第一章 世界新秩序
最能左右国际关系，作风也最矛盾的国家
几乎是某种自然定律，每一世纪似乎总会出现一个有实力、有意志且有知识与道德动力，企图根据其本身的价值观来塑造整个国际体系的国家。17世纪的法国在黎塞留( Richelieu)枢机主教领导下，引进了以民族国家为基础，以追求国家利益为终极目标的近代国际关系的作风。18世纪的大英帝国将“均势观念”( balance of power)发扬光大，使这个观念主宰了后两个世纪的欧洲外交。19世纪梅特涅领导的奥地利重新建构了“欧洲协调”（Concert of Europe），而俾斯麦主政下的德国又使欧洲协调瓦解，使欧洲外交成为冷酷无情的政治权力斗争。
20世纪最能左右国际关系的，作风却也最矛盾的国家则非美国莫属。再没有其他国家像美国一样，既绝对坚持决不容许外国干预美国内政，又如此一厢情愿地认定美国的价值观是放诸四海而皆准的。在日常的外交活动中没有比美国更务实的，但在追求其历史传承的道德信念上，也没有比美国更具理想主义的国家。没有任何国家比美国更不愿意介人海外事务，即使美国在海外的结盟与承诺均达到空前的范围与规模，这个立场仍不改变。
美国自开国以来始终自诩与众不同，在外交上形成两种相互矛盾的态度：一是美国在国内使民主政治更趋于完美，为其他人民做榜样，以此作为证明美国价值观优越性的最佳方法；二是美国的价值观使美国人自认为有义务向全世界推广这些价值。美国的思想就这样徘徊于怀念纯朴的过去与渴望完美的未来之间。虽然自二次大战结束信守承诺之间摇摆。
认为美国只要做楷模及认为美国应主动出击的这两派学说都把以民主、自由商业活动及国际法为基础的全球国际秩序视为当然。但由于这种状态从来不曾真正存在过，此种高调在他国人听来，即使不被视为太天真，也难免让人觉得不切实际。然而，外国人的怀疑眼光从未浇熄伍德罗·威尔逊( Woodrow Wilson)、小罗斯福(Franklin Roo-sevelt)或罗纳德-里根(Ronald Reagan)等人的理想主义，其实也包括20世纪所有其他的美国总统在内。其结果是促使美国人相信，历史是可以超越的，如果全世界真心想要和平，就需要接纳美国的道德处方。
这两派的主张均是美国经验的产物。虽然共和国不止美国一家，但其他共和国均非刻意为实现自由的理想而缔造。没有别的国家的人民是打着为全民自由与繁荣的旗帜，远走新大陆开天辟地。因此孤立主义与传教士精神，这两个表面上如此相冲突的主张，正反映出美国人共同的基本信念：美国拥有世上最好的政治制度，其他人类只要放弃传统外交，跟美国一样信奉民主及国际法，即可获得和平与繁荣。
美国在国际上的经历一直是信仰胜过经验。自美国于1917年进人世界政治舞台以来，依仗其强大的国力及对理想的自我肯定，以至于本世纪主要的国际协议均是美国价值观的具体呈现，从国际联盟及凯洛格一白里安公约( Kellogg Briand Pact)到联合国宪章及赫尔辛基最后文件( Helsinki Final Act)，均是如此。苏联的解体似乎证明了美国理想的正确性，却也使美国无从逃避她始终不愿面对的世界局势。在逐渐显现的国际新秩序中，民族主义又卷土重来。各国急于追求本身利益远胜于坚持崇高的原则，而且竞争多过合作。我们找不到证据可以证明此种历史悠久的行为模式已有改变，或是在未来数十年中会有所变化。
在逐渐显现的世界秩序中不同以往的是，这是美国有史以来首次面临的既不能退出又不能主宰世界舞台的困境，美国无法改变自有史以来便深自期许的使命，也不应希望有所改变。美国刚走人国际社会时，正值年轻力壮，也有实力让全世界顺从其对国际关系的理想安排。到1945年二次大战终了时，美国国力之强（全世界的总产值中，美国一度占了35%左右），仿佛注定她要根据自己的偏好来塑造整个世界。
约翰·肯尼迪总统( John F．Kennedy)在1961年充满信心地宣称，美国强大到足以“付出任何代价，承受任何重担”，以确保自由的胜利成功。30年后，美国已不具备坚持立即实现其所有愿望的实力，而另一些国家已成长为强权大国。美国现在面临在不同阶段达成不同目标的挑战，而每一目标均是美国价值及地缘政治需要相结合的产物。新出现的现实需要之一是：同时存在着几个实力相近国家的世界，其秩序必须建立在某种均衡( equilibrium)的观念上，而这是美国向来难以接受的一种观念。
美国外交政策思想与欧洲外交传统于1919年在巴黎和会上交手时，历史经验的差异便极为明显。欧洲领袖想根据他们熟悉的方式调整既有的体系；美国的与会代表则认为，此次大战决非起因于难以控制的地缘政治冲突，而是欧洲人做法不当所造成的。威尔逊在著名的“十四点原则”中告诉欧洲人，由此可知国际体系不应建立在均势上，而应以民族自决为基础，欧洲的安全不应仰赖军事结盟，而应建立集体安全，且其外交不应再由专家秘密进行，而应“以公开达成的公开协议”为准。显然，威尔逊来此主要不是为了讨论停战的条件，或恢复固有的国际秩序，而是想要把行之已近300年的国际关系体系加以重新建构。
美国人只要一想到外交政策，必定会认为欧洲的问题都是出在均势体系上。而自从欧洲首度必须顾及美国的外交政策时，欧洲领袖便对美国以全球改革为己任的想法不以为然，双方的态度仿佛都是认为，对方的外交行为模式全是任性的抉择，如果更加明智或不是那么好战，本应当会选择另外一种更能令人接受的模式。
事实上，美国与欧洲的外交政策模式都是其本身特殊环境的产物：美国所处的近乎是真空的大陆，毗邻的是弱国，又有两大洋将虎视眈眈的强权隔离在外。由于美国没有面临需要与之抗衡的对等势力，自然不太可能全力投入应付平衡权力的挑战中，即使美国领袖曾有过“在背离欧洲的美国”模仿欧洲的这种怪念头，也不可能做得到。
让欧洲国家深受其苦的国家安全困境，美国在近150年后才开始面临。美国面临这个难题时，便是参与了全是欧洲国家引起的两次世界大战。每次美国参战，权力均势均已瓦解，这里显现出一个矛盾现象：受大多数美国人排斥的均势观念事实上保障了美国的安全，只要它运作良好。是均势遭到破坏才使美国涉入国际政治。
欧洲各国从未主动选择均势，来作为历来纷争不休或旧大陆式喜好谋略的国际关系的规范。若说强调民主及国际法是美国独特的安全感所导致，则欧洲外交便是在严酷地打击下所形成的。
欧洲身陷均势政治之中，是因为其第一选择，即在中世纪统一诸国的美梦幻灭后，遗留下一群实力相去不远的国家。当这一群国家不得不相互打交道时，仅有两种可能的结果：要么是有一国变得异常强大，得以控制其他国家，最后形成帝国；要么是没有一国有足够的国力能够一统天下。在后一种情形下，最具侵略性成员的言行会受到其他国家的联合抵制。换句话说，便是取得一种权力的均衡。
均势体系虽不能避免危机或战争，但如能作妥善安排，其作用则在于使一国控制他国的能力及发生冲突的规模受到限制。它所追求的是稳定缓和，甚于和平。均势依其自身含义，无法让国际社会中的每一成员都感到满意。它最能发挥功效的情形，是在对其不满的程度尚未超过受害一方已忍无可忍而力图推翻国际秩序的极限之时。
拥护均势的理论家常让人以为权力均衡是理所当然的国际关系形式。其实这种国际关系体系在人类历史上实不多见，在西半球从来不曾出现；在现代中国的领土上，自两千多年前的战国时代结束后，也成为绝响；在人类绝大部分的发展过程与历史演进当中，帝国一直是典型的政治形态。帝国无意在某个国际体系中运作，它期望把本身建立为一个国际体系。帝国用不着权力均衡，这便是美国在美洲，及中国于历史上大部分时间里在亚洲执行外交政策的方式。
在西方，均势体系曾实际运作的少数例子仅存于古希腊城邦时期、文艺复兴时期的意大利及1648年威斯特伐利亚和约( the Peaceof Westphalia)后欧洲民族国家兴起之时。这几个时期的特点是，把国际现实即同时存在着多个国力相当的国家，提升为国际秩序的指导原则。
就思想层次而言，均势观念反映着所有启蒙运动时期主要政治思想家的想法。他们认为整个宇宙，包括政治领域，均是依据理性原则运作，且这些原则会相互平衡。虽看似任意的行为，只要是出自有理性的人，则总的来说是会趋于有利于公益的方向。然而继三十年战争后便几乎冲突不断的17世纪的欧洲，实在难以证明他们的理论成立。
亚当·斯密( Adam Smith)在《国富论》(The Wealth of Nations)中主张，有一只“看不见的手”会从个人自私的经济行动中，提炼出整体的经济福祉。在《联邦党人文集》 ( The Federalist Papers)中，麦迪逊( Madison)认为，在幅员足够大的共和国中，不同政治“派别”图谋私利的行为，在某种自动的作用之下，反可形成内政的和谐。由孟德斯鸠首倡并且实践于美国宪法之中的三权分立与制衡观念，也是出自同一观点。分权的目的是防止专制，而不是为了政府和谐；其用意在于使政府各部门，于追求本身利益的同时，能节制过分的行为，从而促进大家的利益。同样的原则被应用到国际事务上，各国追求本身利益之余，对国际社会也会有所贡献，仿佛有一只隐形的手能够保证，各国凭自由意志所作的选择必能为人类全体带来福祉。
百余年来，这个期待似乎并未落空。法国大革命及拿破仑战争造成欧洲失序后，各国领袖在1815年的维也纳会议上恢复了欧洲均势，设法以道德及法律的约束使国际行为走向中庸之道，缓和残酷的权力竞逐。但到19世纪末，欧洲均势又回复到权力政治，而当时的环境却是更不留情了。鄙视对手成为外交法则，导致一次又一次的实力决斗。最后，危机终于在1914年爆发，而谁也不肯退缩。欧洲始终未能自一次大战的灾难中完全恢复其世界领袖地位。美国脱颖而出成为世界的主导者，但威尔逊总统立即表明，美国无意于按照欧洲的规则行事。
美国历史上从未参与过均势体系。在两次世界大战之前，美国受惠于均势政治却不必置身其间，一面享受其好处，一面还大加挞伐。冷战期间，美国投入到在意识形态、政治和战略上与苏联的对抗之中，在此两强对峙的世界里，国际政治的原则与均势体系大不相同。在两极世界里，我们无法佯称不同势力的冲突会对大局有益，因为有一方得就必有一方失。美国在冷战中可谓不战而胜，如此的胜利却使她不得不面对萧伯纳笔下的两难：“人生有两大悲剧。一是失去梦想，一是梦想实现。”美国的领袖总把自身的理想视为当然，很少认清这些价值对旁人而言是多么离经叛道，多么令人寝食难安。没有任何其他社会会认为，道德标准应一视同仁地应用于国际行为和个人行为，这跟黎塞留倡导的政治理由( raison detat)刚好相反。美国认为防止战争不但是外交挑战，也是法律挑战，美国反对的不是国际局势的改变，而是改变的方法，尤其是使用武力。俾斯麦( Bismarck)或迪斯累里( Disraeli)若有知，对这种外交政策只过问方法不过问实质的主张，必会嗤之以鼻。没有国家像美国一样对自己有道德的要求。
也未曾有国家让自己身陷道德与现实的拉锯之苦中，道德价值是绝对的，但应用道德的环境却天生就不完美。
冷战期间美国特殊的外交政策做法，对当时的挑战极为合适。彼时意识形态的冲突严重，仅有美国一国握有政治、经济、军事等各方
面完整的工具，可组织非共产主义世界的防御行动。处于此种地位的国家便能坚持己见，大可避免处于较不利地位的政治家所需面临的难题；也就是说，他们所能运用的工具迫使他们必须退而求其次，不可野心太大，环境更要求他们必须分阶段达成这些妥协后的目标。
冷战使传统权力观念受到相当大的破坏。人类历史上大多是军事、政治及经济实力彼此呼应，通常其消长是相互对等的，但冷战时期构成实力的各个因素却“各自为政”。前苏联在军事上是超级强权，在经济上却是侏儒。也有国家可能是经济巨人，军事上却无足轻重，日本即是一例。
在后冷战世界里，这些因素很可能愈来愈趋于一致与对称。美国的相对军事力量会逐渐衰落。缺少明确的敌人会使国内产生压力，要求将资源转移到其他的优先要务上，此种发展现象已然出现。一旦单一的威胁消失，各国都会从本国的观点来考虑其危险，那些过去受美国庇护的国家会感觉必须要为本国的安全负起更大的责任。因此新的国际体系会朝均势的方向发展，即使在军事领域也不例外，虽然那或许需要数十年才能达成。这种趋势在经济上会更为明显，美国在这方面的绝对优势已开始动摇，挑战美国的危险性已缩小。愈来愈分散又愈来愈全球化
21世纪的国际秩序会出现一个似乎相矛盾的特点：一方面愈来愈分散；一方面又愈来愈全球化。在国与国之间的关系上，这个新秩序会更接近18、19世纪的欧洲民族国家体系，而不像冷战时期严格划分的两大阵营。到时至少会有六大强权：美国、欧洲、中国、日本、俄罗斯，可能再加印度，另有许许多多中小型国家；与此同时，国际关系已首次真正地全球化了。通信已是瞬间完成；全球经济活动在各大洲同步进行；有许多问题只能以全球式的方案加以解决，如核扩散、环境、人口爆炸及经济依存度日高等。
对美国而言，在地位不分轩轾的国家间，协调不同的价值观与迥然不同的历史经验，将是一种全新的经验，与上一世纪的孤立或冷战时期的霸主地位都会完全不同，这也是本书写作的主旨。其他主要国家同样面临适应新出现的世界秩序的难题。
在现代世界中唯有欧洲曾有过多国体系，发明民族国家、主权及权力均衡等观念的也是欧洲。这些观念左右国际事务近300年之久。但过去实践国家意志的欧洲国家中，目前没有一个足以在新国际秩序中担当大任。为弥补这种相对弱势，他们正设法缔造一个统一的欧洲，这个目标令他们耗费不少心力。但即使得以成功，仍不会自动出现现成的行为准则，供统一后的欧洲在全球舞台上行事时作为依据，因为以往从不曾有这样的政治实体存在过。
有史以来，俄罗斯一直是个特例。她很晚才步上欧洲的政治舞台，比法国及英国的统一晚了许多，而且欧洲传统的外交原则似乎都不适用。俄罗斯与欧、亚、伊斯兰世界等三种截然不同的文化为邻，其人口中这三类民族都有，因此她从不是欧洲人观念中的民族国家。
随着历代君主不断并吞邻国的领土，版图不断扩大，俄罗斯的规模与欧洲任何一国都不成比例。更何况每征服一处新领土，纳入一个强悍的非俄罗斯新民族，就会使国家特征大为改观；此即俄国觉得非维持庞大的军队不可的原因之一，俄军的规模往往与真实的外在威胁无关。
在强迫性不安全感及宗教狂热两相激励之下，在欧洲的要求及亚洲的诱惑两相拉锯之下，俄国在欧洲均势中始终占有一席之地，但在情感上从不属于欧洲。征服与安全这两方面的需要在俄国领袖心中合而为一了。自维也纳会议后，俄国在外国土地上用兵的次数多过其他强权。论者常以不安全感来解释俄国的扩张主义，但俄国作家更常把其向外侵略说成是弥赛亚式的宗教使命。俄罗斯向外扩张很少懂得适可而止；一旦遭遇挫败，则愤愤不平、怨天尤人。在其历史上，俄国
几乎总是一个不断寻找机会的国家’。
苏联解体后的俄国发觉，自己置身于史无前例的疆界中。她必须像欧洲一样，花费一番苦心为国家重新定位。她是否会回归历史的循环，设法恢复往昔的帝国？她会否将重心向东移，更积极地参与亚洲的外交？她会根据什么原则及方法应对四周的动乱，尤其是动荡的中东地区？俄罗斯对世界秩序永远都很重要，而回答上述问题必然会带来的纷扰，对世界秩序也构成潜在的威胁。
中国也面临前所未有的世界秩序。中华帝国大一统的局面维持了两千年之久，事实上这个正统也曾有动摇的时候。战争在中国发生的频率不亚于欧洲，但中国的战争通常因争夺帝位而起，其性质多属内战，而非国际战争，而且迟早必然会导致新的中央政权出现。
19世纪之前，中国从未有能够挑战其领导地位的邻国，也绝对想象不到会有这种国家兴起。外族侵入中国，推翻中国的王朝，到后来却完全被同化，使他们仍继续着中华文化传统。各国主权平等的观念在中国不存在；外族被视为未开化的夷狄，对中国只有藩属的关系，这正是18世纪英国首位派往北京的特使所获得的待遇。中国不屑于对外派遣大使，但不排斥以夷制夷。不过这只是权宜之计，不像欧洲的权力均衡是外交常态。中国也未能产生欧洲常见的常设性外交机构。自19世纪中国成为欧洲殖民主义受辱的对象后，直至晚近——自二次大战以来——中国才在其历史上从未有过的一个多极世界中再度现身。
日本也曾闭关自守。在1854年由美国海军将领佩里以武力打开门户之前，日本甚至不曾像中国一样，令蛮族自相残杀以制衡其势力，或想出中原与藩属这样的安排。与外界隔离的日本以其独特的风俗习惯自豪，借内战延续其军事传统，并深信其独一无二的文化可睥睨外来的影响，优于外来的文化，且最后必能战胜而非吸收外来文化，其内部结构便建立于此基础上。
冷战期间苏联是首要的安全威胁时，日本的外交政策能够认同千万里以外的美国。新的世界秩序及其多重的挑战，几乎一定会迫使一个有过如此光荣历史的国家，重新检讨其仰赖单一盟国的做法。日本对亚洲的均势势必更为敏感，此种感觉会超过对位于不同半球且须兼顾大西洋、太平洋、南美洲三方面的美国所作所为的感应。中国、韩国及东南亚对日本会形成与对美国颇不相同的重要性，也会导致日本采取更自主的外交政策。
至于目前已逐渐成为南亚主要国家的印度，其外交政策在许多方面仍留有欧洲帝国主义全盛时期的遗风，并掺杂着古老文化的传统。在被英国人征服以前，印度次大陆千百年来从未被当做单一的政治实体统治过。英国派出小规模的军队便完成了殖民目标，因为起初当地人认为这只是一批统治者取代了另一批统治者。然而大英帝国建立起统一的统治后，她却被本身所引进印度的民主政治及文化民族主义所动摇。然而就民族国家而言，印度仍算是后起之秀。她忙于解决庞大人口食粮的问题，在冷战时期曾半认真地投入不结盟运动。但她尚未能在国际政治舞台上扮演与其幅员相当的角色。
因此，事实上这些必须负责建立世界新秩序的最重要的国家中，没有一国有面对正逐渐形成的多国体系的经验。过去从未有必须从如此众多的歧义观点中，或是在全球牵涉如此之广的规模上，组合出世界新秩序的例子。也不曾有必须将历史的均势体系与全球民主意见及当代爆炸性科技相结合的先例。
回顾历史，仿佛每一国际体系都必然有一个内在的一致性。一旦某个体系建立之后，我们很难想象如果作了不同的选择历史会如何演变，或是当时究竟可不可能做其他的选择。
在国际秩序形成之初，或许有许多的抉择，但任一选择均会挤压其他选项的空间。由于愈复杂愈难保持弹性，因此最初的抉择尤为重要。国际秩序是稳定，如维也纳会议后的情势；或是动荡不安，如威斯特伐利亚和约及凡尔赛和约后的情势，取决于这一国际秩序对相关各方对于安全与正义的要求能够作何种程度的协调。
最稳定的两种国际秩序，即维也纳会议的产物及美国在二次大战后主导的国际秩序，占了观念一致的优势。参与维也纳会议的领袖，是对抽象事物有相同看法，对基本原则有共识的各国贵族；而塑造战后世界的美国领袖，则出身于极为一贯且历久不衰的思想传统。
眼前正在成形的世界秩序，则有待来自截然不同文化背景的政治领袖们加以建构。由于他们主掌着庞大而错综复杂的官僚体系，不得不耗费更多心力于行政管理，反而无暇顾及大局；他们崛起于政坛所依靠的也不必然是主政者所应具备的条件，更遑论建立国际秩序了。目前唯一可资借鉴的多国体系范例是欧洲社会所建立的，因此可能遭致许多国家反对。
但过去建立在多国基础上的世界秩序，不论是威斯特伐利亚和约或当代，其兴起及衰落是了解现今政治领袖所面临的挑战唯一可资借鉴的经验。研究历史虽不能提供我们即学即用的操作手段，但历史教训是类比式的，可帮助我们了解类似的情形可能有什么结果，而且每一世代必须自行决定，哪些情形确实可与历史相类比。
学者分析国际体系的运作；政治领袖则建立国际体系。分析者与从政者的观点大异其趣。分析者可自定研究主题，而政治人物所面对的却是客观环境塑造的问题。分析者可投入充分的时间追求确切的结论；但政治领袖最大的挑战却是时间压力。学者没有风险，如果结论错误，大可重新来过；政治领袖却只有一次选择，一旦出错便覆水难收。学者可掌握所有相关事实，其成败取决于个人学养；政治人物必须在眼前无法断定利弊得失的情况下当机立断，历史对他的评价将根据他如何明智地面对无可避免的变局，尤其是他如何维护和平而定。这正是为什么分析政治领袖如何解决世界秩序问题，检讨成败及其成因，只可说是一个开端，却决非研究当代外交的止境。
第二章 关键人物：
西奥多·罗斯福或是伍德罗·威尔逊
美国不情愿地涉入了世界局势的漩涡
在20世纪初之前，美国外交政策始终倾向于孤立主义。当时有两项因素促使美国走向国际事务：一是国力日渐强大，一是以欧洲为重心的国际秩序逐渐瓦解。在此过程中，老罗斯福总统( TheodoreRoosevelt)与威尔逊(Woodrow Wilson)总统是两位关键人物。在他们主政期间，美国不情愿地涉人了世界局势的漩涡。两人均认识到美国在世局中应扮演重要角色，但他们却是以相反的理念解释美国走出孤立的原因。
老罗斯福总统是分析均势的老手，他坚持美国参与国际事务是基于国家利益需要，而且没有美国参与的全球均势对他而言简直无法想象。在威尔逊看来，美国是基于弥赛亚式的理由扮演国际角色；美国的义务不是维持均势，而是向全世界传播美国的原则。威尔逊执政时期美国成为世界事务的要角，他所宣扬的原则虽反映出美国思想中的真理，对旧世界外交官却代表革命性的转变。这些原则主张，和平有赖于民主的传播，国家应以与个人相同的伦理标准来评断，国家利益包括遵守一套普遍的法律。
在欧洲均势外交的沙场老将看来，威尔逊这种外交政策根本是道德的观点，令人诧异，甚至显得虚伪。但历史无视当时人们对其所持的保留意见，让威尔逊主义流传下来。威尔逊率先倡议成立世界性组织国际联盟，通过集体安全而非结盟来维持和平。虽然他未能说服美国民众接纳此议，但这个构想仍未夭折。最重要的是，自威尔逊关键性的任期之后，美国外交政策一直是遵循着他的理想主义方向前进，14直到今天仍是如此。
美国对国际事务独到的应对之道并非一夕之间形成，亦非受单独一人之感召而形成。美国建国初期的外交政策其实颇贴切地反映了美国的国家利益，即仅在于强化新国家的独立地位。
由于只要欧洲各国相互争斗便不致真正威胁到美国，因此开国元老显得很乐意在需要时运用人们嗤之以鼻的权力政治；他们的确特别擅长在英法之间玩弄这些手腕，不仅保住美国的独立，更得以开疆辟土。在法国革命战争中，他们实在不希望任何一方获得决定性胜利，因而宣布中立。拿破仑战争在杰斐逊眼中，是陆上暴君（法国）与海上暴君（英国）的争斗。换句话说，欧洲交战的各方在道德上是一丘之貉。刚独立不久的美国实行着较原始的不结盟策略，由此领悟到以中立作谈判筹码的好处，此后的许多新兴国家也颇懂得个中之道。
但美国反对旧世界的传统尚未到达肯放弃领土扩张的程度；相反地自一开始，美国便专心一致在美洲开拓领土。1794年后，美国签订了一系列对美国较有利的条约，解决了与加拿大及佛罗里达的边界问题，使密西西比河对美国开放贸易，并开始在英属西印度群岛建立美国的商业利益。其中最大的收获，是在1803年自法国购得路易斯安那( the Louisiana Purchase)，带来密西西比河以西一片庞大的界线未定地，还连带西班牙在佛罗里达及德克萨斯境内的领土，由此奠定成为一大强国的基础。
决定出售这片土地的法国领袖拿破仑（Napoleon Bonaparte），对此种一面倒的交易有其旧世界的说法：“进入这片领土可使美国的地位永远屹立不摇，而我则为英国创造了一个迟早会挫其锋芒的海上对手。”
美国政治领袖不在乎法国是基于什么理由出售国家的财产，在他们眼里，谴责旧世界的权力政治似乎与美国在北美大肆扩张的作为毫不矛盾，因为他们不把向西开拓当做外交事务，而是视为美国的内政。
在这种情形下，詹姆士·麦迪逊( James Madison)谴责战争是所有罪恶的渊薮，是税捐、军队及其他一切“使多数人受少数人宰制的工具”的罪魁祸首。他的继任者詹姆士·门罗( James Monroe)却认为，从美国必须成为强国的角度替美国的西进政策辩护，就没有任何矛盾之处：
“大家必然看得出来，领土拓展得愈远，只要不超出合理的限度，则两级（联邦及州）政府行动的自由便愈大，它们在安全上及其他各方面愈完善，对全体美国人民愈有利。领土的范围，不论大小，均赋予一个国家许多特点。它决定国家的资源、人口、自然环境的优劣。简言之，便是决定国力的强与弱。”
虽然美国立国初期的领袖偶尔会用欧洲权力政治的手法，但他们依然信守使美国独树一帜的那些原则。欧洲各国为防止可能独霸一方的强权兴起，打过无数的战争。在美国，实力加上地理上的距离使它自信，只要美国展现自己，任何挑战都会被克服。欧洲国家生存的空间小得太多，因此结盟共同对抗可能发生的变局；美国则因为距离遥远，其政策是着眼于抗拒真正发生的变局。
乔治·华盛顿（George Washington）告诫美国不得因任何理由缔结“永久性”联盟，便是基于如此的地缘政治因素。他说：“以人为的关系使我们涉入欧洲政治常见的变动中，或盟国与敌对国之间的分分合合‘非明智之举’。美国距欧洲遥远，采取不介入的态度，使我们得以走不同的方向。”
当时的美国不把华盛顿的这项忠告看做是务实的地缘政治判断，而当做是道德原则。以自由原则守护者自居的美国觉得，把海洋所带来的安全解释为上帝的旨意，把自身的行为归之于更高超的道德体认，而非其他国家所欠缺的安全屏障，是再自然不过了。
美国早期外交政策的主要论点之一是认为，欧洲战事不断乃源于其外交运作的尔虞我诈。欧洲领袖相信自私的利益相互竞逐，最后会得出和谐，并据此建构他们的国际体系。美国领袖却预期世界会由彼此合作的伙伴组成，而不是互相猜忌的敌人。他们否定欧洲领袖的观念，认为国家的道德应根据不同于个人的标准来评断。杰斐逊主张：个人及国家只存在着一套伦理制度，要感恩，要在任何情形下信守一切的承诺，要开放慷慨，最终要促进两方面的利益。
美国如此之理直气壮，有时令外国人深感刺耳，但反映出一个事实，即美国革命所对抗的不仅是与母国之间法律上的连属，也是欧洲的体制及价值观。美国把欧洲战乱频仍归咎于否定自由及人性尊严的政治体制当道。托马斯·潘恩( Thomas Paine)曾写道：
“正如战争是旧世界的政治规则，各国之间所怀的敌意也不过是政府政策所激起的，目的在维持这个体制的精神。虽然人类不是彼此的敌人，但在错误的政治体制媒介下却成为如此。”
直到今天，和平有赖于民主体制推广这个观念，仍是美国思想的要义之一。美国传统思想始终认为，民主国家不会相互争战。不过有一个人，即亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton），他对共和国基本上要比其他政体爱好和平颇不以为然：
“斯巴达、雅典、罗马、迦太基全都是共和国，其中雅典及迦太基还是商业国，但它们打仗的频率，不论是侵略或防御，决不亚于同一时代的君主政体邻国。英国政体中有平民代表组成国会中的一院，商业也是英国数百年来最主要的目标，然而少有其他国像它如此作战频繁的……”
但汉密尔顿只代表极少数。绝大多数的美国领袖在当年跟现在一样，都深信美国负有传播其价值观以促进世界和平的特殊使命。当时也如现在一般，有歧见的仅在于用什么方法。美国应将传播自由体制当做外交政策主要目标加以积极推动，还是应仰赖以本身为榜样所产生的效果？
建国初期的主流看法是，新缔建的美国在国内实践民主最有利于民主政治的发展。以杰斐逊的话来说，美国有“公正且巩固的共和政府”，对全世界所有人民将是“活生生的标杆及模范”。一年后他再次谈及此一主题时说，美国事实上是“为全人类而从事新的政治实验，别人无法享有我们得天独厚的条件，我们有责任证明，一个社会允许其个体成员享有自由与自治可以达到何种程度”。
美国领袖强调美国行为的道德基础及美国作为自由象征的重要使命，造成欧洲公认的外交理念遭到排斥：均势可将自私自利的竞争导向最终的和谐；安全考虑超越法律原则；换言之，即国家为达到目的采取任何手段都属正当。
推行这些前所未有的观念的美国，在整个19世纪繁荣昌盛，其体制运作良好，其价值观获得证明。美国不知道崇高的原则与必要的生存手段之间会有冲突。久而久之，诉诸道德以解决国际争端的做法，产生了独特的进退维谷之感及纯美国式的烦恼。如果美国人对外交政策也必须像对个人生活一样讲究诚信，则国家安全应置于何地？的确，此一观念推至极致是否意味着道德比生存更重要？又或者以美国对自由体制如此之热衷，是否自然而然便使其最自私自利的行为也披上一层道德外衣？果真如此，那与欧洲的政治理由观念，即一国行动的得失唯有以成败论英雄，又有何不同？罗伯特·塔克( RobertTucker)与戴维·亨德里克森(David Hendrickson)教授对此美国思想中的矛盾之处有精辟的分析：杰斐逊治国方略的两难在于，他明显否定各国素来赖以确保国家安全及满足野心的终极手段，但同时又不愿放弃导致国家使用这些手段的野心。换句话说，他希望美国鱼与熊掌兼得。既可享受权力的果实，又不致染患权力竞争通常会造成的后遗症。
迄今为止，这截然不同的两种态度始终是美国外交政策的主题之一。至1820年，美国找到折中之道而得以兼顾两方直到二次大战后。在此期间，她不断谴责两大洋对岸的局势是均势政治造成的恶果，但对其本身在北美的扩张却美其名日：“天定命运”( manifest destiny)。
在进入20世纪前，美国的外交政策基本上十分单纯：实现国家天定命运，避免海外事务的纠葛。只要情况许可，美国一定偏向民主政府，但拒绝采取行动来支持这些政府。当时的国务卿约翰·昆西·亚当斯( John Quincy Adams)于1821年说出了这种态度的要点：凡自由独立的标准得以施展或应该推行之处，美国会寄予关注、祝福及祈祷，但它不致向海外去寻找毒蛇猛兽加以摧毁。它衷心期盼全世界得享独立自由，但它仅拥护自己，只为自身奋斗。
美国如此独善其身的另一面，便是决定将欧洲权力政治排除于西半球之外，必要时还使用一些欧洲外交的手法。宣示这个政策的门罗宣言( Monroe Doctrine)，起因于19世纪20年代以普鲁士、俄罗斯、奥地利为主的神圣同盟( Holy Alliance)，意图压制西班牙的革命。英国原则上反对干预内政，因此也不愿支持神圣联盟介入西半球。
英国外相乔治-坎宁( George Canning)向美国提议共同采取行动，以阻止神圣联盟插手西班牙在美洲的殖民地。他的目标是不论西班牙的局势如何，切不可让某个欧洲强权控制了拉丁美洲。坎宁的想法是，没有了殖民地的西班牙就不会成为众矢之的，这会使他国打消干预之意或使干预失去意义。
亚当斯明白英国的论点，但不放心英国的动机。当时距1812年英国占领首都华盛顿还不久，很难让美国肯与过去的母国站在同一阵线上。于是他敦促门罗总统作出美国片面的决定，将欧洲殖民主义摒 弃于美洲之外。
1823年宣布的门罗宣言，将隔开美国与欧洲的大西洋当做明确的界线。在此之前，美国外交政策的至上原则即美国不涉入欧洲的权力斗争。门罗宣言更进一步宣称，欧洲也不得涉入美国事务。而门罗总统对美国事务的定义涵盖整个西半球，的确够广泛了。
门罗宣言并不仅限于原则性的宣示，它更大胆地警告欧洲各强权国家，新崛起的美国为维护西半球不可侵犯的地位将不惜一战。它指出，美国认为任何欧洲势力伸向“此一半球的任一部分，均对我们的和平安全构成危险。”
再有一点，不如两年前国务卿亚当斯所说的那么漂亮，门罗总统更为明白地指出不介入欧洲的争端：“我们从不参与欧洲强权为本身事务而起的战争，参战也不符合我们的政策。”
美国在同一时间，既拒斥了欧洲，又解除了在西半球扩张的束缚。在门罗主义的护卫之下，美国得以推行与任何欧洲君主美梦没有多大区别的政策：扩张商业及影响力，并吞领土。简言之，即在不必玩弄权力政治的情形下，让国家跻身强国之林。美国对外扩张的欲望，与自诩比欧洲任何一国更纯洁更有原则的想法，从未有过冲突。美国不把扩张看成是外交政策，因此可运用本身的力量征服印第安人、在德克萨斯州打败墨西哥，而且觉得问心无愧。简单说，美国的外交政策就是不要有外交政策。
坎宁跟拿破仑在路易斯安那购地案中的地位一样，有权自诩是他一手扶植起新大陆以抗衡旧大陆的均势，因为英国表示会以皇家海军为门罗宣言的后盾。但美国抗衡欧洲只肯做到使神圣联盟不得进入西半球的地步。除此之外，欧洲各国必须自行维持其权力均衡，美国不会介入。
从此直到19世纪末，美国外交政策的主轴便是扩大门罗主义的应用范围。1823年的门罗宣言警告欧洲强权，不要插手西半球事务。到门罗宣言届满百年时，其含意已逐渐扩大为美国在西半球掌握领导权的理论基础。1845年波尔克(Polk)总统把美国并吞德州解释为，为防止某独立国成为“比其更强大的国家之盟友或属国”，以致威胁到美国的安全而不得不如此。换言之，门罗主义不仅是美国对已存在的威胁进行干预的依据，也使对可能的威胁采取行动变得合理化，这正是欧洲均势在美国的再现。
南北战争暂时打断了美国对领土扩张的注意力。此时华盛顿主要的外交政策考虑是如何防止南方联邦( Confederacy)获得欧洲国家承认，以免在北美土地上出现多国体系，连带带来欧洲外交的权力政治。但至1868年安德鲁·约翰逊( Andrew Johnson)总统又回到以门罗主义为依据向外扩张的旧立场。这次是购买阿拉斯加：外国拥有或控制那些社群迄今一直阻碍美国的成长，削弱美国的影响力。当地长期的革命及无政府状态同样会伤及美国。
此期间在美洲大陆发生了比领土扩张更重要的变化，但所谓的大国几乎不曾注意到这一点，此即有新成员加入了他们的行列，美国已成为世界上最强大的国家。美国的工业生产在1885年超越当时公认的世界工业强国英国。19、20世纪交替时，美国消耗的能源超出德、法、奥匈、俄、日、意的总和。自南北战争至20世纪初，美国煤产量增加8倍、钢条增加5. 23倍、铁轨总长度增加5.67倍、小麦产量增长2. 56倍。移民使美国人口增长一倍。而且这个成长过程很可能愈来愈快。
任何国家的实力一旦如此大增，没有不想化实力为全球影响力的，美国的领袖也不免心动。约翰逊总统的国务卿西华德( Seward)，梦想建立包括加拿大及大部分墨西哥在内的深入太平洋的帝国。格兰特(Grant)总统的政府曾打算侵入多米尼加共和国，也想过并吞古巴。这些企图在当时的欧洲领袖如迪斯累里或俾斯麦看来，必能够谅解且赞同。
但美国参议院仍专注于内政，否定所有扩张领土的计划。参院仅维持小规模陆军（25000人），海军也很弱。直至1890年，美国陆军在世界排名14，次于保加利亚；美国海军也比意大利小，虽然美国的工业力量是意大利的13倍。当时美国不出席国际会议，并被当做二．流国家看待。1880年土耳其缩减驻外单位，把驻瑞士、比利时、荷兰及美国的大使馆关闭。同时德国一位驻马德里的外交官，宁愿减薪也不愿被派往华盛顿。
可是当一国的国力到达南北战争后的美国水准，便无法永久抗拒借此在国际舞台上谋求一席之地的诱惑。19世纪80年代末美国开始扩增海军，而直到1880年美国海军的规模仍比不上智利、巴西或阿根廷。到1889年，海军部长本杰明·特雷西( Benjamin Tracy)说服国会购置战舰，当时的海军史家艾尔弗雷德·塞耶·马汉( AlfredThayer Mahan)还为此举提供理论基础。
虽然事实上是英国皇家海军保护美国免于欧洲强权的侵扰，但美国领袖并不把英国看成是美国的保护者。19世纪从头到尾，英国均被视为对美国利益最大的挑战，皇家海军则被视为最严重的战略威胁。无怪乎美国一开始奋发图强，便动用素来受英国大力支持的门罗主义，设法把英国势力赶出西半球。
美国对此毫不留情。1895年国务卿理查德-奥尔尼( Richard Ol-ney)以门罗主义向英国提出警告。他写道：“如今美国在本大陆已是最高主权，其命令对其势力范围内的臣属等于法律。”美国“无尽的资源加上隔绝的地理位置使其能掌控大局，且几乎不可能受其他强国个别或集体的侵害。”美国对权力政治的排斥显然不适用于西半球。至1902年英国已放弃在中美洲寻求重要地位。
在西半球居于至高无上地位的美国，开始走向更广大的国际舞台。美国几乎是违反本身意愿地成为世界强国。在美洲扩张势力时，她已在四周海岸建立起强大无比的地位，却又坚持无意于施行大国的外交政策。等领土扩张大功告成后，美国发现不论本身的意愿为何，其所掌握的力量使她必然成为国际事务的要角。美国领袖或许仍执意主张，美国的基本外交政策是要做全人类的“标杆”，但不可否认，有些人已感觉到美国的实力使她有权对当代的问题发表意见，也不必等全世界都变成民主社会以后再参与国际体系。
老罗斯福，首位坚持美国有义务让世界感受其影响力的总统对个中道理阐述最透彻的当属老罗斯福总统。他是首位坚持美国有义务让全世界感受其影响力，且应基于国家利益让美国与世界产生关联的总统。他跟以往的美国总统一样，对美国应造福世界的观念深信不疑。但他与前人不同的是，他认为除去不介入的利益之外，美国还有真正的外交政策利益存在。老罗斯福的前提是，美国跟其他强国没有两样，她不是独一无二的道德化身。若美国的利益与他国相抵触，她有义务凭借本身的实力取得优势。
老罗斯福的第一步是把门罗主义作最具干预意义的诠释，使之附和当时的大国主义理论。1904年12月6日，在他自称为门罗主义的“必然结论”中，老罗斯福宣示一种在西半球只有美国可以行使的“文明国家”一般干预权：“……在西半球美国的坚守门罗主义，可能迫使美国不论多么不情愿，仍不得不对恶名昭彰的恶行或无能，行使其国际警察权。”
老罗斯福在提出理论前已先有行动。1902年美国迫使海地解决与欧洲各银行的贷款。1903年她煽动巴拿马动乱，使之成为全面性的叛乱。当地居民在美国协助之下向哥伦比亚争取独立，但要到美国在现今的巴拿马运河两岸建立起主权属于美国的运河区后才得以实现。
1905年多米尼加成为美国的财政保护国。1906年美国军队占领了古巴。对老罗斯福而言，在西半球推行强力外交是美国新的世界角色，两大洋已不再足以使美国与世界隔绝。美国必须成为国际舞台上的演员，老罗斯福在1902年某次对国会发言时说得好：“国际政治与经济关系日益复杂且互相依赖，使所有文明上轨道的强国愈来愈有义务坚持对世界作适当的警察行为。”
在美国国际关系的做法上，老罗斯福居于特殊的历史地位。没有其他总统能如此完整地依国家利益界定美国的世界角色，或把国家利益与国际均势结合得如此天衣无缝。他同意全国人民的看法，即美国是全世界最理想的期望。但他与大多数美国人不同的是，他不相信仅靠实践公民道德，美国便能够维护和平或实现其命运。他对世界秩序本质的认识，更接近于帕默斯顿( Palmerston)或迪斯累里而非杰斐逊。
伟大的总统必须是教育家，在人民的经验与前景之间发挥桥梁的作用。对于始终相信国与国之间和平是常态，个人道德与公共道德没有区别，而且相信对于影响世界其他地区的动乱美国可以置身事外的美国人，老罗斯福总统可谓上了严肃一课。他一一驳斥这些基本假设，认为国际活动就是斗争，达尔文的适者生存论用在历史上比用在个人生活上更恰当。在他看来，温驯的民族必须强大才能继承地球的传承。美国不是一个榜样，而是～个强权，且有可能是最强大的。他希望在他领导下把国家带进国际社会，使美国能像英国掌握着19世纪一样塑造20世纪，借庞大无比的国力，循明智温和的方式，以稳定、和平与进步为己任。
老罗斯福对美国外交政策思想中的许多主流信条感到不耐烦，他否定国际法的效力。国家若不能靠本身的力量保护自己，也不可能由国际社会加以护卫。他反对当时在国际上逐渐形成热门话题的裁军说：“迄今尚无可能建立足以有效制止不当行为的任何一种国际力量。在此种情形下，强大且自由的国家若不能凭实力保护自身的权利，甚至在特殊情况下为他国的权利挺身而出，则不但愚昧，而且还是罪恶。最助长不公平的莫过于自由而开明的民族故意造成自己无能为力，却坐视专制及野蛮者武装自己。”
在谈到国际政治时，罗斯福的批评更为尖锐：“对于威尔逊及布赖恩( Wilson - Bryan)那样信任流于空谈的和约、不能实现的诺言、各种纸上谈兵的文件，却没有有效的武力作后盾，我感到十分厌恶。在外交政策上有腓特烈大帝( Frederick the Great)与俾斯麦的传统，比以布赖恩或威尔逊的态度作为国家永久的方针，对国家或世界都要好得太多。缺乏武力支持软弱无能的正义，百分之百与偏离正义的武力一样不道德，甚至更不可取。”
在实力决定一切的世界里，老罗斯福相信“势力范围”这个观念便代表世事的自然法则。势力范围指个别强国得以在广大的区域内享有压倒性的影响力，如美国之于西半球，英国之于印度次大陆。1908年他默认了日本占领朝鲜之举，因为在他的观念里，认为双方关系必须由两国相对的实力来决定，而非取决于条约或国际法的规定：“朝鲜绝对是日本的。虽然条约明文规定朝鲜应保有独立，但她本身无力于执行此一条约，若以为有其他国家会为朝鲜完成其本身力有未逮的目标，是绝无此可能的。”
由于老罗斯福持有此种欧式观点，难怪他对全球的权力均势眼光独到。这是其他美国总统所难以企及的，唯有尼克松( Richard Nix-on)总统接近他的水准。最初他认为欧洲均势的大局多少有其本身的规律，美国没有必要介入。不过他曾明白表示，如果这个判断错误，他会力促美国干预其事以恢复欧洲的平衡。老罗斯福渐渐认为德国对欧洲均势是个威胁，开始使美国的国家利益向英、法的国家利益倾斜。
此举见于1906年的阿尔赫西拉斯会议( Algeciras Conference)，会议的主旨是解决摩洛哥的未来。德国为阻挠法国在摩洛哥的独霸地位，因此坚持“门户开放”，并主张美国也派一位代表与会，因为德国认为美国在当地有相当大的商业利益。结果美国派驻意大利大使出席，但此人的表现令德国人大失所望。老罗斯福为地缘政治的考虑放弃了商业利益，反正那些利益也不大。在摩洛哥危机最严重时，亨利。卡伯特·洛奇( Henry Cabot Lodge)给老罗斯福的信中写得很清楚。他说：“法国应该跟我们及英国在一起，加入我们的区域及组合。这不论在经济上、政治上均是最稳当的安排。”
在欧洲，老罗斯福总统认为德国是威胁；在亚洲，他则担忧俄罗斯的野心，因此看好俄罗斯的主要对手日本。他表示：“世上没有其他国家比俄罗斯更掌握着未来的命运。”1904年日本在英日同盟的保护下向俄国发动攻击。老罗斯福虽宣布美国保持中立，却偏向日本，他认为俄罗斯若赢得胜利，将是“对文明的一大打击”。日本击溃俄国舰队时，他高兴地说：“我对日本的胜利极为兴奋，因为日本遵从我们的规则。”
他希望俄国势力被削弱而非完全被排除于均势之外，因为根据均势外交的法则，俄国过于积弱只会使日本取而代之。他认为最符合美国利益的结果是，让俄国“与日本对抗，相互节制彼此的行动”。基于地缘政治的现实而非崇高的利他主义，老罗斯福总统邀请这两个交战国派代表，到他位于牡蛎湾( Oyster Bay)的宅邸谈和。最后的和约是在新罕布什尔州朴次茅斯( Portsmouth New Hampshire)完成的。此约使日本获得有限的胜利，维持了远东的均衡。这使他成为首位荣获诺贝尔和平奖的美国人。他是因依均势及势力范围等原则谋和成功而得奖。在经过后一任总统威尔逊执政以后，老罗斯福此种做法显得实在不像美国的作风。
1914年德国入侵比利时和卢森堡，此举虽大为违反确立这两国中立的条约，但他最初是持相当中立的看法：“对于违反或不尊重这些条约，我不会偏袒任何一方。当大国做殊死战斗而四处转战之际，必会践踏到挡住宠大、紧张的交战国的去路者，除非这么做有危险。”
欧战爆发数月后，他改变了原先对违反比利时中立问题的判断，但可想而知，令他担心的不是德国违法侵略，而是这么做会威胁到欧洲的均势：“各位相不相信，若德国战胜，击溃英国舰队，摧毁大英帝国，那一两年之内德国就会坚持要控制中南美洲？”他呼吁大规模重整军备，好让美国为协约国( Triple Entente)作后盾。他认为德国有可能获胜，这对美国会构成威胁。同盟国( Central Powers)若战胜，美国将失去英国皇家海军的保护，德国军国主义便得以长驱直入西半球。
老罗斯福之所以认为由英国海军控制大西洋比德国独霸要安全，是基于文化相近及历史经验等无形的非权力政治因素考虑。英美之间的确有很强的文化关联，是美德关系所无法比拟的。更何况美国已习惯于由英国统治海洋，对此觉得很心安，也不再怀疑英国有在美洲扩张的企图，但美国对德国却不能放心。1914年10月3日，老罗斯福致函英国驻美大使表示（有意避而不谈他早先对德国不尊重比利时中立的判断）：如果是我当总统，我在7月30日或31日早已“对德”采取行动。
一个月后他在致鲁雅-吉卜林( Rydyard Kipling)的信中承认，很难根据他的理念把美国的力量投入欧战之中。美国人不愿走如此严格遵守权力政治原则的路线：“倘若我坚守个人所有的信念，就不能领导我的同胞，因为他们不会追随我。我的同胞比较短视，而且不理解国际事务。贵国人民也是短视，但在这方面比美国人好一点。由于海洋的阻隔，我国人民相信他们对目前的战争不必恐惧，也没有任何责任。”
如果说老罗斯福的理念代表美国外交政策思想的极致，则它可说是由欧洲传统政治原则配合美国本身情形演变而来。他应被视为这样一位总统：在位期间正值美国奠定了美洲的盟主地位后，开始让全世界意识到其实力之时。但美国外交政策思潮并未就此停止，也不可能如此。附和民众的经验而画地自限的领导人注定会停滞不前；超越民众经验的领导人又有不被谅解的风险。美国人的经验或价值观，均不足以让美国承担起老罗斯福赋予她的角色。
这又是一个遭历史嘲弄的例子，美国后来是实现了老罗斯福期待她扮演的领导者角色，而且是在他有生之年，但却是根据他所嘲笑的原则，而且是在为他所看不起的总统领导之下达成的。威尔逊是美国独树一帜的传统代表人物，他开创了美国外交政策思想的主流学派，而这一派的主张在老罗斯福看来，最多只能说是无关紧要，弄得不好反而有害美国的长期利益。
根据所有公认的外交原则来评断，这两位美国最伟大的总统当中，老罗斯福的主张要高明不少。然而占优势的却是威尔逊：在100年后老罗斯福总统的成就固然受到肯定，但左右美国思潮的仍是威尔逊。老罗斯福了解在当年主导世界局势的国家之间，国际政治是如何运作的；对国际体系运作最有见地的美国总统非他莫属。但威尔逊真正掌握住了美国外交动机的主要脉络，其中最根本的一点便是，美国完全不把自己当一般的国家看待。美国既缺乏欧式外交的理论基础，也欠缺实务经验。欧式外交旨在使变动不已的各国势力保持均衡，就为了这个目标必须在道德上采取中立，并根据权力的微妙变化不断进行调整。不论权力政治的理论及教训为何，美国人民始终不变的信念是，实践及发扬民主自由是美国与众不同的根源。
只有以符合这种美国不同凡响的观念为号召，才能促使美国人采取伟大的行动。无论老罗斯福的主张在理智上如何吻合强国之间实际的外交往来，他的理念并未能说服美国人投入第一次世界大战。反而是威尔逊用充满道德意味的言论感动了美国大众，虽然这在外国领袖看来相当令人费解。威尔逊开创了美国外交政策思想的主流学派威尔逊的成就令人惊诧。他排斥权力政治，却知道如何感动美国人。学者出身的威尔逊相当晚才进入政坛。他当选是拜共和党内老罗斯福与塔夫脱（Taft）分裂之赐。他领悟出美国孤立主义的习性，唯有诉诸对本身理想自命不凡的国民性才能克服。他先是以积极拥护中立证明他的政府有维持和平的决心，后来却一步步地把走孤立主义的国家带向战争。号召美国参战时他不提自私的国家利益，而是表明美国别无所求，只是为维护原则而战。
1913年12月2日威尔逊首次发表国情咨文时，宣示了个人外交理念的要点，即后世所称的威尔逊主义。在他看来，国际秩序的基石在于国际法及国与国之间的信任，而不是均势或各国钩心斗角。他建议国会批准数个仲裁条约，理由是解决国际争端应仰赖具有约束力的仲裁而非武力：“判断美国与他国之间的纠纷只有一个可能的标准，而此标准涉及两项因素：即我们本身的荣誉及我们对世界和平的义务。在承诺新条约义务及解释既有条约义务时，均须通过如此组合的标准的考验。”
老罗斯福最看不惯的便是没有实力或执行意愿为后盾的高调。他致友人的信中写道：“如果要我在铁血政策与弱势政策之间作抉择，我会选铁血政策，原因是，它不仅较有利于美国，最后也会较有利于全世界。”
同样的，老罗斯福建议增加国防支出以因应欧洲的战事，威尔逊也不以为然。他1914年12月8日第二次发表国情咨文时，欧战已开战了四个月。他在咨文中反对加强军备，因为这会让人以为这场战争使“我们失去冷静”，但战争的“起因与我们无关，且其存在使我们有机会建立友谊且提供中立的服务”。
他认为美国的影响力取决于她是否公正无私；美国必须站稳立场，日后才能挺身而出成为能取信于交战双方的仲裁者。老罗斯福曾认为，欧战（尤其如果德国获胜）最后势必威胁到美国。威尔逊却认为基本上美国与这场战争无关，因此应该扮演调停人的角色。由于美国所相信的价值高于权力均衡，因此欧战正是让国际事务转向更好的新方式的绝佳机会。
老罗斯福觉得这种想法实在荒谬，并指责威尔逊是想利用孤立主义论调助其在1916年竞选连任。其实威尔逊政策的动机与孤立主义恰恰相反。他所宣示的不是美国要撤出世界舞台，而是美国的价值观放诸四海而皆准，同时时机一到美国矢志要将这些价值发扬光大。他把自杰斐逊以来所形成的美国传统思想加以阐述，但目的在宣扬拯救世界的意识形态：
——使美国特殊的使命高于外交常态并使它有义务担任人类自由的模范。
——民主国家的对外政策在道德上高人一等，因为其人民天生便爱好和平。
——对外政策应反映与个人道德相同的标准。
——国家无权主张不同的道德标准。
威尔逊把这些美国道德高人一等的想法赋予了世界性涵义：“我们无惧于任何其他国家的力量。我们在商业领域或其他和平领域的成就上不会妒忌对手。我们矢志照自己的意愿走自己的路；但也尊重他国的生存权。我们确实是世上所有国家真正的盟友，因为我们不威胁任何一国，不垂涎任何一国的财产，也不打算推翻任何一国。”
从未有其他国家是为了别国的利益而想领导世界。其他国家所在意的都是本国利益是否能与他国利益相配合。但自威尔逊以来到布什( George Bush)，美国历任总统均以美国的大公无私为美国领导世界的主要号召。包括威尔逊及他后世的徒子徒孙，一直到现在，谁也不愿意面对一个事实，即对道德意识没那么重的外国领袖而言，美国的利他主义精神令人感到有些难以捉摸，因为国家利益可以计算，但利他主义的内涵就全看执行者如何定义了。
不过在威尔逊看来，美国社会的利他本质是上苍恩典的证明：仿佛是上帝的眷顾，有一片大陆被保留未开发，等待一群和平且爱好自由、人权高于一切的人们来此建立一个有福同享的国度。
这种美国的目标乃上天授意的说法，导致美国扮演的全球角色远超出老罗斯福所能想象的范围。因为他想要的不过是改善均势，并依美国国力的增长决定投入均势的程度。在老罗斯福的构想里，美国只是众多国家中的一员，实力强过大多数国家，属于强国，但仍脱离不了均势的基本历史法则。
威尔逊把美国推向完全偏离这种想法的层次。他鄙视均势，坚持美国的角色“不在于证明我们的自私，而在于证明我们的伟大”。果真如此则美国便不该独善其身。早在1915年，他即已提出史无前例的主张：美国的安全与全人类的安全密不可分。这意味着今后美国有责任对抗任何地区的侵略行为：“由于我们要求依据我们所信奉的权利和自由原则，不受干扰地发展和管理自己的生活，因此我们厌恶本身不屑于为的侵略行为，不论它来自何方。我们坚持保有安全以执行自己所选择的国家发展路线。还不止于此。我们也要求他人得享同样的待遇。我们对个人自由及国家自由发展的热衷，不限于与切身有关的事件及范围。只要有某个民族想要走独立及民权这条艰苦的道路，我们都会有相同的热忱。”
如此把美国当成四处行善的世界警察，正是二次大战后形成的遏制政策的先声。老罗斯福总统再怎么样也想不到，会有如此一面倒的倡议全球干预的想法。但当年他是一位身经百战的政治家；而威尔逊是一位具宗教热忱的先知。政治家即使是沙场老将，所重视的是本身所生存的世界；但在先知的眼里，“现实”世界却是他们想要实现的境界。
原本是为要美国严守中立而提出的主张，经威尔逊解释后却成为扮演全球十字军的理论基础。在威尔逊看来，美国自由与世界自由没有太大的差别。他把乔治·华盛顿对介入外国事务提出告诫的本意作了极不寻常的诠释，充分证明在崇尚吹毛求疵的学术殿堂中的时间没有白费。他赋予“外国”的新定义，华盛顿若地下有知必会大感诧异。据威尔逊主张，华盛顿的本意是指美国必须避免介入他人的“目的”( purposes)。但有关人道之事没有一件“对我们而言是外国事务或无关紧要的”。
自开国元勋反对对外介入的训示中，推衍出全球干预的根据，把中立哲学引申为参与战争势不可免，这是多么的牵强附会！威尔逊不厌其烦地阐述他对美好世界的憧憬，借此把美国带向世界大战的边缘，他所唤起的理想主义及活力，似乎证明了美国蛰伏一个世纪正是为现在加入国际竞技场做准备，而美国的活力与天真是经验老到的盟国所没有的。欧洲外交在历史严酷的考验中变得冷酷、谦卑；欧洲政治领袖是透过美梦破碎、希望落空、理想因人类难以洞悉未来而失败这一面历史镜子来看事情。美国不知道有这种限制，因此即使不是大胆地宣称历史已到尽头，也必然会高唱历史无用论，同时把素来被视为美国独有的价值观转换成对全人类一体适用的普遍原则。于是威尔逊得以克服安全与孤立这两种思想之间的紧张对立，至少是暂时的。唯有为全世界人民而不仅只为自己，并且是以全人类自由的斗士角色自居，美国才有理由走入第一次世界大战。
德国击沉鲁西坦尼亚号( the Lusitania)，尤其是恢复无限制潜艇政策，成为美国对德宣战的近因。但威尔逊不是针对某些恶行而参战。此事无涉国家利益，也与破坏比利时中立或均势外交无关。参战是基于道德的理由，这场战争的主要目标是建立更公正的国际新秩序。威尔逊在要求宣战的演说中说：“这是一件可怕之事，将这个爱好和平的伟大民族带人战争，带入最恐怖最惨痛的战事中，而文明本身似乎正处于平衡状态。但权利比和平重要，我们应为自己素来最关切之事，为民主，为受制于权威者对政府的发言权，为小国的自由及权利，为全体自由民族结合在一起而战，以致所有国家均可享有和平安全，终至为世界自由而战。”
因这些原则而战便不可能妥协。追求全面胜利是唯一能成立的目标。老罗斯福几乎必然会从政治及战略的角度来宣示美国参战的目标；威尔逊却标榜美国的公正无私，把参战目标完全诉诸道德。对威尔逊来说，战争不是无节制地追求国家利益引发冲突所导致的结果，而是德国无缘无故地打击国际秩序。更确切地说，就是真正的罪人不是德国而是德皇。威尔逊呼吁宣战时强调：“我们与德国人民没有争执。我们对他们唯有同情及友情。他们的政府投入这场战争不是出于民间的冲动，也未事先让人民知情或征询其同意。这场战争的决定权与过去统治者从不听取人民意见，且战端总是为王朝的利益而启，那令人难过的时代没有两样。”
虽然德皇威廉二世( WilliamⅡ)在欧洲早已被视为难以驾驭，但从未有欧洲领袖赞成罢黜他。没有人认为欧洲和平的关键在于推翻他或他的王朝。可是一旦涉及德国内部的结构问题，战争便无法借平衡相冲突的利益而得以妥协收场，一如十年前老罗斯福在日俄之间所达成的。1917年1月22日尚未参战前，威尔逊宣称美国的目标是“不求胜利只求和平”，然而实际走上战场后，威尔逊所提出的却是唯有全面胜利才能获得和平。
他这些宣布不久即成为大众公认的真理。即使经验老到如赫伯特·胡佛( Herbert Hoover)等人也开始指责德国的统治阶级心怀恶念，对“其他民族的命脉”虎视眈眈。当时的气氛康乃尔大学( Cor-nell University)校长雅各布·舒曼（Jacob Schurman）表达得颇传神，他认为这场战争是“天堂之国”与“恐怖武力的地狱之国”之间的斗争。
然而仅为了推翻一个王朝，不足以产生威尔逊言论中所隐含的全部含意。他把他的道德理念推向全世界。不仅德国，必须使所有其他国家均不得危害民主，因为和平需要“民主国家的合作”。威尔逊在另一次演说中更进一步表示，除非美国在全球传播自由，否则美国的实力便会萎缩：
“我们缔造这个国家是为使世人获得自由，这个观念与目的并不限于美国，现在我们便是要解放世人。如果不这么做，美国将失去声誉，实力也会消散。”
威尔逊对参战目标说明得最详细的当属十四点原则，这留待第九章讨论。他的历史成就在于他认识到，若在道德信仰上无法令美国人信服，他们便无法长久支持重大的国际介入行动。
他的失败则在于把历史的悲剧看作反常现象，或归咎于个别领袖人物的短视或罪恶，以及除民意力量或民主体制普及全世界以外，他否认还有其他客观的和平基础。在追求和平的过程中，他要求欧洲国家在思想上或历史上均毫无准备的情况下，在它们刚打完仗已国疲民穷之际，从事他所理想的事。
300年来，欧洲各国始终是以寻求国家利益的均衡来维持世界秩序，其外交政策以追求安全为目标，任何额外的好处则视为意外之财。威尔逊却要这些国家以道德原则为外交政策的基础，而安全最多只当做附带的结果。但欧洲对这种无所求的政策缺乏思想架构，更何况刚结束一个世纪孤立主义的美国，是否能持续如威尔逊的理论所主张的永久介入国际事务，尚有待观察。
威尔逊的出现是美国历史上一个转折点，是罕见的领导人彻底改变本国历史方向的一个例子。若老罗斯福或他的理念得以持续到1912年，则参战目标的问题当是考虑美国国家利益的本质。他会把美国参战的理由放在，除非美国加入协约国，否则同盟国会得胜，并迟早会对美国安全构成威胁，事实上他也曾如此主张。
若如此看待美国的国家利益，久而久之美国必会采取类似于英国对欧陆政策的全球政策。三个世纪来，英国领袖的基本假设是，欧洲的资源若为独大的强权所掌握，则此强权便有能力挑战英国在海上的霸主地位，因而可威胁到英国的独立。自地缘政治的观点来看，美国也是欧亚大陆海岸外的一座孤岛，基于同样的理由也应觉得有必要反抗由单一强国主宰欧洲或亚洲，甚至由于“同一”强权控制“两大”洲。基于这些推理，美国参战的主要缘由应该是压制德国的地缘政治势力范围，而非德国在道德上的出轨。
不过此种旧世界式的论调与被威尔逊激起的美国大众情绪相抵触，且至今仍是如此。即使老罗斯福也难以驾驭他所拥护的权力政治，虽然他至死都相信自己办得到。无论如何，他已不再是总统，而威尔逊甚至在美国参战之前即已明确表示，反对依据国际政治的既定原则来建构战后世界秩序。
威尔逊认为战争的原因不止于德国领导阶级的恶行，欧洲的均势体系也是罪魁祸首。1917年1月22日他抨击战前的国际秩序为一“有组织的敌对”体系：
“未来一切的世界和平及政策均取决于这个问题：目前的战争是为正义且安全的和平而战，抑或仅是为新的均势而战？世界必须是权力的共同体，而非权力的均衡；它必须是有组织的共同和平，而非有组织的敌对。”
他所谓的“权力共同体”是个全新的观念——虽然英国的威廉·格莱斯顿( William Gladstone)在1880年即已提出类似但未受重视的说法——后世称之为“集体安全”。
威尔逊深信世界各国对和平均享有同样的利益，因此会联合起来惩罚破坏和平者，于是他提议由爱好和平者的道德共识来保卫国际秩序：这个时代是拒绝一度支配各国意图的唯本国利益是问的标准，而要求各国接纳新秩序的时代，我们唯一要问的是： “事情对不对？”“公不公平？”“合不合全人类的利益？”为使这个共识制度化，威尔逊倡议设立国际联盟，一个美国主导的机构。在此一世界组织的监督之下，权力将臣服于道德之下，武力将受民意指挥。他不断强调，如果大众能获知正确的信息，战争根本不会发生，他显然忽略了战事初起时在各国首都，包括民主的英法两国，所表现出的欢欣鼓舞与激昂慷慨。威尔逊认为，若要这个新理论发挥效用，国际政治至少须作两项改变：一是将民主政府向全世界普及，二是根据“与我们对个人所要求的同样高的荣誉标准”，努力经营“新的更健全的外交”。
1918年威尔逊提到一个前所未闻的和平要件，也是一个野心奇大的目标，即“摧毁任何地方的每一个可能个别、秘密及独断独行地扰乱世界和平的专制强权；如果目前无法加以摧毁，至少也要将它压制到近乎无能为力的地步。”在此种态度之下如此建构的国际联盟不必诉诸战争便可解决危机。威尔逊在1919年2月14日的巴黎和会上说：整个条约（《国际联盟盟约》）主要依恃的是一股伟大的力量，即全世界舆论的道德力量——众目睽睽所产生的清除、澄清及强制等影响力……好让见不得阳光的事物，可经由世人普遍加以谴责的万丈光芒予以适当的摧毁。
维护和平将有赖于举世的共识并以具有警察功能的机制为后盾，而不再来自传统式强国弱国的实力计算。由民主程度高的国家集体担任“和平的信托人”，取代老式的均势及同盟体系。
过去从未有国家表现过如此崇高的情操，更勿论付诸实践了。但在美国理想主义的熏陶之下，这种情操变成为国家外交政策的一贯思想。自威尔逊以后每位美国总统均提出过大同小异的主张，但都不脱离威尔逊的主题。美国国内的议论主要是针对未能实现威尔逊的理想而发（不久他的理想已深入人心以致大家不再指明这是威尔逊的主张），反而不是辩论这些理想是否确实能对动荡的世局偶尔会出现的残酷的挑战，提供适当的指引。近百年来批评者对威尔逊的分析及结论大肆抨击，然而此期间他的原则始终是美国外交政策思想的基石。
不过他将权力与原则如此混为一谈，也导致这几十年来设法使原则与现实需要取得妥协时，美国良心所面临的挣扎。集体安全的基本前提是，每个国家对任何的安全威胁均有一致的看法，“而且”愿意冒同样的风险共同抵御此一威胁。类似的情况当时不仅不曾实际发生过，而且注定在国际联盟或联合国的整个历史当中也不会发生。唯有威胁的确大到令人难以承受的地步，也真正会影响到全体或大多数的社会时，才有可能出现此种共识，例如两次世界大战及区域性的冷战。但在绝大多数的情况下，以及几乎所有棘手的情况中，各国对威胁的性质或面对威胁愿作何种牺牲，往往各持己见。这早在1935年意大利侵略阿比西尼亚（Abyssinia，即今天的埃塞俄比亚），直至1992年的波斯尼亚危机，一直都是如此。至于要达成正面的目标或纠正被认为不公平的事件，想取得全球共识更是难上加难。具有讽刺意味的是，在后冷战的世界里，没有强烈的意识形态或军事威胁，对民主言惠而实不至的程度也超出以往任何时期，但达成共识的困难度不减反增。
威尔逊主义还凸显了美国国际事务思想中另一个隐而未现的分歧。美国是否有一种不论遭到何种方式的挑战均必须加以维护的国家利益？还是美国只应对抗（公道地说是一种）非法手段的挑战？美国在乎的是改变国际情势的事实抑或方法？美国是否一概排斥地缘政治的原则？还是需要透过美国的价值观重新诠释这些原则？倘若这些原则相互抵触，又应当如何取舍？
威尔逊主义的含义是，美国尤其应该反抗非法的改变方法，若是受到显然合法的方法所威胁，则美国没有值得维护的战略利益。直至海湾战争，布什总统仍坚持他是为反侵略而出兵，维护石油供给还在其次。冷战期间美国国内的一些辩论，便是有关美国有没有组织对抗莫斯科威胁的反抗力量的道德权利。
老罗斯福对以上这些问题的答案会非常肯定。主张国家对所有威胁一视同仁或打算以同一种方式回应一切的威胁，等于否定了他全部的理念。他也难以想象会有受害者与侵略者可以共同加入且处之泰然的世界组织。1918年11月他写过一封信称：“我赞同这样一个联盟，只要我们的期望不要太高。我不愿扮演连伊索寓言都视为笑柄的角色，在这则寓言中羊与狼同意解除戒备，而羊群为表现诚意，请牧羊犬离去，结果它们却成了狼群的晚餐。”
到12月他又致函宾夕法尼亚州参议员诺克斯( Knox)称：“国际联盟作用有限，但它越是自大，越是好高骛远，真正能成就的就越少。谈到它不免引起有趣但残酷的联想，令人想起一百年前以维持永久和平为宗旨的神圣同盟。沙皇亚历山大( Czar Alexander)便相当于在100年前推动和平的威尔逊总统。”
以老罗斯福的估计，只有神秘主义者、梦想家及知识分子会认为和平是人类自然的状况，而且可以由无私的共识来维持。他本人则以为，和平天生便很脆弱，唯有永远的保持警戒，以强者的武力及透过有志一同者的结盟，始能加以维护。
但他不是晚生了100年，就是早生了一个世纪。他对待国际事务的做法在1919年随着他一起辞世；从此之后没有重要的美国外交政策思想学派曾提起过他。相反的是，虽然尼克松的外交政策实际上容纳了许多老罗斯福的观念，他却主要以威尔逊的国际思想传人自居，还在白宫会议室中悬挂着一幅战时的威尔逊像，这真正证明了威尔逊在外交思想上大获全胜。
国际联盟未能在美国立足，因为美国尚未准备好承担如此全球化的角色。无论如何，威尔逊在思想上的胜利比任何其他的政治成就更根深蒂固。因为每当美国面临建立世界新秩序的任务之际，她总是殊途同归地回到威尔逊的观念上。二次大战结束时，美国协助成立与国际联盟原则相同的联合国，希望能在战胜国的协议之下找到和平。当这个期望落空后，美国开启冷战战端，但不是诉诸两大超强国家之间的冲突，而是以民主的道德圣战为号召。
共产主义阵营剧变以后，威尔逊有关和平之道在于集体安全和民主体制普及全世界的构想，又同时为美国两大政党的政府所容纳。美国在世界舞台上的主要梦想具体表现在威尔逊思想中：美国的意识形态从某个角度而言，一直相当具有革命性，虽然在内政上美国人也一直自认为满足于现状。美国人倾向于把外交问题看成是善与恶之间的交战，因此通常对妥协或是对局部或无结论的结果不是很能接受。但美国又避免让地缘政治产生大规模的改变，常使人觉得美国是想维护领土现状，有时更是政治现状。美国相信法治，却发现其本身对和平演变的信念，与历史上几乎所有重大改变均涉及暴力和动乱这个历史事实之间，很难找到和谐。
美国发现必须在先天条件不及美国优厚的世界中，与生存空间狭隘、目标有限且极缺乏自信的国家合作，以实现美国的理想。然而美国始终锲而不舍。战后的世界多半为美国所创造，以致美国终于扮演起威尔逊当年所设想的角色，做举世的模范供人效法，做举世的希望供世人去追求。
第三章 由大一统到势均力敌：黎塞留、威廉一世与皮特欧洲均势体系
现今史家所称的欧洲均势体系( balance of power system)出现于17世纪，当中世纪欧洲对大一统的期望终于落空之后。此种世界秩序归于一统的观念是古罗马帝国及罗马教会传统的混合体，把世界看作是天国的写照。正如天国是由唯一的上帝统治，人世也应由一位皇帝统治，罗马教会也应由一位教皇领导。
基于此种精神，德国及意大利北部的封建诸侯全笼罩于神圣罗马帝国皇帝的统治之下。及至17世纪，神圣罗马帝国颇具掌控欧洲的实力。相对而言边界距莱茵河以西仍有相当距离的法国，或是英格兰，只是边陲国家。假如神圣罗马帝国皇帝对理论上归其治理的领土确能实行中央控制，则西欧各国与它的关系或许将类似中国与其藩属，法国就相当于越南或韩国，英格兰相当于日本。
然而中古时期，神圣罗马帝国皇帝大多从未能达到此种程度的中央控制。原因之一是交通及通讯系统不发达，很难将如此辽阔的领土结为一体。但最重要的原因还是他实行政教分离。神圣罗马帝国皇帝不像埃及法老或俄国沙皇一样，被视为具有神性。西欧以外的任何地区，甚至东正教所辖的区域，均是政教合一，主要教会职位的任命均掌握在中央政府手中；教会方面既无力量亦无权威取得罗马教会所要求的自治地位。
教皇与神圣罗马帝国皇帝在西欧时而爆发的潜在的或真实的冲突，是后世宪政及分权思想即现代民主基础得以形成的背景。它使各个封建诸侯得以利用冲突的双方强化本身的自主权。由此导致欧洲的分裂，各公国、自治郡、自治省、自治教区各自为政。虽然理论上封建诸侯均对神圣罗马帝国皇帝宣誓效忠，实际上却是各行其是。有不同的王朝自封为皇帝，中央的权威几乎不存在。神圣罗马帝国皇帝尽管仍主张普遍的统治权，却无任何实现的可能性。在欧洲边缘的法国、英格兰及西班牙，虽仍属于罗马教会，却不承认神圣罗马帝国的权威。
直至15世纪哈布斯堡( Habsburg)王朝几近永久地保有皇位，又通过审慎的联姻取得西班牙的王位及庞大资源，神圣罗马帝国皇帝才有可能将大一统的理想落实为实际的政治体系。16世纪前半叶，神圣罗马帝国皇帝查理五世，将帝国的权威恢复到有希望建立欧洲中央帝国的程度，其版图囊括今日德国、奥地利、意大利北部、捷克共和国、斯洛伐克、匈牙利、法国东部及荷兰。如此强势的组合则根本不会有类似欧洲均势的局面出现。
但就在此时，教皇权威因宗教改革影响而式微，却又使得建立欧洲统一帝国的希望破灭。教皇威权强大时，对神圣罗马帝国皇帝有如芒刺在背，是强劲的敌手。及至16世纪教皇权衰，对欧洲帝国同样不利。皇帝们不仅自己这么想，也想要别人把他视为上帝的代理人。但在16世纪新教徒地区，神圣罗马帝国皇帝不被看做上帝的代言人，反被视为与式微教皇结合的维也纳军阀。宗教改革使不受节制的诸侯在宗教及政治两方面均享有新的行动自由。他们脱离罗马教会即脱离了宗教上的大一统世界；他们与哈布斯堡的皇帝抗争则显示这些诸侯不再认为有向皇帝尽忠的宗教义务。
统一的观念衰微，在欧洲逐渐形成的民族国家需要某种原则作为她们反正统的理论基础，并规范彼此的关系。结果她们在国家至上( raison d'tat)及权力均衡这两个观念上找到依据。这两者相辅相成。国家至上论主张，为促进国家福祉，用任何手段均是合法的；国家利益取代了中世纪的世界道德观，均势则取代对大一统王国的向往，并假定一国在追求本身的私利之际，无形中对其余各国的安全与进步也会有所贡献。
最早提出相关理论而且学说最完整的是法国。她也是欧洲最早的民族国家之一。神圣罗马帝国复兴，法国将是最大的受害者，因为，套句现代说法，法国很可能被“芬兰化”。当宗教约束力减弱，法国便开始利用宗教改革所造成的其邻国之间的对立。法国历任君主均认识到，神圣罗马帝国一步步地衰弱（甚至于解体）可加强法国的安全，而且运气好的话，还能让法国向东扩展。黎塞留：现代国家制度之父
法国这项政策的主导人物出乎常情，是一位高阶教士，阿尔芒·让·普列西( Armand Jean du Plessis)，即黎塞留枢机主教(Cardinalde Richelieu)，1624—1642年任法国首相。据说当教皇乌尔班听到他的死讯时曾说：“如果有上帝，黎塞留枢机主教就有得辩白了。如果没有上帝，那他的一生也够辉煌的。”身为政治家的黎塞留必然乐于听到这贬中带褒的评语。他由于忽视（其实是超越）当时的基本信仰，而建立了伟大的功绩。
少有政治家能像他一样对历史造成如此大的影响。黎塞留是现代国家制度之父。他提倡国家至上的观念，并为了法国的利益义无反顾地付诸实施。在他的倡导之下，这个观念取代中世纪的世界道德观成为法国国家政策的指导原则。他的初衷是着眼于防止哈布斯堡王朝独霸欧洲，留给后世的却是一段传奇，引起后两世纪继他而起的君主企图建立法国在欧洲霸权的野心。这些企图一一失败后，均势逐渐成形，最初是事实如此，后来则成为构建国际关系的一种理论体系。
黎塞留1624年上任时，正值哈布斯堡神圣罗马帝国皇帝斐迪南二世试图恢复罗马教会的一统，摈除新教，建立帝国对中欧各诸侯的主控地位。这个过程，这股反宗教改革的逆流，导致后世所谓的三十年战争。它在1618年爆发，并演变成人类史上最惨烈的战事之一。
1618年时，多属神圣罗马帝国版图的中欧德语区，分为两大武装阵营，新教徒与天主教徒。战争的导火线于当年在布拉格点燃，随即全德均陷入战火之中。随着德国的人力物力日渐消耗，各诸侯国极易成为外来入侵者进攻的目标。不久丹麦和瑞典的军队一步步攻人中欧，最后法军也加入战争行列。到1648年战争结束时，中欧已残破不堪，德国也失去近三分之一的人口。在这场悲惨的战事进行期间，黎塞留主教将国家至上的原则应用于法国的外交政策，之后的一个世纪内它也为其他欧洲国家所沿用。
黎塞留在教会内位高权重，理应支持斐迪南致力于恢复天主教为正统的做法。但他把法国的国家利益看得比任何宗教目标更重要。他枢机主教的身份，使他将哈布斯堡王朝重建天主教权威的企图，视为地缘政治上对法国安全的威胁。对他而言，这不是宗教行动而是奥地利的政治运作，目的在于称霸中欧，从而将法国降至二流国家的地位。
黎塞留的忧虑并非无中生有。大致浏览欧洲的地图即可看出，法国的四周均被哈布斯堡的领土所包围：南边是西班牙；西南边是意大利北部城邦，多为西班牙所控制；东边是法朗奇康德区( FrancheComte，今日里昂Lyon及萨瓦Savoy以北地带)，也在西班牙控制之下；北边则是西属荷兰。少数不为西班牙哈布斯堡家族所控制的边疆，也受制于奥地利的哈布斯堡家族。洛林公国( Duchy of Lorraine)仍对奥地利的神圣罗马皇帝表示效忠，今日阿尔萨斯( Alsace)境内的莱茵河沿岸各战略要地也同样效忠。一旦北德也落人哈布斯堡手中，则法国相对于神圣罗马帝国将处于危险的劣势。
西班牙与奥地利虽都信奉天主教，却无法令黎塞留放心。反而，他一心想要防止的正是反宗教改革势力的胜利。为追求现代人所谓的国家安全利益，即在当时，也是首度被称为国家至上的政策，他打算站在新教各诸侯这一边，并利用教会世界内部的分裂。
倘若哈布斯堡的皇帝们遵循同样的游戏规则，或了解正在形成中的国家至上的大势，他们必然看得出本身拥有多好的条件，足以达成黎塞留所最担忧的奥地利凌驾各国之上，神圣罗马帝国成为欧陆主宰的局面。然而数百年来，哈布斯堡王朝的敌国却因其无法因应战术上的需要或昧于未来大势而受惠。哈布斯堡诸皇帝太讲原则，除非被击败，否则决不肯妥协。因此，自法奥长期政治对抗的一开始，他们对毫不留情的黎塞留的种种图谋，就处于挨打的局面。
斐迪南二世，黎塞留的对手，几乎肯定是从未听说过国家至上的观念，即使他曾有耳闻，必然也会斥之为大不敬，因为他以在世间实现上帝的意旨为己任，也一直强调他神圣罗马皇帝头衔中的“神圣”两字。他决不会承认圣洁的目标可以非道德的手段达成。他决不会想到要与信新教的瑞典人或信伊斯兰教的土耳其人订立条约，而黎塞留却视此为理所当然。斐迪南的策士，耶稣会( Jesuit)的拉莫麦尼( Lamormaini)，由此写下这位帝王对未来的展望：
“此等错误且败坏之政策，固风行一时，吾皇，以吾皇之睿智，自始便大加挞伐。吾皇以行此政策者无法与言也，因其多行不义，且误用上帝及宗教。图以上帝视为不义之手段增强一国之地位，实乃谬误之极。”
死守如此一成不变的教条，这种君王其谈判立场毫无妥协余地，更勿论讨价还价了。1596年尚是大公的斐迪南就宣称：“在宗教上，吾宁死，亦不愿与脱离教会的教派妥协半步。”虽对他的帝国造成伤害，斐迪南却始终信守这个诺言。因为与帝国的福祉相比，他更在乎遵从上帝的旨意，他自认身负打倒新教的重责大任，即使做某种妥协显然更符合他的最佳利益。用现代的说法，他是个狂热分子。他的另一位策士奇欧皮厄斯（Caspar Scioppius）的话，颇能突显斐迪南的信仰：“对上帝格杀异端者之请仿若不闻之君，灾难已不远矣。汝不应为己启战端，仅可为上帝而战。”在斐迪南心目中，国家是为替宗教服务而存在，而非宗教为国家而生：“论国事，其对我等之神圣事奉重要之极，吾人不得时时以俗务为念，而须以上帝为仰望，唯以此为信仰之所在。”
黎塞留把斐迪南的宗教观当做战略性的挑战。私底下虽信仰虔诚，黎塞留却完全以俗世的观点来看他身为首相的职责。救赎或属他个人追求的目标，但对政治家黎塞留而言，那无关紧要。他曾说：“人可不朽，救赎可待来日。国家不得永生，救赎唯有现下，否则万劫不复。”换言之，不论在什么世界里，国家行王道并无荣耀可言，唯有实力强大足以采行必要的措施，才值得称道。
1629年对斐迪南主动送上门来的大好机会，黎塞留绝不可能轻易放过。当时三十年战争已进入第十一年。新教各诸侯已准备接受哈布斯堡的政治领导地位，只要他们仍能享有宗教自由，并保有在宗教改革时期自教会手中夺走的土地。但斐迪南不愿因政治上的需要而牺牲其宗教上的天职。他拒绝原可获重大胜利及保障帝国存续的机会，一心想革除新教异端，于是发布返还敕令( Edict of Restitution)，要求新教各君主归还自1555年起夺自教会的所有土地。宗教狂热战胜了务实权宜，这是信仰凌驾自我政治利益考虑的典型例证。而战争也势必打到最后一兵一卒。
既然如此，黎塞留便决心让战事拖延下去，直到中欧民穷财尽。他也把在内政上可能有的宗教顾忌摆在一旁。1629年黎塞留下令给予法国新教徒信仰自由( the Grace of Alais)。这正是斐迪南不惜一战想要阻止德国诸侯享有的自由。在使法国免于发生造成中欧分崩离析的内部动乱后，黎塞留开始着手利用斐迪南的宗教热情，来达到法国的国家目标。
斐迪南未能认识到其国家利益，事实上他根本否定此种观念的正确性，反使法国首相有机会支持并资助德国新教诸侯国对抗神圣罗马皇帝。护卫新教诸侯的自由，反抗神圣罗马皇帝的中央集权目标，这不像是法国高位教士黎塞留及信仰天主教的法王路易十三的作为。天主教会的重臣居然资助信奉新教的瑞典国王阿道弗斯( Gustavus Adol-phus)，向神圣罗马帝国皇帝宣战，其革命性的意义影响之深远，不亚于150年后风起云涌的法国大革命。
在宗教热情及思想狂热仍重于一切的时代，不涉及道德使命、冷静沉着的外交政策有如鹤立鸡群般地突出。黎塞留的目标在终止他所认为的法国身陷重围的险境，耗尽哈布斯堡王朝的实力，防止在法国边境出现强大的势力，尤其是邻接德国的边界。他结盟与否唯一的标准便是符不符合法国的利益。据此原则，他先是与新教国家同盟，后来甚至与伊斯兰教的奥斯曼帝国( Ottoman Empire)联盟。为消耗交战国的力量，拖延战争，他不惜援助敌人的敌人，贿赂、挑起叛乱，并搬出许多有关王朝及法理的论调。他的策略极为成功，以致1618年开启的战端，年复一年地打下去，直到史学家除了以其历经的时间——三十年战争外，找不出更贴切的命名。
德国战得焦土遍野时，法国作壁上观，到1635年，双方民穷财尽，似乎有停止敌对愿意妥协谋和的迹象时，黎塞留却不希望在法王的势力足以与哈布斯堡皇帝相抗衡，最好是更强大之前，中欧出现妥协。有鉴于此，黎塞留在战争的第十七年时，说服其君王，法国有必要加入战争并站在新教这一边，而最好不过的理由便是，此乃扩张法国日渐增强的势力的大好机会：
“若谓袖手旁观，不动干戈，以盟邦之力阻挡反我势力达十年之久，乃展现出奇之审慎，待盟邦无我难以为继时公然参战，则展现勇气与大智慧；此显示我等于维护吾国和平之上，乃师法经济大师，善聚财亦善用财。”
国家至上政策的制胜关键在于，是否能正确评估权力关系。普遍的道德价值有其本身的定义，不需经常加以诠释；事实上是不应有所调整的。但要判断力量的限度，便需要有相当的经验与独到的见地，并应不断随环境变迁加以调整。当然在理论上，权力均衡应是可以实际加以估算的；但实际上，要真正算出权力的平衡点何在却极端困难。更复杂的是如何调和本国与他国之间不同的估算结果，而这却是均势是否可行的先决条件。对于均衡的本质，通常要经过长期的冲突始能取得共识。
黎塞留对赢得此一挑战的能力满怀自信，他深信在根据目标决定手段时，可达到近乎数学般的准确度。在其著作《政治证言》(Politi-cal Testament)中，他写道：“依逻辑推理，欲支持之对象及支持其之力量应呈几何比例。”命运使他成为枢机主教，个人信念却使他更像知识分子，与主张人类行为可用科学加以解释的理性主义者笛卡儿( Descarted)及斯宾诺莎(Spinoza)等人为同道；因缘际会使他得以将国际秩序转变得对法国极其有利。总算有一位政治家，对自身有正确的评估。黎塞留对其目标认识得十分透彻，但倘若他没有能力做到以战术配合战略，则他个人及他的主张便难以历久不衰。
如此反传统、如此冷静镇定的政策，不可能不受到各方的攻击指责。不论均势原则到后世变得多么不可一世，在当时以道德律为基础的天下一家传统之下，它曾是众矢之的。著名学者让森厄斯( Jansenius)这一段对不顾一切道德原则的政策大肆抨击之辞，便颇具代表性：
“彼等相信世俗可毁之国可超越宗教与教会乎？笃信基督之君王岂应以在其领导统辖疆域内，彼无彰显暨保护其主耶稣基督之天职？彼岂敢直言上帝：汝之权力荣耀及喻众虔信于汝之宗教，宁可牺牲放逐，但求吾国昌盛安泰？”
而这正是黎塞留对当时的法国人，即可想而知他对他的上帝所传达之信息。此种革命性的做法，被反对者视为极不道德又危言耸听，必会自曝其短，却最能充分反映出他的思想。身为法王的首相，他把宗教与道德均置于个人最高原则“国家至上”之下。
为他辩护者深得他本人“以子之矛，攻子之盾”的真传，以反对者的批评为武器。他们主张，追求国家利益才是最高的道德标准，违反伦理道德的不是黎塞留，而是反对他的人。
几乎可确定是在他的授意之下，提出正式反驳的是一位与政府关系密切的学者普瑞萨克( Daniel de Priezac)。对于指责黎塞留采取助长异端蔓延的政策是犯下道德罪行的说法，他以典型的马基雅维里式论点加以反驳。他反指灵魂有缺失的是反对黎塞留的人。因为法国是欧洲最纯正最虔诚的天主教国家，黎塞留谋求法国的利益，就等于谋求天主教的利益。
普瑞萨克并未说明，他如何得出法国曾被赋予如此神圣的使命的结论。不过基于使法国强大符合天主教教会利益的前提，黎塞留的政策是极为道德的做法。更由于哈布斯堡的包围对法国安全构成极大的威胁，势须加以突破，这使法王为达到最终是合乎道德标准的目标，采取任何手段均不为过。他说：
“为求和平而以战争为手段，其后果即使违反个人初衷，亦非出于故意，而是迫于最严苛最残酷之现实需要。开启战端之意图若为正当，便可谓正义之战。因此最主要的考虑因素乃意图而非手段。为除恶以致有时令无辜者流血，此非战之罪。”
简而言之，就是目的正确，任何手段均无可厚非。
另外一位抨击黎塞留的是墨格斯( Mathieu de Morgues)。他指黎塞留操纵宗教，“一如汝之先辈马基雅维里所揭示的古罗马人之所为，塑造之，解释之，运用之，唯其有助于个人目标之建成是问。”
墨格斯的批评与让森厄斯的主张同样义正词严，但亦同样不具说服力。黎塞留的确是他所指的操纵者，其利用宗教的做法也被墨格斯所说中。可以设想他必然会回以：他仅是就世界的真实情况就事论事，近乎马基雅维里的观点。他应该也与马基雅维里一样，宁可这世界的道德意识更强烈，但他相信历史将依据他如何善用既有的环境及条件的成果，来评断他的是非功过。的确，倘若政治家的政绩是以其是否达成自订的目标为准绳，则黎塞留必属近代史上开创划时代新局的大人物之一。因为他留给后世面目一新的世界，并奠定法国后300年的政策。
遵循这个政策，法国成为欧洲最强的国家，大大拓展了其版图。
30年战争结束后，1648年签订威斯特伐利亚和约之后的100年间，
国家至上原则逐渐成为欧洲外交的指导方针。不论后世政治家对黎塞
留有多么景仰，或是他的对手斐迪南二世如何被世人所淡忘，他都会
无动于衷，因为黎塞留不存有任何幻想，即使对自己也不例外。在其
著作《政治证言》( Political Testament)中有一段：“就国事而言，有
权力者便有权利，弱者仅能尽力顺应强者的意见。”这个准则在向外
拓张的世纪被奉行不渝。
黎塞留对中欧历史的影响，与他为法国所立下的建树正好相反。
他对中欧的统一深具戒心，处心积虑地防止其发生。极尽一切可能，
他使德国的统一延后约200年。30年战争的初期可视为哈布斯堡王朝
企图成为领导德国统一的主导者，正如英国在诺曼人( Norman)的王
朝主导之下建立民族国家，几世纪后法国也在卡贝王朝(the Cape-
tians)统治期间的变化一样。黎塞留阻挠哈布斯堡成功，使神圣罗马
帝国分裂为300余个政治实体，个个都是外交政策自主。德国未能成
为一个单一国家，内部时有小规模的纷争，便无暇顾及向外发展。因
此德国未能发展出全国性政治文化，地方各自为政，直至19世纪末
始由俾斯麦完成统一大业。当时德国成为欧洲大多数战争的战场，其
中有不少是法国发动的，所以它并未赶上欧洲第一波海外殖民热。到
德国终于统一后，由于对界定国家利益缺乏经验，以致制造了不少本
世纪最惨痛的悲剧。
但上苍常让我们尝到过犹不及的苦果。黎塞留看出，反宗教改革
运动若成功，必会使法国沦为权力更加集中的神圣罗马帝国的附庸，
可谓真知灼见，尤其如果明白民族国家乃大势所趋，定会有这种看
法，他本人必也作如是观。但威尔逊的理想主义虽注定会出现理论与
现实间的鸿沟，国家至上除非在高手的运用之下，否则亦难免于过度
扩张的报应，而即使在大政治家手中也有过犹不及之虞。
原因是黎塞留倡议的国家至上观念没有预设的限度。要做到何种
程度国家的利益才算获得保障？为求得国家安全需要打多少仗？威尔
逊的理想主义号召奉行大公无私的政策，这有使国家利益长期遭到忽
视的危险，而黎塞留的国家至上原则，也有玩火自焚的风险。这恰是
法王路易十四继位后法国的状况。黎塞留留给后世一个占绝对优势的
强大法国，分崩离析的弱国德国，及积弱不振的邻国西班牙。但路易
十四却无法安于此种安全形势，他起了征服的野心。他无节制地追求
国家利益，令其他欧洲国家提高警觉，结合组成反法联盟，最后粉碎
了他的企图。
尽管如此，黎塞留身后200年间，法国一直是欧洲最具影响力的
国家，迄今也仍是国际政治上的要角。如此的成就各国少有出其右
者。但他最大的成功之处在于，他是唯一抛弃中世纪道德及宗教束缚
的政治家。而继他而起者势必继承其遗志，负责维持依其原则而运作
的国际体系。这使法国失去因对手被道德考虑束手束脚而享有的优
势，如黎塞留与斐迪南当年的情形。一旦各国遵循同样的游戏规则，
要有所成就便相当困难。尽管国家至上曾为法国增添多少荣耀，它却
也带来无止境的追求，要扩张领土，要成为德国纷争的仲裁者，借以
主宰中欧，直到法国民穷财尽，一步步失去主导欧洲大势的能力。
国家至上可作为个别国家的行为准则，但对如何面对国际秩序的
挑战却未提供任何答案。它可能导致某些国家有称霸的野心，或是形
成国际间的均势。然而均势很少是来自刻意的安排，反而常是为了阻
止某一国扩张的野心而形成的结果，欧洲的均势便是因围堵法国而产
生。
在黎塞留所开启的世界中，各国不再受制于形式上的道德规范。
假设国家利益即代表最高的价值，则统治者的职责便在于扩大及发扬
国家的荣耀。强者势必想要主宰大局，弱者则会团结起来，以壮大本
身的声势，以对抗侵略者。如果弱国的同盟足以制衡侵略者，均势便
会出现；反之，则必有一国会取得霸权。由于这两种结果都不是绝对
的，因此经常需要诉诸战争来加以确定。在一开始时，法国或德国称
霸的可能性与建立均势的可能性不相上下。此即欧洲花费百年的时
间，才得以建立明确以均势为基础的国际秩序的原因。最初均势几乎
完全是偶然的结果，不是国际政治预设的目标。
奇怪的是，这却非当时的哲学家的看法。他们是启蒙时期( the
Enlightenment)的产物，反映的是18世纪的思想，即相信在各种不同
利益的相互竞争之下，自然而然会出现和谐与公平。而均势的观念不
过是这种寻常见解的延伸。其主要目的在于阻止一国独霸，维持国际
秩序；其出发点不在于避免冲突，而是使冲突减至最少。对18世纪
务实的政治家而言，要完全？肖弭冲突（野心或贪婪）只是梦想，应设
法约束或节制人性中的黑暗面，才是长久之计。
启蒙时期的哲学家把宇宙看成是变动不已，有如一座运转不息的
大钟，而且必然是越变越好。1751年，伏尔泰( Voltaire)对“基督
教欧洲”( Christian Europe)的描述是：
“由若干国家( states)组成的某种共和体(republic)，
其中有些是王国，有些是混合政体，‘但彼此全都和谐相处，
全都奉行相同的公共与政治规范，在世界上其他地区是前所
未见的。’这些国家‘尤其一致同意奉行尽可能维持彼此间
的平等均势这个明智的政策。’”
孟德斯鸠( Montesquieu)也曾论及这个主题。他认为均势是自异
中求同的结果：
“欧洲之情形为各国均相互依恃……欧洲为由数省组成
之单一国度。”
在这些主张提出的同时，18世纪已经历了两次西班牙王位继承
战，一次波兰继承战及一连串奥地利继承战。
出于同样的理念，历史哲学家华泰尔( Emmerich de Vattel)，在
七年战争的第二年（1758年）写道：
“不断进行之谈判使现代欧洲成为某种共和体，其成员
各自独立，但因共同利益而结合，为维持秩序，保卫自由而
团结。此即众所周知之均势原则兴起之背景，其宗旨为对国
际事务有所安排，期使无任何一国得以居绝对优势，凌驾于
他国之上。”
这些哲学家们是倒果为因。整个18世纪中，欧洲各国打过数不
清的战争，却看不出一点是为实现国际秩序的共同目标而战的迹象。
正当国际关系开始讲权力而非道德之际，许多新因素纷纷出现，使各
国越来越难以衡量本身的情势。
于是各王朝为加强本国的安全，无不致力于领土的扩张。在此过
程中，有数国的相对实力发生剧烈变化。西班牙及瑞典沦为二流国
家。波兰开始逐步走向亡国。俄罗斯（完全未参与威斯特伐利亚和
约）及普鲁士（只是次要角色）却逐渐强大。在成员相当固定的情况
下，要对其均势加以分析已属不易。而在各国相对的实力变动不已
时，想要评估其均势，在各国不同的评估结果中取得共识，则无异于
缘木求鱼。
三十年战争在中欧造成的真空，招致邻国染指的野心。法国不断
自西方入侵。俄罗斯自东边蚕食鲸吞。普鲁士则在欧陆心脏地带开疆
辟土。这些国家当中，没有一个对哲学家们所极力推崇的均势，自觉
负有任何特殊使命。俄罗斯认为自己鞭长莫及。普鲁士身为欧洲强国
中最小的一国，其力量尚不足以左右整体的均势。各国国君均认为，
加强自身的实力便是对整体和平最大的贡献，并把本身的作为归因于
受一股无所不在的无形力量所驱使，其野心便没有任何限制。
国家至上观念的本质基本上是一种风险与利益的估算，腓特烈大
帝( Frederick the Great)在普鲁士与奥地利关系素来良好，且有尊重
奥地利领土完整的条约的义务时，仍夺取奥国的西里西亚( Silesia)，
他所持的理由便是明证：
“我军之精良，部署之迅捷，简言之，即其显著优于邻
国之势，令吾国于此突发之紧急状况中，享有高于欧洲他国
之无尽优势。英、法相互为敌。若法国插手奥国之事，英国
必不能坐视，因此朕必得与其一结盟。英国不致嫉妒朕之获
取西里西亚，此举对其无损且彼亟需盟友。荷兰亦无顾虑，
尤其阿姆斯特丹商界于西里西亚贷出之款项均获保证。倘与
英荷结盟不成，仍可与法国联手，彼无从破坏吾国之计划，
亦乐见奥国之衰微。如此仅余俄罗斯值得顾虑。如女皇在
位，我等可贿赂其大臣；若其辞世，俄人将内斗不已，无暇
顾及外务。”
腓特烈大帝将国际事务看做一盘棋。他为扩大普鲁士的势力而夺
取西里西亚。他心目中唯一考虑的阻碍是来自强国的抗拒，而非道德
戒律。他分析的是风险与报偿如何：倘若征服西里西亚，别国是否会
报复或要求补偿？
他所得的结论是此举对其本身有利。他并吞西里西亚的行动，使
普鲁士跻身强国之林，但也因各国须应对这股新崛起的势力，而引发
一连串的战事。最先是奥地利王位继承战(the War of the Austrian
Succession)，1740一1748年。普鲁士有法国、西班牙、巴伐利亚
( Bavaria)及萨克森(Saxony)为盟国，英国则支持奥地利，萨克森
于1743年投入英、奥这一阵营。接着是七年战争( the Seven Years
War)，1756~1763年，交战国也有变化。奥地利此次与俄罗斯、法
国、萨克森及瑞典为伍，英国及汉诺威( Hanover)则为普鲁士后援。
各国作战的动机纯粹是利害关系的考虑，不涉及任何国际秩序原则。
然而在这看似混乱，各方一味只求壮大自己的争夺战中，却渐渐
出现一种平衡。这并非各国自我节制的结果，而是因为没有任何一国
强大到足以让其他国家屈服、从而建立帝国的地步，即使法国也办不
到。每当有某一国可能占上风时，其邻国便会联合起来，不是为了实
践某种国际关系理论，而是纯为防范最强国家的野心，保护自身的利
益。
这连年不断的争战并未像前面的宗教战争如此惨烈，原因有二。
18世纪的统治者动员国家资源的能力，反而不及宗教、意识形态或民
选政府所能激起的同仇敌忾的情绪。他们受制于传统，或许也因为不
敢课征所得税和其他现代的苛捐杂税，使之能够用于作战的国库财富
有限。
最重要的还是英国的出现。英国的外交政策明白支持维持均势。
这强化并维持着欧陆的均势。英国的政策是衡量情势，然后站在较弱
或受威胁较大的一方，以为制衡。首倡这个政策的是英王威廉三世
( King WilliamⅢ)，他是个果决而有世界观的荷兰人。在祖国荷兰，
他曾备受法王路易十四的野心所苦，即位为英王后，便利用每一个可
能的机会，联合他国来对付路易十四。英国是欧洲各国当中唯一不需
在欧洲扩张便可维持国家最高利益的国家。有鉴于欧洲的均势对英国
有利，因此她成为对欧陆仅求其不出现独霸的强权，此外别无他求的
唯一一国。为达成这个目标，英国愿加入任何反对独大势力的组合。
威廉一世：对抗路易十四的先锋
经由在英国领导之下频频变换的各种对抗法国野心的组合，欧洲
的均势渐次成形。几乎18世纪的每一场战争，还有以保卫自由为名，
一如黎塞留最初在德国所号召的对抗哈布斯堡的理由，在英国领导下
组成的每一个对抗法国的联盟，其目的都是为了追求平衡。各国得以
保持势均力敌，正是因为反对法国霸权的力量大到无法压制，也因为
一个半世纪来的对外扩张逐渐耗尽了法国的国力。
英国扮演制衡者的角色乃是反映地缘政治的现实需要。像这样一
个位于欧洲外海的小岛，设若整个欧陆的资源全部汇集在一个统治者
之下动员起来，则其生存势必受到威胁。因为如此一来，（在1707年
前尚未与苏格兰合并的）英格兰所拥有的资源及人口均远远有所不
及，迟早会落人某个欧陆帝国的统制之下。
1688年英国的光荣革命使她与法王路易十四产生直接冲突。光荣
革命罢黜了信仰天主教的英王詹姆士二世( JamesⅡ)，并在欧陆寻
找信仰新教的继任者，最后选中荷兰君主奥兰治亲王威廉( William of
Orange)。他对英国王位的继承权相当薄弱，只因为他娶了詹姆士二
世的女儿玛丽。威廉一世人主英国后，也带来了他正与路易十四进行
的战争，争夺的目标即后来的比利时，那里有成群的要塞及港口，要
接近英国的海岸是易如反掌（虽然这层顾虑是渐渐才显现的）。威廉
深知若路易十四成功地占领这些要塞，不但荷兰的独立地位不保，法
国称霸欧洲的可能性大增，而且英国也会直接受到威胁。于是他决定
派遣英军为今日的比利时与法国作战，这可算是1914年德国入侵比
利时时，英国也决定派兵的滥觞。
自此威廉一世成为对抗路易十四的先锋。身材矮小、驼背、又有
气喘的威廉，乍看之下实在不像是注定要挫太阳王威风的人物。但这
位君主有铁一般的意志，再加上不同于常人的敏捷机智。他自己的看
法，而且是相当正确的见解，是认为路易十四已是欧洲权势最大的国
君，倘若听凭他征服西班牙统治下的尼德兰（Netherlands，即今日的
比利时），那英格兰便岌岌可危。因此务必要结成一个能制得住法王
的联盟，这不是为了抽象的均势理论而做，而是基于维持英国及荷兰
独立的实际需要。他意识到路易十四对西班牙及其属地的图谋万一实
现，将使法国成为超级强权，其他国家再怎么组合也无法向其挑战。
为防患于未然，他积极寻求盟友，很快便有了结果。瑞典、西班牙、
萨瓦( Savoy)、奥国皇帝、萨克森、荷兰共和国与英国结成了大同盟
( the Grand Alliance)。这是近代欧洲史上，针对单一强权所形成的规
模最大的大结合。在近四分之一个世纪里（1688~1713年），路易十
四对这个同盟所发动的战争几乎不断。但是到最后，法国对国家至上
权威的追求，仍受到欧洲其他国家基于本身利益而采取的抵制。法国
仍是欧洲最强大的国家，但无法独霸。这正是说明均势如何发挥作用
的最佳实例。
威廉对路易十四的敌意既非出于个人的好恶，亦非源自反法的情
绪，却反映着他对太阳王的权势及无穷尽的野心冷静的评估结果。他

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