负盈亏。这两个论点均误解了大多数有关维持健康和保护生命的决策所牵涉的问题的性质。实际上，在判定某一特定情形究竟需要多少照顾和需要付出多少努力的问题上，并没有什么客观的标准可以依循；此外，随着医学的进步，人们也越来越清楚地认识到，如果要做客观上所有有可能的事情，那么所需花费的资金量就是没有限度的。更有进者，即使从我们个人的评价来看，那种认为为了确保健康和生命而去做人们有可能做的一切事情都绝对优先于其他需求的观点，也并不一定正确。一如在所有其他决策中所表现出来的情况那样，我们在保护健康和维续生命的决策中所必须面对的并不是确定性，而是或然性和偶然性，所以在这种决策中，我们也会不断地面临风险，从而必须根据经济的考虑去决定采取某种预防措施是否值得，亦即通过对这种风险与其他需求加以权衡的方式来决定这个问题。甚至是最富有的人通常也不会去做医疗知识认为有可能的一切事情以保护他的健康，这可能是因为他所关注的其他事务也极需他的时间和精力；还有一些人则不得不对在医疗方面是否再需要做出额外的努力和追加额外的费用等问题进行决策。这里的真正问题在于：是否应当由需求者自己来决定通过牺牲其他时间和精力而获得更多的照顾和更好的治疗，或者说是否应当由其他人来为他做出这项决定。尽管我们都讨厌对物质利益与健康和生命这类非物质价值进行权衡，甚至不希望在它们之间进行选择，但是必须指出的是，由于我们无法变更这些事实，所以我们还是不得不对此进行抉择。
一如上述，一些人认为我们能够而且应当向所有的人提供医疗服务，因为在这个领域中存在着一项客观且确定的标准可供人们遵循；这种观点后来成了Beve-ridge方案以及整个“英国国民健康服务”体制的基础，但它却与现实不相符合。众所周知，在一个正经历着迅速变化的领域，一如当下的医学领域，人们能够平等地向所有的人提供的服务，充其量亦只是那种水平较差的平均服务。然而我们必须指出的是，由于在所有不断发展的领域中，关于在客观上有可能向所有的人提供什么样的服务的问题，必须根据我们先已为一些人士提供的服务加以评断，所以，如果我们将这些超出平均水平的服务的价格定得太高，从而使大多数人无力获得超出平均水平的服务，那么这种做法用不了多少时间就必定会导致这样一个结果，即此种平均服务的水平将变得低于不采取这种做法的时候的水平。
免费健康服务所导致的上述问题，因下述事实而变得更为棘手，这些事实就是医学进步所产生的成就，主要并不旨在恢复病人的工作能力，而是愈来愈倾向于减轻病人的痛苦和延长病人的生命；当然，这些做法并不能在经济上被证明为合理，而只有根据人道主义的立场才能被证明为正当。然而，与那些会使某些人丧失能力的严重疾病作斗争，相对来讲只是一项有限的任务，但是我们所有的人都必定面临死亡，因此如何延长我们的生命乃是一项无尽的任务。后者所提出的问题，在可以想象的条件下，并不能通过提供无限的医疗服务而得到解决，因而这个问题也就必定会继续要求人们在彼此冲突的目标之间作出痛苦的抉择。在国家控制医疗的制度下，这种抉择一定是由当局机构强加给个人的。而在自由的制度下，那些具有充分工作能力的人所得的不具危险的暂时伤病；通常都会得到迅速的医治，并在一定程度上以忽视老年人的疾病和绝症的医治为代价；这种做法看上去颇为残酷，但却很可能会符合所有人的利益。在实行国家医疗制度的地方，我们通常都会发现，那些本能够通过及时医治而使全部工作能力得以迅速恢复的人不得不等待很久而无法工作，其原因只是那些不可能再对所有其他人的需求作出贡献的人占用了医院设备。
医疗国有化（the nationalization of medicine）所导致的严重问题如此繁多，以致于我们甚至无法对一些更为重要的问题进行讨论。然而我们还是要对其中的一个核心问题进行讨论，其严重性虽说鲜为公众所觉察，但它却可能是一个最重要的问题。这个问题便是，医疗国有化的措施，不可避免地要把那些作为对病人负有完全责任的自由职业人员的医生吸纳入国家机构之中，成为领薪的公务人员；然而作为国家的领薪公务人员，他们又必须听从于当局的指令而且不能向当局保密其所知道的情况。经验表明，此一方面的新发展所具有的最大的危险很可能在于：每当医学知识的发展趋向于赋予那些拥有这种知识的人以越来越多的支配他人心智的力量的时候，国家便会把他们归属于某个受单一指导的统一组织之中，并根据国家用以决定政策的理由来指导或命令他们。
这种制度的前景实在令人可怕：医生一方面是个人之不可或缺的帮助者，另一方面又是国家的代理人员；这种制度既使医生可以洞察到病人最具私性的事情，同时也规定了种种条件，迫使医生不得不将他所知道的事情泄露给上级领导并且将这些情报用于实现当局所决定的目标。在俄罗斯，国家医疗被用作实施工厂纪律的一种手段，已向我们预示了这种制度所可能具有的用途。
8.为失业者提供救济，似乎是第二次世界大战以前的那段时期中社会保障之最为重要的一个分支，可是在晚近却显得相对不重要了。尽管防止大规模失业无疑要比为失业者提供救济的方法更为重要，但是我们仍不能确信无疑地说，我们已经彻底永远地解决了前一个问题，所以后一个问题也就不再具有重大意义了。同样，我们也不能确信无疑地宣称，我们为失业者提供救济的特定做法，就不会被证明是决定失业规模的最重要的因素之一。
在这个方面，我们也会想当然地认为，我们已经建立起了一种为各种业经证明的需求提供统一的最低限度救济的公共救济制度，而这种制度足以使社会中的所有成员都不再为温饱问题感到忧虑。但是，由失业者所引起的特殊问题乃是应当以什么样的方法和由谁来根据失业者的正常收入对他们提供额外的援助，除此之外，人们尤可以追问，这种需求的存在是否便能证明那种根据某一公正原则对收入进行强制性再分配的做法为正当。
赞成确保所有的人都能获得最低限度以上之救济的论点，所根据的主要理由如下：造成劳动力需求方面突然且不可预见的变化的种种情势，不仅是工人自己无法预见的，而且也是他们本人所无法控制的。就经济大萧条期间的大规模失业而言，这个理由是颇为充分的。但是，失业还有许多其他种种原因，不可一概而论。在大多数季节性行业中，便会反复发生一些可预见的失业状况；当然，在这些行业中，采取下述两种措施显然是符合一般大众利益的：一是限制劳动供给，从而使一个工人的季节性收入能够维持其一年的生活，另一是通过职业间的周期性流动来维持劳动力的流动。除此以外，某一特定行业中的工资过高，也会直接造成失业，这或者是因为工资被工会行动抬得过高，或者是因为有关产业的衰败；这可以说是失业的另一种重要情况。在上述两种情况中，要消除失业，就必须做到两点：一是工资必需具有弹性，二是工人本身也必须具有流动性；但是不无遗憾的是，那种确保所有的失业者都能够根据其原有所得获得一定比例的救济的制度，却不仅减低了工资的弹性，而且还阻碍了工人的流动性。
毋庸置疑，我们有理由在各种可行的境况中针对失业的风险确立真正意义上的保险制度，在这种保险制度中，各种行业的不同风险会在所支付的保险费中得到反映。如果某一行业因特别不稳定而需要在大多数时候储备有失业人员待用，那么对于这样一种行业来讲，它就可以通过提供足够高的工资以救济这种特别的风险，而使足够多的人能够自己养活自己，并随时准备应聘参加工作，由于各种各样的原因，这种保险制度在某些职业（例如农业劳动和家庭服务）中，似乎还不能立刻付诸实施，而且在很大程度上也正是这个原因，使得人们在这些领域中采纳了国家“保险”这类方案，然而事实上，这类国家“保险”方案，却是运用从其他领域的工人那里征集到的款项或从大众那里课征到的一般性税收来救济这些领域中的失业者的。然而我们需要指出的是，当某一特定行业所特有的失业风险并不是用此行业中的收益而是用此行业之外的收益来救济时，它将意味着，由于对此类行业中的劳动供给所提供的补贴来自其他行业，所以只能说明这种行业的扩展已超出了其在经济上可欲的程度。
然而，所有西方国家所推行的全面的失业救济制度，其主要意义在于，这些制度是在由工会的强制性行动所支配的劳动力市场中进行运作的，而且它们也是在工会的强大影响下被设计出来的，而工会的目标很明确，即希望这些制度有助于它们的工资政策。
在这样一种制度下，只要某个工人所申请工作的公司或行业中的工人正在罢工，那么这个工人就可以被认为无法找到就业机会从而也就有权要求救济；显而易见，这种制度必然会成为工会在工资方面施压的主要支撑者。由于这种制度一方面解除了工会对其政策造成的失业所应承担的责任，而在另一方面又迫使政府承担起维续那些因工会的缘故而失业的工人的生活并使这些工人感到满意的责任，所以从长期来看，这种制度只能使就业问题更趋尖锐复杂。
在一个自由的社会中，解决这些问题的合理办法似乎只有一途，即一方面，国家为所有因失业而无法自食其力者只提供一统一的最低限度的补贴，并且努力通过采取恰当的货币政策尽可能地减少周期性失业，而另一方面，维持通常生活水平所需要的进一步的补贴，则应当交由那些竞争性企业和自愿提供救济的企业来实现。正是在此一领域中，工会一旦被剥夺了所有的强制性权力，便能够做出最为有益的贡献；的确，当国家在很大程度上解除了工会的强制性权力的时候，工会实际上已经是在发挥正面作用并在满足需求了。但是，所谓强制性的失业保险方案（a compulsory scheme of so-called unemployment insurance）的用途，却始终在于“矫正”不同群体间的相对报酬，以稳定的行业为代价去补贴不稳定的行业，并支持与高就业水平不相协调的工资需求。因此，从长期来看，这种强制性的失业保险方案只可能恶化它原本力图救治的弊病，而不可能对这种弊端做出整治。
9.社会保险制度在各个领域所遭遇的各种棘手问题，已成为人们反复讨论“社会保障的危机”的根本原因；然而我们却需要明辨，这些棘手问题本身并不是根本要害之所在，因为它们乃是由下述事实造成的，即为救济贫困而设计的制度性安排，已逐渐演变成了一种对收入进行再分配的手段：这种再分配在表面上所依据的乃是某些人认为的社会正义原则（现实中并不存在这种社会正义原则），然而在实质上却是由特定的决策所决定的。当然，即使是为所有无法自食其力的人提供统一的最低限度的救济，也必定会关涉到对收入进行某种再分配的问题。但是，在这二者（一是根据那些无法自食其力者在正常运作的市场上所能得到的收益来为他们提供一种统一的最低限度的救济，二是为了“公正地”酬报较为重要的职业而进行的再分配）之间却存在着天壤的差别，因为前者是一种绝大多数能够自力谋生的人所同意的给予那些无法生存的人以救济的再分配，而后者则是一种多数因为少数拥有更多的财富而从少数那儿取走其部分收入的再分配，更有进者，前者所维护的乃是一种非人格的调整方法，而根据这样的调整方法，人们能够自行选择自己的职业；而后者却会使我们越来越趋近这样一种制度，在这种制度下，人们将不得不根据当局的指令去行事。
提供这类救济服务的方案，如果只受政治统一的指导，那么其命运就似乎只此一途，即被迅速地转变成那种决定绝大多数人的相对收入的手段，进而转变成那种对经济活动实行普遍控制的手段。实际上，Beveridge方案的起草者并不曾将它看成是一种对收入进行再分配的手段，而是那些政治家们迅速地使之变成了收入再分配的手段；当然，Beveridge方案仅是众多这类事例中最著名的一个罢了。但是我们需要指出的是，尽管自由社会有可能为所有的人提供一种最低限度的福利，然而这种社会却与那种根据某一先入为主的正义观来平均分配收入的制度不相容合。确使所有的贫困者都能够获得某种同等的最低限度的福利，不仅预设了只有在需求者能够就其需求提出证据的基础上才能提供这一最低限度的福利，并且还预设，没有这类证据，便不能提供这一救济，因为这种救济不是根据个人缴纳的款项给付的。为了确使所提供的救济真正以需求为根据，我们就必须进行“资产调查”，但是有人却对此类调查持完全不可理喻的反对态度；正是这种反对态度，一而再、再而三地导使一些人提出了这样一种荒唐至极的要求，即为了使那些真正需要帮助的人不至感到卑微低下，应当给予所有的人以救助，而不考虑其是否需求救济的问题。这种论点造成了这样一种境况，即一般来说，它不仅要求人们努力救助贫困者，而且与此同时还要求人们努力使那些贫困者感到他们所获得的一切均是其自身努力或主观努力的产物。
尽管传统自由主义者反对权力当局拥有任何形式的自由裁量权，并在限制政府自由裁量权的过程中起到了一定的作用，但是我们仍然需要指出的是，反对自由裁量性的强制，却绝不能为那种允许所有有责任能力的人可以无条件地主张救助并且允许其有权成为自己需求的终级裁判者的做法提供正当理由。在自由的社会中。并不存在这样一种正义原则，即它会在不要求人们提供需求证明的情况下而赋予那些反对“威慑性权力”或“自由裁量性权力”的人士以某种获得救济的权利。如果这类主张是在“社会保险”的幌子下并通过公然蒙骗公众的方式而为人们所采纳的（这种蒙骗乃是其制造者引以自豪的资本，那么它们便显然与法治下的平等正义原则不相符合。
现今的自由人士有时会以这样一种方式来表达他们的希望，即“整个福利国家的构设，必须被看成是一种过渡现象”，被看成是长期进化中的一个过渡阶段，而随着财富的全面增长，这个过渡阶段很快就会变得毫无必要。然而，这种希望必定会遭到人们的质疑；对此，人们完全有理由从下述两个方面进行追问：首先，是否真的存在着这样一个独特的进化阶段，在这个阶段中，那些为国家垄断的制度的净效果可能是颇具裨益的；其次，一旦这些垄断的制度被创建出来，那么再将它们否弃掉，在政治上是否仍有可能。
在贫困的国家里，国家垄断机构日益膨胀的势头所导致的负担，可能会在相当的程度上减缓财富的增长（姑且不论它所具有的加重人口过剩之问题的倾向），因而也可能会无限期地拖延这些垄断性制度的寿命；这样，那些自由人士所认为的会使这种制度变得毫无必要的“时刻”，就有可能根本不会到来；即使在较富裕的国家中，这种负担也会阻碍那些能够替代垄断性制度某些功能的新制度安排的出现。
把疾病和失业救济制度逐渐转变成具有真正保险性质的制度，可能并不存在无法克服的障碍：在这种真正的保险制度下，个人可以自由地向彼此竞争的保险机构购买保险。
较为困难的是我们无法确信是否有可能放弃那种为老年人提供救济的制度，因为在那种制度下，每一代人由于满足了上一代人的需求从而也就获得了同样要求下一代人予以救助的权利，所以这种制度一经采用，似乎就必须持久地维续下去，否则整个制度就会彻底崩溃。从这个角度看，这种制度的采用，显然会束缚演化的进程，而且还会给社会添加一项日益沉重的负担，而这种负担则极可能是社会在将来要反复通过通货膨胀而全力摆脱的东西。然而，不论是通过通货膨胀的方式规避责任，还是故意不去履行已产生的义务，都不是恰当的选择，它们都不可能为一个文明的社会提供基础。在我们能够希望切实可行地解决这些问题之前，民主政制必须首先认识到，它必须为自己的愚昧支付学费，而且也绝不能为了解决当下的问题就对未来大开无限额支票。
人们业已恰当地指出，在过去，我们是因社会弊病而蒙受诸多痛苦，但是在今天，我们却是因对这些社会弊病的矫正或救济而蒙受着同样的痛苦。这两者间的不同之处在于，先前的社会弊病会伴随着财富的增长而逐渐消失，而如今我们所采用的矫正方案却正在威胁着未来各项改进措施所赖以为基础的财富的持续增长。当年，Beveridge报告设计的福利国家所要打击的乃是“五大巨魔”，然而我们在现今所面对的却已不再是这些巨魔，因为我们正在制造五大新恶魔，而且这些新恶魔完全有可能被证明是我们文明生活的更大的敌人。尽管我们历经各种努力而在克服贪欲、疾病、无知、贫穷以及懒惰五大旧恶魔的方面只取得了些许成就，但是当我们的主要危险来自于通货膨胀、积重难返的税制、具有强制力的工会、在教育中日益起支配作用的政府，以及社会服务机构开始具有极大的专断权的时候，我们在未来与这些新恶魔进行的斗争中却可能会表现得更糟，因为在这场斗争中，个人仅凭其自身的努力是无从摆脱这些危险的，而且政府机构的过度膨胀势头也只可能加剧而绝不可能减缓这些危险。
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第二十章　税制与再分配
事物的本质是：其发端总是微不足道的，但是如果人们对其掉以轻心、不加戒备，则其发展速度将迅速加快，最终将达致一种没有人能够预见的状态。
贵希阿迪尼（F.Guicciardini）（ca.1538）
1.从许多方面来讲，我都希望能在本书中略去对本章内容的讨论，因为本章所提出的论点直接指向那些为人们所广泛接受的信念，所以它注定会触犯许多人。甚至那些至今关注我的论点甚或认为我的观点在总体上讲颇有道理的人士，也可能会认为我关于税制（taxation）的观点太过教条、过于极端且不具有可行性。许多人可能愿意恢复我一直致力于为之辩护的那种自由状态，但却主张以下述做法为条件，即社会上的不公正现象（他们认为是这种自由所导致的）应当通过采取恰当的税收措施而加以纠正。经由累进税制（progressive taxation）进行再分配的做法，渐渐地也被人们普遍认为是一种正当之举。然而，我却不能不对这个问题展开讨论，因为故意回避讨论这一问题，在我看来，是不坦诚的。再者，采取回避的做法，还会无视更为重要的问题，因为在我看来，这种经由累进税制进行收入再分配的做法，不仅是产生不负责任的民主行动的主要根源，而且还涉及到未来社会之整体特性所赖以为基础的至关重要的问题。尽管一个人欲否弃这个问题中已成为教条的观点，需要做出相当程度的努力，然而一旦这个问题得到明确的阐释，我们便会发现，正是在税收这个领域，政府政策的专断趋势，要比在其他领域更为凸显。
在过去的很长一段时间中，人们实际上根本就没有对累进税制的原则提出过质疑，也罕有较具新意的讨论；只是到了晚近，才出现了对此一问题的较具批判性的研究取向。
然而，对于整个论题，仍极需给出一更富洞见性的评论。不无遗憾的是，在本章中我们只能对我们反对累进税制的观点做一简要的概述。
这里首先需要说明的是，我们在本章中，只关注这样一种累进制——我们认为，从长远的角度来看，它与自由制度不相容——即整个税制的累进安排（progression of taxation as a whole），换言之，在通盘考虑各种税收以后，对较高收入者课以较比例重税（pro-portionally heavy taxation）更多税收的做法。个别税种（individual taxes），特别是所得税，被分成等级，似有很充分的理由——因为这种安排可以对许多间接税种趋于从较低收入者那里课以较高的比例税的负担的做法进行补偿。毋庸置疑，这也是支持累进税制的唯一有效的论辩。然而，这种论辩只适用于作为某一特定税收结构之一部分的特别税种，而不能扩展适用于整个税收制度。在这里，我们将主要讨论累进所得税（a progressive income tax）的各种影响，因为晚近以来，它一直被当作推进整个税收制度更趋累进化的主要手段。对于一特定税收制度内部的不同税种应当以何种恰当的方式进行相互协调的问题，我们将不予考虑。
我们必须承认，累进税制虽说在今天已成为对收入进行再分配的主要手段，但是它却并不是唯一的对收入进行再分配的手段；然而出于种种原因，我们在这里也不对其他会导向收入再分配的方法所产生的问题进行专门的讨论。显而易见，在比例税制（proportional taxation）下，也可能达成相当程度的再分配。这是因为所谓收入再分配，其必要条件无外乎下述二者：一是用一大部分财政收入来提供那些主要有利于某一特定阶级的服务；二是用此收入直接给予这个阶级以补贴。然而，令人颇感疑惑的却是，处于较低收入等级的人，在何种程度上愿意让税收来降低他们原可自由支配的收入以换取免费服务。同样，比例税制这种手段又如何能在实质上改变较高收入群体间的差异，也是一个极令人难解的问题。当然，比例税制完全可能导致相当一部分收入从整个富有阶级转向整个贫困阶级，然而，它却并不能铲除收入金字塔的顶层，而铲除收入金字塔的顶层则恰恰是累进税制的主要功用所在。对那些比较富裕的人来说，比例税制很可能意味着，尽管他们的全部收入都会根据比例而被课税，但他们所获得的服务方面的差异却是微不足道的。然而，由累进税制所导致的相对收入（relative in-comes）的种种变化，却会对这个富有阶级产生极其重大的影响。累进税制对技术的进步、资源的配置、激励的提供、社会的流动、竞争和投资等方面的种种影响，可以说主要都是通过对这个富有阶级的影响而实现的。不论将来可能会发生什么，仅就现在而言，累进税制无论如何都是对收入进行再分配的主要手段，而且如果没有这样一种手段，则对收入进行再分配这类政策的范围亦会受到极大的限制。
2.一如许多与此相似的措施那样，累进税制之所以能够获致其在当下的重要性，乃是一些人在“欺诈手段”（false pretenses）等障眼法下将其蒙混过关的一个结果。
先在法国大革命时期，此后又在1848年革命前夕的社会主义运动期间，累进税制都被明确地宣称为一项对收入进行再分配的手段，但却遭到人们断然地否弃。“人们应当处决该计划的草拟者，而不应当枪毙这一方案”，这就是自由主义者Turgot 对此类早期的建议所作的愤慨回应。在1830年代，当人们较为普遍地倡导累进税制的主张时，J.R.McCulloch以下述经常被引证的文字表达了他反对这类主张的主要观点，即“一旦你放弃了对所有个人的收入或财产按相同比例课税这一基本原则，你就会一如在航海时丧失方向舵或罗盘而不知所措，你就可能干出种种不公正的和愚蠢的事情”。1848年，卡尔。马克思和弗里德利希。恩格斯曾坦言建议，“高额累进或递进所得税”应是在革命第一阶段以后所采取的诸项措施之一，根据这一税制，“无产阶级运用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级所有的全部资本，并把一切生产工具集中在国家手里”。
他们将这些措施描述为“对财产权和资产阶级生产条件实行暴力的干涉……即采取这样一些措施……它们在经济上似乎是没有效力和不具根据的，但是在运动进程中它们却会超越自身，必须进一步侵袭旧的社会秩序，成为彻底变革生产方式所不可或缺的手段”。
但是，人们在当时对这一措施的一般态度仍在A.Thiers 的论述中得到了较好的总结，即“比例税制是一项原则，而累进税制却只是一可恶的专断安排”，或如约翰。斯图尔特。穆勒所持的那种观点，他将累进税制描述为“一种温和的抢劫形式”。
但是，在累进税制的第一次冲击被击退之后，鼓动实行累进税制的运动却又以一种新的形式表现出来。社会改良者，尽管一般来说都不承认他们具有任何欲求改变收入分配制度的企图，但却一开始就论辩说，全部的税收负担——曾经被认为应由其他因素来决定——应当依“支付能力”（ability to pay）来分配，以求获致“平等的牺牲”
（equality of sacrifice），而依累进税率课收所得税的方法能够最好地达致这个目的。在支持此项措施的众多论点（我们仍能从当今公共财政的教科书中看到这些观点）
中，有一种看似最为科学的论点获得了支配地位并被人们广为传播。我们需要对这一论点做一些简要的考察，因为仍有些人相信它为累进税制提供了一种科学上的证明。这个观点的基本要点是，持续性的消费行为会使边际效用递减。撇开此一论点的抽象性质不论，或许也正由于此，它在把那些先前被公认为以专断观点为基础的措施说成是具有科学依据从而应当得到尊重的方面，产生了巨大的影响力。
然而，效用分析（utility analysis）领域本身在现代的发展，却完全摧毁了前述论点的基础。此一论点之所以丧失了解释的效力，部分是因为人们已普遍否弃了那种认为有可能对不同个人的效用进行比较的观点；部分则是因为人们已从根本上开始怀疑边际效用递减的论点是否能够被恰当地适用于对全部收入的分析，这即是说，如果我们将某个人从利用其资源中所获得的各种益处都视为收入，那么这种边际效用递减的论点是否还具有意义。人们现今普遍接受的观点是，效用乃是一纯粹相对的概念（这就意味着我们只能说，同其他事物相比较，某物具有较大的、相同的或较小的效用，然而仅从某物本身出发，就说它具有某种程度的效用，则毫无意义可言），因此根据这个论点，我们便可以从逻辑上推论说，只有当我们根据某种其他可欲的利益，比如闲暇（或不需费力工作），来表达收入的效用时，我们才能讨论收入的效用问题（以及这一效用递减的问题）。但是，如果我们根据另一种论辩的要点来进行思考，即依据获得收入的“努力”
来说收入效用正在递减，那么我们将会得出荒谬的结论。事实上这意味着，随着个人收入的增加，为诱导同样的边际努力所必需的对额外收入的激励也将增加。这可能会导致我们主张累退税制（regressive taxation），而决不是累进税制。然而，循此思路再做进一步的分析已毫无意义。在今天看来，毋庸置疑的是，在税收理论中运用效用分析，全然是一个令人遗憾的错误（它之所以是一种遗憾，乃是因为当时的一些最杰出的经济学家也都犯了这个错误），而且我们如能更快地摆脱由其所导致的思想混乱，我们就能更好地把握这个问题的实质。
3.19世纪晚期主张实行累进税制的那些人，一般而言都强调他们的目标只在于达到牺牲的平等，而不在于对收入进行再分配；再者，他们一般也都认为，这一仅旨在达致牺牲的平等的目标，只能证明一种“适中”程度（a moderate degree）的累进税制为正当，而对累进税制的“过度”使用（excessive use）——如在15世纪的佛罗伦萨，累进税率竟达到了百分之五十——则当然应受到谴责。尽管试图为适当的累进税率提供一客观标准的所有努力都已宣告失败，尽管这种累进税制的倡导者并未对其他人的质疑做出回答（这种质疑的观点认为，一旦此项原则被接受，那么人们就根本无从确定出一种明确无争的限度：超出这个限度，累进税率的实施就会丧失它原本所依赖的根据），但是我们却仍有必要强调指出，当时的有关讨论完全是在那种设计“适中”的累进税率的范围中展开的，从而亦就完全忽略了这种税制对收入分配的影响的重要性。此外，那些主张适中累进税率的人还认为，那种认定累进税率不会维持在前述“适中”限度之内的观点，乃是对主张累进税制的论点的蓄意歪曲，而且也是对民主政府的智慧毫无信任的表现，应当受到谴责。
正是在当时处于“社会改革”领先地位的德国，累进税制的倡导者们首次压倒了反对者，从此累进税制步上了现代发展的征程。1891年，普鲁士采用了累进所得税制，其税率从最初的0.67％上升到了4％。鲁道夫。冯。戈内斯特（Rudolf von Gneist）这位在“法治国”运动中令人们大为尊敬的领袖（此一运动至当时已达到顶点），曾在议会中宣称，采取这种累进所得税制的做法，意味着对法律面前人人平等这一基本原则的放弃，亦即对“最为神圣的平等原则”的否弃，然而只有这一原则才能防止对财产的侵犯，但是他的呼吁却徒劳无效，并未引起人们的觉悟。由于当时所采取的新方案所涉及的税赋非常低，所以这在某种程度上也使任何试图把它作为一个原则问题加以反对的企图变得无甚意义了。
尽管欧洲大陆的一些其他国家很快开始步普鲁士之后尘，纷纷采取了累进所得税制，但是此项运动拓展至诸盎格鲁萨克逊等国却花了将近二十年的时间。只是到了1910年和1913年，大不列颠和美国才分别采纳了递进所得税制（graduated income taxes），税率分别达到了在当时令人惊异的数字：8.25％和7％。然而在此后的三十年里，这些数字却又分别激增至97.5％和91％。
这样，只在一代人的时间内，就实现了几乎所有的累进税制支持者倡导了半个世纪却未能实现的目标。绝对税率（the absolute rates）发生的这种变化，当然彻底改变了这个问题的性质，使其不仅在程度上发生了变化，而且在性质上也发生了变化。结果，人们很快就放弃了基于支付能力来证明累进税率为正当的一切努力，而累进税制的支持者们也开始转向诉诸最早对它的那种证明，亦即视其为一种能使收入得到更加公正分配的手段；然而值得我们注意的是，这种理由却是他们长期以来一直避免采用的。渐渐地，人们再度普遍接受了这样一种观点，即捍卫对全部税收实行累进等级制所能依据的唯一理由就是改变收入分配的可欲性，而且此种论辩也不需要有任何科学的论证，相反它必须被视为一种明确的政治要求，这即是说，它必须被看成是一种企图把一种由多数决策（majority decision）所决定的分配模式强加给社会的努力。
4.关于累进税制的上述发展进程，人们通常提供的一项解释是，如果不诉诸于累进税率的急剧上升，过去四十年里公共开支的大幅度增加就不能得到支撑，或者至少可以说，如果不诉诸累进所得税制，则贫穷者就不得不承担其无法承受的负担，而且一旦承认有必要减轻穷苦人的负担，则采取一定程度的累进税制就会变得不可或缺。但是，经过认真的考察，我们却可以发现，上述解释实为一纯粹的神话。向高收入者（特别是那些收入最高阶层的人士）课征高额累进税率所获得的财政收入，在全部财政收入中只占极小的比例，因此可以说它并不足以减缓其他人所承受的负担；问题还不止于此，因为在采用累进所得税制后的很长一段时期内，实际上并不是最贫困者能从中获益，相反却是那些构成最大多数选民的经济境况较好的劳动阶级与中产阶级中的较低收入阶层成了受惠者。从另一方面来看，事实也可能的确如此，即那种以为可以通过累进税制而在很大程度上将税收负担转由富裕者承受的幻想，构成了税收得以迅速增加而未遭抗阻的主要原因；而且在此种幻想的影响下，大众也渐渐接受了比原本更为沉重的税负。此项政策之唯一的重要后果，乃是它严格限制了那些在经济上最具成就的人士有可能赚得的收入，因此也满足了那些不太富裕的人对富有者的妒忌感。
累进税率（特别是对最高收入者所征收的高额惩罚性税率［the high punitive rates］对一国财政总收入的贡献极小，这或许可以从美国和大不列颠的一些数据中得到说明。就美国而言，有数据表明，在1956年，“对社会上流阶层所征得的全部累进税收仅占对个人收入所征全部税收的17％”——或约占联邦财政总收入的8.5％——而且在那些税收中，“有一半是征自须纳税的收入等级，即收入在16000一18000美元之间的那些人，就他们而言，税率已高达50%；而另一半则来自更高的收入等级，税率也相应更高”。至于大不列颠，其累进等级上行跨度更大，也持有更高额的比例税负；有关统计数据表明，“所有的附加税（包括劳动赚得收入附加税和非劳动赚得收入附加税［eraned and unearned incomes］）仅占全部公共财政收入的2.5％；如果我们对每年收入超出2000英镑（5600美元）以上的每一英镑计税，则对于财政总收入来讲，我们仅净征收1.5％的额外税收……。事实上，所得税和附加税的主要来源是收入每年在750英镑至3000英镑（2100美元一8400美元）之间的那些人，即恰恰是那些居于一般管理人员与经理等级之间的人，或居于最低级别的公务管理人员与行政机构及其他机构之部门领导人之间的那些人”。
一般而言，以及从上述英美两国两种税制的累进的总体性质来看，这两个国家累进税制所做的贡献似乎只占全部财政收入的2.5％一8.5％之间，对国民总收入的贡献则为0.5一2％。这些数字显然无法表明累进税制是国家获致所需财政收入的唯一方法。
在现实中，极有可能发生的却是这样一种情况（尽管任何人都没有把握这么说），即在累进税制下，利于公共财政收入者少，导致实际收入的减少则大。
如果那种认为对富人所课征的高税率乃是财政总收入之不可或缺的来源的观点已成为虚幻之见，那么我们也因此可以说，累进税制主要有助于减轻最贫困阶层的负担的观点，实是民主国家在采用累进税制以后的很长一段时期中发生的情况所造成的一种误解。
在美国、大不列颠、法国和普鲁士等国所完成的各自独立的研究一致表明，一般来讲，正是那些收入居中（modest income）的人士占据了选民中的最大多数，因此他们所承受的税负最轻，而与此同时，真正承担全部税收中较大比例的税额重负者，却只是那些收入较多的人士和那些收入较少的人士。这在第二次世界大战以前可以说是一种较为普遍的情况；对英国情况所做的一项详尽研究的种种结果为此提供了最好的说明：在1936至1937年的英国，有两个小孩的双职工家庭就其全部劳动赚得收入所承担的全部税负是：每年收入为100英镑者，每年承担的税负达18％；然后税负比率逐渐降至最低点，即每年收入为350英镑者，承担税负仅为其收入的11％；接着税负比率又再度升高，每年收入为1000英镑者，承担税负高至19％。这些数字（以及表明其他国家情况的相似数据）
明确表明，一旦否弃了比例税原则，受惠者未必就是那些具有最大需要的人，相反，受惠者更可能是那些拥有最强大的选举力量的阶层；这些数字还明确指出，由累进税制所获致的财政收入，毋庸置疑也能通过对拥有适中收入的大众课以与对最贫困者所课征的一样高额的税收予以实现。
诚然，英国自第二次世界大战结束以来的发展（也可能包括其他国家或地区的发展），极大地强化了所得税的累进性质，以致于使整个税负都具有了累进性质；此外，在补贴和服务方面，通过对公共开支所做的再分配，使得社会最低阶层的所得（这是就这些所得可以进行度量而言的，因为从一般意义上讲，这些数据所能表明的只是所提供的服务的成本，而非这些服务的价值）也增加了22％，但是我们需要指出的是，后者的发展实际上并不是当时推行高额累进税率的结果，而主要得益于中产阶级中的中上层人士所提供的其他资助。
5.累进所得税制主张者对这种税率将保持适中限度所做的各种保证，之所以最终被证明为是欺人之谈，以及累进所得税制的发展之所以远比其论敌所做的较为悲观的预言更糟，其真正的原因乃在于，所有支持累进税制的论点，也同样可以被用来证明任何程度的累进税率为正当。累进税制的倡导者也可能已经认识到，累进税率一旦超过某一限度，便会对经济制度之效率造成极为严重的负面影响，因此进一步推进累进税制的做法，显为不明智之举。但是，在超过特定额度的收入遭全部没收以及对低于此额度的收入并未课以税负以前，那些以假想的累进税制能够确保公平为基础的论点却并未提供任何限定，这一点也已常为此论点的支持者们所承认。与比例税制不同，累进税制并未提出任何可以确定不同个人的相对税负应为多少的原则。这无异于对比例税制原则的否弃，亦就是在没有确立任何限制歧视程度的标准的情况下赞成歧视富有者的做法。由于“并不存在可由某种程式加以明确表明的理想的累进税率”，所以只有凭靠原则的更新才能阻止累进税率即刻达致惩罚性税率（punitive rates）的水平。但是在这种情况下，人们实际上也没有充分的理由可以认为“比过去略多一点”就应当永远是不公平且不合理的。
然而我们认为，一旦民主国家实行了这样一种政策，那么它就注定会比原初设想的走得更远；当然，我们的观点毫无诋毁民主制度之意，也丝毫没有鄙视或不信任民主政府之智慧的想法。换言之，这并不是说“自由的和代议的制度是一项失败之举”，也不是说它必将导致“人民对民主政府的完全不信任”，而是意指民主政府必须认识到，为了达致公正，它的行动就必须受到一般性原则的指导。个人行动必须受原则指导，集体行动也不能不受原则指导，这是因为多数较之个人，可能更难做到明确把握其决策的长远意义，从而也就更需要用原则来指导其行动。一般来讲，在累进税制的情形中，多数所采纳的那种所谓原则，无异于对歧视的公然主张，更为糟糕的是，它实则是对多数歧视少数那种做法的公然主张；在这种境况下，假冒的正义原则也就必定成为真正专断的托词。此处所需要的毋宁是这样一项规则，即它不允许多数把它自己所认为正当的一切负担强加给少数，尽管它可以保留多数通过自身纳税以帮助少数的可能性。那种认为多数（也仅仅因为他们是多数）应当有权对少数实行某项并不适用于其自身的规则的观点，实是对一项比民主更为根本的原则的侵犯，亦即是对一项民主的正当性所赖以为基础的原则的侵犯。正如前文所述（第十章和十四章），如果法律必须对人们进行类分，而又不想导致特权，也不想导致歧视，那么这些类分就必须以那些被类分出的群体中的人和该群体外的人共同承认的特征为依据。
比例税制的主要优点在于，它提供了一项可能会得到那些将缴纳绝对意义上较多税款的人士以及那些将缴纳绝对意义上较少税款的人士一致赞同的规则，而且此项规则一旦被接受，就不会再产生只适用于少数的特殊规则的问题。即使累进税制并未明确指定谁应当成为较高税率的承担者，但是它通过采用一种旨在将税负从决定累进税率的那些人身上转嫁至他人肩上的差别待遇的方法，却导致了歧视。不论从何种意义上讲，累进税级都不能被视为一项可以平等地适用于所有人的一般性规则——而且不论从何种意义上讲，我们也绝不可能认为对某个人的收入课征20％的税与对另一个拥有较多收入的人课征75％的税这二者是平等的。累进税制并未就什么应被视为公正以及什么不应被视为公正的问题给出任何可以依凭的标准。就累进税制的具体应用而言，它也未规定任何最高限度；此种制度的捍卫者通常只是把人们的“善意判断”（good judgement）作为其唯一的防御措施，然而人们的这种“善意判断”，其实只是由过去的政策所逐渐形成的人们于当下的一般舆论而已。
累进税率之所以能在事实上增长得如此迅速，还有一个特别的原因，即通货膨胀——这个因素在过去的四十年中一直在起着很重要的作用。人们现在已经充分地认识到，即使他们的实际收入仍保持原有水平，总现金收入的增加依旧趋向于将所有的人都提升入一较高的税收等级。这种发展的结果是，“多数”之成员一次又一次地且出乎意料地发现，他们自己竟成了他们投票赞成的带有歧视性的累进税率的受害者，然而他们在投票赞成这种税制的时候，本以为他们自己是不会受到这种税率的影响的。
累进税制所具有的这种功效，通常被视为一种优点，因为它有助于使通货膨胀（和通货紧缩）在某种程度上得以自我调控。如果预算赤字（a budget deficit）是通货膨胀的根源，那么财政收入以超过个人收入的比例增加，便有可能因此而弥补预算赤字；如果预算盈余（a budget surplus）导致了通货紧缩，那么因此而导致的收入下降也将迅速导致财政收入更大辐度地削减，从而也就消除了预算盈余。然而，当下盛行的却是赞成通货膨胀的偏激看法，因此在这种境况下，累进税制所具有的上述作用是否还属于一种优点，便颇令人怀疑了。甚至在没有累进税制这种影响的情况下，预算需求在过去也一直是周期性通货膨胀的主要根源；而且长期以来，也只有那种关于通货膨胀一旦开始就很难停止的知识，在某种程度上起着制约通货膨胀的作用。但是值得我们注意的是，如果说存在着这样一种税收体制——在这种税制下，通货膨胀能够通过那种并不需要立法机关批准的变相增加税收的作法而使财政收入获得超比例的增加，那么我们可以说，这种税制手段便可能会产生一种几乎完全无法抗拒的诱惑力。
6.一些论者有时也争辩说，比例税制同累进税制一样都是一种专断的原则，而且除了其在数学上所具有的较为显见的明晰及精确性之外，比例税制亦无甚其他可取之处。
然而，除了我们在上文提及的理由（即比例税制提供了一项缴纳不同税额的人有可能都同意的统一原则）以外，我们还有其他一些充分的理由可以用来支持此一税制。人们在早些时候提出的一种论辩就极有道理：既然几乎所有的经济活动都得益于政府所提供的基本服务，那么这些服务就多少构成了我们所消费和享受之所有项目的必要的组成部分，正是在这个意义上讲，一个控制较多社会资源的人也将相应地从政府所提供的服务中获益较多；因此，人们就应当按这种比例进行纳税。
更具重要意义的是这样一种观点，即比例税制能使不同种类工作的净报酬（net remunerations）之间的关系保持不变。这里需要注意的是，这种观点同下述那种传统原则并不完全相同，该传统原则认为，“除非税收能使个人仍处于其原有的相对位置，否则它就绝不是什么善良之税”。这两种观点之所以并不完全相同，乃是因为前者所关注的并不是税制对个人收入间关系的影响，而是对提供特定服务所获净报酬间关系的影响，而且也正是这种影响才是经济上的相关因素。此外，前述观点也没有提出不同收入的比例税额不应当发生变化这样的假设，然而那种传统原则却提出了这种假设，不过它所采取的方式则是那种“用未经证明的问题来设问”的方式。
当两种收入按同等的数额或同等的比例被减少时，它们之间的关系是否仍保持原样呢？对于这个问题，人们可能会有不同的看法。然而毋庸置疑的是，两种服务在征税之前所获得的同等的净报酬，在税款按比例被扣除之后无论如何仍会保持原来的关系。而这就是累进税制之影响与比例税制之影响的重要区别之所在。对特定资源的使用，取决于所提供服务的净收益，而且如果要有效地利用这些资源，那么至关重要的就是，税制要像市场决定回报一样，让特定的服务自行决定其相对补偿的问题。然而累进税制却会使这种关系发生实质性的变化，因为它使提供某一特定服务的净报酬取决于有关个人在一定时期内（通常是一年）所获得的其他收入。如果一名外科医生动一次手术的所得在征税之前与一位建筑师设计一幢房宅的所得一样多，或者如果一位销售员卖十辆轿车的收入与一位摄影师照四十张照片的收入一样多，那么按照比例税率将他们的收入扣除税款后，他们收人间的关系无疑仍会保持原样。但是若对他们的收入采用累进税制，则他们间的那种关系就可能会在很大程度上被改变：不仅税前获致同等报酬的服务会在税后发生极大的变化，而且某一因提供一项服务而获致相对较高报酬的人，其经累进税后所剩下的实际报酬，最终还会比那些获致较低报酬的人更少。
这意味着累进税制必然会与“同工同酬”（equal pay for equal work）原则相抵触，而“同工同酬”原则却很可能是唯一得到普遍公认的经济公正原则。如果两个律师都被允许从他们所受理的完全相同案件的律师费中截留一部分为其收入，但是截留的数额却要取决于各自在一年中的其他收入的数额，那么事实上他们在代理的案件中尽管付出了相同的努力，然而收益却常常会截然不同。在这种税制下，一个工作非常努力的人（其工作由于某种缘故在社会上具有较大的需求），尽管比一个懒惰的人（其工作在社会上具有较少的需求）付出了更大的努力，却可能会比后者获益更少。而且在这种税制下，一个人的服务越是为消费者所珍视，他也就越不值得做出进一步的努力。
累进税制对激励（就激励［incentive］这个术语的一般意义而言）的这种负面影响，尽管严重且经常为人们所强调，但却绝不是这种税制所具有的最危害的影响。反对累进税制的理由，与其说是这种税制的结果，即人们可能不会像他们在没有这种税制时那样努力地工作，而毋宁说是这样一种境况，即不同活动之净报酬的变化经常会使人们将其精力转移至他们作用较小的那些活动之中。因此，在累进税制下，一切服务之净报酬都会随着收益增加的时率（time rate）的变化而变化的事实，不仅构成了不公正的根源，而且也成了误用资源的缘由。
在人们的努力（或支出）与其所产生之报酬不能立刻趋近一致的各种情况中，亦即人们为达致一长远且不确定的结果的预期而进行努力的各种境况中——简而言之，也就是在人们的努力表现为一种长期且具风险的投资形式的各种境况中，累进税制导致了种种为人们所共知但却无从解决的棘手问题；囿于篇幅，我们在这里也不打算对这些问题进行详考。众所周知，任何对收入做平均化处理的实施方案，都不可能公平地对待作家或发明者，艺术家或演艺家，因为他们在几年之内所获致的报酬，可能是数十年之努力的结果。高额的累进税制还扼杀了人们从事有风险的资本投资活动的欲图，这一点也已为人们所周知，因此此处不赘。显而易见的是，这种税制会对那些具有风险的进取性投资大加歧视，但是正是这类投资对社会有着极为重要的价值，因为只要它们获得成功，它们就会带来巨大的回报，足以补偿其全部亏损的重大风险。所谓“投资机会的耗竭”
（exhaustion of investment opportunities），其真正的含义更可能是指，政府的财政政策强有力地扼杀了私人资本可以从事的有利可图的投资的广泛领域。
关于累进税制对激励和投资所具有的上述有害影响，我们只能粗略地讨论至此，这并不是因为它们不重要，而是因为人们在整体上对它们已经有了较为透彻的认识。因此，我们将在下面有限的篇幅中，集中检讨累进税制所具有的其他一些为人们不甚了解但却至少具有同等重要意义的负面影响。在这些影响中，有一种影响可能值得我们在这里予以特别强调，这就是累进税制频繁地对劳动分工施以的限制或阻碍。在专业工作并不是依照商业途径加以组织的领域以及在事实上有助于增进人们的生产力的大部分支出并不计入成本的领域，累进税制的负面影响尤为凸显。举例来讲，一个期望专门从事创造性较高的活动的人，在累进税制下，或许为了能够雇佣一个人为他做一个小时的其他琐碎之事并能够偿付他的服务费，而不得不在一小时内挣得超过其须支付的服务费二十倍、甚至四十倍的收入，否则他便无力偿付这笔较低的服务费；如果事实真是如此，这个人就必须自己动手去干这些琐碎之事，进而影响他的创造性活动，并阻碍了劳动分工；这便是累进税制促成的“凡事自己动手干”的趋势所造成的最为荒唐的结果。
在这里我们也只能简单地提及累进税制对储蓄所产生的极为严重的影响。如果在二十五年前，那种认为储蓄太多从而应当减少的论点还具有某些道理的话，那么大凡有责任心的人在今天就都不会怀疑：如果我们欲完成我们为自己设定的任务，甚至想完成的只是其中的部分任务，那么我们就会期望人们尽可能地提供高储蓄率（a rate of saving）。一些论者就累进税制对储蓄所具有的这种负面影响提出了严肃的批评；对于这种批评，社会主义者虽说也做出了自己的回应，但是这些社会主义者在回应的过程中，实际上已偷换了论题，它已不再是说这些储蓄是不需要的，而是说它们应当由社会来供给，亦即应当从所课征的税收中支出。然而我们需要指出的是，只有当人们的长远目标是实现旧式的社会主义（即政府占有生产资料）时，前述社会主义者的回答才能被证明是正当的。
7.累进税制之所以渐渐为人们广泛接受，其主要原因之一乃是绝大多数人把适当收入（an appropriate income）视作是唯一合法的报酬形式，而且对社会而言也是唯一可欲的报酬形式。他们认为，收入同所提供的服务的价值并不相关，而是授予人们的某种被认为是适当社会身分的东西。这种观点极为明显地见之于下述那种常常被用来支持累进税制的论辩，即“任何人的工作都不值每年10，000英镑的收入，而且在我们当前的贫困状态下，绝大多数人每周所赚的钱不到6英镑，因此年薪值得超过2000英镑者”，亦只能是极个别非常特殊的人士。当我们明白了此一论辩所意指的乃是任何个人在一年中的努力，对于社会来讲，其价值都不能超过10000英镑（28000美元）的时候，上述论辩便即刻表现出毫无根据可言，而且所诉诸的也只是情绪和偏见。事实上，个人行动的价值，能够而且有时候确实应当数倍于那种价值。在一项行动所花费的时间与社会从此行动中所获致的利益之间，并不存在什么必然的联系。
这种将高额收入看成是不必要的且对社会来讲也是不可欲的态度，实是持这些观点的人的心态所决定的，因为他们习惯于根据一固定的薪水或固定的工资来出卖其时间，从而亦就将每一时间单位的这个固定报酬视作是正常之事。但是值得人们注意的是，尽管此种酬报的方式在日益增多的领域中已占据主导地位，但也只有在人们所出卖的时间被根据另一人的指令用于他途时或其行动至少是代表或实现他人的意志时，这种酬报方式才是恰当的。然而，这种酬报方式对于另一些人士来说，却是毫无意义的，因为他们的任务是在自己承担风险和责任的基础上来管理并使用资源，而且他们的主要目标也在于用他们自己的收益来增加他们所控制的资源。对于这些人来讲，对资源的控制构成了从事他们职业的前提条件，一如拥有某种技术或特定知识是从事各种行业工作的前提条件那般。赢利和亏损乃是这些人彼此进行资本再分配的一个主要机制，而不是为他们提供眼下生计的手段。那种认为现时的净收益通常是为了支付当前的消费的观点，尽管对于领薪人员来说是很自然的，但却与那些将目标定为成就一番事业的人士的想法大相径庭。对他们来讲，甚至连“收入”这个概念本身，在很大程度上也是其他人通过所得税而强加于他们的一个毫无意义的抽象概念。从他们的预期和计划来看，收入概念只是对他们所能承担的费用所作的一种估计，从而使他们在未来的支付能力不致低于当下的水平。一个主要由“自营职业的”（self-employed）个人所组成的社会，是否会像我们这样在毫不思考的情况下就将“收入”概念视作当然，是否就会像我们这样根据某段时间中累积的收入比率而对人们提供某种服务所获得的收益予以课税，对此我甚为怀疑。
有的社会除了承认其多数认为适当的收入以外不承认任何其他酬报形式，也不把在相对较短的时间内便获致大量财富的现象看成是从事特定类型活动的合法报酬形式；这样一种社会能否长期维续私有企业制度（system of private enterprise），颇令人怀疑。尽管将一发展良好的企业的所有权广泛地分散给大量的小所有者并没有什么困难，尽管由那些位居于企业主和领薪雇员这两者之间的经理人员来管理和经营这类企业也不会有什么困难，但是需要指出的是，新企业的创建却在很大程度上依旧且可能永远是由那些控制着相当资源的个人的事情。而且从一般的情况来看，种种新的发展亦仍须依赖于少数特别熟知特定机会并能把握这些机会的人士的支持；此外，我们也不能期望所有未来的演进都依附于久已确立的老牌金融公司和工业公司。
与上述问题紧密相关的是，累进税制对资本形成（capital formation）之另一方面的影响，它与我们在上文业已讨论过的储蓄问题不尽相同。竞争制度的优点之一在于，成功的新的风险投资极可能在短期内就获得极丰厚的利润，从而开发所需的资本将由那些拥有使用这种资本的最佳机会的个人来形成。成功的创新者所获取的丰厚利润在过去意指的是，由于他展示了他拥有以新的投资方式来利用资本并获利的能力，所以他很快就会有能力以更多的资产来支持他的判断。大多数由个人投资所形成的新资本，由于它是以前人或他人的资本损失作为其成功基础的，所以应当被实事求是地视作是企业主之间资本再分配之持续过程的一部分。因此，根据那种或多或少达致了没收程度的税率对这类利润课以税收，实质上就是以重税的方式对上述资本周转（turnover of capital）
进程设置障碍，而这一资本周转过程恰恰是一个进步社会得以发展的部分驱动力。
然而在存在着赚取丰厚利润的瞬间机会的场合，以这种方式阻遏个人资本形成所会导致的最为严重的后果，就是对竞争造成限制。一般来说，这种税制都有助于支持公司的发展而无益于个人储蓄之累积，特别有助于强化老牌公司的地位而无助于新兴公司的发展，从而也就会造成种种准垄断（quasi-monopolistic）的情形。由于税收在今天吞食掉了新兴公司之相当一大部分的“超额”利润（excessive profits），所以一如某位论者所正确指出的那样，这些新兴公司无力“进行资本积累；它们亦无力拓展自己的商务事业；它们永远不会成为大企业，也永远无法与既得利益群体相匹敌。老牌商号或企业不必担忧这些新兴公司的竞争：因为它们受着课税者的庇护。这些老牌商号或企业可以耽迷于成规而泰然自得，它们可以蔑视公众的期望而变得保守。的确，所得税会阻碍这些老字号去积累新的资本，但是对它们来说更具重要意义的却是，所得税在同时也阻碍了那些充满挑战性从而对它们构成威胁的新兴公司积累任何资本。事实上，它们由于税收制度而成了特权者。正是在此种意义上讲，累进税制不仅阻碍了经济的发展，而且还致使经济趋于僵化”。
累进税制所具有的一个更具自相矛盾的且对社会侵损更为严重的影响是，尽管累进税制原本旨在减少不平等的现象，但事实上却反而致使现存的不平等现象得以长期存在下去；的确，一个推行自由企业制度（free-enterprise system）的社会，不可避免地会具有不平等的现象，然而累进税制却根除了自由社会所具有的对这种不平等现象进行补救的最为重要的机制。自由企业制度原本具有一种自我补救或救济的机制，其特征乃是富有者并不是一个封闭性的群体，而且任何人只要获得成功，就都有可能在较短的时间里获得大量的资源。但是在时下的一些国家，比如说大不列颠，升入富有者阶层的机会却已变得越来越少，很可能是人类社会步入现代以来最少的时期。这种影响所造成的一个具有深远意义的后果是，对世界上越来越多的资本的管理或运用，渐渐为这样一些人所控制：他们享有着极丰厚的收入以及由此而确保的愉快舒适之设施或便利，但是他们控制和掌握大量的财产却不是为了自己的利益，更不需要用他们自己的财产去冒风险。
这种状况究竟是否就是一种社会福音，仍有待探讨。
的确，人们越是不可能获得新的财富，现存之财富对于他们而言，也就越会表现为毫无正当理由的特权。因此，政府政策也就有了充分的理由将这些财富从这些私人手中拿走，其实现的方式无非两种：一是通过对遗产继承课以重税的缓慢过程，二是通过直接采取没收措施这一更为迅捷的方式。以私有财产权和生产资料私人控制权为基础的制度，其基本预设乃是：任何人只要获得成功，就都能够获得这种私有财产权和生产资料控制权。如果这一预设无法兑现，即使是那些原本会成为新一代中最杰出的资产者的人士，也注定会成为既得富裕者的敌人。
8.在那些所得税率非常高的国家中，所谓较高程度的平等，事实上是通过对所有人都能挣取的净收入加以限制的方式来实现的。（大不列颠在第二次世界大战期间，税后最高的净收入约5000英镑或约14000美元——尽管这在某种程度上因资本收益（capital earnings）未被视作收入这个事实而有所缓和。）我们已在上文中指出，由于累进税制对较高收入阶层的课税对公共财政收入所做的贡献太过微小，所以累进税制只能根据那种任何人都不应当拥有高额收入的观点来证明其为正当。但是，何谓高额收入的问题，却取决于特定社会所持的特定看法，而最终则取决于有关社会的平均财富水平。因此，一个国家越贫困，它所允许的最高收入也就越低，而且其国民要达至“较富裕国家内仅为中等的收入水准也就越困难。这种观点将会导致的结果，可由”印度国家计划委员会“（The National Planning commission of India）于晚近提出的一项建议得到说明，尽管它最终因微弱多数而遭否决；根据这项建议，各种收入的最高限额被规定为每年6300美元（而且工薪收入的最高限额只为4300美元）。我们只需设想一下人们把与此相同的一项原则适用于一个国家中不同的地区或适用于世界上不同的国家时所会导致的结果，我们也就不难理解其间的底蕴了。当然，这些结果无异于对那种认为某一群体中的多数应当有权对收入的适当限度做出规定的信念的道德基础所做的一项注解，甚至也是对那些相信这种方式将有助于大众之福祉的人士的智慧所做的一项注解。贫困国家经由阻碍个人致富也将减缓其财富的普遍增进，难道这一点还有什么疑问吗？更有进者，那些对于贫困国家的道理，也同样可以适用于富裕国家，难道这一点不是不证自明的吗？
当然，累进税制的问题，最终乃是一个伦理问题，而且在民主制度中，真正的问题乃在于，如果人们充分理解了累进税制原则的运作方式，那么它在当下所获得的支持是否还能维续。如果人们将累进税制之实践所依据的那些观点明确且概括地阐发出来，那么大多数人就很可能不会赞成这些观点：（1）多数应当可以自由地把一种不公平的或歧视性的税负（a discriminatory tax burden）强加给少数；结果，（2）同样的服务却应当得不到同等的报酬；（3）某个阶层的全体成员仅因为其收入未能达致其他阶层的收入水平，就应当在实践中摧毁正常的激励因素——所有这些均是不可能根据公正或正义而加以辩护的原则。此外，如果我们再对累进税制在众多方面所导致的对人的精力和努力的浪费做出检讨，那么欲使通情达理的人士相信这种税制的不可欲性，应当是有可能的。然而值得我们注意的是，此一领域的实际经验却表明，习惯会以极为迅捷的速度摧毁正义感或公正观，甚至将那种在事实上仅以妒忌为根据的观点提升为某种原则。
如果要确立一合理的税收制度，人们就必须将下述观念作为一项原则予以承认，即决定税收总量应为多少的多数人，也必须按照最高的税率来承担税负；如果该多数决定以一种在比例上较低的税率形式给予经济贫困的少数以某种救济，则当然无可反对。为了防止滥用累进税制，我们必须建构起一防御性的屏障，但是这项任务的实施却因这样一个事实而变得复杂了：这个事实就是，一如上文所述，对个人所得税采取某种累进制，很可能可以被证明为是一种对间接税制（indirect taxation）之影响进行补偿的途径。
我们需要设问的是，是否存在着这样一项原则呢：它既有望被众人所接受，而同时又能有效地防止人们滥用累进税制所固有的那些诱惑？就我个人而言，我绝不相信确定一个累进税制所不能超越的上限，就能达到上述目的，因为这样确立的百分数将会与累进原则一样专断，而且在国家需要增加财政收入的时候，国家也可以像改变累进原则一样，轻易地改变这种百分数。
我们所需要的毋宁是这样一项原则，它将根据总税负来限定最高的直接税率。就此种做法而言，最为合理的规则似乎是，它将根据政府对国民总收入所课征税收之百分比来确定直接税制之最高许可（边际）税率（maximum admissible ［marginal］rate）。
这将意味着，如果政府从国民收入中课征25％的税，那么25％也将是对任何个人收入所课征的最高直接税率。如果国家发生紧急状况，有必要提高上述税收比例，那么最高许可税率也将提高至同一水平；而当总税负被降低的时候，最高许可税率也将相应下降。
确立这样一项原则，税制仍会具有些许累进性质，因为那些就其收入支付最高税率的人士，还将支付某些间接税，而这将使他们的总税负比例超过国民的平均税负。然而，坚奉这项原则，会产生颇为有益的后果，因为每一项预算都必须以估计政府计划从国民收入中课征的税额比例为条件。此一百分比将提供一标准的直接所得税率，而这一标准税率对于较低收入者来说，则会依据他们所被课收的间接所得税比例而降低。当然，这样做的最终结果将是推行一种全面的低额累进税制，其中最高收入者的边际税率虽高，但就平均所得税率而言，不会超过多于间接税率的总额。
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第二十一章　货币框架
若要推翻当下的社会基础，破坏它的通货体系乃是最精妙且最有效的方法。这一过程会把所有摧毁经济规律的潜力都激发出来，并以一种几乎无人可以诊断的方式进行破坏。
凯恩斯（J.M.Keynes）
1.过去五十年的经验已使大多数人认识到了一个稳定的货币体系（monetary system）所具有的重要性。与上个世纪相比较，这五十年乃是货币体系大混乱的五十年。
在这段时期，政府在控制货币方面起着比以前更为重要的作用；我们可以说，这既是货币体系不稳定的后果，也是造成货币体系不稳定的原因。因此，一些人也就自然而然地认为，如果政府不具有对货币政策的控制权，结果可能要好得多。人们有时甚至这样追问，我们为什么不能像我们在大多数其他领域中所采取的做法那样，依靠市场的自发力量（spontaneous forces）来提供人们所需要的一种能令其满意的类似于货币的交换媒介呢（medium of exchange）？首先，我们必须明确指出，在今天，试图依靠市场来解决这个问题，不仅在政治上不可行，而且即使可行，也很可能是不可欲的；坦率而言，认识到这一点，极为重要。如果政府对此一领域从未进行过干预，那么，或许还有可能逐渐生成出一种毋需刻意控制的货币制度安排；特别需要指出的是，如果我们不曾广泛地用信用票据（credit instruments）代替货币或用类似货币的票据替代货币，那么我们或许还有可能依赖某种自我调节的机制（self-regulating mechanism）。然而，做出这种选择的可能性，在当下已不复存在。现代商业的组织已在很大程度上依赖于信贷机构（credit institutions），而且我们也确实不知道还有什么与其存在实质性差别的货币机制可用以替代它们；再者，历史的发展也造成了这样一些环境，在这些环境中，信贷机构的存在，致使我们必须对货币制度与信用制度间的互动作用施以某种深思熟虑的控制。更进一步看，还有一些境况则肯定不是我们能够仅希望通过改变现行的货币制度就加以改变的，而且就当下的情况言，正是这些一时无法改变的状况，又不可避免地使政府成了实施这种控制的主要组织。
造成这种事态有三个基本的理由，然三者在解释的范围及解释效力方面又各不相同。
第一个理由涉及所有时代的所有货币，并解释了为什么货币供应量（supply of money）
的相对变化在影响生产与价格方面，要比所有其他因素的变化具有更大的干扰性。第二个理由涉及的乃是作为现代经济生活基础的各种金融制度，并指出在这些制度中货币供应量与信贷之间存在着极为紧密的关系。第三个理由所讨论的是政府于当下的财政开支额度，进而探讨了我们在制定所有货币政策时都必须面对的这种状况；尽管我们希望最终能够改变这一状况，但眼下却不得不接受它。
上述第一个事实使货币变成了整个市场机制中的一个松动的关节；尽管市场机制在其他方面都可以做出自我调节，但是它对货币却无能为力，因此，它的存在足以干扰整个调整机制的运作，进而导致周期性的生产误导（misdirection of production）；人们只有对货币的这些影响作出预见并采取防御措施，才能抵消它的影响。货币之所以具有这种影响，乃是因为货币不同于一般的商品，它的用途不在于被消耗而在于被流通。
因此，货币供应量（或者对货币供应量的需求）的变化所造成的影响，并不会直接导向一种新的平衡。货币供求关系的变化，在某种特定意义上讲，乃具一种“自我倒转”
（self-reversing）的性质。例如，如果货币总量（the stock of money）的增加部分被用于某种商品或服务，那么它不仅会产生一种在性质上稍纵即逝的新需求，而且也会产生一系列连锁反应，而这将最终“倒转”原初需求增长所产生的影响。最先得到这部分增加货币的人，随后又会把它用于其他商品或服务的消费上。需求的增长就像一块石头被扔进池塘中所泛起的涟漪一样，将在整个经济体系中扩展开来，并将在每一个波及点引起相对价格的暂时性变动，而且只要货币的数量持续增加，这种现象便会持续下去，但是一旦货币停止加量，则这种现象便开始出现“倒转”。如果货币存量的某部分遭到毁坏，甚或从人们的收支状况看，如果人们藏握的现金开始比平常有所增加或减少，那么上述现象也同样会发生；任何这类变化都将导致一系列需求的变化，但这些变化与那些真正的基本要素所发生的变化不尽相同，因为这些变化会导致生产和价格的种种变化，进而打破供给与需求间的既有平衡。
如果说货币供应量的变化因此而具有着特别大的冲击性影响，那么一如我们所知，货币供应量也极容易以一种颇具危害的方式发生变化。因此至关重要的便是，货币的使用率不应当发生不适当的波动。这意味着，当人们依照自己的支出决定改变现金持有量（或按经济学家的说法，人们决定改变其现金流动率）的时候，货币量亦应当发生相应的变化。不论我们如何界定“现金”（cash）的含义，短期的波动和长期的波动都将影响人们以现金这种方式保有自己部分资源的倾向，而且各种形式的自发性发展（例如信用卡以及旅行支票等）也都可能对人们的这一倾向产生深远影响。在货币需求或货币替代物的供给方面所发生的上述变化，会对价格和就业产生重大且有害的影响；但是在它们产生这种负面影响之前，我们不可能期望货币供应量通过自动调整的方式而做出某些可欲的调适。
更为糟糕的是，在所有的现代货币制度中，货币供应量不仅不能够通过自我调整的方式而与这类需求的变化相调适，而且还趋于朝相反方向运动。当货币债权（claims for money）渐渐起到货币的作用（这在现在看来已是无可避免之趋势）的时候，这类货币替代品的供应量的“弹性”就会变得“异常”之大。导致这种结果的乃是这样一个极为简单的事实，即那些促使人们想持有更多货币的理由，亦将同样促使那些以借贷方式提供货币债权的人士减少货币债权的供给，反之亦然。当每个人都想提高自己现金的流动性时，银行也会基于相同的原因希望提高自己的资金流动性，因而就会减少信贷；这一为人们所熟知的事实，只是反映了大多数信贷形式所固有的一般取向的例证之一。
除非有人有权力经由审慎思考而把某种公认的交换媒介的供给朝相反方向变更，否则就无法阻止货币供给过程中所存在的上述自发性波动。因此之故，人们普遍认为，有必要把这一职能委托给一个单一的国家机构；此一领域的国家机构，在过去乃是指中央银行。即使像美国这样一个长期以来始终反对建立这种机构的国家，最终也认为，要想避免周期性的金融大恐慌，就必须让那个广泛使用银行信贷的金融制度依赖于一个中央机构，这个机构不仅能够随时提供现金，而且还能够通过控制现金供应量的方式影响信贷供给总量。
但是，人们也有极为充分的理由认为，这些机构应当尽可能地独立于政府及其财政政策（financial policy）；这里需要强调指出的是，这些理由很可能在今天依旧成立。
然而，现在让我们来讨论本章开篇所论及的第三个理由：即我们在短时间内必须接受政府财政开支这个历史发展的结果，尽管严格来讲，这种境况并不是完全不能改变。如果政府财政开支只占所有支出的一小部分，而且政府债务（特别是短期债务）只占所有信用票据的一小部分，那么人们就有可能制定出独立于政府财政政策的货币政策（monetary policy）。然而在今天，这样的条件已不复存在了。结果，一项货币政策只有与政府的财政政策相协调、相配合，才能得到有效实施。然而，所谓协调或配合，在这里必然意指：任何名义上独立的金融机构事实上都必须根据政府的财政政策来调适自己的货币政策。不论我们是否喜欢，政府的财政政策已经成了人们制定货币政策的一个决定性因素。
似乎只有通过政府的这种干预，方能够对货币状况施以较为有效的控制；这种做法得到了一些人士的赞成。然而，我们在下文中却要探讨，这种做法是否就真的能够使我们更好地推行一项可欲的货币政策。就目前的情况来看，重要的是这样一个事实，即只要各国的政府财政开支都像现在这样占据国民收入的一大部分，我们就必须接受这样一个事实，即政府必定会支配货币政策，而且欲改变这种状况，除了大幅度削减政府财政开支以外，别无他途。
2.政府控制货币政策，在此一领域所导致的主要隐患或威胁乃是通货膨胀。不管何时何地，通货贬值（depreciation of the currency）主要都是由政府造成的。尽管历史上偶尔也发生过几次金属货币持续贬值的事实，但是过去几次重大的通货膨胀却都是因为政府行动所致：不是减少了硬币投放量，就是投放了过量的纸币。众所周知，政府常常会通过发行纸币的方式来偿付债务，然而这显然会对流通体系造成破坏；虽说当下这一代人对政府的这种拙劣做法或许提高了许多警惕，但是我们仍须强调指出的是，即使在今天，政府还会采用公众更难以觉察的巧妙方法做出同样的事情来。
一如上文所述，福利国家所具有的各个主要特征都趋于刺激通货膨胀；而且我们也已知道，来自工会的提高工资的压力与当下的充分就业政策结合在一起，也会促成通货膨胀；再者，政府因提供退休金而承受的沉重的财政负担也会导致其不断试图以降低市值的方式去减轻这一负担。在这里，我们还需要指出的是，尽管这个问题未必与上述情形有必然关系，但是只要政府财政取之于国民收入的份额超过了25％时，它就必定会诉诸通货膨胀来减轻其应负的责任负担。此外，一如我们所见，由于在累进税制下，通货膨胀有助于政府增加税收，而且其增加幅度将在比例上超过收入的增加，所以诉诸通货膨胀的诱惑力也就变得愈来愈大了。
然而，如果说福利国家的各种制度都趋于刺激通货膨胀的话，那么更为真切的是，通货膨胀的种种后果，反过来又强化了人们对福利措施的需求。这不仅对于我们业已分析过的一些福利措施是如此，而且就是对于我们未曾详考或仅能在此列举的许多其他措施亦复如此，例如，对住房的租金限制措施（rent restrictions）、食物补贴措施，以及各种管制价格和控制开支的措施，等等。通货膨胀于晚近的影响范围已大幅度扩大，而这又为一些人主张扩大政府的控制权提供了一些重要的理由；不过这个问题已为人们所熟知，所以此处不赘言。但是我们需要追问的是，四十多年来整个世界的发展又是在多大程度上由这股前所未有的通货膨胀潮流所决定的呢？对于这个问题，人们尚未有充分的认识。或许，我们能够从那个在这四十多年通货膨胀背景下工作而现在需要用其工作所获来养老的一代人身上，最清楚地看到通货膨胀这股潮流对他们的影响。
借助于一个小小的统计调查所得出的结果，我们便可以看到这股通货膨胀的潮流对当前即将退休的这一代人的储蓄所产生的影响。该项调查的目的是要确定若干国家中的个人从1913到1958年这四十五年中累积储蓄的现值：这些个人在这四十五年中每年都拿出实际价值相等的一笔钱储蓄起来并按4％的固定利率进行投资。这一利率与一个西方国家的小储户从他可以进行投资的领域中所能够获得的回报大致相等，而不论其投资的实际形式是储蓄帐户、政府债券，抑或是人身保险。如果货币价值一直未变，而我们又把该储户到了第45个年头时所拥有的货币总量确定为100，那么，到1958年，这个储户的货币究竟能保留多少实际价值呢？
看来世界上只有一个国家，即瑞士，货币的实际价值可以达致70%；美国和加拿大的储户还算过得去，其实际价值约为58％。英联邦中的大多数国家以及“英镑集团”
（sterling bloc）中的其他成员国的货币实际价值大概可以保持在50％上下，而德国尽管损失了1924年以前的储蓄，其实际价值仍可维持在37％；然而，与法国和意大利的投资者相比，上述所有国家的投资者都还属幸运者之列，因为在法国和意大利，到1958年初，投资者于此前时间中的整个储蓄，其实际价值仅为11一12％。
在今天，人们之所以不去考虑这一漫长且全球范围的通货膨胀潮流所具有的重大影响，往往是因为人们视这种情况为当然，并且认为，人类历史在很大程度上就是一部通货膨胀史。不论这种说法在一般意义上多有道理，它对于现代经济制度高速发展和财富及收入以空前的速度得以增长的那个阶段来说，解释力却是欠充分的。在1914年以前的两百年间，亦即当大不列颠遵循金本位制（the gold standard）的时候，价格水平，就其在那个时期可以得到有效估量而言，大体围绕着一个恒定水准上下波动，最后的水平基本上与初始水平无甚差别，其间罕有的波动也未超过或低于平均水准的三分之一（除拿破仑战争时期以外，因为当时否弃了金本位制）。在美国，从1749到1939年这段期间，价格也同样没有发生很严重的上涨趋向。与此相比，亦即在过去的二十五年中，上述国家和其他一些国家中的价格上涨速率却标示着一个重大的变化。
3.尽管现在仍有少数人执意主张使价格持续上升的做法，但是偏执通货膨胀的主要根源却并不是上述主张，而是另一种为人们所普遍接受的信念，即与通货膨胀相比较，通货紧缩的后果更令人惧怕，所以，为了确保安全起见，宁可继续承受通货膨胀这个危害相对较小的错误。但是值得我们注意的是，由于我们并不知道如何才能使价格保持完全稳定，而且也由于只能通过对无论是膨胀现象还是紧缩现象都予以严格纠正，才能实现价格的稳定，所以不惜代价地去避免通货紧缩，就一定会导致累积性通货膨胀（cumulative inflation）。再者，作为经济资源再分配机制的必要部分的通货膨胀和通货紧缩，常常是一种局部的现象或地方性现象，所以若试图阻止任何对重要经济部门发生影响的通货紧缩，就必定会引起全面的通货膨胀。
然而我们需要追问的是，从长远的角度看，通货紧缩是否就真的比通货膨胀更具危害？在某种意义上讲，通货膨胀确实要比通货紧缩危险得多，而且也更不易把握，从而也就需要人们对其保持更大的警惕。如果说通货膨胀和通货紧缩都是错误，那么通货膨胀便是一更容易犯的错误。这是因为在一开始推行适度通货膨胀（moderate inflation）
的时候，人们一般不会感到什么痛苦，然而通货紧缩却会带来立竿见影的大痛苦。对于那些影响重大，而且人们也能即刻觉察到的作法，一般来讲用不着采取什么防范措施，然而对于另一些作法，即那些虽会带来一些暂时的好处或能够缓解眼前的一些困难，但却隐含着只在晚些时候才会暴露出来的更大危害的做法，却必需严加防范。人们常常将通货膨胀比作吸毒，然而我们需要指出的是，这种类比还只是道出了一种表面现象，通货膨胀的问题实际上更大。
通货膨胀和通货紧缩都以各自的方式导致物价发生出人意料的变化，并经由此种变化而产生各自独特的影响，因此它们都注定会使人们的预期两度落空。第一次是价格的变化结果比人们预期的要高或低，而第二次落空——这迟早会发生——是这些价格的变化在渐渐为人们所预知的时候，却已不再具有它们在未被人们预料到其变化时所具有的那种影响。通货膨胀与通货紧缩的区别在于：就前者而言，初期发生的乃是令人惊喜的变化，然而在晚些时候却会产生重大的反作用；然而就通货紧缩而言，其对商业和企业产生的影响一开始就是令人沮丧的。尽管两者间存在着上述差异，但它们的影响，却同样都是自我倒转的。产生上述任何一种影响的通货膨胀力量或通货紧缩力量都趋于在一段时间内自我支撑，而且价格变动超过预期的阶段也会因此而延长。但是值得注意的是，除非价格运动以一种加速率一直朝着同一方向不断加速，否则人们的预期就注定能够赶上这些变化。一旦这种情况发生，通货膨胀或通货紧缩所造成的影响的性质也就变了。
通货膨胀造成的最初局面，乃是有较多的人可以获取利润，而且所获利润之高，一般都会超乎寻常；到处都是成功和兴旺，很少有人失败；利润一次又一次超出预期的事实，以及大量投机也都获得成功的事实，造成了一种促使人人都去冒险的一般氛围；甚至连那些只有在价格出乎意料的普遍上涨进而导致其暴发的情况下才不致被淘汰出局的人士，在通货膨胀的初期阶段，也能继续维持，而且还能够使其所雇人员相信不久之后便可分享到普遍繁荣的利益。然而，当人们开始期望价格以同样的速率上涨的时候，这种状况却会终止。换言之，一旦人们开始指望价格在数月中会保持如此之高的百分率时，他们就会把决定成本的生产要素的价格哄抬到与其预期的未来售价相应的水平。如果价格不再按其预期攀升，那么利润就会回落到正常水平，且获利者的人数比例也会降低；再者，在可以获得暴利的阶段，由于许多本来会被迫改变经营方向的人却一直在维持，所以当价格不再按预期上升的时候，便会有更高比例的人蒙受亏损。
因此，只有当通货膨胀的刺激作用未被预见到的时候，它才会有效地起作用；一旦人们开始预见到它的存在，那么只有在一种加速持续膨胀的条件下才能维持同等程度的繁荣。在这种情况下，如果价格的上涨低于预期，那么通货膨胀的影响就会与未预见到的通货紧缩的影响相同了。即使价格的涨幅只与普遍预期一样高的话，这种状况也不会再提供额外的刺激因素，而只会将那些因即时的刺激因素的存在而被推迟且积压下来的调整因素展现出来。总而言之，要想使通货膨胀保持它初始的刺激效果，就必须让它永远以一种超过预期的速率持续下去。
除了上述情形以外，还存在着种种其他的复杂情形，它们使人们不可能对预期中的价格变化作出完美无疵的反应和调适，特别是使人们不可能对长期和短期的预期做出同样的调整；然而，在这里我们不可能对所有这些复杂的情形进行详考。同样，我们也不可能深入探究通货膨胀对当前的生产和投资所产生的各种不同的影响，尽管这些问题对于全面研究工业波动来讲乃是至关重要的。仅就本书的目的而言，我们只需指出，除非通货膨胀率以累进的速度不断提高，否则它的刺激作用就必定会消失，而且，随着通货膨胀的发展，无法与预期中的价格变化完全适应这一事实所造成的某些不利的后果也将变得越来越严重。这些后果中最为重要的一点是，作为一切企业决策基础的核算方法，只有在货币价值基本稳定时才具有意义。随着价格的加速上涨，为所有商业计划提供基础的资本和成本核算技术便很快会失去它们的全部意义；实际的成本、利润或收入，也很快会无法按人们惯常接受的方法加以核算。而且，根据既有的税收原则，越来越多的增益部分也会被视作利润而课税，然而实际上，为了维持资本的稳定，这部分收益本应当被用来再行投资的。
因此，通货膨胀至多只是一种昙花一现的刺激，而且即便只是这样一点点有益的影响，也只有在某些人始终受骗上当以及某些人的预期蒙受不必要的落空的情况下才能持续下去。通货膨胀的刺激作用来源于它所制造的错误。这一点尤其危险，我们必须予以明辨，因为小幅度通货膨胀所导致的后患，只能凭靠更大幅度的通货膨胀才能抵消。一旦这种状况持续一段时间，那么即使是阻止它加速增长的做法也定会造成这样一种局面，其间，一种自发性的通货紧缩将势所难免。如果某些因通货膨胀而被扩大了的经济活动只有靠持续的通货膨胀才得以维系，那么这些经济活动因通货膨胀的中断而同时终止，便足以造成可怕的恶性后果：某些收入的下降将引起另一些收入的下降，一直如此蔓延下去，无以复收。一如我们所知，通过防范通常先于大萧条发生的通货膨胀，我们似极可能阻止大萧条的发生，但是通货膨胀一旦启动，那么我们也就无能为力了。不无遗憾的是，大多数人担忧萧条之时，已是萧条病入膏肓之际，而在此前他们却根本就没有考虑过这个问题。
通过对通货膨胀所起作用的方式的讨论，使我们认清了这样一个问题，即当政府政策主要考虑特殊情况而非一般情形、主要考虑短期问题而非长远问题的时候，它就极难抵御通货膨胀的影响。从功利的角度看，通货膨胀通常是政府和私营企业解决眼下困难的较为简便的手段，也是一条会遭遇最少反对的途径，有时候也是帮助经济在发展过程中摆脱政府政策设置的种种障碍的最为便捷的出路。如果政府执行的一项政策把其他所有的决策都视作货币供应量必须与之相适应的基本依据，从而使其他措施所造成的损害尽可能地不为人们所察觉，那么通货膨胀就是这种政策不可避免的结果。然而我们需要强调指出的是，从长远来看，这样一种政策会使政府成为它们自己先前所做的决策的俘虏，因为这些早些时候的决策常常会迫使它们在此后采取一些它们明知有害而又不得不采取的措施。的确，凯恩斯的一些观点可能是被误解了，然而这也绝非偶然；我们可以说，正是他比其他论者给予了这类通货膨胀的倾向以更多的鼓励，因此他也须对“从长远来看我们都是死人”（in the long run we are all dead）这样一个本质上反自由的说法负责。现今对通货膨胀的偏执，在很大程度上是由于短视之盛行所致，而这种短视又是因对当前措施的较为远期的后果难以辨识所致，同时也是那些只注重解决实际问题的人士（特别是政治家）在解决眼下的急务及实现近期的目标时所具有的不可避免的急功近利所造成的。
由于通货膨胀在心理上和政治上都远比通货紧缩难于防范，同时又由于它在技术上远比通货紧缩易于防范，所以经济学家应当始终强调的，乃是通货膨胀的危险。通货紧缩一旦为人们所察觉，人们当即便会做出种种努力以与之对抗——而且，往往是在通货紧缩尚处于不该加以阻止的局部状态和必要阶段的时候，人们便起而与之相抗了。然而，在时机未成熟的时候就提防通货紧缩，可能会比不采取必要的对应措施更危险。没有人会把局部的或地方的繁荣误以为是通货膨胀，但是人们却常常在局部或地方发生萧条的时候，要求采取完全不合时宜的货币对策。
以上分析的结果似乎表明，人们在制定货币政策时，往往会采取这样一些原则，它们赋予了权力当局以更多的权力和自由裁量权，并因此而使它们更受制于政治的压力和它们自己高估当时事态之紧迫性的倾向；但是较之这些原则，就总体而言，某种旨在实现长远可欲的目标并旨在制约权力当局短期决策的机制性规则（mechanical rule），很可能有助于制定出一项更好的货币政策。然而，这也提出了一些其他的问题，对此我们必须做出较为系统的讨论。
4.主张“在制定货币政策方面以规则对抗金融机构”的理由，已为已故的亨利。
西门斯（Henry Simons）先生在一篇著名的论文中做了极有说服力的论证。该论文对严格规则（strict rules）的阐释极为严密，理由亦极为充分，以致于现在的主要问题在很大程度上就变成了这么一个问题，即以适当的规则（appropriate rules）制约金融机构有多少现实可能性。事实或许真是如此，如果人们能够就货币政策的目标达成完全一致的意见，那么，成立一个独立的金融机构——一个完全不受政治压力并可以自由决定所应予采用的手段以完成委派它负责实现的目的的机构——或许仍是一种最佳的安排。
以往赞同设立独立的中央银行的观点，现在仍有其依据和道理。但是，制定货币政策的责任，在今天不可避免地主要是由那些在很大程度上虑及政府财政的机构来承担的，所以，这个事实很可能强化了下述两种论点：一种论点反对赋予制定货币政策的机构以过多的自由裁量权，另一种观点则主张货币政策之决策应尽可能地为人们所预见。也许应当明确指出的是，反对制定货币政策方面的自由裁量权与反对政府使用强制性权力方面的自由裁量权，并不完全是一回事。即使控制货币的权力操纵在一个垄断组织的手中，对这项控制权的行使也未必会导致对个人的强制。反对制定货币政策方面的自由裁量权的论辩所依据的乃是这样一种观点，即货币政策及其效果应当尽可能地为人们所预见。
因此，这一论辩的效力取决于我们是否能够设计出一种自动机制（automatic mechanism），使货币供给以一种比任何自由裁量措施都更具预见性的且更少扰乱力的方式进行有效的变化。然而，对于这个问题，尚无定论；这是因为我们并不知道有什么自动机制能使货币的供给总量丝毫不差地按我们所希望的那样自我调节，而且我们之所以赞成某种机制（或者根据严格规则来决定行事的方式），最主要的原因乃是我们怀疑在实际操作中，经由审慎思考而进行的控制是否就能够有更好的表现；而我们之所以有这样的疑虑，则部分是因为金融决策机构在进行决策时所面对的局面往往会使它们只关注短期的利益，部分也是因为我们对这些金融机构在特定情况下应当如何决策这个问题毫无把握，从而它们如果不按照确定的规则行事，那么它们的决策的不确定性就必定会增大。
自本世纪二三十年代各国所采取的政策先后否弃了金本位制以后，这个问题就一直尖锐地存在着。这也就难怪一些人为什么会把重新启用过去那套金本位制的做法视作解决此一问题的唯一法门了。在今天，则很可能有更多的人会认为传统金本位制的弊端被严重夸大了，从而他们怀疑放弃这一制度是否真是有益之举。但是，这并不意味着于当下重建这一制度就是一项现实可行的方案。
首先，我们应当牢记的是，任何一个国家都不可能通过其一己的努力而使金本位制得到有效的恢复。这是因为只有当金本位制是一项国际标准的时候，它才能有效运作；而且，即使美国现在回复到了金本位制，这也主要意味着美国的政策将决定黄金的价值，但却未必意味着黄金将决定美元的价值。
其次，且同样重要的是，国际金本位制的运作，还须依赖于某些态度和信念，然而这些态度和信念很可能已不复存在了。国际金本位制在当时之所以得以有效运作，在很大程度上是因为人们普遍认为被逐出金本位制之外乃是一种大灾难，并会给国家带来耻辱。然而，如果人们已经知道各国都不打算为维持这一标准而采取某些颇具痛苦的措施的话，那么金本位制作为一种只能同甘而不能共苦的制度就不可能产生什么影响。在我看来，黄金的这种“神秘性”已经永远消失了，当然我的这个观点可能并不正确，但是在我看到更多的反证以前，我仍将坚信，企图恢复金本位制的各种努力，充其量亦只能是昙花一现般的成功。
赞成恢复金本位制的论点，与反对单一国家标准而主张国际标准的论点密切相关。
囿于本书论题所给定的限制，我不拟对这一问题做进一步的讨论。我只想再指出一点，即如果人们想要确立的是一种高度自动且同时也是一种国际化的标准的话，那么在我看来，现在已初具轮廓的“商品储备本位制”（a commodity reserve standard）的方案，仍不失为一最好的选择，因为它集中了金本位制的所有优点而同时避免了它所具有的缺陷。然而值得我们注意的是，尽管对这样一种制度的建议或方案应当给予更多的重视，但它们还很难说是一项在近期就能予以实施的替代性做法。即使现在有机会把这样的一个方案立即付诸实施，实际上也很难达到它所欲图实现的目的，即只是稳定所选定的大批商品的总价格，而不是去稳定该方案所包括的任一单项商品的价格。
5.对于那种主张建立能迫使权力机构正确行事的制度安排的观点，我当然无意反对。随着货币政策受公共财政因素的影响的可能性不断增大，主张这样一种制约机制的理由也就变得越来越充分了。但是，如果我们随意夸大这种机制所能达致的作用，那么我们就只会减小而不会增大这一论辩的理由。我们很可能无从否认这样一个事实：尽管我们能够限制这一领域中的自由裁量权，但却无力将其完全根除；因此，关于决策机构在这一无从避免的自由裁量权的范围内究竟可以采取什么行动这个问题，就不仅异常重要，而且实际上还可能决定着这一制约机制能否得到实施并发挥作用的问题。
所有的中央银行都面临着一个基本的两难困境，而这一两难困境又使它们的政策不可避免地涉及到诸多自由裁量权的问题。众所周知，中央银行对所有的流通媒介只能起到一种间接的控制作用，因而也是一种有限的控制作用。它的权力主要基于它可以在人们需要现金的时候威胁不予提供现金。然而，与此同时，人们又认为它有义务在人们需要现金的时候绝不能拒绝按某个价格提供现金。正是这个问题，而非政策对价格或币值的一般影响，决定着中央银行的日常行动。这种考虑使得中央银行必须不断在事前阻碍或在过程中抵制信贷领域中的种种发展，因为在这个领域并不存在可以提供充分指导的明确规则。
上文所述基本上也可以适用于那些旨在影响价格和就业的措施。这些措施最主要的目的应当被设定为在价格和就业发生变化之前阻止这些变化，而不是等它们开始变化后才去纠正它们。如果一家中央银行总是坐等到规则或机制迫使它去采取行动时才有所动作，那么因此而导致的波动就会毫无必要地增大许多。而如果此家中央银行在其自由裁量权允许的范围内先行采取了与规则或机制将作用于它的方向背道而驰的措施，那么这种规则或机制很可能要不了多久时间就会丧失其原有的效力。因此，退一万步讲，即便是在决策机构的自由裁量权受到严格限制的领域，其最终的结果可能还是要取决于该机构在其自由裁量权范围内的所作所为。这实际上意味着，在目前的情况下，我们只能通过规定货币政策的目标而非它的具体作法来限制货币政策，而且除此之外，我们也别无他策。因此，当今的具体问题乃在于我们是应当维持某种稳定的价格水平，还是应当维持某种稳定的就业水平。如果我们能够做到把货币的稳定放在第一位而让其余的经济政策去适应货币稳定的要求，那么在所允许的不可避免的小幅度波动的条件下，上述两个目标，若是恰当诠释的话，未必就会相互矛盾。然而，一旦“充分就业”被解释为在短期内能靠货币手段达到的就业最大化（人们有时也正是这样解释的），并被作为首要目标来追求，那么价格稳定与就业稳定两个目标之间就会发生矛盾；而且这种作法也定会导致累积性通货膨胀。
当我们以一个稳定的综合价格水平为目标时，我们就有可能获得一个高水平的稳定的就业率。从实践意义上讲，只要这一价格水平并不仅指最终产品的价格（因为如果是这样，在技术高速发展的时候仍会造成严重的通货膨胀趋势），而且只要它尽可能多地立基于国际价格而非地区价格，那么这个价格水平究竟该如何确定，就可能不是至关紧要的了。此外，这样一项政策，即使为两三个大国同时执行，也应当与汇率的稳定保持和谐一致。这里的重要问题在于，金融机构必须把价格控制在众所周知的某个确定的限度之内，使之不致于逾越此一限度——甚或使之不能接近这样一种水平，否则金融机构就必须对其政策做出重大修正。
6.尽管有些人明确主张采取持续性通货膨胀（continuous inflation）的方案，但是有一点则是确定无疑的，即我们并不会因为多数赞成这种持续性通货膨胀的方案，就毫无原则地接受这一方案。当我们指出即使像每年3％这一似乎小幅度的价格增长都意味着它会使物价水平在23年又6个月中翻一倍并可能在一个人一生的工作年限内达致四倍的时候，我想没有几个人再会乐意接受持续性通货膨胀这种方案了。通货膨胀的危险之所以会持续存在，并不是因为执意主张通货膨胀的人的力量强大，而是因为反对它的人的力量太小。要想防止通货膨胀的危险，公众就必须明确认识到我们所能够采取的措施以及不采取这些措施所可能导致的后果。大多数资深学者都认为，阻止通货膨胀的困难是政治性的而非经济性的。然而不无遗憾的是，似乎又没有人相信金融机构的确有权力阻止通货膨胀。需要指出的是，人们对货币政策能够创造短期奇迹抱有最为乐观的看法，乃是与他们在同时对货币政策的长期影响又持有完全无奈的宿命观相伴随的。
就这个问题而言，我们应当特别强调两点：首先，如果通货膨胀趋势不被制止，我们便不可避免地会越来越滑向国家控制之途；其次，膨胀价格的任何持续性上涨都是危险的，这是因为我们一旦开始依赖通货膨胀的刺激效应，最后的结果便是我们只能在更严重的通货膨胀与作为我们错误代价的衰退和萧条之间进行选择，而无他途可循。即使程度很低的通货膨胀也会十分危险，因为它会造成这样一种局面：每当问题发生时，最为简便的解决之途似乎只有再推进通货膨胀，依此逻辑发展下去，负责制定政策的人的手脚便被捆住了。
个人可以采取各种手段来保护自己以对付通货膨胀，例如“按价格变动而调整条件的合同”（sliding-scale contract）等手段，但是，这类措施不仅会促使通货膨胀过程自动升级，而且还会促使通货膨胀率提升到必要的高度以维持其所具有的刺激效应；但是本章已无篇幅对这些个人对策进行详尽讨论了。在这里，我们只须指出：通货膨胀会使中等收入的人士越来越难以靠自己的收入安度晚年；通货膨胀不鼓励储蓄却鼓励负债；而且，通货膨胀经由摧毁中产阶级而在彻底的无产者与富裕者之间造成了一道危险的鸿沟，这可以说是经历了长期通货膨胀的社会都具有的一项可怕的特征，而且也是这些社会动荡不安的根源。也许令人感到更为可怕的是通货膨胀所产生的更为广泛的心理效应，它在整个社会中传播着对长期观点的漠视和对眼前利益的追求，而且值得我们注意的是，这种寸目鼠光的倾向已经支配了公共政策的取向。
那些期望增加政府控制权力的人士；一般都主张通货膨胀的政策，这实非偶然；然而，不无遗憾的是，还不只是这些人主张这种政策。对于社会主义者来讲，他们之所以赞成通货膨胀，乃是因为通货膨胀会导致个人对政府的日益依赖，以及它能促使人们要求政府采取更多的行动。然而，大凡希望维护自由的人士必须认识到，如果政府有什么行动能使其拥有越来越多的控制权，那么这就是通货膨胀，而且它很可能是造成政府权力不断扩张之恶性循环过程中的最为重要的独一无二的因素。因此之故，所有希望阻止增加政府控制趋势的人士，都应当把自己的关注力集中在货币政策上面。或许，最令人沮丧的莫过于这样一个事实：当下有许多智慧开明的人士，虽说在诸多其他领域中一直在努力捍卫着自由，但是在货币政策领域，却受着通货膨胀政策的眼前利益的引诱，竟然去支持从长远看来必定会摧毁自由社会根基的种种倾向。
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第二十二章　住房与城镇规划
如果政府在废除住房补贴的同时，又根据与住房补贴完全相同的费用削减劳工阶级的税收，那么劳工阶级的经济状况就不致变得更糟；但毋庸置疑，这样做的结果是，劳工阶级宁愿将钱花在其他方面而不花费在住房条件的改善方面，并继续居住在过度拥挤的、设备极差的住房中；一些人之所以这样做，乃是因为他们并不知道较好的住房条件所具有的裨益，而另一些人之所以如此行事，乃是因为他们在将住房方面的投资同其他的消费途径作比较时低估了其价值。这就是主张发放住房补贴的理由，也是其唯一的理由；我们在这里之所以以一种最为直白的方式提出这个问题，实是因为左翼文献常常是在无视现实的情况下讨论这个问题的。
刘易斯（W.A.Lewis）
1.一如我们所知，文明与都市生活紧密关联，不可分割。几乎所有使文明社会与初民社会（primitive society）得以区别的因素，都与我们称之为“城市”（cities）
的大规模人口聚集密切相关，而且当我们言及“文雅”（urbanity）、“礼貌”
（civility）或“有教养”（politeness）的时候，我们所意指的也是那种城市中的生活方式或行为举止。甚至农村人的现今生活与初民生活之间的大多数差异，也是由城市所提供的一切所致。此外，由于在今天，人们即使生活在乡村也完全有可能享用到城市的丰富产品，所以在高度文明的国家中，这种现象也常常使得乡村的悠闲生活演变成了一种高雅文明生活的理想境界。
然而，城市生活的优势，特别是城市工业的发展所实现的生产力的大幅度的提高（它们可以使一小部分仍旧生活在农村的人口得到优良高质的农具装备并生产出足够多的粮食以供养所有的其他人），却是付出巨大的代价而实现的。城市生活不仅比农村生活更为多产，而且也比后者需要更多的花费。只有那些因生活在城市而使其生产能力得到大幅度增进的人，才有可能在支付城市生活所附加的费用以后获致净收益。伴随城市生活而来的娱乐活动的名目与费用，是如此的繁多和昂贵，以致于在城市中过上体面生活所需的最低收入标准也会远远高于农村地区的收入标准。那种在乡村中仍能为人们所承受的贫困线上的生活，在城市中已极难为人所忍受，而且因贫困而造成的邋蹋贫穷之外在形象也会令其周围的人大为震惊和厌恶。因此我们说，城市既赋予了文明以价值，也已为追求科学和艺术、追求物质享受提供了各种手段，但是与此同时，我们有必要指出，城市也必须对它给这种文明所造成的最为肮脏的阴暗面负责。
再者，大量的人口因居住于特别稠密的地区而导致的花费不仅非常高，而且在很大程度上讲这种费用也是公共的，这即是说，这些费用并不一定会或不会自动由那些导致这些花费的人来承担，而可能必须由所有的人来共同承担。从许多方面来看，城市生活的紧密纷繁，使得原有的种种构成简单划分地产权（simple division of property rights）之基础的假说归于无效了。在城市生活的情况下，那种认为地产所有者不管如何处理他的地产都只会影响他自己而不会影响其他人的观点，只能在极为有限的程度上被认为是正确的。经济学家所谓的“相邻效应”（neighborhood effects），即一人因对自己地产的处理或使用而对他人的地产所造成的种种影响，在此具有了重要意义。城市中几乎任何一块地产的用途，事实上都将在某种程度上依赖于此块地产所有者的近邻的所作所为，而且也将在某种程度上依赖于公共的服务——如果没有此种公共的服务，则分立的土地所有者就几乎不可能有效地使用这块土地。
因此，私有财产权或契约自由（freedom of contract）的一般原则，并不能够为城市生活所导致的种种复杂问题提供直截了当的答案。值得我们注意的是，即使在当时不存在拥有强制性权力的权威当局，较大规模的土地单位所具有的较大优势仍有可能促成新的法律制度的发展——亦即依照某种方式把控制权在下述两者间进行分割，即一方持有决定一有待开发的大区域之性质的优越权（superior rights），另一方则持有决定较小土地单位之用途的次要权（inferior rights），然而后者在前者所决定的框架中）可以自由地决定一些特殊具体的问题。从许多方面来看，当今有组织的市政公司所学习实施的功能，乃与前述优越权持有者所具有的功能相符合。
我们必须承认，就是在不久以前，经济学家还很少关注城市发展中各个不同方面的协调合作问题，此事令人甚感遗憾。尽管一些经济学家也激烈抨击城市住房条件恶劣（大约在五十年前，一份以讽刺著称的德文周刊甚至建议，应当把经济学家界定为一种巡察且丈量工人住房面积并指出住房太小的人！），但是，就都市生活中的那些重要问题而言，他们长期以来则一直效法亚当。斯密，然而斯密对于这些问题所采取的基本上是一种不屑一顾的态度；斯密曾经在其讲演中这样解释说，城市整洁与治安问题，“即是清除街道污物的正确方法与执行法律的问题，它们虽说与预防犯罪的规定或维护城市治安的方法有关，但由于太平常无奇而不能以此种论述方式在本演讲中对它们进行考虑”。
经济学家既然忽略了对这样一个高度重要论题的研究，所以也就没有什么理由报怨说，这个问题仍未得到应有的关注和解决。事实上，此一研究领域的某些发展，几乎完全是由那些专门处理和解决具体问题的人士促成的，然而关于各方的努力如何得以相互协调这个核心问题，却在很大程度上仍未引起足够的重视。但是需要强调指出的是，如何使个人所有者所具有的知识和技术的有效运用与有关行动“不得损人利己”这样一项原则相符合的问题；在本书的讨论中具有着特别重要的意义。我们不可忽视这样一个事实，即一方面，从整体上看，市场在引导城市发展的方面虽不能说完美无暇，但却比人们通常所认识到的要成功得多；而另一方面，大多数致力于改善此种不完善境况的主张——其方法并不是使市场运作得更好，而是要在市场之上强加一个中央指导或管理系统——却极少意识到这种中央管制系统将成就什么结果，甚至也没有追问这种管制系统是否能够达致市场的效力。的确，许多政府由于对那些支配着城市发展的力量根本就没有清醒的认识，所以在处理这些棘手的问题时所采取的一般都是极其随意的方式；在我们了解了政府处理这些问题的方式以后，我们当然不会再对这种随意方式所导致的“愈是治理城市弊端或恶行，它们愈是猖獗的结果感到奇怪了。许多原本旨在同那些具体的恶行或危害作斗争的政策，实际上并没有解决那些问题，反而使情况变得更糟了。更为重要的是，较之其他任何政策领域可见到的发展，晚近的经验表明，这个领域中的某些发展，为当局直接控制个人的私性生活（private life）创造了更大的可能性。
2.我们必须首先考虑这样一项措施：这就是对住房的租金进行限制（rent restriction）的措施或对住房租金施以“封顶”（ceiling）的措施。一般而言，这种措施只是在应付某种即时的紧急情况时为政府所采取的一种手段，而且从来也没有人将它当作一项持久性的制度安排加以捍卫，但是，事实上它却变成了一种具有永久性质的安排；而且在西欧的许多国家或地区，这项措施在限制自由和阻碍繁荣等方面所起的作用，很可能已超过了其他任何措施，当然通货膨胀政策除外。最初实施住房租金限制措施的目的，乃是为了阻止住房租金在第一次世界大战期间上涨，但是在许多国家，虽经过多次重大的通货膨胀，这项措施却并没因为大战的结束而遭废弃，相反，它却持续实施了四十多年；更为糟糕的是，在这四十多年的岁月中，这些国家虽经历了多次重大的通货膨胀，但是住房租金限制措施并没有发生任何变化，其结果是住房租金被降至比它在自由市场中所应获得的价格低得多的水平。因此，房产权（house property）事实上被剥夺了。较之任何其他同类措施，从长期来看，这项措施很可能更加恶化了它原本旨在整治的恶行或弊端，也使行政当局获得了控制人口迁徙或人口流动的高度专断的权力。
再者，这种住房租金限制措施还在很大程度上造成了对财产权的蔑视和个人责任感的降低。对于那些并不曾受到这项措施长期影响的人来讲，我们在这里所作的的论断可能过分严重了。然而，不论对于谁来说，只要他注意到住房条件的不断恶化，注意到这种住房条件的恶化对巴黎人、维也纳人、甚至伦敦人的一般生活方式的影响，他就能够洞见到这项措施对经济的整体性质——甚至对一个民族的整体特性——所造成的致命影响。
我们必须首先强调指出的是，任何将住房租金限定在低于市场价格的措施，都必定会使住房短缺的状况持久地维续下去。如此，需求就会持续地超过供给，而且如果限价封顶也得到了有效的实施（即“溢价”（premiums）的情况得到了禁止），那么就必须建立一种由当局来分配住房的机制。因此之故，人口流动的频率在很大程度上也被降低了，而且随着时间的推移，不同街区和不同类型住宅之间的人口分布状况也不再与需求或欲求相符合。正常的循环流动，亦被中止了；所谓正常的循环流动（normal rotation），在这里是指一个家庭在其家长具有挣取最多收入能力的时期，会比一对年轻的夫妇或已老迈退休的夫妻占据更大的住房空间，因此住房空间往往会随着挣取收入能力的变化而变化：这就是住房空间的正常的循环流动。在住房租金被限制的情形下，由于政府不得命令人们到处迁移，所以人们就会固守他们原有的住所，这样，原本租用的房屋也就变成了一个家庭所具有的一种不可剥夺的财产，它经由一代传递给下一代，而不论其需求与否。那些继承了租用住房的人，常常会比那些租不到住房的人要过得舒适，然而需要指出的是，在住房租金被限制的情形下，越来越多的人却要么根本不可能租到独立分住的住房，要么只有在官方的恩惠下、或者承受他们极难偿付的费用、或者通过某些非法的或不正当的手段，才能租到独立分住的住房。
与此同时，房产所有者在住房维修方面也完全丧失了投资兴趣，即使不得已而为之，也只是在法律规定他们能从房屋租用者那里获得修缮住房的费用的限度内行事。一如在巴黎这样的城市中，通货膨胀已使租金的实际价值降至它们原来价值的二十分之一或者更少。房屋损坏或破损的速率已达历史之最，以致于试图在未来几十年里将它们维修或重建完毕，似无可能。
不过，物质方面的毁损还不是最重要的问题。在我看来，更重要的问题是：住房租金的限制措施，使得西方国家中的大多数人在其日常事务中愈来愈受制于当局的专断决定，甚至在做个人生活的重大决策的时候也习惯于寻求当局的许可和指导。这些人已渐渐将下述现象视为理所当然，即花费于他们住房方面的资金应当由其他人无偿提供，而且个人的经济福利也应当依赖于执政党的恩惠，而执政党也常常运用它对住房的控制去帮助它的支持者。
当局不断地被要求对人们的各种需求的相对价值做出裁定，对基本的服务项目进行配置，并根据当局自己对不同个人需求的急迫性所做的判断来处理那些在名义上仍属于私有产权的问题；这样的事例在当今的西方国家可以说比比皆是，然而正是这些事例极大地摧毁了人们对产权、法律和法院的尊重。例如，“一所住房的所有者，有一个身患残疾的妻子和三个年幼的孩子，他希望收回出租的房屋；但是当他的要求遭到拒绝时，他的境况一定很糟；但是当他的请求获得同意时，他在其请求遭到拒绝时的境况是否就比此房屋的租用者（他只有一个孩子但却有一位病魔缠身并卧床不起的岳母）于此时的境况更痛苦呢？”这个问题并不能通过诉诸任何已获公认的法律原则而获致解决，而只有通过当局的专断干预才能得到解决。这种对人们私性生活中最重要的决策进行控制的做法，赋予了当局以极大的权力，这一点可以经由德国行政上诉法院（the Geman Administrative Court of Appeal）在晚近做出的一项判决见出。该判决的事实情况如下：由于一位在甲地生活居住的人先前并未获得房管当局对其迁徙的许可，也未曾得到分配居处的承诺，所以乙地的地方政府的劳工介绍所就拒绝为他在此地寻找工作；德国行政上诉法院认为这种做法必须被宣布为违法——这并不是因为有关当局没有权力拒绝他的要求，而是因为有关当局的这种拒绝实际上是因“原本分立的行政管理机构之间的共谋所致，而这是不能允许的”。事实上，不同当局活动之间的协调合作，乃是规划者们热衷于寻求的结果，然而需要强调指出的是，正是这种所谓的合作，却极易使那些本来只是特定决策中的专断性，渐渐转变成了对整个个人生活的专断控制权。
3.尽管住房租金限制这种措施（一如大多数人所知，即使在最早实施此种措施的地方亦复如此），长期以来一直被视为是一项在政治上不可否弃的紧急措施，直到今天情况亦无多大变化，但是，力图通过提供公房（public housing）或建筑补贴来降低人口中较贫困者的住房费用的种种努力，却逐渐被人们视作了福利国家的永久性政策的一部分。然而不无遗憾的是，极少有人认识到，如果不对这些福利性措施在实施范围和适用方法等方面施以极为谨慎的限制，那么它们所导致的结果就很可能会与住房租金限制措施所导致的结果别无二致。首先需要指出的是，政府力图通过提供公房以帮助的任何一群人，只有在政府能够向他们当中所有的人都提供他们欲获得的新住房的情形下，才会受益。如果当局只提供部分住房，那么这种做法实际上就不是对私人建筑活动所提供的住房的一个补充，而是对它的一种替代。第二，政府所提供的较廉价的住房，必定严格限于它所旨在帮助的那个阶级，而且为了在较低租金的水平上满足这个阶级的要求，政府还不得不提供比这个阶级原本可能获得的更多的住房，这是因为租金便宜，所以这些人可以租用更大面积的房屋。第三，这种规定公房只能由那些最贫困家庭享受的措施，从一般意义上来讲，只有当政府并不企图提供既廉价又在实质上比他们原先所拥有的住房的条件为好的住房时，才是可行的；要不然那些因此得到帮助的人，就会比那些经济生活条件稍优于他们的人住得更好；如果事实真是这样，那么那些经济生活条件较好的人也定会要求将他们也纳入政府帮助的方案之中；显而易见，这个过程又会不断地重复往环并逐步升级，渐渐地把越来越多的人拉人这个过程之中。
一如住房改革者所反复强调的那样，试图通过政府行动以实现住房条件的普遍改观，只有当相关城市的全部住房问题在实际上都被视为一种公共服务且由公共资金来偿付的时候，才能做到；采取提供公房或建筑补贴的措施，所导致的结果就是如此。然而，这种力图使住房成为一项公共服务项目的努力，不仅意味着一般大众将被迫在住房方面支付比他们愿意支付者为多的费用，而且还意味着他们的人身自由或个人自由将受到严重的威胁。除非权力当局能够成功地按照私人住房租金的价格提供较舒适的和较廉价的住房，否则就不得不确立起一种由权力当局来分配住房的长期制度。在这种分配制度下，人们应当支付多少房费以及每一家庭或每个个人应当分得何种住房等问题，都将由权力当局来决定。如果连获得公寓或住房都须由权力当局来决定，那么我们便不难发现权力当局对个人生活拥有着何等的控制权。
此外，我们还应当认识到，那种力图使住房成为一项公共服务项目的努力，由于遏制了那些力图逐渐降低建筑成本的各种力量，因而从许多方面来看，已经变成了住房条件得以普遍改善的主要障碍。众所周知，所有的垄断者均是不经济的，而政府的官僚机器则更是如此；遏制竞争机制并替之以中央指导发展，不仅会使经济日趋僵化，而且还将注定阻碍那种可欲的且在技术上并非不可能实现的目标的实现——这个目标就是逐渐地且实质性地将建筑成本降低到所有的住房需求都能得到满足的水平。
因此，公房（和补贴住房［subsidized housing］等措施充其量只能是一种帮助贫困者的手段，但其不可避免的结果却是它将使那些接受这种帮助的人依附于权力当局；尤其需要指出的是，如果这些人构成了人口中的多数，那么它还将导致极为严重的政治问题。当然，一如其他给予某些不幸的少数以帮助的措施那样，这样一种措施也并不是不能与一般的自由制度相容合的。但是值得我们注意的是，这种措施的确产生了一些非常严重的问题；因此，如果我们不希望这种措施导致危险的后果，那么我们就应当以一种严肃的态度正视它所产生的那些严重的问题。
4.城市生活所提供的较大的获利或收益机会以及其他的一些有利条件，在相当大的程度上被这种生活所需要的较高费用所抵消，而且一般来讲，城市生活费用还会随着城市规模的扩大而增加。值得注意的是，那些因在城市工作而大大提高了其生产能力的人，尽管必须为他们狭小的居住陋室付出较多的房租，而且还可能必须为每日的长距离交通支付费用，却仍将获得一些净收益。然而，其他一些人的情况就不是如此了，他们只有在满足下述条件的情况下方能获得一些净收益：即他们不必支付交通费用，亦不必租用昂贵的住房，或者他们只要有略多的钱购买其他东西就不会在意拥挤不堪的住房条件。在城市发展的大多数阶段，旧建筑楼群一般都位于城市的中心区；由于人们极想把城市中心区用以满足其他的目的，因此在这些地区建造新的住宿区就不是有利可图的选择。尽管这些旧建筑住宅为富裕者所不求，然而它们却可以为那些只具较低生产能力的人提供一种获得净收益的机会，因为他们可以通过居住在这些房租非常低廉当然也非常拥挤的楼房中而节省许多费用。只要贫困者准备在这些旧建筑楼群中居住，那么让这些旧建筑仍旧保存下去，通常就是利用这片土地的最为有利可图的方式。因此，这就造成了一种极为矛盾的现象：城市中最贫困的居民往往住在地价非常昂贵的街区，而土地所有者却从城市中可能最贫困的地区赚取非常高的收入。在此种境况下，这类房产之所以可以继续被用于居住而获利，一是因为这些旧建筑不需要花费什么修缮或维修的费用，二是因为它们可以为人们充分居住。如果这些旧楼群不能以这种方式为人们所利用，或者不能被用来供人们充分居住，那么对于居住在这些旧建筑中的大多数人来说，本可以用来增加其收入并足以抵消生活于城市的附加费用的种种机会就不复存在了。
大多数城市在发展期间，都以某种集中的方式形成了这类贫民区；它们的存在，向人们提出了两组应当加以区分但却经常被混淆的问题。毋庸置疑，这些极其肮脏因而有碍健康的贫民区的存在，不仅导致了一般居住条件的悲惨，而且也常常会导致违反法纪事件的发生；这种状况无疑会对城市的其他地区产生有害的影响，也将迫使该城市的行政管理机构或其他居民去承担那些居住在这些贫民区的人自己并不加以考虑的费用。贫民区居民之所以认为居住在城市的中心区对他们有利，乃是因为他们不用偿付由他们的决定所导致的所有费用；仅就这一点而言，人们便完全有理由主张通过对贫民区的房产课收费用来支付上述所有费用以改变这种状况——当然，这种做法很可能会导致这样的结果，即贫民区将会消失，并被那些用于商业目的或工业目的的建筑所取代，然而这种结果显然会不利于贫民区的居民。因此，主张对贫民区采取这种行动的观点，并不是以这些贫民区居民的利益为出发点的；这些问题乃是由地产权所具有的“相邻效应”所致，且属于城市规划（city planning）的问题，对此我们将在后文中讨论。
与前述主张明显不同的是这样一些论辩，这些论辩主张根据他们所认定的贫民区居民的利益或需求来清除贫民区。这些论点导致了一种真正的两难困境。一般来讲，正是因为这些贫民居住于拥挤不堪的旧建筑楼群之中，他们才能够从城市所提供的额外挣钱机会中获致某种收益。如果我们想清除这些贫民区，那么我们就只有在下述两种选择方案中择其一：一是我们必须通过把廉价但却肮脏的住宿区从贫民区居民认为存有挣钱机会的地方迁移出去的方式，来阻止他们利用在他们看来构成其部分机会的条件，并且通过坚持所有城镇住房必须满足某些最低标准的方式，有效地将他们挤出城市；另一种选择是我们必须按照某种并不足以偿付成本的价格向他们提供较好的住房条件，从而也就必须既为这些呆在城市中的人提供补贴，同时又必须为更多迁入城市中的贫困者提供相同的补贴。这种做法无异于激励城市以其经济无法承受的负担进行发展，亦无异于经由主观安排的方式创造出一个依赖于整个社会为他们提供需求之物的阶级，当然，他们的需求之物乃是由当局所认定的，就此而论，我们几乎不可能在权力当局不要求拥有决定谁应当或谁不应当被允许迁入某一特定城市的权利的情况下，期求政府当局能够长期地提供此类服务。
一如在众多领域所发生的情况那样，政府在住房领域所推行的各项政策，一开始也都旨在为一定数量的人提供服务或便利，但是政府却未能考虑到推行这种政策的结果，即它必定会使政府不得不为更多的人提供同样的服务或便利。的确，在大多数城市中，贫民区的部分人口是由那些只具有城市生活经验的老城居民构成的：这些人如果去农村生活，可能更无力维续生计。但是，更为棘手且尖锐的问题却是由大批大批地从较贫困的农村地区涌入城市的贫民所带来的。对于这些人来说，城市中陈旧且失修的建筑中的廉价住房，为他们在通向更富裕境地的阶梯上提供了一个立足点。尽管他们必须在拥挤且肮脏的环境中居住，但他们仍然认为迁入城市对他们有利。因此之故，政府所采取的那种以同样较低的价格为迁入城市的人提供相对较好的住房的措施，无疑会吸引更多的人涌入城市。对于这样一个问题，一般也只有两种解决办法：一是让经济制约因素起作用，另一是直接控制人口的涌入；而信奉自由的人士，将会认为前一种解决办法负面较少。
住房问题并不是一个能够单独加以解决的独立问题，相反它是一般贫困问题的一个部分，而且也只有通过收入的普遍提高方能逐步解决。然而，如果我们为人们提供补贴以使他们从其生产能力高于其生活费用的地区迁至其生产能力低于其生活费用的地区，如果我们阻止那些相信通过迁入城市便能以较差的居住条件为代价（尽管在我们看来这样的居住条件太过悲惨）而改善其生活前途的人迁入城市，那么这个问题仍将得不到解决。
我们需要指出的是，许多其他市政措施的原初目的尽管也在于满足一定人口的需要，但是这些措施的结果在事实上却趋于推进大城市以超出其所能适当承受的经济压力的方式进行发展；然而，囿于本书的篇幅，我们不可能在这里对所有这类市政措施进行探讨。
大多数关于公用事业率（public utility rates）的政策，其直接目的都在于通过提供低于成本的服务来缓解城市的拥挤程度，并促进城市郊区或边沿区的发展，但是从长远的眼光来看，这类政策只能使事情变得更糟。上文对当今英国住房政策的讨论，也同样适用于大多数其他国家的情况，“我们在不知不觉中已为这样一种做法所困扰并深深地陷于其中，这种做法就是用从全国人民那里征集到的税收，从财政上支撑并维持那种过度发展且过度集中的城市结构；而就大城市仍在继续发展而言，我们实际上是在用财政手段延续一种在本质上不经济的发展”。
5.在城市繁忙的生活和频仍的交往中，价格机制（price mechanism）并不能够充分地反映地产所有者的行动所可能导致的对其他人的益处或害处；这个事实提出了与上述问题不尽相同的另一组问题。与动产（mobile property）所具有的一般情况——使用动产所产生的利益或危害通常只发生在控制该动产的人身上——不同，对一块土地的使用则常常会影响到相邻土地的用途。在城市生活条件下，这种情况不仅适用于私人地产所有者的行动，甚至更适用于公共土地的使用，例如那些被用来建造对城市生活而言至关重要的街道和公共娱乐场所的土地。为了使市场能够促成个别努力间的有效协调及合作，无论是个人所有者，还是控制公有地产的权力当局，都应当被置于某种地位，至少使他们考虑到他们的行动对其他地产所会产生的那些较为严重的影响。只有当个人的地产价值和城市当局的地产价值反映了他们使用其地产所产生的各种影响的时候，价格机制才会像它本应发挥的作用那样起作用。如果没有特殊的制度安排，则价格机制只能发挥极为有限的作用。此外需要我们注意的是，任何一份地产的价值也将受到邻人使用其地产的方式的影响，甚至更会受到权力当局所提供的服务和所实施的管理规定的影响；除非公私各方的决策都能够考虑到这些影响，否则总收益超过总成本就无甚可能。
尽管价格机制对城市土地的使用来说，只是一项不尽完善的导引机制，但是需要强调的是，如果土地的开发有待私人的创见，如果欲使分散于人人的知识和预见得到有效的运用，那么价格机制仍不失为一项不可或缺的导引机制。人们有充分的理由主张采取一切可行的措施，只要它们能够通过促使土地所有者考虑其决策所可能具有的各种影响而使价格机制得到较为有效的运作。因此，在城市土地使用的领域中，有关规则框架（framework of rules）——在这种框架中，私产所有者的决策有可能与公众利益保持一致——必须比其他类型的财产所需要的规则框架更详尽，更适合于有关地方的特殊环境。这类“城镇规划”（town planning），在很大程度上是经由其对市场的影响和经由确立一个地区或邻区之全面开发所必须遵循的一般性条件而得以有效运作的，但是，在这些条件下，这类城镇规划必须允许个别所有者自行决策。可以说，只有这样的城镇规划才能使市场机制变得更为有效，当然，这只是此一方面诸多努力中的一部分。
然而，还有一种极为不同的控制形式，它也以“城镇规划”的名义进行运作。与上述那种城镇规划的控制形式不同，此种控制乃由废除价格机制并以中央指令替代价格机制的欲求所致。事实上，大多数城镇规划，特别是那些由一些根本不知道价格在协调个人活动关系方面具有重要作用的建筑学家和工程师们所执行的城镇规划，都属于此类控制。甚至在城镇规划的目的并不在于将未来的发展都束缚于那种规定了每一块土地之用途的预先设想的计划的情况下，这类城镇规划亦能通过致使市场机制日趋失效的方式而趋于达致这种控制状态。
因此这里的关键问题，并不在于人们是否应当赞成城镇规划，而在于所采纳的措施是补充和有助于市场还是废止了市场机制并以中央指令来替代它。在这个领域，政策所引发的实际问题极为复杂，因此也不可能期求这些问题会得到彻底的解决。一项措施是否具有助益，乃取决于它是否有助于某种可欲的发展，然而，这些发展的细节，却又在很大程度上是不可预知的。

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