1985年秋天，透过以色列执行的两项武器交易由于合法性不无疑问（可能违反外销管制法），使中情局副局长麦克马洪因此敦促里根在12月初签署追溯法令，试图使其合法。1986年1月17日，里根在下令进一步军售伊朗时，特别指示中情局不要让国会知道，违反了必须“及时”通知国会的法律规定。
整个事件始末，里根都显得急于行动，但对合法性问题以及顾问之间的争斗，则了无耐心。1985年底至1986年初，三个场合中，里根分别签署命令，同意军售伊朗，虽然他三次都可以即时通知舒尔茨和温伯格，但却根本没有让他们知道。里根和他的国安会僚属一样，存心让这两个主要异议者蒙在鼓里，好让国安会的人有充分余地填补政策的真空。显然，里根知道，凯西和国安会僚属推动政策的方向符合他的心意。
国安会如何把握行动
即使知道僚属助理影响力很大的圈内人，对诺斯所积聚的权力也大为吃惊。诺斯有如握有额外好牌的扑克玩家。在事机败露前，他的手段之高令人难以置信。当以色列飞机在葡萄牙过不了关时，他叫中情局里斯本工作站负责人向葡国政府施压，以色列飞机方能获准降落。1986年初，中情局高阶官中一再反对诺斯与伊朗掮客分享美国情报，但诺斯却置之不理。
就如007电影中的英勇事迹般，诺斯的行动也具有虚构小说的性质、幻想的意味。根据国会证词，诺斯的干员在中国城市场里取得成叠百元美钞；诺斯的人马在哥斯达黎加建筑跑道，空投“伪装”的武器；在里根同意付220万美元赎金和贿款给监视人质的恐怖分子后，诺斯在塞浦路斯外海安排船只，列阵接运黎巴嫩的美国人质；诺斯将文莱苏丹的1000万美元捐款转送尼加拉瓜游击队，然而这笔款子却存错瑞士银行帐户，找不回来；诺斯的商业代表告诉伊朗官员，美国准备协助伊朗推翻伊拉克领袖，并说，如果苏联入侵伊朗，美国将“赴伊朗对抗苏联”。这些都活像007电影的情节。
事实上，国安会僚属权力之所以坐大，从当初斯托克曼处理预算问题大权在握、为所欲为，就可略见端倪。里根授权大方，不插手干预的习惯，给精明激进的僚属有机可乘、权势坐大的机会。事实上，里根的放任作风根本就是国安会人员窜起的关键因素。具有讽刺意味的是，在1986年9月伊朗行动被揭发使里根的计划破灭前两个月，《财星》杂志才刊载吹捧里根的管理风格的封面故事，夸称：“管理者可以向大师里根学习的地方”，并在里根特写旁写出他的管理诀窍：“找第一流人材，授权，不加干涉。”
里根的弱点是不仅粗枝大叶，而且对所有政策的执行都漫不经心。里根的助理一直为他辩护，说他是强有力的领导者，对目标锲而不舍。但是国会的伊朗事件听证会却凸显他是何等的涣散，很少追问难题，不求甚解，不注意失败的可能性和后果，以及不提醒手下谨慎行事。即使当伊朗行动破灭时，他既不好奇，也不警觉，以致不曾要求波音戴克斯特解释伊朗购武所付款项的下落。（至少他事后如此说。）
这与里根制定外交政策的模式不谋而合。里根会设下概略的原则，然而由于他经常是一知半解，因此他比大部分总统更容易受助理的摆布。去过里根的椭圆形办公室的共和党参议员说，里根对重要问题领悟力之差令他们震惊不已。里根的助理大部分忠心护主；有些坦承对他的认知差距或不求甚解感到尴尬；其他则表示，有时必须为里根帮腔才使他不致出丑。麦克法兰抱怨，里根有时听若罔闻，根本不能吸收别人说的话。
虽然舒尔茨、温伯格和波音戴克斯特为里根辩护，但是陶华委员会描述他为马虎、心不在焉的主子。陶华委员会成员前参议员穆斯基说：“里根对份内工作和政策缺乏一般认为总统应有的警觉，令我们相当震惊。”对1985年8月，他究竟是否曾事先同意将第一批美国武器运给伊朗，里根的答案前后矛盾，这是典型的反应。里根先是同意麦克法兰所说，曾经口头认可；接着又改变立场，同意黎根所说，表示他未曾事先认可；最后，却又改口说他已记不得。他无奈地招认：“我想我让别人的记忆，而不是我自己的，影响了我。”
里根的一贯作风，是找来一群果断、行动激进的国安会僚属，给他们概略的指示，让他们揣摩他的期望，将之阐释成给其他部门的命令。这给国安会僚属为总统代言的空间，使除了总统以外，没有人能挑战他们说辞。
国安会僚属窜升的第二个主要因素是他们的鲁莽霸道。不管诺斯和波音戴克斯特获得的名气，在1985年5月担任国家安全顾问惯摆低姿态的麦克法兰才是试图操纵伊朗政策的人，就像他对战略防卫方案一样。麦克法兰在舒尔茨和温伯格反对与伊朗搭线后，把国务院的外交角色揽了下来。
由于受到正常程序的妨碍，麦克法兰于是展开他自己的秘密外交，透过以色列和伊朗搭上线。他的密使是乔治城大学教授，也是与以色列高级官员有密切关系的国安会约聘顾问——李登。
1985年5月初，麦克法兰授意李登前往以色列，李登回来报告，以色列总理佩雷斯希望知道美国是否赞成运送美制武器给伊朗。
舒尔茨对别人侵犯他的外交权限颇为不悦。1983年，当他获知麦克法兰在国务院一无所知的状况下身负任务前往中东，便威胁要辞职。国安会僚属的新方案冒犯舒尔茨，他就向麦克法兰抗议，指出以色列与伊朗搭线，“包藏严重错误……的种子，除非能立即予以更正。”麦克法兰略过他与李登的关系，回答舒尔茨：“我已决定停止这项行动。”但是，事实上，麦克法兰却在以色列激励下继续进行。到1985年7月中旬，两名以色列密使敦促麦克法兰利用以色列作为与伊朗军事交易的管道，麦克法兰说服总统让他去做。
麦克法兰赶紧采取行动，几个星期内，李登回到以色列，不仅和以色列中介会面，也会见了将军售换人质问题摊开来谈的伊朗武器拍客葛巴奈法。下一步，麦克法兰略过正常程序，在没有告知舒尔茨的状况下，秘密与美国驻黎巴嫩大使联系。麦克法兰的行动使美国三度运送武器给伊朗，但是只有一名人质获释。麦克法兰在1985年12月倦勤辞职，波音戴克斯特接任，为诺斯提供保护。诺斯告诉国会：“我从未曾采取任何一项我的上级不曾授权给我的行动。”
诺斯权力坐大的第三个因素是凯西。根据诺斯证词，凯西是他的行动赞助人、教师、顾问、实际老板以及中美洲行动的幕后策划者。诺斯奉凯西为间谍大师和智者。而凯西显然敬佩诺斯的勇于任事，视他为肝胆相照的伙伴，甚或儿子。他们思想相似，且联系密切。记录显示，他们至少会晤35次，或许更多。凯西在行政办公大楼（白宫隔壁）三楼诺斯办公室“走廊那端”有间办公室。
诺斯说，1983年凯西预料国会会限制中央情报局在尼加拉瓜的活动，于是鼓励诺斯去布建一个私人网络从事秘密工作。诺斯在伊朗一尼加拉瓜游击队听证会中说：“凯西建议（我）建立外围团体，他把西科德将军的名字交给我，说他是可以担任这项工作的人。”1984年，凯西教诺斯怎样弄一笔循环作业的现金，免得国会知道诺斯的秘密活动。凯西担心苏联的窃听会发现诺斯的电话内容，劝导诺斯改用密码机通讯。1986年初，诺斯到伊朗去执行任务，凯西要诺斯注意，他可能会遭到刑求，要有自杀的准备。起初诺斯把挪用对伊军售款的主意告诉凯西。（诺斯说，凯西满欣赏这个办法，认为是“最讽刺，又最秘密的作业”。）诺斯说1986年10月初，凯西警告他，对伊朗军售的事，即将“穿帮”，该是“打扫”的时候了，意指诺斯应该销毁他的现金收支帐簿、杂记和官方文件，湮灭“全套秘密工作”的证据。
最重要的是，诺斯切合凯西的需要。关键时刻是1984年10月12日，国会通过一项决议，禁止中央情报局、国防部，或“从事情报活动”的其他任何机构，再给尼加拉瓜游击队，不论直接或间接的援助。中央情报局退出尼加拉瓜战局的结果，形成一个真空。在这之前，凯西和诺斯已经安排好让诺斯填补这个真空，接替中央情报局带头为尼加拉瓜游击队募集款项、发动支持、运交武器，总之，就是替凯西和总统运筹这场战争。一旦国会投票通过禁止援助尼加拉瓜游击队之后，诺斯可以振振有词地说这项禁令并不包括国家安全会议的幕僚，因为国安会并不是“从事情报活动”的“机构”。这完全是自圆其说的说法。凯西也说国安会人员可以钻这个漏洞，而且想要规避国会的监督，而里根显然认为此说有理。
麦克法兰告诉我：“凯西早在他去世（1987年5月6日）之前两年，就知道他的病已入膏育，我认为他是一个有坚定信念而且忠心耿耿的人，也就是坚信政策，效忠里根，因此毅然决定采取他自信有利于总统，以及他自信在对付桑定政权方面有利于国家的作法。但是基于忠诚的缘故，他做这些事并没有让总统知道。”
诺斯崛起的第四个因素是他凭着坚毅、自信以及别人迟疑不决时积极行动的个性，而拥有的特殊影响力。这也颇能说明宫廷内的权力游戏。诺斯深知如何利用他在白宫的权力以及秘密的神奇特性。对这位雄心勃勃，以救世为己任，在越战中得过银星勋章和两枚紫心勋章，43岁仍旧保持一张娃娃脸的海军陆战队中校而言，绕着行政体系打转，往往会陷身于繁烦的文书作业和无止境的政策争辩之中。
诺斯那种夸张的好莱坞作风引起了里根的注意，里根在好莱坞的时候，也演过蓝波那样的角色。总统显然了解这名爱国海军陆战员的功劳，他的代号叫“铁锤”，是个由衷服膺里根反共游击战理论的人。里根在免除诺斯职务的第二天，打电话给他，称赞他是个英雄，而且向他道谢。至于新近披露诺斯用霍梅尼的钱接济尼加拉瓜游击队的事，里根开玩笑地说：“有一天这会拍成一部了不起的电影。”
由诺斯在国会听证中的表现来看，他的活力和魅力不可小觑。一位同事说他是“走火入魔的乩童”、尼加拉瓜游击队的单人乐队。他和十多个国家接洽为尼加拉瓜游击队争取武器和金钱；飞往洪都拉斯提振尼加拉瓜游击队的士气，在他办公室的保险箱里收藏给尼加拉瓜游击队的金钱（有时多达100万美元），替尼加拉瓜游击队的领袖担任出纳，策划他们的武器空投，怂恿他们开辟新战线，要他们占领一部分尼加拉瓜的领土宣布独立。
诺斯在白宫的基地对他的权力游戏至为重要，这样他才能以总统之名行事，而且迫使其他单位的官员帮他的忙。诺斯的正式头衔是国家安全会议政治军事组副组长，但是这个头衔掩饰了他担任执行官的重要性。总统和内阁首长很少人知道怎么办事，他们需靠助理执行计划。
诺斯一度是白宫勤务室非正式的危机处理幕僚。勤务室是总统的统帅站及通讯中心。这位无888法约束的工作狂，在策划入侵格林纳达，拦截阿奇劳若号邮轮劫匪，以及压制萨尔瓦多行刑队方面，均为要角。
诺斯自有一套唬人的方法回避繁琐的行政规章。他会吹牛说：“我刚刚见过总统。”其实，根据官方的记录，他每个月大约只见到里根一次。但是即使是那些不相信诺斯吹嘘的人，也认为他是替总统发言，他们认为诺斯执行的政策，切合里根的心意，而且据他们所知，已经得到里根的明确许可。
不过，波音戴克斯特支持诺斯的说法，认为他是奉命行事，但是舒尔茨和麦克法兰则驳斥诺斯。麦克法兰说，诺斯做得太过火，而且使他错会了诺斯介入援尼案的深度。麦克法兰否认他允许诺斯“设立一个单独，隐秘而且范围很广的网路从事秘密作业，其中掺杂了个人利益，而且要瞒着行政部门中其他的人。”舒尔茨说，当里根得悉诺斯的一名特工，经波音戴克斯特和诺斯同意，和一名伊朗的眼线谈论可以释放科威特困禁的达瓦恐怖分子，大为光火，因为这违背了里根的政策，舒尔茨说，总统闻讯之后的反应，好像“肚子被踢了一脚。”
秘密回路的力量
最后，诺斯和他在国安会的上司对政策的影响力，是秘密回路力量的一课教材，这就是机密讯息的力量。从事一种“密闭”的秘密作业，可在行政同僚中获得额外神奇的权威。别人总认为洞悉内幕的人，所作所为一定已获许可。国安会的幕僚，尤其是诺斯，把这种伎俩发挥得淋漓尽致。
秘密作业各自独立，政府官员若不是个中要角，通常自甘摒拒在敏感信息的门外。只要知道得比别人多，就是权威的一种表记。
从事秘密工作的人，认为保护秘密工作是最高要件，超过法律及其他义务。尤其是在里根政府中，对国会的疑忌，使一些官员不愿过问日后国会可能会逼他们说的事。
1987年，中情局副局长盖茨告诉参议院情报委员会：“中情局的人员，我敢说由局长以下，都在主动地回避情报。”“我们不想知道尼加拉瓜游击队的钱是怎么来的。部分原因是我们担心这会使我们跨逾法律规定的界线，所以我们主动要别人不要把事情告诉我们。”国务院和国防部也抱着这种心理，于是给了诺斯可乘之机。
秘密是排斥反对决策者的重要借口。秘密作业因为性质的缘故会引起严重的分歧。（譬如，舒尔茨和温伯格为了对伊朗的工作。）于是，主张秘密作业的人，就用害怕消息走漏为由，把圈内批评者冷冻起来，同样维持他们接触总统的独特管道。这是波音戴克斯特的心态和他最爱用的说词。
许多人不明了，为什么这两位分别掌管国防与外交政策的高级阁员，不能劝阻总统。最重要的是，里根不愿意被改变。他的冲动受到凯西、波音戴克斯特、麦克法兰、米西的强化，有时也受到布什与黎根的鼓舞。
伊利诺伊州国会议员海德在国会听证中间舒尔茨，为什么他未用辞职作要挟，阻止和伊朗的交易。舒尔茨回答说，他从未在适当时机获得适当的情报。确实，在对伊朗工作的18个月中，里根只有四度就这个问题，召见他的全体国家安全工作主管。舒尔茨说，每一次也都认为他和温伯格已经阻止了这项计划，可是过后很久却发现计划还在进行。因为波音戴克斯特把里根的命令锁在他的保险箱里，从没有通知舒尔茨。
当时，温伯格由国安会幕僚的指令中发现，国防安全署把他从伊朗情报的阅览者名单中删除。他震怒之余，着令一名助理去“提醒那个单位，他们是替谁作事。”1986年5月，舒尔茨接到美国驻伦敦一位大使的忠告说，有人向英国一个著名的军火商，要求5000万美元的授信额度，以担保美国对伊朗的军售。舒尔茨查询时，里根却告诉他，这件事“不可能，也不应该是真的。”不明真相使两名内阁部长无从反对。
里根总统驱使国安会幕僚从事秘密作业的结果，达成了他的部分愿望；尼加拉瓜游击队在军事上得以苟延残喘，一直到1986年他逼迫国会投票通过公开给予尼加拉瓜游击队军援。但是对伊朗的工作，却当着里根的面弄砸了。造成了政策与政治的双重灾难。里根国安会幕僚的阳奉阴违，蔑视法治，不但使里根总统，同时也使未来的总统付出了昂贵的代价。
另一项昂贵的代价，是伊朗一尼加拉瓜游击队案造成根深蒂固的不信任。舒尔茨国务卿要求禁止国安会的幕僚从事秘密工作，裁减它的编制，把中情局搜集情报的作用和政策建议与专业作业分开，因为中情局会不由自主地歪曲报情以配合它在政策上的偏见。国会的调查委员会建议制定新法律，规定所有秘密作业需经总统批准，并于批准后48小时内通知国会，又提出新的管制方法。以杜绝里根国安会工作人员的规避途径，也就是由外国及私人资助的秘密活动。
国会非常震惊，就连支持尼加拉瓜游击队的佐治亚州民主党国会议员任金斯所说的那样，没有一位民选官员，包括总统、副总统或国会议员，知道尼加拉瓜游击队挪用了军售伊朗所获的资金。众议院委员会主席汉弥顿指斥诺斯破坏了宪法的基本原理。汉弥顿告诫诺斯：“如果我对政府的了解不错，绝不能信赖一小撮人去决定政策，不论他们多么重要，不论他们多么忠良。”
虽然里根说他不知道伊朗购买军火的价款被转交尼加拉瓜游击队，国会调查委员会仍旧认为里根要负最后的责任。调查委员会在多数意见中说：“总统造成，或者至少是容忍一种情况，使得那些不知道行为偏差的人深信他们在执行总统的政策。”
国会对里根的批评，构成这场权力游戏的一项基本准则：总统秘密利用他的国安会工作人员制定并执行政策的最大危险，是这项政策经不起多方面的调查，也不能获得国会或民众的长久支持。如果这些政策，蔑视了国会的决议，或与政府宣布的政策抵触，危机会扩大。里根在伊朗-尼加拉瓜游击队作业中就承担了这种风险，他回避国会和内部意见相左的人，因为他不愿别人拦阻他达成他的政策目标。里根玩秘密游戏，原因就像波音戴克斯特所说的，他“不希望受外界干扰”。一旦他的谎言曝光，他的政策与信用免不了就此崩溃。
里根的捷径
不论伊朗-尼加拉瓜游击队事件的政治后果多么严重，高阶层战略专家与政界人士认为1986年10月，里根在冰岛高峰会议中所作仓卒而急进的决定，引起的危机更大。他与苏联领袖戈尔巴乔夫的会晤，再度显露了他作决定时喜欢抄捷径，只和一小群人商量，却把重要的顾问蒙在鼓里的作风。就像处理先制性战略防卫以及伊朗专案一样，里根在冰岛的策略，显示了他孤注一掷的行动；临时决定重大政策的倾向，回避在重大决定方面为保护总统而设的正常建言管道。
这一次，吃惊的缘由是里根出人意表而且未经准备便提议在10年之内，拆除所有攻击性弹道导弹。它对里根自己蓄集攻击性武器的计划而言是一项惊人的转变。而且是依据1986年7月里根在给戈尔巴乔夫的一封信中提到的粗略构想，突然临时修改而成。新建议中，许诺在10年之内废弃二次大战以来一直保护西方盟国的吓阻武力，但是却没有研究替代武器的成本，以及集结传统武器保护西方的花费。
里根在冰岛会议中采用他的老方法——捷径外交决策模式，这一着棋完全是他的决定而非幕僚人员的主意。波音戴克斯特向来是里根的得力助手，然而，此回合是里根与舒尔茨搭档，并非温伯格或军方人士。任何一位总统都有最高决策权；但是，核问题涉及多方面的利益，不仅是美国的利益，也包括西欧和日本。因此，核政策的重大改变必须比一般的政策问题作更多事先的讨论。然而，一如在宣布战略性防术计划一样，里根忽略了长期以来的惯例。
当时，里根十分得意他的新方案——在1997年之前，废除所有攻击性弹道导弹——“可能是世界历史上最彻底、也最重要的武器裁减议案”。但是，由于武器管制是一项十分错综复杂的问题，并且影响重大深远，所以外交政策赛局中和一个真理即为：重大的武器谈判的提案，假如事先未作周详的研究，不该将它在面对面的高峰会议上提出的。因为，错误所需求付出的代价实在太昂贵了。第二项重要的规则是：任何武器协议倘若没有得到军事参谋首长联席会议的支持，也就不会获得国会的批准；因为，国会是根据军事参谋首长联席会议对国家安全的判断来作决定。假如总统忽略他们的建议而引起他们的反对，尽管不一定会使总统的提案胎死腹中，其影响力也足以左右大局。里根忽略了这两项定理，不过，由于戈尔巴乔夫的回应而使他逃过一切，另一方面也因为伊朗军售案爆发，掩饰他在雷克雅未克犯的错误。
禁止弹道导弹自然是一项吸引群众的诉求，特别是对里根，他呼吁建立一个没有核武的世界。弹道导弹威力强，攻击准确快速，飞行时间长达30分钟，能采取洲际攻击，弹头具有强大的破坏力；因此，是所有作为突击用途的武器中最具危险性的一种。美国显然是希望苏联废除弹道导弹；但是，美国的吓阻武力中，陆上或海底发射的弹道导弹即占了2/3,另外1/3则是携带巡航导弹的轰炸机。然而，弹道导弹才是抵御莫斯科报复攻击的主力，废除弹道导弹是过于激进的作法。
但是，提议禁止弹道导弹（“弹道导弹零方案”），这倒不失为一个办法。1986年初，里根为了因应戈尔巴乔夫的要求：暂时中止核试爆，并且在公元2000年前削减一切战略性武器；五角大楼的鹰派人士，例如伊克雷和普洛就建议里根下这一步棋：提出“弹道导弹零方案”回应戈尔巴乔夫。因为，苏联90%的核弹头是装置在弹道导弹上，“弹道导弹零方案”正中苏联核子军备的要害。然而，另一方面，美国仍能够在核子轰炸机和巡航导弹两项中占优势。
里根与舒尔茨、温伯格、波音戴克斯持商议，也听取其他高级官员的意见后，即决定采用“弹道导弹零方案”。于是，他在7月25日给戈尔巴乔夫的信中，就提出“弹道导弹零方案”的建议。他并且保证，在7年半之内不撤消反弹道导弹条约，7年半期间过后，双方均可部署战略性防御武器。里根的助理说，“弹道导弹零方案”是为了因应戈尔巴乔夫担心里根想以战略性防御武器对莫斯科作第一击——先用弹道导弹攻击，再以战略性防卫武器封锁苏联的报复。
里根给戈尔巴乔夫的信中，“弹道导弹零方案”是最重要的内容，然而也是最暧昧不明的。里根在信中并未承诺将废除弹道导弹，也并未订定删减弹道导弹的时间表。根据看过里根这封信的官员所述，信中仅要求最先想部署战略性防御武器的一方，必须提出一项计划，说明“如何废除弹道导弹”，但是，“并没有作废除弹道导弹的实际承诺”。如同一位高级官员告诉我：“那像是说，我计划我将如何跳10英尺高——每天清晨吃麦片……等等，但是，这不表示我真的必须跳到10英尺高。”言下之意，里根的战略性防卫武器可能部署而且弹道导弹也可能留存。这就是美国的安全圈套。军事参谋首长联席会议的主席克劳和武器管制暨军署的署长艾德曼就嘲笑“弹道导弹零方案”毫无意义，因为它十分暧昧不明，不会被莫斯科所接受。
全力以赴——雷克雅未克
在冰岛高峰会议中，“弹道导弹零方案”再度被提出，不过改以一种完全不同的面貌呈现。这种前后的差异具有重大的意义，因为它们并非由夏天那一批官员所审核——证明了里根倾向于全力以赴抄捷径。
让里根和他的同僚惊讶的是，戈尔巴乔夫在雷克雅未克提出周详的武器方案，及重要的让步。10月11日星期六上午，戈尔巴乔夫与里根首次会谈中，他建议：一、全部删除欧洲的中程核导弹；二、5年内减少50%战略性核武的产量；三、保证10年内不撤消反弹道导弹条约；四、将战略性防卫武器限定在“实验室研究与测试”的范围内。那晚，美苏双方对戈尔巴乔夫大部分的提案就达成出人意表的协议。但是，战略性防卫武器和反弹道导弹条约仍是死结。
星期天下午，舒尔茨和苏联外长谢瓦尔德纳泽会面时，死结就有了头绪。随同舒尔茨的有他的资深武器顾问尼兹、美国日内瓦会议的首席谈判代表坎波曼、国家安全会议主席波音戴克斯特、五角大楼代表普洛和林哈特以及国安会中的战略性核武器规划暨武器管制专家等人，然而并没有军事参谋首长联席会议或者武器管制暨裁军署的代表与会。
谢瓦尔德纳泽极力要求里根同意，在10年内不撤消反弹道条约，并且“严格遵守”该条约。苏联所有的让步即基于此。谢瓦尔德纳泽问舒尔茨：“你（们）准备同意10年的要求吗？”他用反问的方式诱导舒尔茨提出美方的提案。
“弹道导弹零方案”突然改头换面，不再只是一项计划，而是要实际承诺废除弹道导弹；它不再是遥遥无期，而是有一个10年的期限。虽然部分官员，特别是五角大楼代表普洛、林哈特和国家安全会议主席波音戴克斯特，对这些构想已经前思后量；但是，他们并没有认真研究这个过于激进的议案对军事的影响。军事参谋首长联席会议从未被请教过该案对美国防御地位、军事预算或欧洲武力均势的影响。
该案是否周全实际？里根问林哈特它是否能删除苏联大型的SS-18型导弹？林哈特答复它不但能解除里根对SS-18型导弹的顾虑，苏联的洲际导弹和海底发射的弹道均在删除之列。他又告诉里根，“弹道导弹零方案”撤除中程和短程弹道导弹有助于欧洲和亚洲盟国。
里根转问普洛：美国是否真的可以在10年内废除弹道导弹？普洛表示可能，并且说，这是符合美国武器发展的趋势。普洛又说，美国不仅比苏联现有的轰炸机和空中发射的巡航导弹略胜一筹，而且在隐形轰炸机和尖端的巡航导弹的发展上，更是领先苏联。他告诉里根，“弹道导弹零方案”将使美国回到20世纪50年代，面临较少的突击威胁。舒尔茨和波音戴克斯特在一旁附和，资深武器顾问尼兹则未置可否。
里根的幕僚就是这个小组，其中只有林哈特、普洛和波音戴克斯特是军事专家，然而他们没有时间和其他专家讨论。如果要对重大事件作明确的考虑，“不同的声音”是非常重要的。但是，在里根的小团体中，竟然没有强烈的歧见。舒尔茨对武器问题所知有限，他认为，手中既然有重大机会就应该紧紧掌握。普洛和林哈特只是注意到美国的军事利益。
里根在与戈尔巴乔夫作最后会谈前是不动声色的，尔后其他人才得知他已经向戈尔巴乔夫提议“弹道导弹零方案”。戈尔巴乔夫的因应之道更彻底——轰炸机和巡航导弹也一并废除。高峰会议因而停摆，不仅是在攻击性武器，而且还因为苏联要求将战略性防卫武器限定在“实验室的研究测试”，二者均使谈判陷入僵局。在这次高峰会议一团糟的结果中，里根提案的重要意义荡然无存。里根的苦恼和舒尔茨的失望引起关注：高峰会议为何破裂？里根断言，战略性防卫武器是造成会议陷入僵局的因素。
直到10月下旬，里根集合他的高级顾问检讨冰岛高峰会议时，他的提案才被一些官员看出严重的缺陷而质疑批判。某位决策者告诉我，温伯格十分恼火被蒙在鼓里，斥责普洛不和五角大楼商量就表示同意。他告诉其他官员，他的职责范围内不能公然反对总统的决定，但是，他很不满意“弹道导弹零方案”。10月27日，里根在白宫与高级顾问商谈时，温伯格并未表示反对，倒是克劳对该案大加挞伐。
舒尔茨则为里根的议案护航，他敦请于日内瓦谈判时提出该案。舒尔茨说，大家都希望废除弹道导弹，何况欧洲因此能建立联合的传统武力。里根表示同意说：“这种武器管制拥有良好支持。”
但是，转到军事参谋首长联席会议主席克劳发言时，整个情势就改变了。通常他是即席发言，但是这一回，他已经先准备好书面资料。当他读出自己的立场时，会议室顿时一片静默。
这位美国第一号军事领袖告诉总统，废除弹道导弹在理论上是对的，但是，我们无法确定可在10年内完成。克劳说，这其中存在许多陷阱，例如，苏联在欧洲的传统武力的优势，改变美国战略武器结构以及在欧洲建立传统武力都需要庞大的成本。此外，还需要一个新的空中防御系统对付苏联新型轰炸机，因此，美国战略性轰炸机就必须大幅度扩充。而且，美国海底核武器必须从弹道转换成巡弋导弹，因此，又需要大量发展巡航导弹。再者，削减弹道导弹必须谨防莫斯科在任何阶段中占优势。亩于国会拒绝增加国防预算，克劳怀疑是否能争取到更多的经费发展新武器。克劳宣称：“我们作不到我们必须在10年内完成的事。”
克劳也担心苏联会作弊，这在“弹道导弹零方案”的情况下会比现在更加严重。现在美苏双方各拥有一万枚弹头，假如还隐藏了100枚，这只是些微的差距。然而，假设当双方都没有弹头的时候，被隐藏的这100枚弹头就是一个极大的威胁。
克劳读完四页反对的报告，最后语重心长地告诉总统：“作为阁下主要的军事顾问，我不建议你提出此项议案。”
武器管制暨裁军的艾德曼也表示反对。他说“弹道导弹零方案”是不明智的，因为建立新武器取代现有的吓阻武力，所需的成本太过昂贵，而且在政治上难以令人接受：“在和平时期建立最大规模的军事武力，以达成历史上最大规模武器管制协定，是行不通的。在人们心目中，这是完全不同的两码事。”
随后，英国首相撒切尔夫人告诉里根欧洲盟国对“弹道导弹零方案”的看法，并且教白宫在11月15日发出公报。公报很明显地省略“弹道导弹零方案”。经过一段时间之后，“弹道导弹零方案”就胎死腹中了。替代的是里根和戈尔巴乔夫同意在1987年12月删除中程与短程核导弹，此构想较为合理，它源自于里根在1982年的提议。
由“弹道导弹零方案”观之，一如就战略性防卫武器和伊朗军售案，枚关重大的国家政策的制定是由上到下，避开了谨慎思量及政策赛局中偶尔的死结。
一般而言，政策的形成过程是由下往上，官员们审慎检视每一个备选方案，剔除拙劣的想法，评估较佳方案的结果。总统则应知会每一个重要部门的专家，给予高级政策顾问时间作全盘的考量，然后将结论呈交总统。但是，里根喜欢乌托邦式的政策——绕过内部长久的讨论——然后大力宣传他的想法，至此幕僚就难以修正或推翻了。一旦里根宣布他的计划，该计划就成为忠诚的试金石，而压抑内部正反意见的讨论。里根的决策风格比较像是君王作风，不像是一位20世纪末期的总统。
无论里根或其他总统单方面作决策时，同僚会很高兴由他随心所欲，但是，没有一位领袖能够长期避开体系。在雷克雅未克会议后，里根的“弹道导弹零方案”即告作罢，至于战略性防卫武器，最终的政治判决则有待下一任总统了。由尼加拉瓜游击队战事和伊朗军售案观之，里根竟然以偷天换日的方式执行他的政策，而且以国家安全会议替代国会。结果国会不仅给了总统颜色看，还在他提案增加新军援时又加以阻挠。
任何一项外交政策，如果没有经过广泛的政策参与，是不可能维持长久的。抄小路的外交政策赛局有违民主程序，因为“走后门”必须欺骗和隐瞒。这在我们的政治体系中是无法容忍的——尤其是当秘密政策完全违背国家公共政策的时候。
众议院伊朗军售案调查委员会主席汉弥顿宣称：“假如政府官员在国会之前做证时，宣称对他们所知或所应知的事情不知情，并在重要关节欺瞒国会玩文字游戏，我们绝无法增进美国的利益。”他又说：“假如国会无法信任总统代表的说词，国会就无法扮演好宪法所赋予的角色。假如总统企图秘密执行政策，而且他的代表误导国会与美国人民，则他将无法维持他的政策。”
面对国会的责难，里根的核心幕僚之一——前国家安全顾问麦克法兰作了回应。他事后承认在援助尼加拉瓜游击队秘密作战是犯下严重错误的，尤其是因为里根总统认为中美洲是制衡苏联影响力的关键所在。
麦克法兰说：“假如我们下如此大战略性的赌注，却以秘密行动作为政策核心就很不明智。首先，秘密行动永远无法获得充分的资源，以应付苏联全力支持的势力。依我所见，国会认为的秘密行动是应小心运用的一种方法，是政策的附属品而不是政策的根本。当然，更不是向苏联替身发动战争的工具。”
他又说：“其次的理由就是，如此的政策无法得到大众和国会的支持。假如你决定和苏联支持的代理人起冲突，你就必须得到美国人民和国会坚强的支持。然而，实际上一项无法公开讨论的政策是无法获得人民的支持的。”
第十七章 推诿游戏
第四部 权力的困境
第十七章 推诿游戏
1981年1月，里根就职的时候，政论家很喜欢谈五位下场不圆满的总统：肯尼迪遇刺陨命；约翰逊被美国人在越战中所受的创痛缠扰而引退；尼克松因为水门案和滥用权力而被迫辞职；被任命为总统的福特，因为特赦尼克松而注定失败；卡特遭到伊朗羞辱而受选民摒弃。这五件政治悲剧，夸张地说明了总统权力摇摇欲坠的情形。
但是如果只注意总统个人的不幸，就会忽略我们制度上的缺失。我们都知道，任何总统的权力都不如他在电视上看起来那样大。白宫的权力会流失，权力竞赛中的其他人物，不时会借越领导的角色。在国会方面,70年代初期的震荡，动摇了旧的权力结构。电视助长了新的政治文化和新的政治人物，他们既不尊重原有的政坛权贵，又不耐烦旧的权力渠道。新秀的独立，以及筹募竞选经费的新方法，都促成特殊利益政治的暴涨。这些离心力，瓦解了70年代政党的凝聚力，撕扯着旧制度的经纬。
尤其麻烦的是选民制造的分裂，形成了动弹不得的分裂政府。
他们经常把白宫交给一党，把国会控制权交给另外一党。宪法结构已经在行政和立法部门之间，安排了长期的斗争。麦迪逊认为让总统和国会各有不同的权力和选民，是因为“必须用野心来节制野心”。可是，我们这种制衡制度固有冲突，已经严重到30年来，政府因为分别由两党控制而陷于周期性瘫痪的地步。
让两党瓜分政府，是制造僵局的熔炉，除非国会和白宫都有异常睿智圆滑的领袖，通常，注定会陷于没有结果的争论中；斗争不管有多激烈，都无法决定长久的政策。年复一年，永无止地讨论一些劳神伤身的老问题：赤字、国防支出还是社会预算、武器管制、堕胎、自由贸易还是保护主义、海外军事干预、政府的规模与角色。
H.贝克说得好：“问题就像蛇一样……死而不僵。他们一再不断的重现。”
要使美国政府发挥作用，需要一个有效、持久的施政联盟。但是过去30年来，这种施政联盟，只会偶尔出现过，并未成为美国政治的常轨。美国近期的历史，就是一部一长期僵持与纷扰之后，偶尔穿插团结共事局面的经过。施政成立了一场政治橄榄球，双方球员在40码线之间，吃力地争球，触地得分却很少。
基本问题之一是我们没有多数党。过去民主党的新政联盟瓦解之后，共和党不能用稳固的多数取而代之。施政要有强大的政党才能使决策明确一致。但是民众鄙夷政党，不相信政党，宪法不提政党，立国先贤担心麦迪逊所称朋党结派的“危险弊端”及“邪恶组合”。
但是由美国历史来看，分权制度在单一政党长期掌握多数席，而制定并实施一贯的政策时，最有效率。但在实际上，连美国的开国元勋都很快地分裂成亚当斯-汉弥顿的联邦派与杰佛逊的民主共和派。
在美国宪政历史上的最初160年中，有80%的时间由有责任感的单一政党控制政府是常轨。只有1825年亚当斯；1849年泰勒，以及1877年海斯三位总统在就职时，国会完全或部分由他党控制，这三位都惨遭掣肘，但大致来说，我们的政府体制，是在政党统治下欣欣向荣，直到最近30年才发生变化。
以距离我们最近的6位总统为例：尼克松因为在国会两院都碰到民主党占多数的局面，结果他的对内政策经常碰壁，而在支出问题和他剋扣国会的拨款方面更是如此。福特在国会山过了一辈子，就任总统时，他告诉国会：“我不要和诸位有蜜月期，我要的是一个美满的婚姻。”可是福特经历的却是一场否决战；两年半之中他动用了69次否决权，许多还被国会推翻。里根在1981年获得大胜之后，一样得在1982年的税法和1983年的创造的就业机会法案上背弃诺言，而且必须在第二届任期中为预算和外交政策与国会力拼，尤其是在1986年民主党重行控制参议院之后。甚至连肯尼迪和卡特在国会两院均由民主党居多数的情况下，他们的施政获得国会通过的也不多，因为他们不善于纠集群力。
福特的贫乏政绩，逼得他在1980年年尾写道：“我们没有高高在上的总统，只有岌岌可危的总统。”
30年来，只出现两次由总统领导的大联盟。一个是1964～1965年约翰逊非常巧妙地引导民主党通过肯尼迪留下的立法议程和他自己的大社会计划。另一个，当然就是里根的保守联盟，它削减赋税，抑制政府的成长，使历史走向相反的方向。里根在推动1986年进一步削减税率的法案时曾经短暂重振这种光彩。在伊朗-尼加拉瓜游击队弊案爆发之前，里根已经使总统职位恢复生气，足以驳斥美国政府制度行不通的哀鸣。
但是同样使人惊讶的是，这样一位具有人望的总统，竟未能使他的施政计划形成制度。里根个人的崇隆声望并未使公众长期支持他对国防支出、社会安全、军援尼加拉瓜游击队或堕胎问题的立场。事实上，根据民意测验，里根担任总统期间非但没有把民众拉向右边，民众反而向左移动。主张大规模建设国防的共识已经消逝；支持政府在教育等方面积极干预的思想兴起；民众逐渐感到卫生、安全与航空公司方面，放松管制似乎已经过火了。
富兰克林·罗斯福使“新政”的福泽在美国制度中生根。里根不同，他没有树立另一种相反的贡献，那就是减少政府的措施，或使政策交给民间。他想把庞大的联邦计划转交各州却没有实现。简单的说里根几乎对所有行之有年的政府措施，都表示礼让，斯托克曼批评他只是“假装声讨政府开支，而不像他的外表那样积极。”
著名的新右派保守人士魏理奇也认为根本没有什么“里根革命”，但是他暗示真正的理由在于分裂的政府。
里根就任8年以来，民主党始终在众议院居多数，这些多数大部分都力图维持现况，或是在一些枝节上节制政府。里根担任总统的头一年，他的议案82%获得国会支持，虽然不如艾森豪威尔和约翰逊声势最盛的时候，但也是相当高的成功率。尽管他在改进连任中获得大胜，国会在1985年和1986年给予他的支持却降到60%以下，几乎比尼克松、福特两人最差时还要糟。1982年和1983年里根声望下降之际，在社会福利,MX导弹与增税方面达成了若干两党一致的妥协方案。但是此后，他在意识形态方面的大话和不肯退让的态度，磨砺了国会抗争的本能，使僵局恶化。
我的目的不是叙述里根的问题，而是说明这是我们制度本身的弊病。里根和国会的冲突，并不是从他开始，也不会随他结束。未来若是由共和党人担任总统，分裂政府的困境几乎无可避免。
政治学者桑魁斯特说：“美国体制容易造成僵局的倾向是无法避免，除非国家遭遇危机，根本不可能和谐共事。总统和国会注定要争执。国会接受总统的任何议案，都会提升总统的领袖地位。同样，总统批准国会的任何措施，等于承认对手的智慧。14年来分裂政府引起的冲突、争吵、紧张与僵持都是免不了的。”
桑魁斯特是在里根就职之前不久写这一段话。里根的两届任期，使过去36年中两党瓜分政府的时间不止14年，而是22年，几乎占2/30民主党的总统在团结他们多样化政党中的派系，建立施政联盟方面，有着其他的问题。但是由1952年以来，共和党对于角逐白宫，比民主党擅长，长此以往，除非大幅修改我们的政治制度，分裂政府的模式很可能会持续不断。
诿过之道
分裂政府使共和党的总统和民主党的国会有两项选择：两党合作或是政党斗争与诿过伎俩。要克服分离政府的困境，总统和国会领袖必须不断努力谋求两党折衷。里根担任总统期间，两党合作式微，两党斗争愈来愈激烈，使得政府动脉硬化，这件事可以作为将来的借镜。
政治好像物理，作用会造成反作用。里根是一个讲求意识形态的总统，一心推动他的施政计划，替政党创造成绩，动辄指摘国会制造对立，而且在第二届任期中，比第一届更顽强，造成国会政治两极化。他这种注重党性的作风，使分裂政府的沉疴日益深重。
但是讲求党性的不只是里根。国会山的民主党领袖也以党争战斗呐喊和诡计作为还击，想阻扰里根或让他难看。除了在MX导弹、社会福利、税务改革以及派海军陆战队到黎巴嫩等方面达成昙花一现的妥协方案之外，众议院议长奥尼尔和里根针锋相对了6年。第100届国会（1987-1988）议长莱特反对里根甚至更激烈。加上民主党重行控制了参议院。莱特又获得参院多数党领袖勃德的有力声援，情形更加严重。
根据《国会季刊》，里根在1985到1986年间遭遇的国会，是“30年来党争最激烈的”。党派互相斗争，次数频繁为杜鲁门担任总统以来所仅见。里根在1981年，利用党性坚强的共和党人和30多名民主党离心分子，缔造了极佳的政绩。可是从那时以后，投效里根的民主党人就愈来愈少。
1986年争夺参议院的一场恶战和1988年总统选举的竞选活动登场，使党际分野在1987年更加深阔。众议院议长莱特和参议院多数党领袖勃德一有机会就争取共和党议员的支援，双方的目的不是要解决问题，而是累积在选民中的声望，并把过失推给他方。
政府分裂，容易使政治人物互相诿过，他们利用一些不太可能实行、但是可以夸大他们的美德和对方的邪恶的计策。由于政府的权力由两党瓜分，选民很难分辨谁应当为失策负责，总统还是国会？共和党还是民主党？在这种情形之下，权术的动机，助长了策略性的触击抢分、指摘、损害控制和党争的姿态。双方都不由自主地去保护他们的神牛，触抵对方的公牛。常见的一些花样是：国会到最后关头才通过预算，逼得总统囫囵吞下综合法案中一些苦涩的条款；或是演闹剧般地关闭政府，好让电视台夸大“国会不负责任”。这些都是为国内观众而上演的诿过伎俩。
诿过的把戏通常会扭曲有理性的政府，因为它的目的不是解决问题，而是制造政治得分。政客们喜欢用的一种手段就是“摆姿态”。选举年特别风行。1986年中期两名运动健将死亡经传播界大肆刊载之后，民众对一种新的古柯碱——快克（crack）——感到恐慌，一时打击毒品成了热门话题。各方都想对毒品泛滥问题贡献心力，但双方不共同研订一套可行的办法，却竞相争取公众最大的赞誉。共和党一心转移大家对疲软经济的注意力，把扫毒之战当作竞选的政见。民主党在众院议长奥尼尔领导之下，提出一项规模比共和党更大的计划。最后里根总统伉俪为了压倒民主党而联袂在全国电视上露面。到了竞选的末期，对抗毒品的政见每天都上报。但是选举结束之后，这个问题就被丢到一边，尽管发言盈庭，在抑制毒品方面，却很少采取新行动。到1987年初，连共和党议员都开始批评里根对扫毒工作的经费剋扣得太紧。
很明显，诿过的把戏不是80年代发明的。1948年早期分裂政府时期，杜鲁门就曾抨击共和党控制的第80届“无为”国会，在抑制通货膨胀的措施上不肯和他合作，因而当选连任。70年代中叶，尼克松与福特都曾与民主党控制的国会交相指责。福特对民主党“不行国会”的“罗罗唆唆、哼哼卿卿”更是大张挞伐。
国会通常步调不一，因此比总统更容易代人受过；而里根更是经常让国会背黑锅。他就任时，抨击国会乱花钱，但是无党派的研究却证明这是无的放矢。长期以来，赤字主要是因为战争和总统好大喜功。（就里根而言，使赤字升高的是军费、农业计划，以及公债的利息。）
保守派美国企业界公共政策研究的欧恩斯坦说：“就历史而言，国会当然是（造成赤字的）共犯，但是总统是主谋。”
里根大声疾呼地宣扬一项宪法修正案。责成国会平衡预算，藉此不断地威吓国会，尤其是其中的民主党议员，但是他本身并没有实践这个原则。当参议院内的民主党提案要求里根和以后的总统，由1984年开始必须提出一项平衡的预算时，由里根主政的白宫立刻反击并使这项规定夭折。这是典型的诿过之道。
根据布鲁金斯研究所彼德森的一项研究，由1947年到1984年的37年中，国会通过的预算，平均比总统要求的数额低。在里根当政的时代，国会比总统更有勇气采取不受欢迎的措施以抑制赤字。虽然国会有一项禁忌，绝不在选举年增税免得触怒选民。但是国会的领袖，像是共和党的H.贝克、杜尔，以及民主党这边的奥尼尔，曾在1982、1983和1984年推动增税法案，里根最后终于签了字，使得政府的赤字由1986年起，一年降低了大约750亿美元。
但是诿过的把戏，使得双方都无法在事后采取重大步骤来减少国家的赤字。里根讥刺民主党是个只晓得抽税再抽税，花费再花费的政党，使得民主党人受创深痛，大部分都不敢支持增税以减少赤字。有些共和党人公开表示必须增税。但是众议院长奥尼尔被里根总统过分灼伤，他在1985年宣布除非里根采取主动，民主党谁都不许提出增税方案。但是里根则因为蒙代尔在1984年竞选总统时曾经宣称里根终必增税，而顽强地不肯让蒙代尔的预言成真。
就是这种诿过，支配了政策。
民主党同样喜欢煽惑，它在社会福利问题上，对共和党展开夸张的攻击。许多民主党国会议员私下承认，如果真要减少预算赤字，就非削减社会福利的生活费津贴。但是民主党的竞选广告，把共和党说成一个专门扰乱老人经济生命源——社会福利——的政党，因此大部分共和党员，根本不敢把社会福利纳入预算控制措施之中。于是诿过再度支配了政策。
诿过的伎俩，也不是一无是处。这种花招在1986年美国通过重大的税务改革法案时，有过积极的贡献。当时公众对既有的税法，极为反感，民主党控制的众议院和共和党占多数的参议院，都担心税务改革法案在他们的手中弄砸。大部分国会议员并不喜欢这套改革方案，但是他们害怕招惹选民。里根总统和罗斯坦考斯基及派克伍德等领袖便利用这种恐惧，在重要关头，促使国会行动。
指摘策略的力学原理，也曾在1985年年尾，刺激两党对联邦赤字采取行动。国会中的民主党议员，被里根的攻击重创之后，急欲有所行动。而共和党、尤其是他们的参议员，则担心要为政府债台的高筑而负责。1985年10月，美国政府的债务已经超过两兆美元，比里根就职以及共和党接掌参议院多数党时的两倍还多，而里根和共和党均会信誓旦旦的表示要平衡预算。如果投票把债务的上限提高到2兆美元以上，等于公开表示共和党失败。
里根也感觉到政治的压力。1984年沃斯林为他私人作了一项民意测验，发现选民认为里根对于赤字问题不够强硬。但是沃斯林告诉里根不要担心，因为只有2%到3%的民众，把赤字列为全国最重要的问题。可是到了1985年9月，沃斯林告诉里根，这个问题“绝不能再不管了”。因为1985年的赤字预计为1800亿美元，沃斯林的民意测验发现，有14%～15%的民众认为赤字是头号问题。
里根所获的评价“非常不好”，不同意他处理赤字方式的民众几乎为2：1。
简单地说，害怕因为赤字膨胀而受政治责难的心理，促使各方面的妥协。
双重否决与权力空手道
1985年底以降低赤字为宗旨的国会议案，不久便获得里根总统和国会两党的支持，这是分裂政府和诿过权术的个案研究材料。葛拉姆-鲁德曼-霍林斯法案曾雷厉风行地推动过一阵子，它的主要提案人是共和党参议员葛拉姆、鲁德曼和民主党参议员霍林斯，因此得名。民主党众议员，譬如党鞭佛利和党团主席盖甫哈特都很认真的改进这项法案。可是彼此攻讦的风气，产生了虚假而非真的两党合作。
这实在可惜，因为在预算上达成两党妥协的种种因素，到1985年中期，已经十分明显，合作的必要也已经有目共睹。经济即使成长了三年，政府的开支仍然占国民生产总值毛额的24%，而税收仅及国民生产毛额的18.6%，形成结构性的庞大赤字。盱衡政情，必须采取一种国防、福利支付和赋税“三管齐下”的作法。华府方面，除里根之外两党一致的看法是，在政治上公正可行的对抗赤字措施必须包括增税，延后国防建设，加上最高开支的限制，同时减少生活费津贴等几十亿美元的福利支付措施。
部分国会领袖希望召开一项“国内经济高峰会议”，与里根总统一同研商庞大的折衷方案，但是里根不愿意，诡谲的诿过把戏随即出笼。
预算赤字，具体而微地显示了分裂政府的主要缺陷，那就是“双重否决”。总统依据宪法有权力否决任何未获国会两院2/3多数支持的法案。但是国会两院的任何一院也有权力否决或阻扰总统的期望。以赤字而言，里根希望删除或缩减国内施政项目，继续扩张军费，但是民主党众议员和许多共和党参议员的想法正好相反，他们希望维持国内施政计划，停止国防经费的成长。双方对中产阶级选民欢迎的庞大福利支付计划，都不敢作温和的删减。
参议员葛拉姆和鲁德曼，为了避免这项基本的障碍，设计了一种自动删减所有施政计划的办法，既不理会施政计划的价值，也不管删减的影响。这是迫使各方为了国家利益而吞服政治苦药的最后一招。
葛拉姆想出这个办法，用来重振里根的革命，同时紧缩联邦政府的规模。近代政治人物中，很少有人像葛拉姆这样勇于攻击而又能切中敌害的。他在政治中玩的是权力空手道：先用一记出其不意的砍劈使对手晕眩，然后在对手回转神来之前，用计取胜。1981年，担任众议员已经两年的葛拉姆，背叛民主党与里根阵营的议员合作，连夜飞快地使最后一轮预算削减案通过，众议院大部分议员甚至还来不及读他的议案内容。之后他公开脱党，成为共和党议员。
葛拉姆从不隐匿他对自由市场经济的偏爱。这位得州农工大学的葛拉姆缜密思量达成目标的手段，看到党争的战端一启，就准备出拳，通常这是在国会陷入僵局进退不得的时候。葛拉姆说：“你给政治人物问题，不给他们答案，他们就不会行动，因此我总是把间题和答案一同提出。”
葛拉姆-鲁德曼计划，透过逐年自动全面削减预算的立法，在1991年前平衡联邦预算，这是想替预算穿上一套极不舒适的立法紧身衣，好迫使所有的政治派系在处理赤字时不得不更理性一些，以免扼杀了他们重视的计划。
当国会陷于瘫痪的时候，葛拉姆-鲁德曼法案投合了公众的喜好。选民对预算轻重缓急的性质毫无兴趣，葛拉姆的规则对他们而言是一种简易的解决方法。既然选民已经动心，国会便认为这套方案大约无法抗拒，各方面都表示支持，然后却在细节上玩弄诿过的把戏。
葛拉姆选在1985年秋季提案非常聪明。它帮助共和党由不利的政治泥淖中脱身，对民主党施以党争的压力。到那时为止，里根在他的第五年任期中，过得极不顺利。里根革命陷入了僵局，民主党好整以暇的看共和党自相残杀。葛拉姆看出他有机会为里根主义重燃生机，并逼迫民主党采取守势。他担任参议员虽然才8个月，但是他的先进使人很快接受了他的妙计。
1985年秋季，共和党参议员大部分都很气里根，而且很想在1986年选举之前，对赤字展现一些行动。1985年5月，有49位共和党参议员（其中18位将在1986年改进）孤注一掷地对抗赤字。
他们冒着可能触怒数百万高龄公民的危险，投票削减社会福利方面的生活津贴与其他福利支付。这种行动的政治勇气被里根打了折扣，他起初支持，随即反悔。连里根最亲密的战友都自认被出卖，而想找政治借口。
有斗犬般体型、声音和缠斗精神的鲁德曼，代表了共和党议员的沮丧。他嘀咕道：“问题是总统属于共和党，参议院属于共和党，众议院由民主党牢牢地控制，根本就无法妥协，我们过去4年就是如此。”鲁德曼无法忍受分裂政府的僵局，又气里根不过，于是和葛拉姆联手。
但是与葛拉姆比较，他不太注重意识形态，比较实际，克服赤字的用心，胜于替里根的革命延续生命。他要同时向里根和参议院中的民主党施压。因他坚持把国防部包含在自动削减预算的范围内。他的理由是挟持国防部使里根不得不增税。鲁德曼告诉我：“这会迫使里根面对一项事实，如果我们都像他增加国防预算一样的增加其他支出，我们可能要征新税作为支应。”这个想法迎合了共和党和民主党的温和派以及一些认为可以乘机压迫里根的自由派的想法。众议院的民主党党鞭佛利事后开玩笑地说，国会“绑架了总统的爱子（国防部），我们要他付赎金。”
到了1985年年底，里根自己也认为赤字相当严重。他的策士预料支持葛拉姆-鲁德曼法案会使里根给人的印象好一些。而且他的助理告诉我，他们估计国会绝对无法通过这项法案，里根不会被它影响。于是，里根在参议院风起云涌地支持葛拉姆-鲁德曼法案之际，于10月4日公开表示赞同，不过他还是想抹杀法案的意图；他说除了因为社会安全，他禁止增税，而且坚称他仍然可以提高国防经费。
这是典型的诿过之道，总统和大部分共和党参议员基于截然不同的动机而支持这个计划。这是虚伪的妥协。里根和葛拉姆一样，想借这部自动切割机来削除民主党式的国内施政计划。大部分共和党参议员则不仅想刈除国内施政计划，还想迫使里根增税，并且删减国防经费。有志一同的另有27位民主党参议员。10月9日，参议院在表决把债务上限提高到两兆美元以上的法案时，葛拉姆-鲁德曼条款被并入其中，以75对24票通过。
闪避指摘
国会在分裂政府的党争中时，经常自缚手脚。各方都用“胜人一筹”的方法。葛拉姆-鲁德曼法案的情形就是这样。众议院民主党的领袖，起初被参议院表决的结果吓了一跳，最后却反过来逼迫共和党，这是研究立法权谋的一个案例。
保守的民主党各委员会委员主张应战。他们敦促这位众院议长封杀葛拉姆-鲁德曼法案，也就是在通过最高负债额的法案时把它剔除。他们认为葛拉姆-鲁德曼法案荒谬违宪地把国会的权力给总统，因为总统的预算主管会因此而有权力决定利用自动削减预算的时间和方式。
奥尼尔在48小时之内，决定了一项减轻民主党损害的策略；那就是配合共和党的敲榨。这项工作由佛利与盖甫哈特两名温和派负责。方法是同意葛拉姆-鲁德曼的目标，然后修订它的细节。经过两个月的运作，众议院中的民主党终于获得参议院中共和党的同意，在经济衰退时暂停适用葛拉姆-鲁德曼法案。他们同时加入了若干条款来保护国会。根据他们所拟的计划，国会预算和总统的预算主管共同掌握决定何时实施自动削减预算的权力，同时授审计首长（代表国会）决定实际的删减。这些条款获得两党一致支持。
但是民主党众议员也玩诿过的花样，一种政治恫吓伎俩。他们决定把葛拉姆-鲁德曼法案的内容订得更严厉，使公众对它造成的删减不满，让共和党出丑。“使它真正造成祸害！”这是民主党的战略。
佛利告诉我：“这里面当然有一些政党政治报复的意味，当时的用意是，‘我们向这些畜生报复。他们想减少赤字，我们就让他们早一年减少，使他们不得不向选民解释，为什么这些施政计划会在选举前6个月被删减’！”
葛拉姆最初的法案是一项非常高明的诿过计策。它使共和党具备党争的优势——大肆宣扬他们在1985年和1986年对抗赤字，但是把实际的删减延到1986年选举之后。民主党取笑它是想在1986年挽救参议院中共和党席次的策略。共和党的对应敲榨是使葛拉姆-鲁德曼法案在1986年的年初就开始吞噬施政计划，好让选民在1986年选举之前，尝到苦果，并且惩罚共和党的候选人。为了扩大这种政治创痛，民主党并且在1986年主张对预算作更巨幅的削减。
葛拉姆-鲁德曼法案终于以极大多数支持通过，给金融市场带来一片喜气，以为政府想认真解决赤字。但是这些一面倒的多数议员上当了。白宫方面的官员私下承认，他们相信这项法案会被判定违宪。果然，一些国会议员提出了诉讼。
正如狡猾的白宫与国会那些策士的预料，最高法院判决自动删减预算的规定违宪。法院把这批政治人士由他们自己的手中拯救出来，正中一些人的下怀。
葛拉姆-鲁德曼法案，留有一项预备规定，那就是如果国会和总统同意，自动削减预算的条款即可生效。但是这种情形重来没有过。诿过游戏中的对头，继续争论不休。即使法院支持葛拉姆-鲁德曼法案，由里根与参议院中共和党还有众议院民主党动机互相冲突的情况来看，阻扰这项法案公平彻底实施的把戏仍旧会层出不穷——因为没有达成真正的预算妥协。
总而言之，1985年的葛拉姆-鲁德曼法案，未成为政治责任的模范，倒变成推托伎俩的习题。并不是每个人都存心不良，国会里有不少人想抑制赤字，有些人还认真地向这个目标努力。可是在里根总统阻扰了众意佥同的作法之后，各方面竞相在打击赤字上佯装好人，同时利用细节来保护他们喜爱的施政计划，从而使庞大的赤字永远除之不去。赤字非但没有下降，反而剧升。1986年葛拉姆-鲁德曼法案的赤目标是1440亿美元，但是赤字冲破了纪录达到2206亿美元。
葛拉姆-鲁德曼法案，无意之间变成了分裂政府的象征。因为没有人愿意把坏消息告诉选民，政客们特便创造了一种设计，使得削减施政计划和增税的龌龊工作，看起来和任何人都无关。国会不折不扣是在自缚手脚。马州众议院员傅蓝克把葛拉姆-鲁德曼法案，称为“颠倒胡迪尼”。胡迪尼最出名的魔术是由不可能的困境中奇迹般的脱逃，傅蓝克认为国会擅长的刚好相反，就是把自己锁进逃脱不了的僵局，因此选民无法特别挑任何一个人的毛病。葛拉姆-鲁德曼法案就是如此。它替每一个人，不论是里根总统，或是民主党议员，提供了政客所喜爱的政治掩饰；使他们看起来用心良苦，但是却不致因为不愉快的行动而受责。
1987年年底，国会与里根为了赤字问题仍旧僵持不下，于是国会领袖重施故技。他们恢复葛拉姆-鲁德曼法案。但是把开启自动删减机制的权力让予里根的预算主管。1988年的赤字目标依然是1440亿美元，比原计划落后两年。里根再度面临增税或删减国防经费的压力。财政部长J.贝克指责国会“用枪指着他（里根）的头”。里根一面大声抗议，坚持不增加税负也不减少国防开支，一面签署了这项法案。但是这出闹剧好像夸张了一些，因为这项法案已经灌了水——它把真正严厉的行动延到1988年选举之后。
保守派人士，譬如内布拉斯加州民主党参议员艾克森认为新法案是个政治诡计。“制订葛拉姆-鲁德曼法案的整个过程，实际上延缓了对赤字采取认真的行动。”艾克森说：“葛拉姆-鲁德曼法案的制订过程非但没有逼迫大家行动，反而制造假行动。……经过两年实施之后，整体而言，葛拉姆-鲁德曼法案并没有发生作用。这一套新的法案，没有带来削减预算的新希望。它若有任何影响，那就是替国会和里根总统把困难的决定推给下一届国会和下一任总统。”
最后，即使是让1988年的赤字稍降低一点，都要等华尔街股票跌508点后，里根才惊慌地与国会磋商。长期赤字问题则留给下一届政府和下一届国会。
葛拉姆-鲁德曼法案仍然记载在书本上，它不是问题的解答，而是分裂政府的象征。它强烈表现了美国政府最根本的政治困境：那就是选民造成国会与白宫分别由两党控制的局面。分裂的政府会继续替“葛拉姆-鲁德曼法案”创造子孙，直到政府两部门中的领袖开始努力寻求真正的妥协，或者是选民把白宫、参议院与众议院全都交由一党负责，而时间又长得足以解决像赤字一类的长期根本问题。
第十八章 分裂游戏
第十八章 分裂游戏
选民喜欢怪政客把华府搞得一团糟，好像他们不必为这个问题负任何责任似的。但是层峰所发生的种种，显然与选民所做的选择攸关，因为选民意见的分歧是造成政府分裂甚至无效率的根本原因。
或许当前美国政治系统最重要的一个事实，是美国并没有一个明显的多数党。历史经验显示，经常是由一党提出一个整套计划，在国会及白宫均深具影响力，以这种方式使政治系统动作。但是现在两大党都不复拥有支配力量。民主党长期独大的局面已告结束。但是由于独立思想选民的崛起，共和党也未能成为新的多数党取代民主党。目前我们有两个少数党，而两者之间势均力敌，妨碍政府有效的运作。
共和党如要真正成为多数党，在基本上需要有重大的改变。这差点完成，却缺临门一脚——主要是票源流失。事实上，美国人近20年来，惯有的投票习惯已有所改变——甚至从里根第一任到第二任期间便已如此。北部及南部两地重要的选民一波波放弃民主党，但是其中大多数人并未投效共和党。共和党曾多次意识到重新整合的机会唾手可得，但是选民并未投效。选民的犹疑，是日后政局混乱的先兆。
当前政局的特征并非重大的政治联盟，而是“解盟”——多数党瓦解之际，并未形成新的多数党，同时政党制度也逐渐削弱。与欧洲各民主国家的政党意识比较，美国政党联盟一向极为松散。美国的政党是各州党派结合成的邦联，而不是由上而下，团结一致的全国性组织。即使在经常由一党独大的国会里，遵循党路线的选举，也不如欧洲主要议会中政党纪律般严格。在美国，甲党绝大多数人在参院中反对乙党大多数人的看法，便被认为是遵循党意投票，这容许两党中大规模的叛党。反之，以英国下议院为例，在重要议题投票时，执政党连一张反对票都甚少出现。这种纪律在执政时造成天壤之别。
华盛顿布鲁金斯研究所资深研究员桑魁斯特评论道：“政党犹如政府中约束的结，黏接的胶，以及结合南辕北辙机构的桥梁。没有政党的话，全国性的民主根本无法运作。”
传统以来，政党向为选民与政府间衔接的基本管道。人们利用选举的机会，把全国的看法传达给他们的领袖。投票支持失势的执政党是选举透露人民对当前政策的不满的途径，是塑造新政策及新的权力安排的指标。各主要政党权力均势的异动，是选民要求政治方向改变的的风向标。
但是，我们政党的根基及结构，已因一连串的改变而有动摇。总统提名现在可由初选普选中定江山，政党的认可徒具形式而已。候选人自筹竞选基金，各自成立其组织，而不透过党的运作。随着20世纪初期的改革（诸如复决权、创制权及直接初选等），百姓从党魁手中攫取不少权力。19世纪时，党直接把票分送给选民——选票上都是党候选人。但是现在的投票作业使得选前倒戈易如反掌。只有21州允许各党直接发出选票。
支持固定党派候选人的作法不复盛行外，他们一向指派赞助人士及社会服务的历史性任务也几近绝迹。政治俱乐部萎缩成为社交中心，而大城市（如波士顿与芝加哥）的政治机构，不再能固定吸引新的移民，以吸收更多的忠贞党员。
尤有甚者，现代政治的技术及策略，已使政党黯淡无光。电视取代政党联络网路，成为候选人与选民间最主要的沟通管道。政治顾问和民意调查专家取代党魁的作用，担任候选人经理、政治讯息的操纵者，及大众情绪的诠释者。即使政党声援某候选人，并提供上亿竞选资金及各式各样的协助与忠告，政党只权充服务中心，而不是授权的核心。选举过后，政治行动委员会比政党更活跃，它们会追踪候选人是否实践竞选诺言。
最后一点，政党已丧失使全国团结的力量。选民对党效忠的程度今非昔比。近15年来，美国政治最重要的现象是，独立判断的选民数量曾多次超过共和党党员人数。游离选民及数百万叛党的选民因职务所需不同，而投不同党派的候选人，造成没有任何一党能长期单独控制政府的局面。
政治分析家——譬如美国企业研究所的施奈德就说明这个观点。由于新兴右派及左派活跃分子施加的压力，使得两党的哲学领域变小，造成他们的政治诉求减低。总统初选时，意识取向的活跃人士偶尔会迫使两党推出意识挂帅的总统候选人：共和党方面如1964年推选的高华德及1980年的里根，民主党在1972年则推派麦高文，皆是此类范例。
诚如施奈德所言，近20年来显示大众对主流派政党的不满已趋向两极化。1968年，华勒斯领导一群不满民主党的自由派民权政策的南方保守派白人为主的反动势力。他倒戈使得尼克松得以险胜。1980年，安德森独立竞选总统，显示北方共和党自由及保守势力的不满情绪，与好战的保守人士主导下的政党已不能共存。虽然里根在1980年大选中赢得51%的选票，但是这两股脱党风潮显示美国已不复拥有持久多数党的地位。
里根争取基层选票
共和党争取霸权行动中所欠缺的是足够的民间性选票及增加共和党公务员人数，不管是在市政府，州议会或国会皆然。没有人像共和党前国家主席布洛克般不辞辛劳，耐心经营党的魅力。布洛克曾任田纳西州参议员及里根政府劳工部长。从1977年起，布洛克加强共和党筹款势力及高科技的政治哲学。借电脑之便及精挑细选的赞助人名单与复杂的广告之助，共和党原有的大户赞助形式成为散户捐助竞选经费。到了1980年，共和党参、众两院竞选委员会筹到的经费为民主党同侪的5至9倍——而这些经费使得共和党候选人在1980年的国会选举中大放异彩。
里根在1980年引起的轰动，唤起共和党全面政治整合的期望，一振因尼克松水门事件而受挫的声望。由于1980年共和党在参院赢得12席，在众院取得33席，党内人士便以为他们在国会与白宫均取得胜算。兴奋之余，密歇根州贾格特等共和党领袖便夸口要在1982年拿下众院。民主党国会议员投效旗下，他们高声欢呼，当宾州艾钦森加入共和党阵营，他们在白宫攻瑰花园大肆庆祝，随后得州的葛拉姆，佛罗里达州的爱尔兰及亚利桑那的史丹普投诚时，也令共和党欢欣鼓舞。
基层方面也有秘密的变化。据民意调查，愈来愈多人自称是共和党员。在杜鲁门如日中天时，甚至在艾森豪威尔时代，民主党显然是多数党，支持的选民较共和党多15%到20%。继里根在1980年赢得胜利后，部分民意调查显示民主党的优势在10%以下。对赢得总统宝座的政党而言，大选后暂时行情看涨是正常现象，但是共和党声势扩张持续至1981年中，显然选民间正产生重大的变化。但是随着1982-1983年严重萧条，选民的向心力再度转移，民主党夺回传统的优势。
里根在1984年赢得压倒性胜利又重燃共和党的梦想。共和党总主席赖克绍特参议员夸称：“我们即将迈入共和党政治的黄金时期，我们有里根及经济，加上稳固的阳光地带基础，而东北部传统的联盟正在瓦解。”
里根1984年胜战的统计数字显示，选民投效共和党的现象较1980年尤甚。1988年11月中旬共和党全国国会竞选委员会所做的民意调查提供鲜明的证据。该次民意调查乃由素孚众望的提特市场民意研究公司所进行的。调查结果发现，近50年来，共和党员及亲共和党的独立人士数目首度真正超过民主党员及亲民主党人士，比例为47%比41%。提特警告说，未来数个月共和党人数势必会回软。但是他坚称“毫无疑问我们正在进行政党重新整合”。
其他民意调查（盖洛普、纽约时报暨哥伦比亚广播公司新闻网等）都显示民主党仍然领先，却只领先3%～4%，几乎是平分秋色。自1980年起，民主党在蓝领阶级选民中的影响力大幅降低。共和党领袖对于吸引年轻一代的选民沾沾自喜，他们主张年轻的拥护者能巩固长期整合的势力。
简而言之，即使共和党仍非多数党，却已有充分证据显示民主党正失去多数党的地位。这两党并驾齐驱，一较高下，这本身便是一大分水岭。
但是共和党无法利用此一机会争取选票。少数得意的共和党策略专家称里根1984年的胜仗为“巩固选举”，与1934年及1936年间使罗斯福新政结盟落实的民主党胜仗可相提并论。但是这种类比是错误的。在投票时，共和党的表现仍旧欠佳。尽管里根在1984年赢得压倒性胜利，但是不管在全国或地方选举，共和党均较艾森豪威尔及尼克松时期略逊一筹。该党虽然仍旧控制参院，却未能借里根的胜利为跳板，在政府当中控制大局。里根蝉联后，共和党在众院只取得182席次。（1956年艾森豪威尔时有201席，1972年尼克松时也有192席。）同理，1984年时共和党只夺得16州州长宝座，艾森豪威尔及尼克松蝉联时，则均赢得19州州长选举。
民主党在1986年参院选举中再度崭露头角，成为共和党再结盟理想沉重的一击。1986年，共和党一口气拿下8州州长职位，但是也失去8州州参议员的席位及参院的控制权。
由于共和党争取选票的高手里根总统已全力以赴，因此1986年共和党的挫败显得格外难堪。里根跋涉2万余英里，造访22州，并为共和党候选人筹到3300万美元的竞选基金。在最后冲刺时，他更请求选民帮他忙，让共和党继续控制参院。他亲自为16名共和党参议员候选人竞选——其中却只有4人当选。民意调查显示，经济成长岌岌不保，贸易赤字大幅攀升以及日本强大竞争力所引起的不安使共和党受挫。民生课题使得共和党再结盟的梦想更遥不可及，像褪去的海市蜃楼。
全国保守政治行动委员会主席鲍萨尔埋怨说：“历史上将会记载今年是战败年，共和党到手的熟鸭子飞了。共和党错失巩固里根革命的大好机会。”
共和党1986年受挫可能意谓他们整合努力的颠峰已过。显然对选民采口袋攻势是共和党长期策略重要的一环。80年代许多民意调查显示，共和党在绝大部分经济方面的处理成效较民主党赢得更高分。里根当政时期的低通货膨胀率及连续5年的成长，使得共和党赢得赞誉。但是近两年来经济停滞及1987年10月股市崩盘，已使共和党的光芒因而逊色。
一般皆认为里根选战胜利是以经济上的“富者”的支持对抗“穷人”的反对声浪。例如，与艾森豪威尔相形之下，支持里根的选民较具阶级色彩，艾森豪威尔赢得经济团体绝大多数的支持，里根则未能赢得下阶层经济团体的支持。中产阶级的命运成为共和党关切的重心。
其他迹象显示早期的里根热已失去魅力。譬如在1981～1982年间，共和党执行部门针对众院选举募得的资金达5800万美元。捐款的选民基于“再结盟”及“拿下国会”的理想纷纷慷慨解囊。但是在1985～1986年选举期，由于共和党两度功败垂成，未能形成多数党，该部门只筹得3980万美元的基金。显然部分选民已失去信心。在1987年7月中旬，由于小规模赞助者因伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻而逐渐疏远，共和党全国委员会被迫将275名员工开除40人。
即使共和党在1988年再度入主白宫，他们仍没有真正控制国会的机会，尤其是没有里根这种深具魅力的领袖争取选票。许多民主党员贬抑里根1984年压倒性胜利的重要性，认为那只是个人的胜利，而不是党的胜利，他们主张支持里根所造成的共和党风潮在里根卸任后势必会消退。事实上，1987年伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻使得选民回避共和党。民主党乃能以数个百分点领先共和党。造成1984年共和党傲视群雄的一大资源——年轻的选民——根本并未有固定的效忠对象。年轻选民的特性是善变。1986年选举时，民意调查显示，30岁以下的选民，支持民主党国会议员的人数与支持共和党候选人平分秋色。
更重要的是，里根与莫斯科新的定位及里根与戈尔巴乔夫签署撤除中程核武器的协定使得效忠当时副总统布什的共和党与认同参议员赫姆斯率领的反共产生义意识形态严重的分歧。里根以其个人魅力，巧妙周旋在各不同的选民间，譬如，在社会问题上，以耸动的言词（但是有限的行动）来安抚新右派。但是里根后继者应采取的路线在共和党各派系间引发争议。整体而言，里根集结的势力已逐渐瓦解。
事实上，菲利普斯等共和党策士主张说，近期共和党结盟并非始于里根，而是源于1986年尼克松时期，并已度过最具活力的20年。在菲利普斯眼中，里根总统是共和党保守势力的尾声——而非肇始，菲利普斯在1986年选举后写道：“与其说里根会被视为20世纪晚期美国保守主义的动力，倒不如说人们怀念他那种活泼却有点不稳定的末节车厢的神韵。”依据古老的钟摆理论，菲立普斯的理论阐明，90年代将是全国政党的另一个分水岭——脱离共和党时代。
民主党固守众院
虽然共和党长期的命运未卜，但是可以确定的是，连续34年来，民主党已稳稳坚守众议院的地盘。
美国政府摇摆不定的因素在参院，1980年由共和党控制，1986年却由民主党接手。参院控制权的转移显示观点的改变，随着里根魅力的升降而涨落。
但是众院却与全国政党的趋向隔绝。众院已成为民主党牢不可破的要塞。历经七届总统任期——从1954年艾森豪威尔起历经肯尼迪、约翰逊、尼克松、福特、卡特及里根——民主党在众院一直占多数席。这是自美国南北战争以来，美国政治上历时最久的控制期。即使新政时期民主党从1933至1946年控制众院，都无法与民主党此次的霸权相提并论。
就某方面而言，此现象显示为数众多的美国选民不再将政府视为一整体，也不再择一而终的选择总统、副总统、参议员及国会代议士。选民会习惯那种投票方式。在19世纪及20世纪初期，习惯上是彻底效忠某一党。在当时，只有5至10个国会选区中，会有大部分选民选某党的总统候选人，而国会议员则选另一党派的情形。
反之，1984年里根赢得压倒性胜利时，各地区有44%选举不同党派的总统及议员。在435个国会议员选区中，有192个选区的选民，白宫主人选某党，而众院议员却选另一党。许多人认为这在南方乃稀松平常之事，但这已不再是区域性的现象，洛基山附近的西部也有许多选票流失的地区。事实上，选票流失存在于全国各地。里根蝉联时大胜，结果却是他在众院只有182名众议员协助实现他的计划——较赢得多数席还少36票。
麻省理工学院政治学专家勃汉指出，自1789年以来的50次选举中，以1984年的共和党在众院拥有最低比率的党员支持。显而易见，此一结果破坏里根追求轰轰烈烈第二任任期的理想，也是对完成团结一致且持久的政府政策的一大打击。除非我们的选举制度有戏剧性的转变，共和党总统可能都将面临类似的障碍。
部分共和党官员主张说，选举制度对他们不利。他们指控说在民主党控制下的州议会与民主党选出的州长造成国会选区划分不公。1986年，共和党官员称由于国会选区的划分，共和党被剥夺众院23席合法席位。他们举出共和党在众院所占席次与该党在大选中得票比例不符作为证明。例如，共和党候选人在1984年选举中赢得众院选举中47%的选票，却只赢得42%的席位。
人们并未真正了解的事实是，由于美国选举制度一选区只有单一赢家，自然而然获胜的党派会有“席位的红利”。国会议员代表选区而非选民人数。最极端的状况是，如果民主党在每一选区均以51%勉强赢得多数票，他们就可以以100%的代表该选区。得票率较低时获胜者额外的红利虽然较少，却依然存在。1950年早期，共和党在众院成为多数党时，便曾享有这种席位红利。
尤有甚者，民主党雄距众院更显示当权派享有极大的好处。由近年选举结果显示，选民有投票给竞选连任议员的倾向。二次大战以来，竞选连任者，有91%获得蝉联。（在变数较多的参院中，只有75%的人获选连任。）1986年，竞选得连任的总统创下最高纪录，394名蝉联者中，只有9人落败，其余97.7%均获得连任——而且均获得压倒性胜利，其中85%并未遭到激烈的竞争。一面倒支持连任议员的倾向似乎与日俱增。
大部分的现任众院议员民意基础稳固。因此早在竞选活动展开之前，便已吓阻可能形成的严重反对势力。前民主党国会选举委员会政治主任哈尔表示，在1986年的选举中，至少已有190名民主党议员及120名共和党议员已稳居宝座。事实上，曾在共和党全国竞选委员会担任民意调查的狄洛估计，水门事件以来，有225个选区共和党从未获胜——此一模式确保民主党在众院的霸权。
这其中关键在现任议员拥有大量的资源，并且有能力左右地区选情，与全国选情相隔离。民主党在1974年赢得大胜利，在原是亲共和党的郊区选区多有斩获，其后便巧妙巩固其势力。他们的基础深深仰赖民主党新生代不断进行的竞选活动：他们的属下进行选民个案调查，每个周末几乎都有竞选活动，在纳税人的赞助下，大量寄新闻信，并且透过复杂的电脑处理广告信，在电台及电视通讯卫星更享有极高的曝光率。从金钱的观点而言，政治策略专家认为“现任议员的优势”相当于每位议员拥有价值达50万美元的竞选经费。
知名度是任何候选人的首要条件。绝大部分现任议员享有知名度，而绝大部分挑战者除非他们在电视上的曝光率很高，否则都是藉藉无名。老式挨家挨户推销的方式既慢又无效率，无法达到出名的目的。角逐者迫切需要媒体的报导，除非他非常擅于制造新闻，否则他必须付出昂贵的费用在电视上打广告。这种媒体广告使国会议员选举费用惊人的增加：从1976年时的9900万美元到1986年时的4.5亿美元。
在筹措竞选经费关键性的战役中，通常选战开始前，大部分的角逐者便已遭淘汰。政治资金是现任民主党众议员的最大护身符——对共和党亦然，但是主要针对民主党而言，因为他们在现任议员中稳居多数。公共游说团体共济会所做的一项研究显示，1986年选举，众院现任议员筹到的竞选经费较其他角逐者多三倍以上，而在最后决战的两星期中，他们手上的现金为其他角逐者的20倍。这表示现任议员可悠闲的支付最后的媒体战，并且又可稳坐议员宝座两年。
在金钱游戏中，现任议员最大的好处是在华盛顿的各政治行动委员会，它们赞助的国会议员选举经费从1976年到1986年间共增加两倍。国会议员与游说之士和政治行动委员会经理人员间互利共生的关系对现任议员有利。除非现任议员曾严重触怒政治行动委员会中的若干团体，或者是议员退休后，两党在争取悬缺方面势均力敌，政治行动委员会对现任议员的偏见造成只有极少数挑战者才有出头的机会。此一现象在众院较在参院明显。以1986年为例，众院现任议员从政治行动委员会取得的捐款为角逐者的6倍。
简而言之，游戏规则利于民主党继续控制众院——除非修改现行筹措竞选经费的制度，或是挑战者能在电视上拥有更多的曝光率。民主党控制众院，对于当选的每一位共和党总统而言，都意谓政府将会分裂。尤其有甚者，众院永久多数党及永久少数党的存在对两党政策及政治管理的运作均具有腐蚀作用。长期担任少数党的地位不仅令众院议员沮丧，也迫使他们采取消极的阻挠主义，因为长期少数党是以高声抨击及扮演破坏者的角色争取选民为他们所打的政治分数，而非以致力推出负责任且富建设性的议案，因为它们根本无法通过。另一方面，民主党长期享有霸权会造成他们志得意满，不会感觉到有必须合作压力。
政治科学家曼恩说：“大而稳定的多数党会有分裂及自我中心的倾向。他们理所当然享受多数党的好处，却忽视党集体努力的重要性。”这两种倾向加重政治分裂的弊端。
选票流失：新领阶层选民
由于里根强大的个人魅力之下，如果选民仍然以政党为投票归依，则现任议员既得的利益势必严重遭到考验。但是选票流失显然保护众院民主党议员。大部分政治观察家将选票流失归因于选民愈来愈独立；而非选民有意造成政府持续分立。
但是有部分选民故意投下分裂选票。1984年，我在从得州到宾州里根铁票区听到民主党候选人公开呼吁选民让政府分裂，选民主党议员进入众院“以制衡里根”。因为他们认为里根顺利蝉联是必然的结局。他们从民意调查发现，人民希望里根担任一国之君，却并不认同他所有的政策，因此不希望让他畅所欲为。跑票源流失让选民拥有两个世界的长处：里根担任国家元首，让民主党挂帅的国会驾驭他。以这种诉求，多名民主党党员1984年得以留任。
民意调查专家哈里斯告诉我说，他调查发现这种造成票源流失的动机可远溯至1970年中期。哈里斯觉得选民对两党都非常留意，投票时常静观其变。哈里斯说：“人民不希望任何党派独霸。我们问人民，你希望政府分立或是一党独大时，60%会说他们宁可政府分立。30%则反对。他们不希望同党的恶棍独占政府。这导因于他们对政客嘲讽的态度。这种现象首先出现在1975年间福特总统时期。国会愈大胆与总统对抗，人们愈喜欢。人民相信制衡之理。”
其他民意调查专家并不会有这种结论。他们认为政府分裂之因在于愈来愈多的选民依下列准则行事：他们相信：“我投票给候选人，而不是投政党的票。”这根本上便是效忠政党精神沦丧的具体表现。1952年艾森豪威尔竞选蝉联时，一项每两年定期举行的全国性调查显示，选民中只有25%为独立选民，其他人都对两大党中的一党表示认同。在1986年，独立选民已跃升至35%。除了里根两次选举中共和党人数激增外，10余年来，独立选民人数都较共和党人数多。
独立选民激增反映美国生活中社会及经济的变迁。因为数以百万计的郊区居民人数愈来愈多，他们既富裕又受过良好教育，并以问题为取向，既具独立思考又引以自豪。雅痞（即年轻、上进、常升迁的专业人士）并不依循政党的路线。事实上，随着生活风格及价值的转变，即使是新的高科技服务业经济下的工人都已脱离他们蓝领父母亲所接受的大城市政治制度。部分社会学家用一个新名词描述他们：新领阶级。他们既非工业社会中的蓝领或白领阶级，而是电脑时代服务性质的技师。据某项统计，他们约占成人人口的15%，大约有2500多万人。马州大学政治学家怀海德解释说：“你心中可以想象一个30出头的年轻伙子，穿着跑鞋、工作裤、迈阿密海豚队T恤、留着八字胡、戴着棒球帽。年纪大约是45岁以下。家庭年收入约在2至4万美元之间。工作性质约在传统蓝领阶级及中上阶层管理阶级或专业人才之间……蓝领阶级视工作为身分的基础。新领阶级则倾向以休闲生活表现其身分地位。”
大部分的新领阶级拒绝被定位成民主党或共和党，规划为自由派或保守派。他们和雅痞都是缔造政治移转的最大功臣，使得不管在州选举或全国选举中，常造成出人意外的选举结果。
由于独立选民摇摆不定，更鼓舞了新生代政治家的个人主义。由于政党的标志已丧失往昔的魅力，必要时部分候选人便扬弃他们的政党。他们推销的是他们自己，而不是他们的党。在许多势均力敌的选区中，我发现两党皆有许多候选人刻意淡化其政党归属，以争取跨党派的选民支持。在宣传看板、海报及徽章上，他们经常连党名都不写，暗示他们不偏袒任何政党。弗吉尼亚州政治学家沙巴托在《政治顾问的崛起》书中引述共和党参议员汉兹在宣传广告中一语双关说道：“如果你认为宾州需要独立的参议员，请选汉兹。”
此外，新生代的竞选顾问使得反政党的倾向愈演愈烈。策士、民意调查专家、媒体顾问及广告信和电话库专家等专门人才待价而沽，使得政治人物不若往日对政党资源般仰赖。大部分顾问只为同一政党的候选人工作，但是许多政治佣兵对政党建设及政策整合方面并无忠诚可言。顾问造成的最大冲击在于协助政治新手回避党的势力及官僚体系，让他们成立自己的组织。
候选人有时也会成为他们竞选宣传下的产物。在“候选人”一片中，劳勃瑞福扮演媒体吹捧下角逐美国参议员的候选人，在他获胜后翌日清晨他哀伤的问他的竞选经理说：“我现在要做什么呢？”
即使这种嘲讽过于夸张，真正的政治家对于目前竞选制度的成效有其难以言喻的评估。能干且直言无误的共和党参议员鲁德曼曾坦率地评论：“美国参议员中有1/3的人知道何以跻身参院、所为何来，也知道该如何进行。另外1/3的人知道为何身在参院，也知道所为何来，却不知如何下手。至于剩下的1/3的人——我不太确定他们为什么会在这里。”
诚如鲁德曼所暗示，部分议员在任内只是持续自我推销，因为这是他们唯一会做的事。除了选民外没有人能规范他们。而很显然的，竞选活动愈来愈不以党部为基础，逐渐以候选人为核心，因此当选人在任内也特立独行。现在政治新秀独立自主的竞选模式使他们愈来愈不听命于国会中政党的领袖。
最后一点，政治行动委员会造成的离心力，诱使政治家不再受政党凝聚力的影响。政治行动委员会不管在竞选活动或是新的游说规则中都深具影响力。部分政治行动委员能加强政党功效，尤其是大的劳工政治行动委员会（他们定期投票支持民主党或美国商会），以及稳定支持共和党的公司政治委员会。
但是绝大部分的政治行动委员会跨党派施压力，独立于党派之外。他们赞助符合政治行动委员会选民的各委员会议员，不管其党派，然后在选举后钉紧他们进行游说工作。政治行动委员会依特别利益政治运作的方式，与一般利益妥协及政党联合的作法不同。
这些压力使得自70年代以来国会内部改革所造成的权力分裂更形复杂。诚如民主党前参院竞选委员会主任毕灵斯所言：“政治行动委员会已迫使国会议员为了寻求愈来愈多的电视广告经费，而需服侍过多的主人。”
基于这种压力及新的独立竞选模式，透过媒体的新生代政治家，远较打群仗的候选人能赢得选民更多的赞助经费。成功最主要的试金石在于曝光率，而非立法。桑魁斯特一针见血指出，新生代政治家是“自己出钱，自己组织，自我驱策，自助，对于既有制度及有权有势者也不屈从，他们不管是在国会委员会中或是议堂上皆然。当国会议员中这种人数增多时，国会的本质势必要随之改变。”
对华府的冲击
政党已从70年代的谷底适度地恢复其在全国组织的势力，虽然在基层选民中尚未如此。里根时期，全国性的党派——尤其是共和党——成为其候选人大型的预算服务组织。他们筹募经费，全面性出资争取选票，付民意调查费用及训练国会议员候选人费用，并在全国耗资数百万美元进行媒体竞选活动。两党均在国会山设立豪华新颖的媒体中心，协助现任议员掌握电视政治。1985-1986年选举时期，两大政党在全国约筹募到2.6亿美元的经费。
但是诚如多名政治家及政治学家指出，政党制度的复苏有遥远的路要走。即使各政党筹募到相当多的资金，政治行动委员会筹到的更多。目前政治行动委员会提供的经费占国会候选人的经费的28%，而两大党的经费只占其经费的10%-15%。
在国会里，经常造成混乱的妨碍议事手法、拖延战略、无数的修正案及势力争夺战等，均显示政党领袖无法以党的力量约束立法程序。有时候，议长奥尼尔要达成党内团结的方式不是发号施令，而是找出叛逃部队的走向（如葛拉姆-鲁德曼），并迅速找出这个行伍的活动面。参院经常因为桀骜不驯团体战略性清点人数、妨碍议事程序及拖延修正案，以至于密苏里州民主党议员伊格顿在1985年下半年抗议说：“参院现在处于混沌初期。”
斯托克曼悲叹说：“国会机能已崩溃。国会山有上百个挑战及1000个否决票。不管是外交事务、预算案或是管理国家财政事务方面，要经由这种过程来贯彻任何政策，都是不可能的。”
党内团结力的失散也曾使卡特总统受窘。他多次受民主党伙伴围剿，拖延及推翻他的能源计划，通过昂贵的水力计划，他也被迫接受他不想要的航空母舰，并且强行通过远较卡特所计划更严格的预算削减幅度。理论上说来，政党关系应对卡特有所裨益。但事实上，70年代晚期独立的气氛已达颠峰。更重要的是，民主党国会议员觉得在政治上并不亏欠卡特。许多人指出在1976年选举中他们并未与卡特联线竞选，而且在他们的选区中得票数较卡特高。因此必要时他们理所当然与他翻脸。
里根较前几任总统更有效运用党的诉求，尤其在1981年，因为许多国会议员觉得里根帮助他们赢得胜利，而此次国会胜利以共和党精神及团结居功厥伟。1980年共和党竞选活动出奇的团结，除了新总统外，在参、众两院出奇制胜。共和党新军都主张共同的主题。共和党竞选时的团结造成政府凝聚的力量。
但是在1981年的太平时期后，里根计划要通过便困难重重，1982年里根主张增税时，众院有一半的共和党议员反对他，其他的人则在补充的筹款法案中共同推翻他的否决权。1985年，分裂的共和党众院议员阻挠里根首要的国内议题——税制政革——使之无法付诸投票。即使里根低声下气相求，在一项程序动议中，共和党阵营中只有不到一半的人支持他。是靠了民主党的协助，里根才得以过关。里根的预算案一年年遭共和党议员驳回，有一次只有一名共和党议员支持。1985年参院共和党议员还自行提出预算案，与里根相对抗大半年。
民主党在1986年重新控制参院，对里根个人是一大挫败。
1987年初，里根总统需要再有一名议员支持他，以免国会否决他的8750万美元5年公路的法案时，有13位共和党参议员当面拒绝支持里根。后来，有19名共和党参议员反对里根的贸易措施，67名共和党众议员反对他的灾难医疗计划，另有数名共和党参议员质疑他提出的最高法院法官人选波克。选举的结果使他影响力降低。
执政方面，1984年及1986年选举时，里根未能说服选民让共和党赢得更多的控制权造成相当大的困扰。学院派专家A.金评论说：“总统与参、众两院同党议员在选举方面的关联已拆伙。议员们不再认为他们的选举资本与总统或全党的胜负密切结合在一起。”如果未来的总统仍然面对同样的局面，执政的难题将更为复杂。
共和党明尼苏达州参议员杜伦柏格1985年下半年在参院演说时，哀叹政党的“凋萎”，并且呼吁着手恢复他们作为权力中心的地位。杜伦柏格称国会一盘散沙及混乱的主要成因，在于现代高度个人化的竞选活动。
杜伦柏格主张，政党“扮演一种无法取代的角色。他们揭开促进团结的过程，促进达成共识，并且将注意力集中在当前要务。我们不但不像这些年一般限制政党在选举过程中所扮演的角色，反而应解除限制，加强政党在竞选活动中的贡献。”
杜伦柏格主张提高政党竞选经费的上限，他的论点是，政党成为候选人重要的经费来源时，可以协助恢复政党的凝聚力。他认为竞选时愈仰赖协助的候选人，当选后愈会遵守政党纪律。杜伦柏格的理念是恢复政党制度。他指出，如果美国政府要更具有效率的话，国内需要强大的政党，尤其是一个多数党。政党威性降低、明显多数党从缺以及票源流失所造成的政府分裂，都是促成政治僵局及挫败的原因。
第十九章 游戏危机
第十九章 游戏危机
到目前为止，显然我们的政治制度在政治竞选和政府需求之间发生了严重的问题。
二分法在总统竞选方面比任何一个地方运用的都更为彻底。
候选人为求获得提名和当选所使用的竞选技巧和手法，根本不能和他领导政府所需的才能相比，这种现象在分裂的政府中显得特别突出。
正如学者伯恩斯所言：“竞选的考验与治理能力间的差距越来越大。竞选时所需的灵巧公关伎俩，和建立一个令制度运作的联盟的能力相差太远。”
总统选举的目的主要是象征政治和个人在政治方面塑造形象的一个考验，而治理国家则是决策之事、实质和计划的工作，以及联盟政治的艺术。竞选需要的是辩才和表演才能：活泼、上相；而治理则需要统御的技巧：比较不炫耀的服人术、判断力、管理和谈判才能。竞选的成功经常有赖于机会之利用，而治理的成功则需经年累月的对政策的一致性和追求具有耐性。这两者正是外在政治与内部政治的不同。
在竞选赛中，获胜的总统候选人建立个人的组织，但成功的总统则必须有效的与其它的组织配合。他必须与政党内的其它派系、其政党的全国结构、国会领袖，有时候甚至与反对党合作。的确，最近有几任总统因为未能有效的与敌对派系的权力中心打交道而失败。肯尼迪和卡特未能与国会形成长久的治理联盟；尼克松、约翰逊和里根通常不顾国会的意见而滥用否决权，因为他们不愿与有组织化反对派打交道，与修改他们的立场，以获得较大的支持。竞选和治理的终极对比，是在于演技和能力上的差异。
现代的长期竞选策略都是设法使各个候选人互相敌对，而鲜于考验他们的治理能力——治理和支配制度的多种权力中心。竞选的全部过程只求电视吸收力，诉诸大量的媒体竞选，以及主题式的说教和价值批评，而非对推动制度的实质了解或勇气的证明。
当然现代的竞选就是最肤浅的群众推销术，此话虽似老生常谈，但却相当重要。其重点放在暗示性的口号，流利的回答和象征性的背景。电视则是媒体。候选人处须抢眼夺目。沉闷则是致命的标签。不能形之于口号或30秒电视报导的计划和构想，群众听不进也记不住，因为现代的竞选只有长度而缺乏深度。在选举日日益接近之时，领袖气质和长袖善舞似乎比实质和能力来得重要。
前总统肯尼迪的白宫助理索伦森抱怨说：“如今挑选政策顾问与安排正确的民意调查、媒体顾问，直接邮件工作人员、募款人员和化妆艺术家相比，显得相当不重要。今天，政策的立场不能广泛的表明，只能浓缩成口号和可以取悦而不至于得罪每一个人的清晰电视辩论。今天，经验和才智在多媒体竞选中，已不如候选人的发型、牙齿、微笑和狗来得有用。今天，新闻媒体很少报导候选人所谈论的问题。他们只是在报导赛马——哪匹马领先，哪匹马最有耐力，哪匹马跛脚，以及哪匹马可以吸引最大的赌注。”
竞选相对于治理
具有讽刺意味的是，索伦森的老板肯尼迪正是现代竞选游戏的开路前峰。一篇在1959年11月为电视指南所写，题名为《改变政治舞台的力量》的文章中，肯尼迪争辩说，由于电视可强调候选人的形象，所以可以改变竞选。肯尼迪更进一步地创造个人的神秘感。肯尼迪借推销魅力、机智和个人风格以及传达出活力和优雅的气质，彻底地改变了总统的竞选，甚至总统的职位。肯尼迪在做参议员时的纪录并非十分卓越，他在竞选时发明了一个口号“新边界”，并且在没有指出一个明显的方向或安排明白的计划之下，推销这个使“这个国家再度前进”的口号。肯尼迪以其爱尔兰式的微笑，以及平直的波士顿口音和年轻的魅力，成为第一个赖个人魅力而非政党组织而赢得总统宝座的人。
《洛杉矶时报》的雪根在其透视性的书《以上皆非》中，回忆肯尼迪是一个局外战略家。他下赌注在党内初选的比赛中——不是累积足够的民主党代表大会的代表票，而是避开党政要员，透过其被选民欢迎和受媒体吸引的条件，向他们施压。借着选民们拥戴他的证明，肯尼迪迫使民主党的权力掮客承认他的受欢迎。此一民众攻势攻下权力碉堡的方式是未来争权夺利战的一次教训。
肯尼迪在职时也以其响亮的言词，回应电视记者访问时的机智，以及圣经般动人节奏式的演说，树立了新的典范。他以大胆象征式的载人太空冒险任务，挽救了他推动国家进步的诺言。他创造了政治上的神话，高贵的时代和特别的光采和伙伴。不过作为一个联盟政府的创造者，以法律来实现其梦想的实践者，肯尼迪却付之阙如。他未能将个人的声望转变成与国会打交道时的有效力量。他需要假手精通立法的起草者约翰逊，来通过他的减税和其它重要立法计划。
在尼克松的连任竞选获得压倒性的胜利和辞职后，哈佛大学的亨廷顿教授写道，选举后的第二天就可看出，总统在选举中的多数支持，与其管理的能力“几乎无关”。
亨廷顿说：“他所依赖的是动员社会和政府重要机构领袖支持他的能力，他必须建立一个广泛的政府联盟，其中需有重要影响者在战略上能支持他，提供他资料、才能、专业知识、人力、宣传、辩论和政策支持，以发展一项计划，完成其立法，以及监督该计划是否有效的实施。这个联合必须包括国会、行政部门以及私人“机构”的重要人物，管理的联合与选举的联合没有多大关联。总统候选人能成功组织联合的本事，并不能保证他能在治理联合上的成功。”
的确，马拉松式的竞选，可测验候选人的健康、耐力、机智、可信度、毅力、幽默感和口才，以及他们筹款和公关的能力。上述能力除筹募资金外，都是担任总统所必备的条件。但是其中大多数考验在竞选中只是花招而已，其中严重地欠缺其它政治家的考验：这不是指竞争的辩论者，而是将来会影响政策成功或失败的权力人物。
加州伯克利大学的政治科学家蓝尼回忆：“直到60年代末期，想要获得党内提名，就必须与大佬们打交道，这使得入主白宫者拥有施力点。现在的政治恰与治理政治反其道而行。如果当选人恰好两者皆在行，那是我们走运。现在，竞选已完全被电视所控，表现好的是“好人”及没有大过者，而这些都不是良好治理能力的核心；良好治理能力包括了能分辨正确的人选、从他们那里获得正确的的信息、意见、解决之道。这些都要求平和的讨论而非反应灵敏的唇枪舌剑。”
以往，竞选与治理之间的关系较为密切。在华府及全国都有两党的权力大亨：州长、市长、州参议员、市政府内的大老、大企业家、二会领袖等，他们私下衡量竞选者的本事。想要成功，一名候选人不但要得到选民的支持，还要得到他的同侪的信任及认可，而这在当选后将是项重要的政治资产。这些政界老手知道总统一职需要何种能力，而他们可以自本身的经验来衡量候选人；并在竞选期间缔结政治联盟迫使候选人修正其在重要议题上的态度。这些与权力大亨的交易，测验候选人对重要的课题的认识，及他与重量级政治家建立政治联盟的能力，而不是今日的权力游戏，只需与一大群忠诚度低、认知肤浅、对政治低度关心的民众打交道。对政客而言，政治与他们是休戚相关的。
的确，幕后交易的过程有其缺漏之处，就像现行的制度一般，登上权力宝座的方式，影响到达到政治层峰的人选。自内战之后，我们有三种总统选举的制度，而每一种制度的赢家都不同。上述看法是布鲁金斯学院的政治科学家科诺所提出的。在麦金莱总统之前时，积极寻求被提名还是被人所厌恶的。从1876年到1933年，党内大老所寻找的候选人，是一位能遵守游戏规则的安全人物：广施惠泽，分赠战利品，以及将联邦的慷慨厚赠送给各州的人。党内大老寻找的候选人并非一位伟大的人物。此一制度造就了罗斯福和威尔逊，克里夫兰更是这个时期的代表。
按照科诺的分类，第二阶段在1933年之后党内大佬转为挑选全国联合阵营人士时开始。政党大会的提名仍不是由初选选民决定，不过大老转为注意那些能整合党内不同看法和要素，并且能向全国诉求的候选人。罗斯福、杜鲁门和艾森豪威尔即为最完美的榜样。权力掮客注意到田纳西州的参议员凯法维，因为他在电视上就有组织犯罪及毒品滥用的听证引人注目。凯法维的受欢迎使得党内高干不安；他们宁可挑选如史蒂文森之类的有声望人物。
不过此一趋势在肯尼迪于1960年主政时开始改变。到1973年时，由于民主党内部的改革，权力变成取自高阶而赋予民众。大佬们被正式推翻，政党提名大会实际上已被剥夺了权力，而提名者则直接由初选产生。新的竞选游戏偏爱塑造形象的人，而非联合阵营的缔造者：诸如肯尼迪和高华德等政治独行侠，以及诸如卡特和里根等局外人。
形象超越议题
过去三次总统选举中，治理政府的能力在选民们的心中并不重要。在水门案之后，华盛顿的经验和关系反而成了障碍，因此有助于产生卡特式——局外人的胜利，里根公共关系才能，多少与远离其领导的政府疏远有关。
在1984年的选举中，蒙代尔的民意调查专家何特警告蒙代尔，不要对其三任参议员任内和四年副总统的卓越表现寄以厚望。1983年7月，何特曾对新罕布什尔市的合格选民做过有关选民们最重视的总统特质的调查。他们所挑选的第一项特质是：“一位敢负责而且有成果的领袖”。第二项特质是：“富同情心——关心人心”。第三项特质是：“对工作和经济成长有计划”。一路算下来，整个问卷18项中第10项特质才是政治能力：“有能力，熟知政府内外的事务。”
上述说法反应出尼克松在1960年败在肯尼迪手下的观点。尼克松说：“我花费太多的时间讨论实质问题，而花费太少的时间注重自己的外表。我花费太多的时间注意我要说的话，却花费太少的时间注意我的外观。”到1968年，麦克金尼斯在他的《1968推销总统》书中记载，尼克松开始对其胡子和形象较为注意。
事实上，对形象的量度和支配，已成为竞选战略家所盲目注意之事，因此产生了所谓巴克·罗吉斯（Buck
Rogers）技巧（借重商业广告），以求立刻获得回馈。例如在1987年7月，七位民主党的候选人在休斯顿做电视转播的辩论时，民主党的民意调查专家希克曼和马斯林，找了85位爱荷华州的民主党人士，在西德蒙的假日旅馆记录他们对辩论者的立即反应。每一个人都手持一个像香烟般大小的玩意儿，打从一到七的分数。如果他们喜欢电视银幕中所发生的一切，他们就可按七，如果他们的反应是否定的，就可按一。此道具连接到编辑竞选要素分数的一个电脑上。实际上它的计算超过一般的平均。它显示某些候选人是否会让观众有两极化反应，只产生一和七的讯号；或者是中间表现的四号。媒体经理使用那个资料来教导候选人如何重塑他们的形象。
里根的民意调查专家沃斯林曾告诉我，他如何利用一个类似的系统来为里根的竞选辩论和总统演说出力。沃斯林曾努力找出民众们所喜欢的“有力量的话”和热烈的瞬间——确保里根在未来的演说中重复这些重点。沃斯林和其它的人记录群众的反应，然后做出统计图——一如股票市场移动平均线的锯齿状图形——叠在候选人的演说录影带上。这些反应图可显示民众通常对演说者的面部表情、音调、身体语言以及演说内容等的反应情形。确保一位候选人在电视上呈现正确的情感形象，也许是获得胜利的中心策略，但此一方式却很难与政府中联合作为的繁重任务相比。
像尼克松回忆其1960年的选举一祥，蒙代尔承认他在1984年电视中的呆板形象，使他受到伤害，蒙代尔告诉记者说：“我想你知道我对上电视从未真正热衷过，而电视对我亦如是。”蒙代尔并非提议不要用电视做竞选宣传工具。但他却担心利用电视竞选形象的其它问题：“令人觉得恐惧而退缩不前的是，我认为它已超脱它应该做的，使美国的政治失去内涵，失去讨论困难问题的深度。”
由于候选人想很快的让民众认识，因此总统选举是很表面化的。对群众说的话不重实质，但却形同口号，因为民众既不了解问题的复杂性，也不愿意注意倾听别人的解释。竞选在初选高峰期的狂热步伐，使得人们不大会对问题做深入的讨论和思考。即使是在电视上的辩论，也因记者们在初选初期的激烈活动，如挖掘参选者的糗事和秘闻，或者强调某些对手，注意谁领先、落后，在比赛中获胜或失利，只注意竞选的战术，而不对问题的本身或者候选人的长期记录稍加了解，而使得情形更加复杂。事实上，卡特和里根的过去记录，都可证明，其过去经验比大多数的竞选花招更能显示人主白宫后的表现。卡特在佐治亚州是个独行侠，一位个人主义的道德家；而在加州，里根的两任任期中，一任是充满魅力的教条式理想，而另一任则是偶尔是实际的妥协者。
由于电视注重直接而立即的视觉效果，所以很少花时间去访问竞选者的过去。而当报刊检验政治家的表现时，很少选民对其详细的说明感到兴趣。现代竞选的本质是个人政治：电视观众从荧幕上30秒中所获得的直接而直觉的印象。这对于那些上相、善于宣扬口号式主张的新生代候选人有利，对大家所熟悉而讨好的候选人有利，对善于诉诸感情而不愿说理、擅长故意在电视观众中留下印象的媒体操纵专家有利。
的确，政治家闪避做明白的计划和承诺已不是新鲜之事。巡回各地做竞选演说政治家的内容充满老生常谈之事。但是近代的竞选，由于有照相机和政治家们惧于重新播放录影带的关系，已将规避的政治技巧推向新的高峰。
强调口气、意象、象征和个人的竞选，已离正途而产生严重的问题。他们的虚无令选民们愤世嫉俗，而且可能因而导致较低的投票率。但是候选人则在含混之中找到安全。
许多政治家们自痛苦的经验发现。坦率是一种负债，而回避和伪善则有所收获。蒙代尔因在1984年在全国电视观众前宣布，打击赤字将会增加税收而害到自己。蒙代尔说：“让我们说实话，里根将加税，我也要增税。只不过他不会告诉你们，但是我刚才说了。”
许多民主党的国会议员（以及许多共和党员）都同意蒙代尔的说法，但是他们没有说出他们的征税立场。蒙代尔因此下台了，而他们则赢了。奥尼尔的发言人马休斯笑说：“在政治上你绝不会因为说谎而陷入麻烦。你只会因为说了真话——或者说出你心中的话——而引起麻烦。”
政治家说谎，隐瞒事实，或者回避诚实的回答而成功当选的例子不胜枚举。里根在1980年时赞成战略防卫，但是其顾问则认为触及核问题太具火药味，因此叫他保持沉默。约翰逊在1964年获得压倒性的胜利之后，宣布说：“我们将不会把美国子弟送到远离家园9000或10000英里外，为亚洲子弟做他们应该自己做的事。”结果，约翰逊却言行不一。
不错，在直接的初选和电视发明之前，也有竞选的花招；罗斯福竞选时承诺要缩减联邦开支，但他在入主白宫后却倒行其诺言。不过选民在候选人用电视宣传打入他们的起居室之后，没有心理上的戒备。这引起柯立芝（Samuel
Taylor
Coleridge）称之为“自愿中止不信任”。如果一位候选人能让电视观众产生一种温暖的感觉，他们很容易为一种含混的说法所欺骗和误导。那种方法可以赢得选举，但却不能产生有能力的政府。
摇尾巴狗
高科技竞选的公共关系已然侵入白宫。美国前两任总统从事长期的竞选，将公共关系专家和民意调查专家奉在内阁高堂中，一如美国企业研究所的梅尔宾所说：“你获得职位的方式，影响到你在这个职位上的所作所为。”总统的行为乃系选举的过程所促成的。
我们己体会到政治科学家所称“善长文藻的总统的出现”。一篇学术性的文章指出，宪法的最初起草者对群众演说抱着质疑的态度，因为政治家会被引诱而利用群众的心理。在19世纪时，现职总统很少做公开的演说，从杰佛逊到威尔逊，总统甚至不亲自发表国情咨文的演讲。他们在劝诱行动时较依赖书面的争辩或与国会领袖做私下的会谈。但随着老罗斯福、威尔逊和小罗斯福的继任总统，旧的形态改变了。肯尼迪首创电视转播，然后继任且注重公开的总统模仿而行。
在尼克松离开白宫6年之后，我们可以听他的告白：“电视已改变总统的职位，同时也改变治理的过程。这是危险而且具有潜在灾难性。国会可能是分裂的，它可以有代表535个个别选区的不和谐的言论，但至少它的结构是建立在对公开政策问题的严肃考虑方面。但电视则非如此。电视是一个娱乐界的媒体……往往在情感方面很吸引人，但是在理智上它却很缺乏，而且实质上是错误的。能变成好的电视节目的，通常也制出坏的政策。由于电视的劝诱性影响，总统的行为也就日益针对无所不在的摄影机而行动，并且因此而局限在电视新闻扭曲的三棱镜中。
尼克松知道里根证明的是什么：电视在一位技巧熟练总统手中的庞大力量。里根是电视时代第一位将媒体领导力量转变为立法计划的总统，这是肯尼迪总统所做不到的。曾经担任演员的里根习惯于舞台和镜头，扩张了罗斯福仗势凌人的权威；他利用电视使政治家受到屈辱，他显示出，超越国会公开与民众接触，是推动华盛顿政治的有力的方法。反对党于1981年不得不对雪片般飞来的信件和电话屈服，这些信件和电话是针对里根在电视上呼吁要求裁减预算和税收所做的反应。
不过时间一久，里根受欢迎的实质影响，对华府的其它政治家就逐渐衰退。他们学到如何间接的与里根对抗，因为他们明白群众并非一直与里根在一起。他的声望随着经济不景气而衰退，反对党人士逼他退隐。其后甚至在里根1984年的压倒性胜利之后，以及经济稍微复苏之时，共和党和民主党大刀阔斧删减其预算，迫使他对南非加以制裁并且采取禁止贸易的措施。同时不管里根在椭圆形办公室中向全国发表多少次演说，他一再的未能使群众转向支持他的对尼加拉瓜游击队的政策。所以他的总统职务显示出媒体领导的价值和其限制。
对公关总统而言，另有一项较不明显的代价，即任何总统越注重公共关系和礼尚往来，他所必须授与部属处理实质政策的权力就越多。没有一位总统是万能的；他所选择要做的事，通常得将其它的职责留给别人。里根以依赖部属著名；未来其他过度依赖公共关系的总统，将会有同样的情形。同样的情形也会在国会中发生，会运用录影带的参议员和众议员，即使是他的能力再强，也必须经常将其职责交给助理处理，以便他能够专注于宣传工作而获得大家注目。
近代竞选的负面影响
具有夸张国人政治的近代竞选，养成民众对政府愤世嫉俗的心理，因为近代竞选过程强调总统无所不能的幻觉。它提供虚假和夸张的期盼，认为一个新领袖的上任将可解决困扰现职者的复杂境地。没有一位总统可以达到这种浮夸的期望，而且他注定的失败，更是对民众对政府的失望火上加油。
竞选活动强调每一位新总统在上任时的承诺，而且戏剧性的改变则产生不稳定的国家政策，特别是在外交问题方面。尼克松和福特并未以人权问题压迫苏联领袖，但卡特却曾如此做，而里根随后又不谈此问题。从艾森豪威尔到卡特之间的总统，都支持攻击性吓阻的政策，但里根却将其转变为防卫战略。在初选的过程中，有组织强大的特殊政治利益团体会对可能当选的总统施加压力，迫使他们采取毫无政策弹性的立场，使得总统候选人随后很难达成统治所需要的妥协。的确，大多数选举推销一种概念，即妥协是没有原则的；虽然有经验的政治家知道妥协是一个政府的生命之泉。
于是，政策的制定是为配合竞选运动时之印象，而非塑造合理的政策。例如，里根虽然找不到令人满意的替代政策，但他却废除大家所同意的MX导弹计划。
最后，由于攻击华府和政治家很受人欢迎，最近的竞选活动都令政府的工作受损。华盛顿在1792年写信给汉米尔顿。要求他暂缓对杰佛逊的负面攻击；汉米尔顿并不畏惧，他回答说，杰佛逊企图破坏政府，并且以自费资助他所办的报纸，出版有关汉米尔顿令人憎恨的许多故事。
但是在1986年争取参议院控制权的争斗中，30秒充满低俗的毁谤和中伤的政治广告，达到了专栏作家克罗赛门所谓的“否定论到极卑劣之地步”。
最恶名昭彰的情形发生在威斯康星州，挑衅者加维指控现任共和党参议员凯斯顿在工作时喝酒，而凯斯顿则以商业电视广告反击说，加维在领导全国足球协会时，有75万美元的协会经费“失踪”。加维则提一项要求赔偿200万美元的毁谤诉讼。7个月之后，凯斯顿被迫收回他的话并且承认，足球协会的所有公开记录显示，所有协会的经费都有帐目。凯斯顿在一项声明中说：“我并非暗示加维先生做了非法之事，或者说协会经费曾用在非协会目的上使用。我无意对他的清廉挑战。”加维撤销他的控诉，不过他已经受到政治伤害。凯斯顿后来当选连任。
尽管如此卑劣的手法，但竞选顾问却以为这些负面广告是求取选票的必要催化剂。民主党的民意调查专家梅尔曼告诉《华盛顿邮报》说：“我们从数年的心理学研究工作中得知，群众对负面资料的印象要比正面资料来得深刻。当我们询问民众有关负面广告之事时，他们会说不喜欢这些广告。但那不是重点，重点是他们已吸收这些资料。”
民主党候选人的媒体顾问古根罕说：“由于建立政治讯息的缘故，负面资料要容易得多。在30秒之内打带跑、产生疑问、恐惧和怀疑是比较容易的事。”
不过有些政治科学家和选举专家主张，恶劣的叫骂将会使选民远离投票所。美国选区研究委员会主任甘斯主张，选民的投票率在1986年达到最低点，只占成人人口的37.3%，比1962年减少20%，因为竞选的方式使选民不愿去投票。甘斯说：“选民对竞选的行为投下‘否定’票。广告从业人员的所作所为，大致上是以不负责任的形势及方法制造了虚假和琐碎问题。”
总之，在竞选中没有解决基本间题，但却留下疤痕，都会付出治理上的代价。一旦投票后，几乎每一位总统、参议员和众议员都必须越过界线与其它的党派合作，或在一些问题上或哲学上和敌人周旋。此外，竞选的甜言蜜语也使妥协和使政府成功运作的取舍技巧受到诬蔑。但是民众显然对黑白、善恶以及违反常识的党派运动感到有兴趣。刻意但肤浅的两极化，如个性政治、华丽的肤浅和缺乏长期性的政治联合为现代竞选中不可或缺的要素。所有这些事实使得选举的过程不能和治理同步。
第二十章 重组游戏规则
第二十章 重组游戏规则
诋毁政治家是美国的一项古老传统。门肯喜欢称政治家们为“拙劣的家伙”；诸如此类的嘲讽目前在美国仍然十分盛行。当我们在生气之时，我们会因为社会的不健全而咒骂一个政党或另一的政党，好像我们所属的政党领袖对真理有独到的见解。有些美国人则将一切不满归咎于白宫，指责一位总统的态度不坚定或者另一位总统的欺骗行为。有的人则嘲笑国会议员常自我逃避或者在混乱中苟延。虽然有许多政治家经常很认真的处理问题，但是却始终逃不过被责骂的命运。
我从卡特和里根在位多年中所获得的经验显示，有些特别的政治家治理国家之所以不成功，不是他们个人的缺点所造成。
过去10多年的经验可为政治经验提供一个特别丰硕的来源，因为此期间足以说明在我们的制度中何者有效，何者无效。我们多数人也记得这段时间所发生的大事，藉以剖析其成就肌理或失败的病症，以作为未来的教训。我们必须设法改变这些病态，或者学者欣然的接受它们，但千万别具有太多的幻想。
我们政治制度中的大多数病态都是一些使我们懊恼的琐碎事情，但我们又不愿认真的去改变这些不良习性。其中最具代表性的就是强迫性改选使许多国会议员成为兼职议员。即使议员们一个星期呆在华府的四天中，他们也一直在为讨好选民或者募集竞选经费而无法专心于立法工作。罗杰斯曾经嘲讽说：“政治的代价太昂贵，必须花费大量经费才能参选。”
人们常谈论处理此一问题的两个主要方法，一个是改变募集竞选经费的规则。为停止疯狂的筹募经费，以公众利益为导向的游说团体，支持完全由政府资助的国会选举。另一项类似的变革，是由俄克拉荷马州的参议员布伦所倡导，则主张私人的适度捐赠和政府资助并行，不过却得视全般竞选开支的限制而定。此一主张的理由是如果完全由政府补助，将使政党变得更加衰弱，而减低一般民众对政治参与的关心。但如果经费限制太低也会有同样的效果。最好的方法就是合并私人捐赠经费和公家补助经费的方式（电视时间包含在内）。
第二个较彻底的改革则是如前总统尼克松所提议，将众议员的任期由两年延长至四年。延长选举时间可使得众议员有较多的喘息时间和减轻经常性竞选的压力。但这样还是无法解决问题；即使将任期延长到六年，有些参议员仍然会在全部任期内筹募经费和进行竞选活动。不过大多数参议员有二三年只进行轻度竞选活动，所以较长的众议员任期可能会有同样的效果。
第二个令选民不悦的不良习性，是负面竞选广告的大量增加，而且以不具名播报员和图书录影带噱头的方式进行。减少这种做法的一个方法，就是强迫候选人亲自进行攻击。因为竞选格言告诉候选人应该尽量避免亲自做龌龊的攻击。此一逻辑是，如果选民对毁谤有负面的反应，只要候选人未亲自进行毁谤，他们就不可能受到惩罚。如果有一条法律规定候选人在竞选广告时必须出现50%或以上的时间，这样许多候选人在进行诬蔑战术之前，就必须三思而后行。
民众不满的第三个问题则是国会中的混乱情况。只有少数议员要求自制。H.贝克在1985年自参院多数党领袖退休之时，表示核定预算过程中预算、授权和拨款委员会的三重瓶颈，必需做某种程度的合并。佛罗里达州民主党员智利斯在1987年宣布退休，因为他对预算泥淖感到失望。参议员由于受到过度的游说、争斗和国会阻碍，参议院已处在无政府状态时，在两院减少委员会数目，修改参议院规则，允许多数党领袖在辩论开始前不受游说影响而提出辩论法案的时间已经到了。
但是这一切都只是在瞎忙，并未触及解决政府运作的主要间题。有两个重要的问题值得注意，矛盾的是，这是两个相反的问题：一边是属于权力膨胀，而另一边则是权力不足。
第一个最明显的问题是，总统在个人或者其野心勃勃的部属，一再攫取比法律及宪法所赋予还要多的权力。这在美国部队派驻国外的情况下特别危险。
第二条比较长期性缺点就是权力的分散。（由于政党变弱和政府党派分裂使此情况恶化。）分散通常使政治家在僵化中挣扎，因为政府缺乏解决国家最急切需要解决间题所需的凝聚力。
总统毁灭
总统的权力对美国人而言是一种两难的选择。总统不仅领导我们的政府，而且代表我们的国家。每当选出一位新的领导人，或者我们谩骂国会抵制我们心爱的总统之时，我们都将总统的权力传奇化。我们痛恨看见总统职位不受尊崇。但是当总统因判断错误而引导美国进入越战的泥淖、水门案的耻辱，或者总统高谈不要与恐怖分子打交道，却以武器卖给伊朗交换人质之时，民众的梦幻破灭了。即使很不情愿，但一般人也为国会的独立和法律的规则喝采。
美国在过去20年中最痛苦的失败都是由于总统的不自量力。此似乎是当选连任总统的一个大弱点，尤其以压倒性胜利所产生的过分骄傲。
艾森豪威尔、约翰逊和尼克松的一位已故好友哈娄曾对我说：“白宫有一个真理，获得压倒性胜利当选总统的人，将自取灭亡。”
除了权力的分散和国会所施予的迟来正义外，很难找到制度性的方法事先防范判断和品德上的重大缺失。但是必须采取一些保护措施，以阻止总统能将美国军人送入战场的权力。
美国的创建者看出战争力量的严重潜在危险，而将权力分割，使总统担任总司令，而国会则为具有宣战和募兵、提供海军和为军方筹募费用的权力机构。但是近代的情况已使宪法的平衡受到侵蚀。从美国革命到第二次世界大战，每次一有战争，总统就必须请求国会募集新的作战陆军和海军。但是自从冷战开始后，特别是韩战，美国在和平时期也有常备陆军和海军。总统获得不需经国会即可采取宣战行动或募集陆军的实质权力。而一旦美国部队投入战争后，国会就觉得无权力否定他们的经费、武器和弹药。总而言之，国会已丧失宣战与否的权力。自第二次世界大战之后，美国并未宣战过，但是数以万计的美国人却曾在韩国、越南、黎巴嫩、多米尼加和格林纳达作战。
为处理各种治理问题，卡特和其它的人士曾提议采取总统只有一任6年或7年任期，但这是错误的提议。其中的一个危险是，一任的总统任期就其说服国会的能力而言，可能会使总统早早地成为跛脚鸭。更重要的是，如果没有连任第二任总统的机会，总统在选举中对选民所开出的支票也就无法兑现。事实上，现行两任任期的限制，已使总统在第二任期内的这些限制去除。为防止滥权，较聪明的做法应该是反其道而行。废止现行两任任期的限制。如此所有总统才会兢兢业业——时常想到他们有再度连任的可能。
伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻也引发其它措施的谈论及想法；如立法禁止国家安全参谋从事秘密行动，对向国会说谎或逃避法律限制的人，给予较严厉的刑罚惩处，将中央情报局排除在决策过程之外，参议院批准白宫幕僚长和国家安全事务助理的任用。但这些做法毫无意义。若干政治专家建议修改宪法允许国会就失去其信任一事对总统加以弹劾——不必如宪法所规定只有在“犯重大罪行或行为不检时”才可以弹劾总统。不过此一做法似乎在自找麻烦，尤其是在经常有党派性争议的政府内。
不过有一项宪法步骤值得考虑：引进类似巩固国会“质询时间”的做法，让总理面对反对党的质询。此一构想系要求总统定期在国会回答问题，譬如每月一次，作为总统在民选代表前负责任的一项制度做法。此一政治会谈的方法，要比举行不定期、缺乏民选领袖总统辩论的记者会好得多。在恰当的政治时机下，总统定期露面可以改进白宫和国会山之间的关系，可以提醒双方他们所分享的权力，还可以迫使日后的总统要比里根更了解情况，及强迫国会反对派人士更有组织和透过公认的领袖发言。
政治的因果报应，对滥权而言可能是最实际的解毒剂。在伊朗——尼加拉瓜游击队丑闻曝光之后，国会采取行动以重获失去的权力。里根在长期伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻的听证，以及较严苛法律所受到的政治痛苦，可以阻遏未来的冒险主义。民意在1987年伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻案之后背弃共和党，也是另外一项惩罚。当然，弹劾是最后的制裁手段。但是基本的补救措施是自我抑制：接受总统权力的限制、法律的规则、以及有足够共识在不诈欺或走极端的情况下维持一项政策。
联盟问题
美国在治理方面所经常发生的问题不是滥权，而是权力削弱——不仅是权力的削弱，而且是治理技巧的削弱。美国政治明显地缺乏长而稳定的政策，以及持续指引政府方向的政治联盟。
美国民众和媒体对美国总统太过关切，以至于不太注意政府的本质是联合组成的事实。由于国会的权力地震、特别利益的分裂影响、政党结构的削弱、多数党的缺乏，和由于大量分散票源而产生的分裂政府的关系，此一工作现在要比以前更难以进行。这些问题不是一任政府、一任总统、一群政治人物的问题，而是在过去20多年中使人民不满的长期性问题。
我们所需要的是让总统有更多权力以建立国会联盟、增加政党凝聚力、减少党派分裂政府的可能性、以及增加跨越党派而更加合作的措施。美国1987年立宪200周年产生许多不寻常的改革建议。一个前内阁官员、前任和现任参议员、国会、学者和私人等团体所组成的相当有名望的宪法制度委员会，在1987年1月提出许多重大改革的建议。
方法一：统一任期
他们的第一个建议是修政宪法，将众议员的任期定为4年，参议员的任期定为8年。此一构想是让国会议员与总统在同一年竞选，以建立总统和国会间较密切的凝聚力。简言之，他们提议取消期中选举，因为他们认为这些选举会使政府的各部门分心，而不利于总统的统御领导。从历史上来看，总统所属政党在期中选举时失势是不争的事实，有时他所属政党的党员在期中选举接近之时，也经常与白宫离心离德。该委员会说，较少的选举也能使总统和国会集中全力于政府工作和需要长时间解决的重大问题上，而不需每两年就得专心于众议员的选举上。
前共和党参议院多数党领袖H.贝克表示同意地说道：“我们必须重建国会、总统和政党之间的联系。众议员的任期与总统的任期相符合，将可产生众议院和总统之间的凝聚力。”
即使上述之言有些夸张，但此一选择将可使总统在国会中享有的权力平衡，要比在现有制度中多少有利得多。此一方法可能软化政府针锋相对的情形，但却无法消除这个问题。同时选举本身并不能保证团结和谐。艾森豪威尔在1952年时的国会，是由他的共和党控制，但是此后的五次其它共和党总统的胜利中（艾森豪威尔一次，尼克松二次，以及里根二次）共和党总统在一就任时即面对民主党所控制的国会。此外参议员8年的任期似乎也长得可怕。
方法二：整组投票
第二个选择，是卡特总统时代的前白宫顾问克特勒所称的“整组投票”。也就是说将总统、副总统、参议员和众议员列在同一选票上，即举行一次党的选举。此一修正将可确保总统所属政党必定可控制国会。
整组投票让总统当选人在国会中有“红利席位”，以确保他们在国会中是多数党。
十分明显地，“整组投票”必须对宪法加以重大修改，以使美国的制度能更像英国和其它欧洲国会制度一般。就实际上而言，我怀疑不管是美国的政治家或者选民，都不赞成此一激烈的改变，除非美国政府长时期的瘫痪才有此可能。但是我们的政治困境还未坏到那个地步，而且欧洲的国会记录也并非如此令人羡慕。里根政府毕竟还是在1981年通过他的预算和减税措施，而且也在1986年通过税制改革法案。这证明在分裂政府中仍有可能——即使不常有——通过重大行动。此外，此一“整组投票”的构想还是有其严重的缺失。它要一个政党为国家的政策负较多的责任，但同时也可能引发“多数暴政”的危险，这是我们美国开国元勋们所担心发生的政党多数，它冒着使总统过度激进变得更为复杂的危险。
但是也有较为缓和的步骤，以加强政党和政党，以及总统和国会党员之间的联系。他们涉及总统提名制和竞选经费规则的改变。
方法三：挽回专家
第三个选择，是赋予全国党内领袖、全国公职人员、参议员、州长、国会议员、大城市市长等人对总统提名人选的影响力。此举旨在于将职业政客列入提名过程之中，以平衡从初选中所选出的代表。在此一选择之下，政党的公职人员和主要职位的提名候选人，将自动成为党大会的代表，可自由推选他们认为最符合政党利益的候选人。他们的投入，将使角逐者需要花费更多的时间在专业政治家之间建立连络网。此外因为在挑选提名人时，有更多表达意见的机会，当选其它公职的政治家也更有理由与总统合作。
由于1980年的痛苦经验使然，民主党已开始逐渐朝此方向去做。卡特总统赢得初选，因此获得提名。但是在1980年夏天的民主党全国大会之时，民主党国会议员认为如果卡特领导的话，他们的政党就会损失惨重——而事实也是如此。许多参议员和众议员惟恐失去席位，想另外提名他人。但是在党的规定之下却无法另外推选提名人。经过此一事件之后，民主党1984年代表大会的规则就有改变，以便能让国会中80%的民主党员握有代表的席位，同时应再加上州长、大城市市长、重要职位的党提名人，或许是给他们有双重分量的选票。
在假设美国朝向全国政治初选之路前进的情况下，另外一个方法就是让党的支持者在初选之前有机会表达意见。科罗拉多学院的政治科学家克罗宁曾建议，各政党在大选年夏天举行全国代表大会。在这些大会上，被选出的政治家和政党核心人物将过滤角逐者，并且挑选二或三人参加初选。如此，最后的胜利者将可获得政界同侪和人民的支持。
这些措施明显的使像卡特一般的局外人更难获得提名，不过却能对确保任何提名人获得政党坚强支持，和改进总统和所属政党领导的关系。
方法四：加强政党
第四个选择，是借改变竞选经费的法律，使有更多的竞选经费可由政党支付，而较少透过政治行动委员会支付，以强化政党的角色和凝聚力。为达此目的可做各项改变，其一是将个人捐给政党的小额费用（100美元以下），给予100%税捐扣除额；另外一个方法是提高现行个人对政党捐献限额的2万美元；第三个方法是提高政党可对个别参众议员候选人的捐助限额。不管是那一种方法，其目的在给予政党更多的经费和使用这些经费的余地，以增加政党对候选人凝聚力的重要性。
方法五：电视补助
第五个选择，是利用政党作为对候选人“电视补助”的主要管道。电视时间是现代竞选工具中的佼佼者。有些改革者曾建议筹设电视基金，向全国电视台征收数百小时的电视时间。为使国会议会更依赖这些时间来强化政党宣传，宪法制度委员会建议，将电视时间的半数分配给全国政党，在各候选人之间分配，另一半分给候选人——不管是现职者或者是挑战者。
这项“电视补助”将可击中我们现行政治制度中最引人心惊的要害现职众议员所占有的选举优势，尤其是一面倒向民主党。
目前大家所知现职者的优势如下：大规模的工作人员、免费邮寄特权、使用国会无线电和电视摄影棚，以及电视卫星。政治顾问推算那样对每一位现职的竞选费用，即值50万美元、遑论政治行动委员会所给予的庞大选前捐赠。
如果要在众议院选举中恢复真正的竞争，必须对挑战者提供一些补助——例如一些邮寄特权和部分财务补助，以抵消现职者既有的补助利益。但是对挑战者而言，最需要的一个重要事项却是曝光率，是让选民认识他们。如果不这样做，挑战者在还未开始竞选之前即处于劣势地位。
对挑战者而言没有一个传播媒体比电视者更重要，对选民而言没有挑战者和现职者同时获得电视补助来得重要。例如，每一个国会地区的候选人，在大选前的最后一个月，都可在黄金时段分配一到二个小时，而且，每一个人每次的时间不少于10分钟，以便确保能谈到关键的问题。
由于众议院的真正竞选太少，此一方法在众议员中特别重要。
如果现职者没有信心获选连任，他们可能会对其政党更为效忠，尤其是他们所属政党有较多经费和电视时间可分配时。
冲出“党派胆固醇”
我所提到的制度改变，都不可能很快的实现。甚至如果民主党在往后年获得大胜，都有可能再遭遇分裂政府的重现。如此，过去几十年的经验，特别是里根主政时的经验，教导我们联合政府形成的重要过程中需要在最重要的议题上跨越党派界限，做真正的合作承诺：简言之，老式之两党政治。
哈娄曾说过，过度的注重派系，就是阻塞美国制度血管中的“胆固醇”，因为它所产生的敌意和暴躁脾气多得难以消化。来自得州、个性粗线条、全身是战争疤痕的哈娄，跨越党派而与国会中的民主党领袖约翰逊和芮朋有私人的交谊。在艾森豪威尔在位的最后两年中，哈娄经常邀请约翰逊和芮朋饮酒小谈。
哈娄在死前不久回忆说：“白宫二楼只有我们四个人，啊！我每六个星期即邀他们小聚一次，将政治水管中的污物冲出，以便使总统和国会领袖在有危机发生之时仍能够沟通。”
无可否认的，那是旧权力游戏的玩法，少数几个人握有大权。但是从白宫秘谈中所获得的教训仍然很重要。在里根主政的两个任期中，他并不经常与国会多数党领袖研拟重大问题的真正折衷方法，不管是预算问题或者是派海军至波斯湾的问题。尼克松和卡特也不常如此做，因此产生许多政治问题：总统不能与国会领袖达成长期协议。
不过，最棘手和困难的问题几乎都需要不受欢迎的解决方法，而且需要两党协议。没有一个政党愿意独自承担加税或否决社会福利法案的责任，结果是这些必要的步骤都未被考虑在内。
值得记住的真理，美国最重要的问题——国外干预、缩减联邦赤字、战略防卫和武器管制、确保美国竞争力等问题——都非一任总统、一次国会投票或者一个政党所能解决的。在没有一个政党支配的情况下，很少真正党派的胜利能通过时间的考验。重大的问题需要经年累月长时间的努力，通常由一任总统到下一任以及其后的总统，必须跨越党派而有一些共识和合作。即使是8年的任期，里根在未获得其继任者的合作或两党达成共识的情况之下也未能保证尼加拉瓜政策或实施其战略防卫方案计划的成功。不过里根1983年两党委员会在社会福利上的成功，却可作为未来总统的典范。纽约州州长郭莫曾谈到就赤字组成一个两党委员会协助下一任总统。在重大问题上，这些措施是有必要的。
非观赏活动
我写此书的目的并非在促进制度上的补救。即使我们在竞选规则和政府制度方面的确需要有些改革。除非选民也为他们责备政治家所造成的混乱负一些责任，否则只兜着法律和制度打转不会有太大的效果。
我的目的在解释权力游戏进行的方式，以便选民不单能了解他们在政治家和制度方面所带来的任何改变，同时也可从他们自身的行为方面了解这些改变——因为我们政府的这些问题是因我们的行为和我们对政府的想法而产生。我们指责政客，但是政客一般而言却只将选民集体所需要的表达出来——也许是刻意的选择、缺乏表现或者不置可否心理的展现。我们得到的正是我们想要的那种国会、那种总统、那种选举制度。
一般对总统选举的不满是太长和太乏味。但这些问题是民众要求更多民主和普及初选压力所造成的直接后果。竞选时间长的原因是许多州的选民想要参加初选投票。选民们想要摆脱党魁的影响，并且阻止在烟雾腾腾的内室中挑选候选人所产生的问题。如肯尼迪、麦高文和卡特等精明的候选人就是利用选民的这种情绪，袭卷权力旧城堡。
大多数选民对那串冗长的准备动作都不感兴趣。压缩初选区域也许会令选民高兴，因为就理论而言，缩短了竞选活动的时间；但也压缩了候选人的行程，使得他们在各州间穿进穿出，而无暇深入讨论任何议题。事实上，初选的步调越缓慢，选民越有时间衡量候选人的资格。
另一个令群众不悦的事，是电视对现代竞选活动的强大影响及电视竞选的肤浅。不错，电视新闻及大多数的政治记者可以表现得更深入、更多分析、更深入候选人的问政历史，而不是将注意力集中于眼花撩乱的视觉效果及竞选花招上。
但是，除非选民准备放弃以初选作为提名总统候选人的主要方法电视仍将是竞选的主要媒体。在旧的权力游戏中，地方党部领袖在挑选提名人方面位居要津；劳工领袖、教会领袖、商界和民间领袖与选民分享角逐者的看法。如今选民想要从短时间的电视竞选和印刷媒体中的印象，自己去选择他所要的人选。这些直觉的印象来自于候选人的记录和表现极少，大多数建立于候选人在镜头上的智慧、安逸和诚恳表现。
由于初选越来越普遍，所以竞选注定要肤浅，因为许多候选人想要快速的接触到选民。电视是快速的大众传播媒体，而且大多数选民注意的时间十分短暂。只有在选民团体发现以组织的方法迫使候选人变得更实际，或者选民背弃肤浅而不负责的候选人时，才会有改变，当政治家发现诚实和实在值得选民的信任之时，他们才会更诚实和更实在。
没有党派色彩的非营利机构美国罗斯福政策研究中心曾花费100万美元，让数千名爱荷华州和新罕布什尔州的选民上“紧急课程”。此一想法是让当地选民对诸如预算赤字、农村计划、全球核武器发展、中美洲和国际贸易等有充分了解，以便使他们能提出棘手的实质问题来考验各位总统候选人，而并不是只让他们谈论一些事前准备好的答案。罗斯福政策研究中心主任穆兰德说，此举之目的旨在“促成一个更充实的选举”，因为美国人民已对过去两次选举的肤浅感到窘困不安。
不过一如我曾主张的，我们视总统为解决之道的看法有些夸张。目前是应该有更多人认识我们的选举是选整个政府，并非为只选总统一人而已的时候了。任何一位总统的权力都比大多数人所想像的为少。组织联盟的能力很重要，任何共和党总统面对分裂的政府，必须能在国会中跨越党派界线与对方打交道。但是大多数选民并不会停下来思考分裂的政府是他们自己的杰作，要求强势领袖，却投下分裂的选票是愚蠢的行为，因为选票的分散，也有可能在国会和总统之间产生喧嚣的绝境和责骂的政治游戏。
目前就是我们对总统候选人推动政府工作的能力更加注意的时刻。有关此点，他们过去的从政记录，要比他们自己吹嘘的竞选演说来得更加重要。总而言之，现在应该是停止攻击政府的能力和经验，以及认为一些新上任者能够改变世界的时候。应该是重视那些记录显示他们能平衡问题、陈述优先次序、结合同侪，跨越党派寻求支持的专业政治家的时刻了。也是摒弃任何一个政党能在没有外力援助的情况下长期执政的空谈之时。
这意味着要以怀疑的眼光对待花俏的候选人、国家前途一片大好的鼓动之辞、以及总统惊人的允诺。分裂的政府和积弱的政党是政治生活的事实。个性政治和沟通能力是一助力，但是在应付全国最急切的问题时，那些助力也起不了多大的作用。不论他们的哲学为何，以后两党获胜的候选人，将需要理性的折冲技巧，来推动政府的工作。能力、可信度和折冲这三要素对有效治理政府都是很重要的。
最后我必须指出，华盛顿对开支优先次序、武器管制和中美洲政策的僵局，反映出民众对这些问题的矛盾心理。
有关赤字以及其它重要课题的真正问题，是缺乏明显的共识——在此情形中则是有关政府的规模和角色。选民对政治家发出矛盾的信号：减少预算，但是不要裁减受欢迎的计划——那些往往是必须裁减以减少赤字的计划。一波波的民意调查显示，多数民众原则上，但并非实际上不喜欢“庞大的政府”。以政治科学的话来说，这些选民是“思想上保守”，但却“行为上自由”。此一言行的不一致鼓舞了华盛顿的逃避和伪善政治，及燃起党派的责骂游戏之火。
同样的在美国中美洲政策方面，选民所传达的讯息也是矛盾的——“不要再有古巴”（不要让美国再出现集权国家），但是却“不要再有越南”（美国不要干预和被击败）。或者在武器竞赛方面：要强大，但不要花费太多；要苏联放弃最具威胁性的武器，但是不要放弃我们的优势。
当然，不敢做困难决定的政治家应该要对未解决的问题负责。但是那却不是他们单独的责任。和许多游戏不同，权力游戏不是一种观看的活动，这是毫无疑问但却是必须说明的。在一个直接初选的制度中，选民必须对我们制度的结构问题，以及他们在此一制度中的角色更理性的涉入。
政治家和改革者可以胡整这个制度，但影响政策和游戏方式的重大改变，却必须由选民来决定。当选民不再明确地支持一个多数党以导引政府时，政府则在全国反映出那种犹豫。当国家缺乏共识时，总统和国会也会缺乏共识，当民众没有主导的哲学时，政府就会缺乏李普曼所谓的“公共哲学”。
在派系斗争再度产生的此时，有一事值得注意，那就是在混乱过后，国家需要重振礼让和妥协的精神。国家不仅需要有目标的领导统御，而且需要实际上接受权力上限，和坚持必须按照规则玩权力游戏的精神。当美国的权力游戏在两个世纪以前组织起来的时候，美国的国父故意将筹码散布得如此广，使得没有一个政治力量能够将别人逐出此游戏之外。这些筹码在最近数年中，借着改革、金钱、电视、弱势政党及分裂式投票，甚至散布得更广，而我们现在需要的是不仅能够提供洞察力，而且能提供团结的政治领导。
领袖和选民们所需要的是对民主紊乱的容忍，甚至有时必须领略民主紊乱的真正欢愉。参议员柯汉在伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻接近结束时的听证会中说道：“迅速行动不是民主的绝对目的，因为一位国王在任何一天都比一位国会议员还要迅速。”我们的政治制度需要一些改进。权力游戏将不会是有条不紊的。竞争永不会停止。争吵永不会停歇。但是如果人们鼓励联合的话，运作将会变得更好。
在伊朗-尼加拉瓜游击队丑闻的绝望之后，舒尔茨简洁有力地说明了这个问题和答案：“分权是一项非常困难的工作；因为我们必须先学会分享权力，但那是唯一的方法。”
