也许有人以为，“格里蝶顺”策略不过是个有趣的历史故事，现在不会出现这种情况了。实际上，现在选区划分依然是被政客经常使用的一个把戏。为了政党的利益，为了排斥特定人群选出他们的代表，为了让在位者重新当选，为了达到其他形形色色的目的，政客都不会放弃玩弄这种手段。
加州国会选举第23选区是美国最狭窄的国会选区，它长200英里，跨越三个县，但最宽的地方不超过5英里，最窄的地方只有一个橄榄球场的长度。第23选区里民主党的支持者较强，一直是民主党的候选人当选。加州的共和党反对将这个选区打散并入邻近的第22和第24选区，因为这样一来可能会危及共和党在这两个选区的优势。这是捆绑策略的例子。
美国俄亥俄州首府哥伦布市的国会选区，这个城市人口并不多，只有73万人。但它被分解成三个选区，即第7、12、15选区，为此城区居民必须与郊区居民混在一起。为什么要如此费事呢？地理因素完全不能解释。从政治上看，城区居民倾向民主党，如果让他们单独构成一个选区，民主党胜算很大。但当城区居民与郊区那些保守的居民混杂在一起时，后者在每个选区都压倒前者。我们发现，这样划分选区的结果是，在过去50年甚至更长时间里，这三个选区一直是共和党的天下。这可以算作分离策略的例子。
至于说堆垛策略的例子，那就不胜枚举了。列举的四个较为离谱的例子，它们看起来不像地图，而像艺术品，我们不得不对政客们的“想象力”、“创造力”叹为观止，他们如此煞费苦心，目的当然不是为了选举的公正，也不是为了实行民主；读者应该可以猜到他们的目的吧？看起来完全无害的东西，到了政治家手里，也可以变成竞争的游戏。有了这些曲里拐弯的选区以后，你虽然投了票，但你的票很可能因为在选区内太少或太多而被浪费了，而其他人的票却可以起放大作用。由此可见，不是有了普选、有了“一人一票”，人人在票箱面前就平等了。投票看起来是平等的，但你仔细再琢磨一下，事情就不那么简单了。
美国是“格里蝾螈”策略的发源地，但只要条件允许，其他国家的政客决不会放弃运用这种策略的机会。因此，在爱尔兰、北爱尔兰、德国、智利、马来西亚、新加坡、拉脱维亚、中国台湾，以及其他很多地方，也可以找到运用“格里蝾螈”策略的例证。其他一些国家为了限制这种策略的使用，近几十年里都作了一些选举制度方面的改革，如把选区划分的责任从政客手中拿开，交给中立或跨党机构处理。但美国的既得利益集团势力太强，那些从选区划分中获利的政党和政客拼命抵制改革。不仅如此，2006年6月28日，美国最高法院还做出裁决，认为众议院前共和党领袖汤姆?狄雷2003年改变得克萨斯州选区图的做法没有问题，这实际上等于授权美国全国的政客可以随意改变选区以维护其政党或其自身的利益。因此，在美国，“格里蝾螈”的游戏未来仍然会大行其道。
投票规则
选举就要投票，投票就要规定得多少票才算当选，这就是投票规则。理论上，可以有五种不同的规则。第一种叫做全体一致的同意，即只有得到所有人的投票，一个人才能当选；有一个人反对都不行。第二种叫做绝大多数人支持，即必须得到70％或80％投票才可以当选。第三种是得多数票者（即超过50％）当选。第四种是得票最多的那个人当选，所谓“最多”是相对其他候选人，哪怕只得到25％的选票，只要其他候选人得票都少于20％，就可当选。第五种是比例规则，即各党得到的席位与它们得到的选票成比例。如30％的选民投票支持某党，该党就应该得到30％的席位。
这五种投票规则中，哪一个最符合民主原则呢？全体一致支持的规则听起来最民主，其实未必。如果需要全体选民支持才能当选，那么首先是不可能，其次也不好，因为只要有一个人不支持，这一个人的票便与其他99％的人的票一样重要，这当然不合理，不符合民主原则。绝大多数支持的规则也会遇到同样的问题，比如要求80％的人支持才能当选，那就等于赋予20％的人否决权，少数否决多数，这也没有道理。因此，理论上可能的五种规则里面实际上只有三种可能：第一个是简单多数制，第二是相对多数制，第三个是比例制。
现实中各国的投票制度一般按照这三种投票规则分为三大系列：多数制、比例制和混合制，每一系列内部又分为不同的形式。限于篇幅，我不准备对各种投票制度一一详细介绍，只打算粗线条地描述和评价一下它们。
一般而言，“多数制”下，每个选区只能有一人当选。 “多数制”包括了两种多数制，即“简单多数制”与“相对多数制”。简单多数是最常见的投票规则之一，它要求当选人必须获得至少50％选民的支持。在候选人多于两人的情况下，很可能出现没有一位候选人获得50％选票的局面，解决这个问题的方法有两种：一是采取“两轮投票”，一是采取“排名淘汰投票”。两轮投票是指，如果第一轮投票没人获得50％以上的选票，就得对得票最高的两位候选人进行第二轮投票，胜者当选。如在2007年的法国总统选举中，第一轮投票中有12位候选人，其中只有两人获得多于20％的选票，得票最少者只得到0．34％的选票。第二轮投票在人民运动联盟主席萨科齐与社会党候选人罗雅尔之间展开，最后萨科齐以53.69％对46．31％的得票率胜出，当选新一任法国总统。法国2002年的总统选举也是经过两轮投票才选出总统的。“排名淘汰投票”也要求当选者获得50％以上的选民支持，但不必进行第二次投票，因为选民在投票时已经对所有候选人进行了排序。选后，先查验选民的第一选择，若有候选人获得半数以上选票，即告当选；否则，排名最末的候选人出局，并将其获得选票上第二位候选人的票数分配给其他候选人。如此循环往复，直至有人获得半数以上选票为止。澳大利亚国会下议院选举即采此法。这种方法的缺点在于程序复杂，容易把选民搞得晕头转向。相比之下，两轮投票虽然费钱费时，但更简单、更能直接反映选民意愿。
“相对多数制”之下，如果每个选区只能选出一个人，不管有多少候选人，哪位候选人得票比其他候选人都多，便可当选，这叫 the First Past the Post，或简称 FPTP。FPTP意味着，一个候选人即使没有得到大多数选民的支持，他还是可能当选，这显然有失公正。国内不少人鼓吹“海选”，即不确定候选人的选举。如果“海选”配上“相对多数制”，就可能出现这样的局面：50个人出来竞选，大多数候选人得到2％左右的选票，这时只要有人得到3％的选票，即可当选。而操控3％的选票易如反掌。“相对多数制”还可能造成少数派当选的局面。台湾2000年的“总统”选举很说明问题。当时，“绿营”的陈水扁得票39％，“蓝营”的宋楚瑜得了37％，只比陈水扁少2％，连战得了23％。但由于在三个候选人里面陈水扁得票最多，虽然没有超过50％，但是他最后当选了。如果换成“简单多数制”，第一轮投票后举办第二轮投票，让陈水扁与宋楚瑜对决，原来支持连战的“蓝营”选民大多会把选票投给宋楚瑜，结果就会是宋楚瑜当选，而不是陈水扁。由此可见，投票规则不一样的话，可以使选举结果、以至于政治版图非常不一样。因此，谁来制定投票规则是大有学问的，政客都会挖空心思在这方面做文章，设计有利于自己一派的投票制度。
“多数制”一般适用于单一选区，即每个选区只有一人当选的选区。但有些地方在复数选区的背景下，依然使用多数制。这就出现了所谓“复数选区单记不可转让制”，即每个选区不是只选一个人，而是选好几个人，但每个选民只能把票投给一位候选人，且这一票是没有排序的、不可转让的，得票最多的那几位候选人当选。假设一个选区里面可以选出5个议员，而这个选区有15个候选人，其中最高的得了25％的票，次高的得了20%的票，第三的得了18％的票，第四的得了15％的票，第五的得了12％的票，还有10％的票分散到其他的候选人，那就是这5个得票最多的候选人当选。这种“复数选区单记不可转让制”曾经在亚洲比较常见，如日本、韩国、中国台湾，但现在被认为是问题较多的一种制度，因为在一个选区里面选出多于一个代表，而每个选民却只能把票投给一位候选人，结果就会造成同一个政党的候选人互相竞争，久而久之在同一政党内形成派系。日本的党内派系林立、台湾党内派系林立，都跟这种投票制度是大有关系的。日本鉴于这个问题，在20世纪90年代做了一部分的选举改革，但是现在因为还有一部分没有改，所以派系的问题依然存在。从2008年起，台湾的“立法院”选举也放弃了这种投票制度。
简单多数制和相对多数制虽然不一样，但它们的共同特点是赢者通吃。什么叫“赢者通吃”？看看图表3—10给出的例子就清楚了。假设有一个小国，它划为5个选区，共有三个政党，要选出5人组成的议会。投票的结果是政党A在5个选区都获得了50％的选票；政党B在5个选区的表现略为逊色，都得到了49％的选票；政党C大败，在5个选区都只得到1％的选票。不管是实行简单多数制，还是相对多数制，政党A都将垄断议会所有席位，而政党B与政党C一样一无所获。简言之，在简单多数制下，我得到了51％，另外49％的人投票给另外一个人，这49％的人我就不管了；在相对多数制下，事情更荒唐，我被30％的人选上，其他70％的人支持其他候选人，但没有一个候选人超过我30％的选票，我就代表这30％的选民，其他人我就不管了。赢者通吃的游戏显然有损于选举结果的代表性。
图表3—10 多数制下的赢者通吃
政党 选区1 选区2 选区3 选区4 选区5 总计
A 50 50 50 50 50 5席
B 49 49 49 49 49 0
C 1 1 1 1 1 0
在比例制下，每个选区往往有多于一人当选；因而结果会不同，不会出现赢者通吃的局面。以丹麦2001年的选举为例（见图表3—11），6个党所得选票的比例与它们在议会里获得的席位比例非常接近。比例制之所以产生这样的效果，是因为其出发点就在于让各政党所获席次的比例与其所获选票的比例尽量吻合，以增强选举结果的代表性。我们假设一下，如果丹麦不是采取比例制，而是多数制，很可能只有两个大党在议会里面有席位，其他的党则可能完全没有机会在议会里面立足。
图表3—11 丹麦2001年的议会选举
政党 选票% 席位（179）
自由党 31.3 31.3（56）
社会民主党 29.1 29.1（52）
人民党 12.0 12.3（22）
保守人民党 9.1 8.9（16）
社会主义人民党 6.4 6.7（12）
激进左翼社会自由党 5.2 5.0（9）
其他 6.9 6.7（12）
总计 100 100（179）
如果着眼于政党而不是候选人个人，“政党列表”是比例制的一种最常见做法：选举时，各政党提供一个自己候选人的排列名单，选民投票给自己中意的政党，然后各党按所获选票的比例分到相应比例的议席，最后各党按自己的候选人名单顺序将议席依次分配给候选人，排在最后的候选人也许得不到任何席次。这样的体制，选区数量越少、选区规模越大，其代表性越强。许多欧洲国家采取这种体制。
如果着眼于候选人而不是政党，比例制可采取“单一可转移投票”，它要求选民按自己的偏好对所有候选人进行排序，然后用某种复杂的计票办法来确定是否有候选人获得了当选的最低票数，是否应淘汰哪位候选人，一直到所有席次被分配完毕为止。这种方法不仅可尽量减少废票，让政党所得席次与它们所得选票成比例关系，还可以给选民更多的选择，不必受“政党列表”的约束。但它的缺点也很明显，那就是计票方式太繁杂。因此，实行这种体制的国家只有爱尔兰、英国的北爱尔兰地区和马尔他。
在“多数制”与“比例制”两大系列外，还有形形色色的“混合制”。“混合制”顾名思义就是将“多数制”下的各类变种与“比例制”下的各类变种结合起来，其结合方式可能千变万化。不过，所有的混台制形式有一个共同特点，即选民投两张票，一张选票投给本选区的候选人，另一张选票投给政党。至于怎样确定一个选区的当选人、怎样确定各政党的得票比例，怎样处理选区当选人与政党当选人的关系，不同形式的“混合制”之间差别很大。这里对此就不详细讨论了。
在全球191个国家中，有93个采取某种形式的“多数制”，有64个采取某种形式的“比例制”，还有27个采取某种形式的“混合制”。如果分开地域看，欧洲国家倾向于采取“比例制”；前苏联以及东欧地区是投票机制的试验场；其他地区倾向于采取“多数制”，尤其是“相对多数制”。
不同的选举制度产生的结果是不一样的。选举可能出现三种结果：一种情况是“名副其实的多数”，即一个党赢得多数的选票，同时也赢得了议会里多数席位，选票与席次是匹配的。另一种情况是制造出来的“假多数”，即在议会里占多数席位的政党，并没有得到多数的选票。还有一种情况更离谱，可以叫做“人为的少数”，即某政党得到了多数选票，但它在议会里却没有得到多数席位。有人也许会想，后两种情况只是理论上的可能，现实中不会出现，其实不然。
例如，在英国2001年的选举中，工党得到了40．7％的选票，但它在下院得到了62．5％的席位，出现了完全不成比例的放大效果。保守党得到31．7％的选票，但在下院的席位只占总数的25．2％，出现缩小效果。更惨的是自由民主党，它拿到18．3％的选票，却只得到7．9％的席位。这还不算很奇怪，在1974年的选举中，工党得到的总的选票是37．2％，保守党得到的选票是39．3％，后者得的选票比前者多，但结果却是工党得到了下院里大多数的席位，这很难让人服气。在英国这个有点儿君子风度的地方，也许可以容忍，换个其他地方可能会打起来。为什么我这个党得到的票多，但却由别的党执政？听起来的确是非常没有道理的。
这种情况不仅在英国出现，在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰都出现过。在新西兰1978年的选举中，国民党赢得了92席位里面的51席位，但它得到的选票不是多数，甚至也不比对手得到的选票多。对手工党得到40．4％的选票，国民党只得到了39.8％，结果国民党却赢得了选举。这种情况到1981年又出现一次，得票第二的政党赢得了议会的多数席位，结果成了执政党。就是因为这个情况反复出现，新西兰1990年代以来改变了他们的投票规则。当得票少的政党赢得多数议会席次、得票多的政党变成议会里的少数时，政府的决定就不是多数统治，而是少数统治了，它无论如何不能被称之为“民主”。问题在于，在有些投票机制下，这种结果难以避免。
那么，什么样的投票机制更容易造成“假多数”或“人为的少数”呢？一般而言，实行多数制的国家，席位和选票之间的相关关系比较弱；实行比例制的国家，选票和席位之间的相关关系会比较强；实行混台制的国家，两者的相关关系也很强。英国实行的是多数制，新西兰在1992年改革以前同样实行多数制。它们与实行比例制的荷兰非常不同。在荷兰2003年1月份举行的议会选举中，共有十多个政党参与竞选。结果，9个大党共获得98.7％的选票，其中6个较小的政党得到的选票都没有超过6.5％。但这9个政党全部在议会获得了席位，而且它们各自所获席位的比例与所获选票的比例相差都不超过1％，可算是高度吻合。如果实行多数制，这种结果是难以想象的。
为了便于系统地比较各种投票机制的优劣，有人发明了一个公式，计算选票与席次之间不合比例程度的指数。我们在这里不去纠缠怎样计算该指数，只看一看哪些国家指数低？哪些国家的指数高？从图表3-13看，比例制的优势几乎完全毋庸置疑。比如在实行比例制的荷兰、丹麦的不合比例指数很低，而在实行多数制的国家毫无例外地都比较高，尤其是那些同时采取总统制的国家，如美国和法国。
图表3—13 三十六个民主国家中选举制度（立法机构选举）与
平均选举不合比例指数（1945—1900）
国家 不合比例 选举制度 国家 不合比例 选举制度
指数（%） 指数（%）
荷兰 1.30 比例制 西班牙 8.15 比例制
丹麦 1.83 比例制 澳大利亚 9.25 多数制
瑞典 2.09 比例制 巴布亚新几内亚 10.06 多数制
以色列 2.27 比例制 英国 10.33 多数制
马尔他 2.36 比例制 哥伦比亚 10.62 比例制
奥地利 2.47 比例制 新西兰 11.11 多数制
德国 2.52 比例制 印度 11.38 多数制
瑞士 2.53 比例制 加拿大 11.72 多数制
芬兰 2.93 比例制 博茨瓦纳 11.74 多数制
比利时 3.24 比例制 哥斯达黎加 13.65 比例制
意大利 3.25 比例制 特立尼达 13.66 多数制
卢森堡 3.26 比例制 委内瑞拉 14.41 比例制
爱尔兰 3.45 比例制 美国 14.91 多数制
葡萄牙 4.04 比例制 巴哈马 15.47 多数制
冰岛 4.25 比例制 巴巴多斯 15.75 多数制
挪威 4.93 比例制 毛里求斯 16.43 多数制
日本 5.03 SNTV 牙买加 17.75 多数制
希腊 8.08 比例制 法国 21.08 多数制
尽管妇女获得投票权已经过去了几十年，但截至2000年，在全世界182个有数据的国家里，女性在议会下院占据的席位比例平均只有 11.7％。那么，哪种投票机制最不利于女性当选呢？从不同投票制度下妇女的代表性可以看到，妇女在议会下院所占席位的比重在比例代表制下最高，平均约为15.4％；在多数制下最低，只有8.5％；在混合制下居中，平均为11.3％。因此，多数制是一种对妇女歧视作用较大的制度。
当然，没有任何一种投票制度能够产生完全有代表性的结果。耶鲁大学教授道格拉斯?芮1971年出版过一本书《选举规则的政治结果》。他从理论和实证的角度证明，所有的选举制度，都很难产生完全代表性的结果，无论是相对多数制、简单多数制，还是比例代表制。这就是说，选民通过投票很难把自己的意愿完全表达出来；只是在有些投票机制（如比例制）下，表达得更充分一点儿；在另一些投票机制（如多数制）下，表达得更差一点而已。
除了影响代表性，不同的投票机制还会影响选民的投票率，因为在有些投票机制下，不少人会觉得由于制度安排不合理，自己的选票很可能被浪费，所以就不投票了。从1990年代各种投票机制下的投票率我们看到，在采取多数制的77个国家里，平均投票率只有60％出头；在采取比例代表制的68个国家里，平均投票率是70％，比前者高了10％；在采取混合制的26个国家里，平均投票率几乎正好居中，为64％。如果我们认为民主是需要人民参与的，显然比例代表制的投票制度更有利于人们来参与政治生活。
这一节让我们认识到，选举并不是在法律上赋予每个成年人以投票权那么简单。程序上某些规定可能让拥有选举权的人无法参与投票；选区划分方面的猫腻可能导致大批选民的选票因过多或过少而被浪费；投票和计票的某些方式可能大幅降低选举结果的代表性以及投票率。现在，世界一共有200个左右国家，如果把选举权、选区划分、投票规则的各种形式进行组合的话，会产生无数种可能的选举制度。在代表人民意愿方面，不同的选举制度会产生非常不一样、甚至绝然相反的结果。采取哪一种选举制度最符合民主原则？采取哪一种选举制度最符合当地的经济、社会、政治、文化、人口分布特点？对这些问题，学术界还完全没有共识。在现实政治中，选择哪一种选举制度往往是各种政治势力之间博弈的结果，而不是出于对民主理念的思考。因此，对真正关心民主的人而言，他们必须依据理想民主的原则对此作深入的思考，而不是停留在最肤浅的层面上，即一味盲目地呼吁实行无限制的投票。
二、 政党制度
“党”在中文里不是一个好字，其原意指群、类、朋党、偏私、不公；与“党”相关的中文词也往往是贬义词，如“党邪陷正”、“党同伐异”、“党同妒异”、“党羽”、“党见”、“党庇”、“党徒”、“党恶佑奸”、“党阀”、“党翼”等等，不一而足。欧阳修的《朋党论》是一个最广为人知的例子。为此，周代的《书?洪范》就断言：“无偏无党，王道荡荡。”
其实，不光中国人以前认为党不好，西方人也未必认为党是好的。最早的党大概是17世纪末出现在英国的辉格党、托利党，它们无非是一小部分精英在议会里形成的小圈子而已。美国的国父们对政党以及由此带来的党争非常反感。最著名的例子也许是由麦迪逊于1787年执笔写的《联邦党人文集》第10篇。在这篇文章里，麦迪逊把“党争”定义为“一些公民，不论是全体公民中的多数或少数，团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体的利益”。在他看来，党争败坏了公共管理，使它变得不稳定、不公正。他深刻地指出：“造成党争的最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多较小的集团，在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配。”这意味着，只要不消除阶级差别，“党争的原因不能排除，只有用控制其结果的方法才能求得解决”。
美国的第一任总统华盛顿也十分厌恶政党。当华盛顿于1796年9月17日发表告别演说时，他提出了四条忠告，其中第二条就是“反对政治派系之争”。他说：
我已经提醒你们，在美国存在着党派分立的危险，并特别提到按地域差别来分立党派的危险。现在让我从更全面的角度，以最严肃的态度概略地告诫你们警惕党派思想的恶劣影响。不幸的是，这种思想与我们的本性是不可分割的，并扎根于人类脑海里最强烈的欲望之中。它以各种不同的形式存在于所有政府机构里，尽管多少受到抑制、控制或约束。但那些常见的党派思想的形式，往往是最令人讨厌的，并且确实是政府最危险的敌人。它往往干扰公众会议的进行，并削弱行政管理能力。它在民众中引起无根据的猜忌和莫须有的惊恐；挑拨派系对立；有时还引起骚动和叛乱。它为外国影响和腐蚀打开方便之门。外国影响和腐蚀可以轻易地通过派系倾向的渠道深入到政府机构中来。这样，一个国家的政策和意志就会受到另一个国家政策和意志的影响。
为此，华盛顿认为，“假如我们要维护用血与泪换来的自由和独立，那么就必须抛弃并驱赶政党精神这个恶魔”。美国第三任总统杰佛逊甚至耻于与政党有任何瓜葛，他说，“如果我非同一个政党一起就不能进入天堂，我宁愿永不进入天堂”。
真正开始有人赞扬政党是比较晚的事情。在1888年出版的一本有关美国的书中，英国人詹姆斯?布莱斯（1838—1922）说，“政党是不可避免的，一个自由的大国没有政党是不行的。没有人能告诉我们，没有政党代议制政府如何还能运作”。他大概是最早说政党好话的人之一。再过了半个多世纪，美国学者夏特?施耐德（1892—1971）于 1942年出版了一本题为《政党政府》的专著，在其中他说的一段话后来变成了名言：“应该直截了当地说，政党创造了民主，现代民主没有政党是难以想象的。”此后，几乎所有关于政党的书都会引用该段话。冈此．可以说，只是到了非常近的年代，人们才把党看作一个好东西。我在第一讲中曾讲到，民主本来是坏东西，后来才变成好东西；政党也是如此，早期被认为是坏东西，只是到了近一个世纪才把它看成是好东西。后面，我们将会看到，实际上，现在西方又有很多人把政党看成是一个坏的东西。
政治生活中，各种各样的组织很多，政党与其他政治组织的区别在于，其目的不是影响决策，而是通过选举或其他方式执掌政权。
在西方的政治体制下，政党主要有四个方面的功能。一是代表，二是组织，三是稳定，四是制定政策。我要强调的是，这四方面的功能都是限制公民的选择范围，把公民的选择范围尽量地压缩，变成由几个政党来代表。
先看代表功能。公民本来的偏好可能千差万别，分布非常发散，政党居于社会势力与政府之间，一方面将公民的要求加以归纳、提炼，传达给政府；另一方面，将政府的政策加以解释，传达给社会公众。这里，所谓“代表”，其实就是将发散的民意整合为不多的几条要求，使政治体系能更有效地做出回应。很明显，经过政党的整合，人民的选择范围缩小了。
组织功能包括招募、训练政治精英，提名他们担任公职，动员各种资源，支持政治精英参加选举、赢得选举。说到底，组织功能就是要挑选政治精英，反映了一种精英的倾向。
稳定功能是指要参与制度内的竞争，政党必须接受现行体制的价值规范、游戏规则，从而为维护现状创造了条件。为了参与制度内的竞争，政党必须影响民众政治偏好的形成（而不仅仅是反映民众的偏好），把形形色色的个人与团体纳入现行政治秩序；诱导民众采取或不采取政治行动，防止异端政治势力形成新的政党、破坏现行政治秩序。这些作为显然含有保守的成分。政治稳定有时是好东西，但未必永远都是好东西。
最后，政党存在的目的就是要执政，要掌握制定政策的权力。执政前，政党往往会提出自己的政策主张；不过，一旦执政，这些政策主张很少能约束政党的政策选择。这就是政党的政策制定功能。归纳起来，政党的功能无非是限制公民的选择范围，尽量把他们发散的要求和偏好选择整合成政治系统能够处理的问题。
现在世界上恐怕有成千上万个政党，我们可以用各种指标对它们进行分类。例如，在没有实行普选的19世纪上半叶，政党多是“精英党”，不过是议会成员之间形成的小圈子，活动范围也局限于烟雾缭绕的密室内。1860年前后，“大众党”开始出现，他们向整个社会招收党员和支持者，并在全国范围内设立分部和支部。介于大众党与精英党之间的是“信徒党”，它们是大众的，因为党员众多；但它们也是精英的，因为并不是任何所有人都能入党，要经过一系列严格的审查。
另一种分类是看政党之间的政治分界线。1967年，两位学者提出了一个理论，认为现代政党都是两次革命的产物。一次是18—19世纪欧美各国经历的民族革命，或现代国家形成过程；另一次是19世纪的产业革命。前一场革命引发了各国中心地区与边缘地区之间的冲突，以及国家与宗教之间的冲突；后一场革命引发了地主阶级与新兴资产阶级之间的冲突，以及有产者与无产者之间的冲突。19世纪和20世纪上半叶的政党往往可以在这四类冲突中找到坐标，形成激进与保守、左与右的分野。进入20世纪下半叶，出现了一些新的社会运动，如妇女。学生、少数族群、环保、消费者保护、同性恋、反全球化等，旧的分野加上新的分野，使政党的坐标图由两维（左、右）变为四维（老左、新左、老右、新右）。
第三种分类是看政党意识形态色彩的强度。有些政党有强烈的意识形态色彩，只服务于特定的阶级或其他特定人群（德国的“绿党”）。另一些政党非常实用主义，争取最多选票是唯一考虑，常被人称之为“全民党”。现在西方社会的那些大党往往都是些“全民党”。它们刚成立时，也许还服膺某种意识形态，但为了打选战，最终放弃意识形态的原则，向中间靠拢，以尽可能多地争取选票。当主要政党都变成“全民党”时，政党之间的差别模糊了，政党的代表功能也萎缩了。
为政党分类是一回事，为政党制度分类是另一回事。政党制度是一个国家政党分布的一般形态，其分类最重要的标准是政党的数量。政党数量看似一个简单的计数问题，其实并不那么简单；除了“多党制”数目比较模糊外，如何计算“两党制”的两党、“一党制”的一党，还得有个尺度。以英国为例，我们平常说英国实行两党制，大家一般只知道英国的工党与保守党。但在英国议会2005年产生的55届下议院里，除了两个大党占据646席中的553席外，还有另外12政党的议员。在英国社会里，截至2007年，更有200多个登记在册的政党。那我们凭什么把英国的政党制度叫做“两党制”呢？同样的问题也出现在美国和其他国家。
当我们谈政党制度时，政党的数量不是指社会中存在的政党的数量，也不是指议会里所有政党的数量，而是指下议院中占支配地位政党的数量。更准确地说，有效政党的数量是占据下议院95％席位的头几位政党的数量。有两个政治学家在1979年甚至提出了一个怎么算有效政党的公式。不懂这个公式也没关系；懂数学的读者则不妨找找各国议会的数据，自己计算一下各个国家到底有多少个党。
用上面的公式计算，各国的政党制度大概可以分成五大类。第一种是无党制。雅典民主就是一种无党制；由于国父们的反对，美国最初也是无党制，那时国会候选人以个人名义，而不是政党的名义参选。今天，美国内布拉斯加州的议会仍沿用这种制度。世界上也还有不多的几个国家没有政党，如中国的近邻不丹，这个只有67万人口的小国在2007年以前还没有政党，2007年才有几个政党注册。实行君主制的产油国文莱虽然有几个政党，但立法会成员是任命的，与政党无关，因此也可归入无党制。
第二类是一党制，即不允许反对党存在，只有一个政党执政的体制。世界上最早的一党制大概出现在美国模式的非洲版——利比里亚。受美国辉格党的影响，那些从美洲移民利比里亚的美国黑人于 1878 年建立了“真正的辉格党”，在此后的100年里，这个党是利比里亚唯一的合法政党，它只代表美国黑人及其后代，压制占人口大多数的利比里亚土著居民，直到1980年被政变推翻。有意思的是，美国在很长时间里接受这种体制，并大力支持该党的统治。西方国家一般把共产党执政的国家都归于一党制的类型，实际上，历史和现实里存在过上百个一党制。
第三类是一党独大，有些国家虽然允许其他党存在，但实际上是一党独大的。这种情况既有左翼政党一党独大，也有右翼政党一党独大。比如说瑞典，社会民主党从1932年至2006年几乎一直执政，自1907年以来，该党所有领袖都曾担任过政府首相。2006年，四党同盟赢得选举，原因是它们的立场都向左靠拢了。爱尔兰自1921年独立以来，除少数年份外，一直由共和党执政。与瑞典一样，共和党的领袖也都曾担任过政府总理。以色列的工党现在出现了很多问题，但是1948年到1977年这几十年里面都是工党执政。日本右翼自民党从1955年到1993执政，1993年下台后三年，自1996年开始，又开始连续执政。所以战后日本几乎从来都是自民党执政。另一个前法西斯国家意大利，战后很长时间里是基督教民主党执政，从1948年一直到1992年。意大利另一个大党——共产党（它也是西欧最大的共产党）却因为冷战的原因未曾获得执政机会。印度国大党连续执政达30年（1947—1977）；墨西哥的制度革命党执政时间更长，从1920年一直延续到2000年。加拿大实际上也是如此，从1896年以来的111年间，有79年由自由党单独执政，这还不包括它与别党联合执政的年份。其实，在1880年代至1970年代这90年间，美国南部也几乎完全是民主党的一统天下。由于出现这么多一党独大的例子，1990年，一群学者还出版过一本论文集，题目叫《非同寻常的民主：一党独大的政权》，其中涉及瑞典、以色列、日本、意大利。除了这些例子以外，在非洲、亚洲、拉丁美洲，由一党长期单独执政的国家还很多。
第四类是大家熟悉的两党制，在这种体制下，两大政党轮流坐庄，其他小党只能在这种体制里小打小闹，永远没有机会参与执政。仔细观察的话，我们会发现，英语国家里面非常容易出现两党制。比如，美国国会里面95％以上的席位永远由民主党和共和党占据。在新西兰、澳大利亚、英国的议会里面的绝大多数席位在很长时间里也往往是被同样两个党占有，不过近些年来发生了变化。有些国家（如美国）可以被叫做纯粹的两党制；另一些国家可能是两个半党制，如今天的英国，第55届议会下议院里工党有356席，保守党有197席，第三大政党民主党还占有63席。这63席也许不能决定政策走向，但如与其他政党联手，执政党也不能忽略不见。
最后一类是多党制，即有多于3个主要政党的制度。多党制也可细分为轻度多党制和高度多党制，前者指有3—5党，其中一个能掌握议会40％以上的议席，处于主导地位，但其他的政党可以形成政治同盟与之抗衡；后者指有6个以上的党，且没有一个政党能掌握议会40％以上的议席。比如以色列在1977年工党一党独大的格局破裂以后，逐步演变成一个高度多党制。在2006年选举形成的第17届国会中，第一大党“前进党”只占据120个席位中的29个议席；第二大党“工党”19席，第三大党“沙斯党”12席，第四大党“利库德”集团12席，第五大党“以色列——我们的家”11席，其余还有7个党，分别得到3—9席。国会内一共有12个党的代表；参与国会选举竞选的还有另外19个党，只不过它们没有迈过进入国会的最低门槛；此外，还有6个党没有参加 2006年的选举；2个党出现在这次选举以后。这样算下来，700万人口的以色列共有39个政党。
目前，世界上236个政体中，26个是无党制，8个一党制，41个一党独大制，35个两党制，最多的是多党制，共有126个。那么；为什么不同的国家采取不同的政党制度呢？历史的偶然性当然是可能的原因之一，但这似乎不是一个令人满意的回答。社会的特性恐怕也是一个原因。我们很容易想象，分歧线比较多的社会（如阶级的、宗教的、种族的、文化的、语言的分歧），政党的数目可能比较多。但大多数社会里的分歧线似乎都比政党的数目要大得多，一些社会分歧并没有演化为政党对立。近几十年里，大部分研究政党制度的人都注意到，选举制度与政党制度之间存在着紧密的关系。最早发现两者关系的是法国政治社会学家杜佛杰；他在1950年代和1960年代发表的一些论文中观察到选举制度对政党制度的影响。更具体地说，杜佛杰提出三个论断：第一，单一选区相对多数决倾向产生两党制；第二，复数选区比例制倾向产生许多相互独立的政党（多党制）；单一选区两轮多数决（第一轮得票最多的候选人参与第二轮投票）倾向产生容易形成战略同盟的多党制。后来，有人把这些论断称之为杜佛杰定律。为什么会出现这些规律性的现象呢？原因是在单一选区相对多数决的制度环境下，只有一位得票相对最多的候选人可以当选。对选民来说，由于害怕自己的选票被浪费，他们会进行策略性投票，将票投给自己心仪的候选人中最有机会胜出的那一位，而不是自己最中意的那一位候选人。既然小党的候选人胜出的机会小，选民倾向在大党的候选人中做选择。同时，对候选人来说，由于只有选票超过其他任何竞争者才能当选，他们会使尽浑身解数向中间选民靠拢，而不是着眼于政治光谱两端的选民。如此一来，选民与候选人两方面的考虑都容易导向两党对决的局面。在比例代表制的制度环境下，得票不多的小党也可以按比例分配到席次，因此会有选民投票支持它们，使之得以生存。而在两轮多数决的制度环境下，第二轮投票使选民在第一轮的选票不会白白浪费。因此，选民在第一轮会按自己的意愿投票，各选区能参与角逐第二轮投票的候选人不会集中于两大党。但由于每个选区只能选出一人，第二轮投票前，有些政党会倾向相互做政治交易，我在甲选区支持你的候选人，你在乙选区支持我的候选人，形成带战略同盟色彩的多党制。
图表3—16在一定程度上证实了杜佛杰定律。我们能同时找到选举制度与政党制度资料的政体共195个，目前在实行两党制的32个政体里，21个或66％采取简单多数或相对多数代表制；在实行多党制的107个政体里，57个或53％采取比例代表制。这说明杜佛杰定律不是铁律（社会科学里很难找到什么铁律），而是出现概率较高的现象。要找不符合杜佛杰定律的例外十分容易，在选举上实行多数代表制的印度、英国、加拿大（很多英语国家实行多数代表制），并不完全是两党制。其实，杜佛杰本人也不认为他的论断是绝对真理，只不过多数代表制倾向遏制新兴政治力量的出现、加速淘汰衰落的政治势力；而比例代表制的作用正好相反。图表3—16也印证了杜佛杰的这个判断，我们看到，多数代表制不仅容易产生两党制，也容易孕育一党独大、一党制和无党制。
图表3－16 选举制度与政党制度的关系
选举制度/ 两党制 多党制 一党独大 一党制 无党制 总计
/政党制度
简单多数/ 21 32 20 5 10 88
相对多数 （66%）（30%） （51%） （100%） （83%）
比例制 9 57 7 0 0 73
（28%）（53%） （18%） （0%） （0%）
混合制 1 14 12 0 1 28
（3%） （13%） （31%） （0%） （8%）
其他 1 4 0 0 1 6
（3%） （4%） （0%） （0%） （8%）
总计 32 107 39 5 12 195
（100%）（100%）（100%） （100%） （100%）
那么，到底哪一种政党制度更好呢？这里有两个“好”的标准：一是在多大程度上代表选民，二是对政治稳定是不是有利。美国人和崇拜美国体制的人总爱对两党制大唱赞歌，认为多党制不好。他们的理由是，两党制有利于政治稳定，因为两大党都会自觉向政治光谱的中点靠拢，以争取中间选民；这样一来，政党之间的竞争不会走偏锋。即使选民本身原本是严重分裂的，最后在选举和政党制度的挤压下，两极的选民也不得不向中间看齐，否则他们的选票等于废纸。立场极端的政党因而在两党制下完全没有出线的机会，难以在社会上兴风作浪。此外，两党制可以给选民清晰的政策选择，让选民清楚地知道哪一个政党应该为政策的得失负责任。批评两党制的人认为，这种体制有明显的美国偏向。它首先在代表性上不及格，因为它与其说是代表各种各样的选民，不如说是强迫选民忍痛割弃自己的政策偏好，在两大党提供的菜单里做选择。其次，不应把“内阁稳定”与“政局稳定”混为一谈。在多党制政体里，内阁的更换也许相当频繁，但这并不妨碍政体本身是相当稳定的。何况现存政权的“政局稳定”本身不应该成为价值判断的标准。
一般研究政党制度的学者基本上同意这样一个结论，即多党制在代表选民方面比两党制要好，能够更充分地代表选民。由于选民不必违心地在两个政党之间做选择，他们参与政治的意愿更强烈。这反映在投票率上，多党制下投票率一般比两党制下要高。另外，多党制让极端政党也有机会通过制度渠道参与政治生活，更有利于政局稳定。
由于两党制代表性太差，美国政治学会前会长罗易（也是笔者 1980年代在康奈尔大学留学时的导师之一）以及其他一些开明的美国政治学者一直建议美国需要一个第三党；他们认为如果有第三党，美国政府会对美国人民更负责一些。但是他们没有回答，在什么情况下美国才会产生第三党。在最近的几次选举时，罗易这些人一直都支持第三党，虽然他们未必喜欢第三党的候选人。但严酷的事实是，因为除非改变选举规则，第三党在美国国会里赢得席位的可能性非常小；而两大党是现存体制的最大受益者，它们不可能允许对选举规则做出重大变更，这就是所谓“路径依赖”。
无论是倾向两党制也罢，多党制也罢，共同的假设是在民主体制下政党不可或缺。那么各国老百姓是怎样看待政党的呢？美国的民意调查发现，对各种各样的机构的信任度，地方基层政府最高，其次是法院，第三是国会，第四是警察，第五是联邦政府。最低是政党，只有35％的人相信美国的两大党。加拿大的情况也差不多，老百姓对教会、媒体、联邦政府、省政府、军队、公司、法院的信任度都相对较高，他们最不信任的就是政党，只有39％的人信任它们。我们看到，不管是在原欧盟15国，还是在欧盟新成员国，老百姓最不信任的依然是政党：原欧盟15国有76％的民众不信任政党，而新欧盟国家有高达82％的民众不信任政党。
对政党的不信任也反映在党员占人日的比重上。在1980年以后的20年左右时间里，法国、意大利、英国、挪威、芬兰、荷兰、奥地利、瑞士、瑞典、爱尔兰、比利时、德国等所谓“老民主”国家的党员人数（包括所有政党的党员）都遭遇了9％至65％的下降，平均降幅在30％以上。现在，除奥地利外，这些国家的党员人数占人口比重均在10％以下，平均为5％左右，英国、法国更在2％以下。在所谓“民主”体制下，入党不像加入共产党那么难，不需要介绍人，不需要考察，大门敞开，任何人随时都可以进出，但现在却没有什么人愿意入党，这说明什么问题呢？有意思的是，只有在匈牙利、葡萄牙、斯洛伐克、希腊、西班牙这些所谓“新民主” 国家，党员的人数自转型初起有所增加。这些国家似乎由于经验不足还与政党暂时处于蜜月期。政党的危机在西方不是一天两天的事情，从1960年代起就有学者讲政党危机，现在政党危机变得更加明显了。如果政党是一个好东西，为什么老百姓不信任它？什么原因使得老百姓不信任政党？不信任是否意味着老百姓把政党看作坏东西？如果民主是个好东西，为什么它需要政党这种坏东西来支撑？有什么其他机制可以替代政党的功能，但同时克服政党的内在问题？这些都是需要大家认真思考的问题。
三 行政与立法的关系
现代国家都有立法与行政机构；行政与立法之间的关系一般要么采取总统制，要么采取议会制。这两种体制最关键的差别在于：行政首脑是如何产生的。在议会制下，选民选出议会，议会推选出总理（首相），总理挑选内阁形成政府。这里，选民并不直接去选首相，只选议会。在总统制下，选民一方面要选议会，一方面要选总统，然后总统再来挑选他的内阁成员。可以看到世界上绝大部分的国家，尤其是新兴民主国家，采取的都是总统制。南美洲几乎所有国家也学习美国采取总统制。议会制在欧洲是占主流，也包括亚洲、非洲、大洋洲的一些国家。
在议会制下，立法权与行政权是合一的：行使行政权的那些人来自议会的下院，包括总理也是由议会推举的（往往是议会多数党的领袖），他们同属立法部门和行政部门（英国首相布朗同时也是下议院成员）。换句话说，立法权和行政权并不是分离的。恰恰相反，两种权力共生（产生议会成员的选举也间接是产生总理的选举）、共灭（总理必须保持议会大多数成员的信任，否则要么下台，要么解散议会、重新举行大选）。在议会制下是没有任期限制的，只要获得议会多数的支持，总理可以永远干下去。正因为权力不是相互分离的，议会制下的政府可以说是“责任政府”，选民清楚地知道执政党或执政同盟应该对施政的成败负责。
在中国，不少人误以为所有的所谓“民主”国家都实现“三权分立”，包括这种民主的批评者和拥护者。其实，这个看法是错误的。例如，在实行议会制的英国，不仅立法权与行政权不是分离的，连司法权与立法权也不可分离，因为掌握最高司法权的是议会上院。
按照萨托里的说法，总统制必须同时满足三个条件：第一，国家元首由直选产生；第二，在其任期内，议会不能投票将他（她）罢免；第三，他（她）领导行政部门。既然立法部门和行政部门分别由选举产生，它们之间不存在共生共灭关系：两个部门的人员不允许交叉任职（如被任命行政职位，美国国会议员必须放弃议员位置）；总统不能解散国会，总统也不会因国会不信任而下台。只有总统制下才会有三权分立，以及与三权分立相关的相互制衡。例如，在美国，行政部门准备年度预算，但国会掌握着批不批准的权力；国会进行立法，但总统拥有对法案的否决权，最高法院也可以宣布国会立法或行政法规违宪；国会三分之二通过可以推翻总统对法案的否决；通过宪法修正案可以让最高法院闭嘴；总统对行政各部门首长和最高法院法官的任命必须经过参议院的听证；在特殊条件下，国会可以对总统进行弹劾。由于权力是分立的、相互制衡的，“责任政府”的概念并不适用于总统制。如果施政不利，立法、行政部门可以互相指责对方不合作。
那么议会制和总统制哪一个更好呢？美国采取的是总统制，美国人和美国模式的推崇者爱说总统制比较好，因为，第一，总统是直选出来的；第二，有权力制衡；第三，总统和议员有固定任期。直接选出来的行政首长一定比间接选出来的行政首长好吗？议会制的拥护者并不这么看。他们认为，总统制难以避免一党控制立法部门、另一党控制行政部门的局面。在这种情况下，很容易形成政治僵局，两个部门互相较劲，使立法难以通过、行政难以展开。
跨国、跨时段的经验研究一般支持议会制优于总统制的看法。议会制对比总统制的优势表现在两方面，一是对民主质量的影响，一是对民主存活率的影响。先看对民主质量的影响。德国一个机构最新的研究发现，如把议会制、总统制和半总统制分开，在24个成熟的民主国家里面，18个采取了议会制，2个采取总统制，4个采取半总统制（如法国）；在20个巩固的新兴民主国家里面，13个采取议会制，5个采取总统制，2个采取半总统制。另外还有50个虚有其表的、“残缺的民主”，其中12个采取议会制，26个采取总统制，12个采取半总统制。这种分布表明，质量比较高的民主往往出现在那些采取议会制的国家，质量比较低的“民主”往往出现在那些采取总统制的国家。
再看议会制或总统制对民主存活率的影响。有一项较早的研究分析了1945——1979年间独立的93个国家，其中41个国家采取议会制，36个国家采取总统制，3个国家采取半总统制。到1980—1989年间，在本来采取总统制和半总统制的39个国家里，民主体制全部灰飞烟灭，死亡率是100％；而在采取议会制的41个国家里，还有15个保留了民主体制（其中包括印度、以色列、博茨瓦纳），存活率是37％。其后，另一项研究分析了53个在1973—1989年间经历过民主转型的非OECD国家，如果以连续10年保持民主体制为标准，议会制的存活率是61％，总统制的存活率是15％；反之，议会制发生政变的可能性是18％，总统制发生政变的可能性是40％。2002年发表了一份更新的研究，它发现在1946—1999年间，每23个总统制民主会死亡1个，而每58个议会制民主才会死亡1个；在1950—1990年间，总统制民主的平均预期寿命是21岁，议会制民主的平均预期寿命是73岁。这三项研究也许对民主的定义不同、对政权存活率的计算方法不同，但它们依据几十个国家的长时段数据得出大致相同的结论：议会制民主的存活率比总统制高得多。
因此，无论看民主质量，还是看民主的存活率，议会制民主都优于总统制。
如何解释这种差别呢？需要说明的是，美国的总统制本身是有严重问题的，只不过总统制的问题在别国表现得更为彰显。总统制说到底是一种赢者通吃的机制，不仅通吃，而且一直要吃到任期结束，它几乎没有办法（弹劾程序的门槛太高）将那些无能的、败德的总统赶下台，例如，在中国台湾，民进党在“总统”大选中得到的选票连50％都不到，但它就是赢者通吃，陈水扁不到任期硬是不下台，几十万人上街连续抗议也岿然不动。菲律宾的阿罗约总统，民意支持度常年在10％—20％上下波动，政变谣言不绝于耳，但是她依然执政。韩国总统的民意支持度也时不时跌到20％左右，但谁也无法把他赶下台。在议会制下，就不会受任期的限制，议会可以通过不信任票把总理、首相随时赶走。另一方面，总统制下，议会的任期也是刚性的，哪怕总统是个好总统，但议会不干实事，成天无事生非、给总统找茬，总统也拿他们无可奈何。一个允许坏蛋、笨蛋占着茅坑不拉屎的体制，质量怎么可能很高呢？
由于在总统制下，总统位高权重，巨是赢者通吃，总统制下的政治品质也可能不如议会制下的选举。原因有二：第一，总统是独一份的地位，使得对它的争夺战分外激烈；第二，总统制下，赢者不必与其他政党形成稳固同盟就可以独占总统大位，因此，它并没有很强的动机与其他政党合作；反过来，其他政党在政策制定和执行过程中也没有很强的动机与总统合作。在这种制度背景下，行政部门与立法部门的冲突是难以避免，也难以化解的。政治僵局频繁出现，又没制度出路，这也必然影响其体制的质量。
如果硬要实行总统制也行，但必须要搭配一定的政党制。如果政党制度不搭配，麻烦就大了。如果搭配两党制，像美国、哥斯达黎加、委内瑞拉那样，总统制有些问题，但问题不会太大。但如果总统制搭配一个四党制，总统很难维持在议会的多数支持，反对党就会在议会里与总统不断发生冲突，使政策的制定与执行困难重重。有一项实证研究分析了46个实行过民主的政体，它发现，在15个总统制与多党制搭配的政体中，只有1个民主体制存活下来，存活率为7％；在10个总统制与两党制搭配的政体中，5个民主体制存活下来，存活率为50％；而在余下的议会制里（21个），不管政党数量多少，其存活率为52％。如果与两党制或三党制搭配，总统制民主政体的死亡率已大大高于议会制民主政体。如果配上4个政党的话，总统制民主政体就十分危险了，死亡率会很高；而此时，议会制民主的死亡率会进一步下降。如果政党的数量更多一点，增加至5—6个，总统制民主政体的死亡率反倒可以降低一些，因为总统可能在小党间合纵连横，降低大反对党对自己的掣肘；但议会制民主政体的死亡率还是比总统制低。总之，不管政党的数量多少，民主政体在议会制下的存活率都比在总统制下高得多。所以，议会制比较灵活，能和各种各样的政党制度搭配。
罗易等人提议将美国的政党制度改为三党制是煞费苦心的。在不改变总统制架构的前提下，如不满意两党制，三党制几乎是唯一选择。否则，搞出个多党制，美国政体可能岌岌可危。前面，我们已经了解到，除非改变选举制度，两党制不可能变成三党制。问题是，即便我们假设美国的民主党和共和党不会出于一己之私阻碍选举制度的改革，谁也无法担保，选举制度的变动一定会产生三党制，而不是四党制、五党制。
因此，美国更彻底的政治改革应该是废除总统制，采取议会制。的确，在美国已经有人做出过这方面的提议。比如80年代卡特总统的顾问卡特勒曾建议：延长总统、副总统、参议员和众议员的任期，从4年改为6年，且同时举行大选，同进同退；为了打破僵局，每一届总统可以解散国会一次，为余下的任期重新进行国会选举；如果总统决定这样做，在30天内，国会两院多数可以要求为余下任期重新进行总统、副总统的选举。这个建议的实质是改造总统制，使总统有权在任期未满的情况下解散国会，国会有权在任期未满的情况下将总统赶下台，以便打破立法与行政部门之间的政治僵局。这有一点儿带议会制的成分。
这一讲讨论了民主政体的三个重要组成部分，即选举制度、政党制度，以及立法－行政关系的制度安排。图表3—20算是一个小结，它对比了22个国家，而不是世界上所有国家，这22个国家的共同特点是其民主政体比较稳固，自1950年以来没有演变成其他政体。从这张表里，我们看得很清楚，美国的体制是比较特殊的。在选举制度上，多数国家采取比例制，美国采取多数制；在政党制度上，多数国家采取多党制，美国采取两党制；在立法一行政关系上，多数国家采取议会制，美国采取总统制。这张表来自耶鲁大学政治系荣休教授罗伯特?达尔的一本近作，题目叫《美国的宪法到底有多民主？》。这本书是基于他 85岁时在耶鲁大学所作的四次讲演，现在他已93岁了。他早年不少书似乎都在赞美美国的体制，越老他的思考越清醒、越深刻。在这本2001年出版的书中，第一句话是：“我的目的不是提议修改美国宪法，而是建议改变我们思考美国宪法的方式。”但明眼人都看得出，达尔不是不想修改美国宪法，而是觉得美国的利益机制使得它难以被撼动。他明白告诉读者，美国宪制与真正民主的标准还差得远。他还提到，美国人常把自己的体制当作世界的典范，但是外国人都不学，这其中自有道理，因为这个体制确实不好。美国是一个非常独特的制度，在西方民主中也居于少数。
在本讲中，我们看到大量证据显示，第一，没有一个代议制的民主是真正完全意义上的民主；第二，在选举、政党、立法－行政三种制度里面，最关键的是选举制度的设立，因为选举制度会影响政党制度，也会对行政与立法之间的关系产生影响；第三，现实中的民主体制有的好一些（如欧洲的一些模式），有的差一些（如美国模式）；最后，政治发展是路径依赖的一个过程。一旦选定了一个制度，今后发现错了再想改是非常困难的。最后这一点是什么意思？就是说我们今天有太多的人讲政治改革，好像中国只要“民主”就行，好像实现民主是一个非常简单的事情。其实民主制度建设是一个非常复杂的事情，必须小心设计一个符合国情的民主机制，包括选举制度、政党制度，议会和行政机关的关系。否则，不小心从外面随便输入一个制度，尤其是不小心把问题很多的美国制度输入进来的话，今后再想改回去就没有可能性了。
图表3－20 22个民主政体的体制安排对比
国家 选举制度 政党制度 立法—行政关系
美国 多数制 两党制 总统制
奥地利 比例制 两党制 议会制
澳大利亚 比例制 两党制 议会制
比利时 比例制 两党制 议会制
加拿大 比例制 两党制 议会制
哥斯达黎加 比例制 两党制 议会制
丹麦 比例制 两党制 议会制
芬兰 比例制 两党制 议会制
法国 两轮投票 两党制 议会制
德国 比例制 两党制 议会制
冰岛 比例制 两党制 议会制
爱尔兰 比例制 两党制 议会制
以色列 比例制 两党制 议会制
意大利 比例制 两党制 议会制
日本 半比例制 两党制 议会制
卢森堡 比例制 两党制 议会制
荷兰 比例制 两党制 议会制
新西兰 比例制 两党制 议会制
（1993年以后） （200年以前）
挪威 比例制 两党制 议会制
瑞典 比例制 两党制 议会制
瑞士 比例制 两党制 议会制
英国 多数制 两党制 议会制
总计 多数制：3， 两党制：3
比例制：17 多党制：19
半比例制：1
两轮投票制：１
第四讲 实效与反思
如何衡量现实民主的实效？总体上说，我们可以用两种标准来衡量现存民主的实效：一是用工具性的标准来衡量，如民主是否有利于经济增长，是否有利于促进社会公平，是否有利于增进人们的幸福感等等。二是用民主本身的尺度来衡量民主的实效，即现实的民主制度多大程度上是按照民主方式运作的？这句话听起来有点儿奇怪，民主当然是按照民主的方式运作。但是我在第一讲的时候已经讲了什么是真正的民主的含义，当时我给了一个标准。因此，有必要考察现实民主在多大程度上是按照真正民主的原则来运作的。如果现实民主还不够民主，我们有必要对实现民主的方式进行反思，看用什么方式可以补充、改进、完善甚至替代现实民主。这一讲主要以西方现实民主为研究对象。因为国家太多，我只能着重讲一个国家，就是被一些人奉为圭臬的美国。
一 民主的实效：以工具性目标来衡量
耶鲁大学教授约翰?罗默在2002年的一篇文章里说，1960年以前，社会主义似乎是世界潮流，三分之一的全球人口生活在自称“社会主义”的国家里；1960年以后，民主似乎取代了社会主义，成为世界潮流。当年社会主义者宣称，所有的好东西都是与社会主义联系在一起的；今天，民主主义者则宣称，所有的好东西都是与民主联系在一起的，如民主有利于促进经济增长、社会公正、人类幸福，民主甚至会减少战争。但在罗默看来，民主主义者的这种盲目乐观与当年社会主义者的盲目乐观一样是错误的。
民主与经济增长
关于民主与经济增长的关系，逻辑上可以有三种可能性：促进、阻碍、不相关。这三种可能性都有其理论。
认为民主有利于促进经济增长的理论曾在 1950年代末、1960年代初盛行于西方，其后衰落，1980年代以后又开始复兴，美国政府与世界银行是其主要倡导者。这种理论的基础是古典自由主义，它认为，只有在多元竞争的条件下，人们的创造性才能得到最充分的发挥；对公民基本权利（包括财产权）的保护使他们有强烈的工作、储蓄、投资意愿；民主政体具有高度的认受性，可以降低政治动乱的风险，允许政府贯彻一些必要但痛苦的政策；自由的、竞争性的选举可以限制政府掠夺性的行为；民主的政体具有资源配置（资本、人才等）方面的优势；这一切都有利于从供给方面促进经济增长。另外，也有人认为，民主政体下的再分配趋向有利于扩大市场容量，从需求方面促进经济增长。
认为民主会阻碍经济增长的理论出现在1960—1970年代，那时战后资本主义发展的黄金期刚刚过去，发达国家与发展中国家都面临严重的经济问题。关于发达国家，学者开始谈论“利益集团自由主义”的威胁、“民主的危机”，以及“赤字中的民主”。关于第三世界国家，学者开始谈论“参与爆炸”带来的威胁，以及民主机制下解决经济危机如何困难。那么如何从理论上解释民主对经济发展的阻碍作用呢？变量大概有五个。第一下民主会威胁私有产权。前面已讲过，在20世纪以前，有产者阶级普遍担心普选与组建工会的自由可能危及私有产权。第二，民主会引发即时消费的压力，从而降低投资率。第三，民主会让政治精英取悦穷人，进行大规模收入与财富的再分配；再分配后，穷人会花掉手中的钱，富人则没有多少钱可供储蓄与投资了。第四，民主给民众太多的参与自由，可能导致政治动荡。第五，民主政体难以强迫民众接受那些有必要、但不受欢迎的宏观经济政策。
上面两种理论的论点往往是互相矛盾的，如民主政体到底会威胁私有产权还是会保护私有产权？它到底会增加投资率，还是会降低投资率？它到底有利于政治稳定，还是危及政治稳定？由此便形成了第三种理论：民主政体与经济增长之间没有必然的关系，因为在不同环境下，民主政体作用于那些有利于或有害于经济增长的变量的方式不同。
上面三种理论本身都能自圆其说，问题是实证研究到底支持哪一种理论？1991年两位学者回顾了在1967—1988年间发表的13项跨国实证比较研究，其中3项发现民主对经济增长有害无利；4项发现在一定条件下民主有利于经济增长；另外6项发现两者之间没有什么关系。例如，一项发表于1979年的研究分析了98个国家在1955—1970年间的表现，其作者的结论是：“民主的确对经济发展有重大影响，但不是促进发展，而是延迟发展。在穷国，威权政体会提高增长率，民主政体则是种奢侈品，因为它会阻碍增长。”1993年，另外两位学者回顾了1967—1992年间发表的21项跨国实证比较研究，其中8项发现民主有利增长，8项发现民主阻碍增长，余下5项发现两者不相关。有意思的是，在1988年前发表的＊项研究中，8项发现民主阻碍增长，但在1987年后发表的9项研究中，没有一项支持这个结论。这不由得使人好奇，实证研究为什么也会染上意识形态的色彩？我们知道，在西方学术刊物发表文章要经过匿名评审。这样一来，在1980年代末、1990年代初，当世界民主达到高潮时，很少人会怀疑民主的正面作用；如果有人用实证数据证明民主对经济增长的作用是负面，这类文章在评审的时候就会被刷下去，很难有机会刊登出来。
1990年代中期以后，当第三波民主开始退潮时，不同的研究成果又开始重新冒头。最近几年发表出来的跨国实证研究，有些发现民主与增长是负面关系，有些发现是正面关系，还有些发现不同的民主模式与增长的关系不太一样。例如，1995年发表的一项研究比较了不同政体在1950—1990年间的经济表现，它发现，议会民主制下的经济增长率与威权政体下的经济增长率差不多，但总统民主制的经济增长率就低得多。著名经济学家巴罗则用数据证明，民主政体只有在政治自由度较低的环境下才会促进经济增长；如果政治自由度已经较高，政体变得更民主反倒会使增长放慢。
更多的研究认为两者没有简单的线性相关关系。例如，一项1994年发表的研究分析了125个国家在1960—1985年的经济表现，它发现，有很多其他条件会影响民主与增长的关系，因此，简单地引入民主政体不会自然而然地加快以后的经济增长。更近的一项研究（2006年）分析了81项已有研究中的470个回归估算，其中16％的估算是负面的（即民主不利于经济增长），且统计上显著；20％的估算是负面的，且统计上不显著；38％的估算是正面的（即民主有利于经济增长），且统计上不显著；26％的估算是正面的，且统计上是显著的。也就是说，四分之三的估算没有发现既正面且统计上显著的结果。作者们接着对数据重新进行了分析，其结论是，民主政体对经济增长没有直接影响。
几十年来，有关民主与经济增长的研究可以说一直是学术界的一个热点，出版物汗牛充栋，研讨会纷至沓来，在这个方面花费的研究经费总计恐怕是数以亿计（美元）。西方政府和民间之所以愿意出巨资赞助这方面的研究，大概是为了证明民主有利于经济增长，但如果我们把各种各样的实证研究结果放在一起看，结论大概是：这两者之间的关系非常复杂，民主不一定能够促进经济增长，也不一定阻碍经济增长，还得具体环境具体分析。
民主与社会公正
如果民主不一定能促进经济增长，那么它是否能缩小不平等、促进社会公正呢？关于民主与不平等的关系，逻辑上也可以有三种可能性：降低、扩大、不相关。这三种可能性也都有其理论。
认为民主会降低不平等水平的理论相信民主可以通过两重机制导致不平等水平下降。第一是选举机制：民主意味着所有成年人都平等享有选举权；选民中富人是少数，中低收入的人占多数；这样民主就会引起政治权力从富人手中转移到中低收入阶层手中；更平等的政治权力分布或迟或早会消除贫困、降低社会经济资源分配中的不公平。第二是民主政体的压力一回应机制：在民主政体下，占人口大多数的中低收入阶级会组建工会和其他利益集团向政府施压，也会通过左翼政党将自己的代表选入议会、参与甚至掌控各种决策机构；在持续的压力下，社会经济不平等水平也应会下降。
很显然，以上理论天真地把对民主政体的期待当作了民主政体下必然的现实。那些分析过现实民主政体的学者当然不会如此盲目乐观。不少人因此做出了绝然相反的理论判断：在现实民主政体中，经济社会资源分配的不平等必然造成政治影响的不平等；经济上的特权阶级在政治上必然更加活跃；中低收入阶级未必能通过所谓“民主”程序争取自己的利益；结果，政治上的不平等反过来会加剧经济社会方面的不平等。
马克思主义者认为，政治体制本身对收入和财富不平等的影响微乎其微；重要的是生产资料所有制，是阶级结构，尤其是资产阶级掌握的经济实权。不了解阶级结构和阶级斗争，就无法了解不平等产生与变化的秘密。
这三种理论也都可以自圆其说，还得看实证研究支持哪一种理论。两位学者在1990年回顾了在1967—1988年间发表的12项跨国实证分析，其中7项研究发现民主会增加不平等；5项研究发现两者之间没有显著的相关关系，既没有正相关关系，也没有负相关关系；没有任何一项研究证明民主可以降低不平等水平。2001年，世界银行的一个研究小组使用126个国家在1960—1998年间的数据，试图再次检验民主是否会降低不平等。结果，与以前的研究一样，这项庞大的研究还是得出一个令不少人失望的结论：民主对不平等的影响要么是负面的，要么是非常微弱的。
如果民主政体有利于降低不平等，那么，在转型国家，我们期待看到，转型后会比转型前更公平。可以看到，到20世纪90年代末，所有国家的不平等状况不是都改善了，而是都恶化了；在有些国家，是严重恶化了，如亚美尼亚、格鲁吉亚、俄罗斯、爱沙尼亚，拉脱维亚、立陶宛等。这是新兴民主转型国家的基本情况。
如果民主有利于缩小不平等，在那些民主政体已经存在了几十年甚至上百年的西方国家，我们应该看到不平等水平在所有地方都不断下降的局面。图表4—2比较了17个老牌民主国家的不平等变化情况，可以看到，有5个国家的不平等程度有所下降（比利时、丹麦、芬兰、法国、瑞典）；有6个国家的不平等程度上下波动（德国、意大利、日本、荷兰、挪威、西班牙）；另外6个国家的不平等程度要么小幅上升（奥地利、加拿大、新西兰），要么大幅上升（澳大利亚、英国、美国）。既然，不平等程度并不是在所有国家都呈下降趋势，民主政体本身也许并不会带来更高水平的社会公正。值得注意的是，不平等状况恶化的6个国家多为英语国家、往往采取多数代表制（新西兰1993年后才放弃）而不是比例代表制，两党制而不是多党制。也许不同形式的民主，对不平等的影响是不一样的。
图表4—2 老牌民主国家的不平等状况的变化
国家 60年代 70年代 80年代 90年代 21世纪 趋势
澳大利亚 32 37.4 37.3 41.7 44.6 大幅上升
奥地利 25.3 25.5 26.1 26 上升
比利时 28.3 26.3 27.1 26 下降
加拿大 31.5 31.6 61.5 28.9 32.4 上升
丹麦 31 32 3 24.7 下降
芬兰 28.7 25.5 26.1 25 下降
法国 36.2 37.2 36 32.7 下降
德国 30.9 31.3 30.6 28.5 31.1 波动
意大利 37.4 33.4 33.3 36.4 波动
日本 35.2 34.1 35.2 35 35.4 波动
荷兰 28.4 28.6 29.4 27 波动
新西兰 30.7 35.3 40.2 33.9 上升
挪威 36 37.4 31.6 33.3 37 波动
西班牙 37.1 25.7 32.5 34.6 波动
瑞典 33.4 31.6 31.6 32.1 25.22 下降
英国 25 24.3 27.3 32.5 33.9 大幅上升
美国 35.7 35.8 38.5 41.4 46.41 大幅上升
民主与幸福
民主制度研究是过去几十年的显学。各国学者对民主制度的优势进行过方方面面的探讨，包括民主与经济增长的关系，民主与稳定的关系，民主与自由的关系，民主与平等的关系。但在很长时期里，似乎没有人研究过民主与幸福的关系。其实，两千多年前，希腊哲人就很重视“幸福”这个概念。例如，亚里土多德认为，幸福是每个人都希望得到的东西。进入中世纪后，幸福这个概念几乎消失了。因为那时人们追求的是来世上天堂，而不是尘世浑浑噩噩的生活，不管它有多幸福。文艺复兴重新激发了人们追求幸福的兴趣。美国的国父们在《独立宣言》中曾庄严宣布；“人生而平等，享有造物主赋予的一些不可剥夺的权利，包括生存、自由和追求幸福的权利。”如果追求幸福如此重要，当然有必要探讨民主与幸福的关系。
20世纪60、70年代，心理学开始了对幸福的实证研究。再往后，社会学中发展出生活品质研究这个分支，幸福成为其中一个重要指标。心理学家和社会学家通常用来检测人们主观感受的问题是：“就自己的整体状况而言，您是感到非常幸福（满意）、有点幸福（满意），还是感到不大幸福（满意）？”从1970年代起，一些国家已经积累了30多年的幸福感受数据。直到近几年来，才有人开始注意到民主与幸福的关系。一般人会期待，一个国家的民主水平越高，其民众的幸福感越强。1998年和2000年分别发表了两篇研究报告，它们都发现民主指标与幸福指标之间存在正面的、显著的相关关系。问题是，如果把各国的收入水平同时加以考虑的话，这种相关关系在统计意义上就变得不显著了。2000年，伊格哈特及其合作者在一篇论文里展现了度量各国人口中感到“幸福”那些人的比重与度量各国的民主程度。乍一看，这证明民主与幸福高度相关。但伊格哈特及其合作者很清醒，他们指出在历史和现实中有大量的例子证明，民主政体未必能让其人民感到幸福。“民主是个好东西，它有可能有助于人类幸福，但它对人类幸福的贡献恐怕没有其他因素那么重要。”
在2000—2003年间，苏黎世大学两位教授发表了一系列文章，试图证明民主对人们的幸福感并不是无关紧要的。这些研究不是跨国比较研究，而是基于对瑞士26个州，6000 位居民1992年进行的调查数据。我们知道，瑞士实行联邦制，公民参与政治的制度环境在各州之间不尽相同。这两位教授的统计分析显示，公民政治参与水平越高，他们越感到幸福；而且，这个结果在统计意义上十分显著。不过，另外两位瑞士学者运用2000—2002年的数据重新分析了26个州居民的情况，他们发现，前两位教授的结论在瑞士并不能成立。有意思的是，这两位学者在同一项研究中利用了1998年对28个国家中26500居民的调查数据，跨国比较却显示民主水平越高的地方，居民越感到幸福。他们的解释是，民主水平越高，政策越贴近选民的偏好，因而选民越觉得幸福。为什么这种规律性的现象在瑞士看不出，跨国才看得出呢？可惜作者不能提供有说服力的解释。
上面提到的所有研究都是共时性研究，即它们比较的都是某一个固定时点上各国（或一国内各地区）之间的差异。这种研究的缺陷是静态地看问题，而不是动态地看问题。动态地看，如果民主对幸福有正面作用的话，当一个国家从不民主变为民主时，或当一个民主体制稳固下来时，我们期待看到它们的人民会感到越来越幸福。但实证研究对这个假设没有提供支持。一项对南非的研究发现，当这个非洲大国1994年第一次经历民主选举时，黑人的幸福感、满足感都骤然急升至前所未有的高水平，几乎与白人的幸福感、满足感不相上下。但很快，黑人的幸福感、满足感跌落到民主转型前的水平，并持续在低水平徘徊，伊格哈特2006年的一项研究对43个国家从1981年至2005年的数据进行了分析。他首先详细分析了俄罗斯、匈牙利、罗马尼亚、斯洛文尼亚、墨西哥、阿根廷、南非、韩国的情况。幸福感在有些国家随着民主水平的提高而上升，在有些国家几乎毫无变化，在另一些国家出现下滑。伊格哈特的近作显示在1980—2005年间一国幸福感水平与民主程度的相关关系。在1981年左右，两者高度相关，相关系数达0．8（相关系数在0．0至1．0之间，越高表明相关的强度越强）；到1990年所谓“民主第三波”开始时，相关系数跌至0.6。但到1995年前后，当很多国家变得越来越“民主”时，其民众的幸福感水平却没有什么变化，导致两者之间的相关系数下降至0.2—0.3之间。虽然在2000—2005年间，民主与幸福的相关系数有所回升，但还是在低位徘徊。我们对此表可以做两个解读：第一，民主化并不一定会带来幸福；第二，民主化之初，人们可能因“解脱”而感到幸福，但很快他们会认识到，民主化也就是那么回事，幸福感因而迅速滑落。至于在老牌民主国家，民主与幸福是什么关系？对这个问题的回答，最好看耶鲁大学出版社2000年出版的一本书，题为《市场民主制度下幸福的流失》。该书的作者罗伯特?莱恩是耶鲁大学荣休教授，曾经做过美国政治学会主席，是著名政治心理学家。他这本书很长，达465页，光注释就有102页；出版次年，“美国政治学会”将该书评为政治心理类最佳学术著作。莱恩整本书立论的基础是一个简单的观察：在1972—1994年期间，说自己“非常幸福”的美国人一直呈下降趋势；尤其是妇女、青年、黑人和其他一些少数民族感到不幸福的人更多一些(一项更新的研究显示，在1960—2000年期间，按不变价格，美国人均收入翻了三番，但认为自己“非常幸福”的人从40％下降到30％左右)。英国的情况也是一样，1957年，52％的英国人说自己“非常幸福”，这个比重到2006年降至36％。在欧洲国家，幸福指标没有明显的下降，但在过去半个世纪也没有明显的上升，而且患抑郁症的人在急剧增加。如果考察人们对生活各个方面的感受，情况也差不多：说自己婚姻生活“非常幸福”，对工作“非常满意”，对个人或家庭财务状况“相当满意”，对居住地“很满意”的人都在减少。
如何解释这个现象呢？莱恩分析了种种变量与幸福的关系，包括收入水平、经济增长、市场经济、民主政治。他证明，虽然市场经济可以带来不少好处，如减少贫困、改善健康、延长寿命、扩展教育、促进自由，但它却不可能带来幸福。那么，民主政府是否能给人带来幸福呢？莱恩对此似乎不太确定。因此，他给书的第五部分的标题加了一个大大的问号：“民主是不幸福的根源之一吗？”他的判断是，幸福不幸福取决于微观世界的经验，而不是在宏观政治领域的经验。一些实证研究似乎也支持他的这个判断，因为一个国家是否民主与该国民众是否感到幸福满意没有什么相关关系。通过三个层面的分析，莱恩得出结论，民主制度并不一定会带来幸福。就民主的过程而言，它充满了痛苦。例如：（1）所有麻烦的社会问题都是民主政治必须处理的问题；（2）当政府决定做一件事时，总是只与冲突各方的一方站在一边，因此得罪其他各方；（3）民主政府要做好事就要征税，但没有人喜欢交税；（4）行使各项公民权（包括最宝贵的投票权）都可能要克服一些困难、付出一些成本（如时间和精力）。就民主决策的性质而言，它所能满足的是“要求”而不是“需求”。哪一个利益团体的声音大、影响政府决策的能力强，政府就可能满足它们的要求。而尽管有实实在在的需求，弱势群体恐怕也得不到政府的注意，因为在西方民主政体下，政客最在乎的是能得到多少张选票。需求得不到满足的人大概不会感到幸福。就民主的结果而言，相当多的公民并不满意。这表现在，在西方社会中生活的人对他们天天与之打交道的民主制度似乎越来越没有信心：认为自己对政府的所作所为毫无影响的人越来越多，认为政府受到特殊利益集团操纵的人越来越多，认为政府对老百姓的事非常关心的人越来越少，相信政府的人越来越少。这一切使不少人对民主政治产生了无力感、无助感、疏离感。这些都增加了人们的烦恼，而没有提高他们的生活品质
二 民主的实效：以民主原则来衡量
人们一般期待民主可以促进经济增长、社会公正、人类幸福，但实证研究的结果会让他们很失望。为什么现实民主不能产生人们期待的结果呢？一个可能的回答是，现实民主政体未必真的民主。这一小节不是用工具性的目标衡量现实民主，而是转用民主的原则来衡量现实的民主制度。
从民主的原始含义来理解，民主意味着人民的统治，这就是衡量现实民主最基本的标准。在代议制的条件下，只有当所有人的政治参与大致平等时，他们才能平等地被代表；只有当他们平等地被代表时，他们才能有平等的机会影响政府决策。换句话说，平等的参与是平等的代表的前提，平等的代表是平等的影响的前提，平等的影响是政府对所有社会群体做出平等回应的前提。这样，平等的参与、平等的代表和平等的影响是衡量一个政体是否真正民主的标准。
反之，如果有些社会群体基本上不参与政治，另一些社会群体积极参与政治；有些社会群体的利益和偏好很难在政治过程中得到代表；另一些社会群体的利益和偏好在政治过程中得到充分、甚至过度的代表；政府对某些社会群体的需求和要求作出积极回应，对另一些社会群体的需求和要求却不作出回应；把这样的政体称之为“民主”，实在是对“民主”二字的玷污。平等参与的重要性主要体现在两个方面：第一，如果有一些群体不参与，这些人在政治过程中就失声了，他们的政策偏好、利益、意见得不到表达。第二，如果一个群体不参与，就意味着这个群体对政府没有压力，至少其压力没有其他社会群体那么大。前者涉及政策过程中“输入”的内容，后者涉及对政策决策者的压力。“输入”的内容和压力都是平等的，这个制度才可能是真正民主的；否则，就不能被叫做民主。
不平等的参与：选举
政治参与的渠道有很多，比如说犯罪、罢工、骚乱、革命，在广义上可能都可以算作表达意见的方式。但是在现实的民主制度里面，最重要的参与渠道是两个：一个是选举，一个是群体性的政治。选举就是决定谁作为代议者，或者人民的代表；群体政治就是说谁影响人民的代表，或者被选出来的那些人。
早期，参与的不平等是显性的，甚至表现在法律里面。比如早期对财产权的要求，以及要进行文化测验，实际上已经是一种不平等的参与障碍。还有其他的障碍，比如说，普鲁士在1849年到1918年期间，把人分成三个阶级，第一个阶级只占人口的4％，但他们要占议会里面的三分之一的席位，第二个阶级占人口16％，也占议会三分之一的席位，第三个阶级有80％的人口，也占三分之一的席位，这显然是一个不公平的参与，也是不公平的代表。有些自由主义的理论家（比如穆勒）曾提出应该给受教育比较多的人两票或者更多票。比利时从1893到1919年就实践过这种思路，给受教育的人更多的票。今天，这种显性的政治参与不平等比较少见了，因为它违反了“一人一票”的基本原则。各国法律现在都规定，不得以性别、种族、肤色、文化水平等原因限制人们行使政治参与权，尤其是投票权。
但是，参与权的平等未必能实现参与的真正平等。在政治权利平等的情况下，还是会出现不平等的参与，然后导致不平等的代表，最后导致不平等的政治影响。我们先来看看选举。在选举中，除非投票率达到百分之百，否则投票参与便是不平等的。当然百分之百的投票率是不可能实现的，那么在其他条件相同的情况下，投票率越高，则选举越公平。从世界214个国家和地区平均投票率在1945—2006年间的变化情况，既包括议会选举，也包括总统选举，可以看到，各国的平均投票率是逐渐下降，而不是上升的。1980年代以前，平均投票率一般在75％—80％的区间摆动。从进入1990年代后，平均投票率已降至69.7％；到21世纪更跌至69％以下。值得注意的是，不仅平均投票率下降了，标准差也缩小了，从以前的3％以上下降到现在的2.5％。标准差缩小说明，各国的投票率逐渐趋同，高低之间的差别不像以前那么大。
也许有人会猜想，世界平均投票率下降是因为新兴民主国家的投票率太低，拖累全球的平均投票率下降。其实，事情并非如此。我们可以看到10个发达国家的情况。在这几个国家（以及其他OECD国家），战后有一段时间，投票率是上升的。但在过去20年左右，投票率开始下降。各国之间投票率的差别也很大，高的在80％以上，如西班牙、丹麦、意大利、韩国、比利时、冰岛等，低的则在60％以下，如瑞士、加拿大、美国、卢森堡、英国等。
美国的投票率之低在发达国家是非常有名的，很多人都在研究这个例子。其实带有误导性，它也许夸大了美国的投票率，因为这里其他国家多指议会选举的投票率，而美国是指总统选举的投票率。我们知道总统制的美国有两类全国性选举：一类是总统选举，一类是国会选举。1824—2006年间美国全国性选举的选民投票率中，总统选举早期的投票率很低，但美国内战前后迅速上升。在19世纪后半叶，投票率一直在75％上下波动。进入20世纪，投票率开始急剧下降，跌到55％左右。罗斯福新政抬高了投票率，战后资本主义黄金期再次抬高投票率，但从1960年代中期起，总统选举投票率经历了第二次长期下滑，到20世纪80、90年代就降到了50％左右。
国会选举的投票率有两个明显的规律：第一，投票率永远低于总统选举的投票率；第二，如果不伴随总统大选，投票率就比较低（35％左右），如果伴随总统大选，投票率就比较高（50％左右）；高低之间的差距可以高达20％，一般在15％左右。如果只看“中期选举年”（即非总统大选年）的情况，很清楚，从1960年代中期开始，国会投票率大幅下滑，一般维持在35％左右。
在美国国会选举中，往往只有三分之一的合法选民在中期选举时投票；即使在看似热闹非凡的总统大选中，也只有一半合格的选民参加投票。这也就是说，美国国会议员往往是由各选区内15％左右合法选民选出来的(15％的民主？)；而在世界范围呼风唤雨的美国总统是由美国25％左右的合法选民选出来的(四分之一的民主)。在美国这种所谓的“民主”体制里，投票是大多数公民参与政治的主要形式，除此之外，公民参与政治的可能性更小。人们不禁要问，当大多数人大多数时间游离在选举的种种游戏以外时，他们如何能做国家的主？
为什么美国的投票率如此之低呢？通过与别的国家比较，可以确定三个不能忽视的原因。第一，选举制度是多数代表制还是比例代表制。在前一种选举制度下，赢者通吃，那些没有把选票投给唯一赢者的选民实际上浪费了自己的选票；而在后一种选举制度下，只要把票投给跨越最低门槛的政党，选票就不会被浪费。与美国不一样，在15个老欧盟成员国中，12个国家采取比例代表制，它们的投票率比较高。第二，是否实行强制投票。强制投票并不是什么新概念，在雅典民主下，积极参与决策过程就是公民的义务。进入现代，早在1862年列支敦士登就开始采取这种制度，投票不仅仅是公民的权利，也是公民的义务。其后比利时（1893）、阿根廷（1914）、卢森堡（1919）、澳大利亚（1924）也采取了这种制度。现在世界上还有32个国家采取强制投票，其中包括10个OECD国家。而美国信奉自由主义，投票只是权利，不是义务，爱投就投，不爱投就不投。比较研究表明，其他条件相同，实施强制投票比不实施大约能增加 10％—15％的投票率。第三，投票日是不是周末或假日。在15个老欧盟国家中，9国规定投票日是法定假日。而在美国，总统大选和国会选举日是11月的一个星期二；虽然有些州将这一天定为法定假日，但它不是全国性法定假日。
也许有人会说，不投票是个人自由，投票率低有什么好担心的？当然，如果不投票的人是随机分布的，大致均衡地散落在各个社会群体中，投票率低一点的确不值得大惊小怪，因为各社会群体的关切还是可以由参加投票的人大致均衡地代表。问题是投票和不投票的人并不是随机分布的，其分布在所有国家大致上都差不多。总的来讲，一个人的社会、经济、文化地位越高，他参与投票的可能性就越高；反之，一个人社会、经济、文化地位越低，其参与投票的可能性就会越低。
以美国的国会中期选举和总统大选为例，先看不同种族之间投票率的差别。我们把选民划分为白人、黑人、亚裔和拉美裔，白人的投票率最高，早期比黑人高很多，现在依然比黑人高4个百分点；黑人又比亚裔和拉美裔的投票高一倍。亚裔在美国非常不积极，中期选举的投票率低于20％，与拉美裔不相上下。
根据受教育程度，我们把美国选民划分为五个群体：受9年以下教育、上高中但是没毕业、高中毕业、两年制大学副学士学位获得者，以及学士和学士以上学位的获得者。分布规律非常清晰：受教育程度越高，投票率就越高；受教育程度越低，投票率就越低。高中没毕业的人，中期选举的时候投票率只有20％上下，而大学以上文化程度的选民投票率在60％上下，足足高出40％。
从雇佣状况看，有工作的人投票率很高，没有工作的人投票率很低，两者之间的差别很大，后者要比前者低大约15个百分点。
在美国，很少有人愿意对投票率进行阶级分析。我们只得利用职业分类的数据来替代阶级。如果把选民分为专业人士、白领、蓝领、非熟练工、农民和家庭主妇，我们发现，专业人士的投票率非常高，总统大选年可达到 90％，国会中期选举也能达到70％；白领阶层的投票率略低一些。社会地位较低的人投票率也会比较低，农民与非熟练工的投票率最低，比专业人士一般低30％—40％。
阶级之间的差别也反映到不同收入组人群之间的投票率差异上：收入越高的人群，投票率就越高。如果按照收入水平来划分，我们把人群的总收入分成100份：0到16就意味着人口中收入最低的那16％的人，他们的投票率是最低的；最高的5％收入组，是美国社会的最上层，他们投票率最高，总统大选时，高达90％以上，中期选举也可高达80％。最高与最低收入组在投票率上的差距往往是40％。
最后是投票率在年龄方面的差异。如果按照年龄把人分成4组的话，可以看到不同年龄组投票率非常有意思：越老的人，投票的积极性越高。65岁以上的老人投票最积极，投票率接近70％；次高的是45—64岁年龄组，投票率紧跟历岁以上的老人。而18到24岁的年轻人对投票最冷淡，他们在总统大选年的投票率比老人家们中期选举时投票率还低一半，在中期选举的时候，比如说1999年、2003年，这个年轻群体投票率只有15%左右。
在1978年以前，男性的投票率一直比女性高5％—15％，但是这种差距从20世纪80年代开始缩小，有些年份女性的投票率甚至高于男性，如 2004年，女性投票率要比男性高出 3个百分点。总而言之，不管是从种族、教育、受雇情况、职业、收入水平、年龄来看，不同类别的美国民众在投票率上都有很大的差别。
美国是这种情况，其他国家也大致如此，只不过不同社会群体之间在投票率上的差距大小不一。从2002年欧洲各国民众参与欧洲议会选举的意愿可以看到，人们的社会经济地位会对投票意愿产生重大影响。投票意愿最高的是位居高级管理层的那些人，他们的投票意愿比平均水平高出18％，而投票意愿最低的是体力劳动者，他们的投票意愿比平均水平低24％。受教育水平和收入水平的影响也同样明显。
图表4—15 各国投票率基尼系数
国家，年份 最低 次低 中间 次高 最高 平均 投票率
收入组 收入组 收入组 收入组 收入组 基尼系数
澳大利亚，1996 98.9 98.6 98.4 99.3 9.4 98.9 0.002
丹麦，1998 89.2 94.5 94.9 94.7 95 93.7 0.01
新西兰，1996 85.8 90.3 84.6 86.3 88.6 86.1 0.017
荷兰，1998 88.1 86.6 88.3 94.9 94.3 90.5 0.02
西班牙，2000 87.3 79 84.4 82.1 78.7 82.2 0.022
德国，1998 81.9 84.4 85.9 91.5 90.1 86.7 0.023
英国，1997 76.3 83.2 77.6 85.4 83 80.9 0.023
冰岛，1999 78 82.5 85.7 88.4 87 84.4 0.024
比利时，1999 84 88 93 95 94 90.8 0.025
瑞典，1998 80.6 86.5 84.8 89.7 93.1 86.9 0.028
日本，1996 77.3 73.8 75.2 84.1 86.4 79.5 0.03
挪威，1997 74.9 83.1 88.5 90 82.6 86.1 0.039
加拿大，1997 69.3 75.2 77.2 84.5 86.9 79.4 0.045
瑞士，1999 52.6 54.2 56.5 65.4 72.4 61.1 0.067
美国，1996 50.6 55.4 66 72.6 86.7 70 0.108
这里要特别强调一下收入差距与投票率差距的关系。一位美国政治学者在2008年新发表的论文中，根据不同收入组人群的投票率计算出美国和14个OECD国家“投票率基尼系数”，其中美国独占鳌头，瑞士紧随其后（见图表4—15）。他进一步证明，一个国家政府的再分配力度越大，该国的投票率就越高，投票率基尼系数就越小。反之，一个国家的投票率基尼系数越高，该国的总体投票率就越低。美国和瑞士正好是这样的例子。换句话说，一个国家如果经济上不平等的话，会导致政治上不平等。经济上，美国在发达资本主义国家中是最不平等的国家，它在政治上也是最不平等的国家，其法律上规定的政治权利并没有让全体人民公平地享有。
有人可能会认为，美国人之所以投票率低，各国投票率之所以下降，是因为大多数人（尤其是那些不投票的人）信任本国的政治制度，觉得没必要关心谁上台、谁下台。这种说法几十年前也曾被西方某些人用来为投票率低或投票率下降辩护，但近几十年来，有关对政治体制的信任已积累了大量数据，这种说法被证明毫无根据。从欧美16个国家说自己不信任本国政府的民众占调查人口的比重，我们看到，即使在情况最好的小国卢森堡（人口44万，比中国澳门还小），也有26％的人不信任本国政府，而在意大利、美国、英国、比利时，不信任本国政府的民众高达人口的近六成。
投票率为什么重要？它跟民主到底有什么关系？对这个问题可以从两方面思考。第一，投票的人和不投票的人关切的问题可能是不一样的。大量调查表明，穷人、社会地位比较低的人更关心的是跟人的基本需求相关的一些议题，比如贫困、工作机会、住房、健康保健、医疗等等；而上层的人比较关心经济（如税收、通货膨胀、政府支出、预算等）和社会（如堕胎、色情杂志出版）问题。如果不同社会阶层投票率一样的话，政客们会听到不同阶层的呼声。但如果社会底层的人不投票，他们关切的那些问题就难以被表达出来。第二，在以选举为特征的所谓“民主”制度下，政客关心的是如何获得尽可能多的选票。因此，对他们来说，只有参与投票的人才是重要的，不投票的人对他们的政治生涯毫无意义。如果社会底层根本不参加投票，政客就没兴趣与他们打交道，也不会注意他们关心的议题，因为如果某一个群体的参与率比较低的话，就不会对政客造成压力。
基于以上两个理由，投票的不平等参与就会导致政策明显偏向社会上层，而不利于社会底层。两者之间既有逻辑上的联系，也有事实上的联系，还有经验上的联系。
金钱与选举
在选举中间，投票很重要。假设所有人投票，钱在投票过程中起到的作用可能就比较小，因为此时，大家投票的成本主要是时间，而时间的分布对于每个人来讲是完全平等的。每一天都是24小时，富人不可能是25个小时，穷人也不可能是23小时。但是如果有些人投票，有些人不投票，社会各阶层的投票率不一样，政客为了动员人们给自己投票，特殊选民为了让自己人当选，金钱就可以大显神通了。与时间不一样，金钱的分布是不平等的，掌握更多竞选经费的候选人容易当选，占有更多资源的人更可能影响选举结果。金钱在选举中发挥作用并不是什么新鲜事。有两张美国漫画，第一张出现在1889年，国会议员似乎忙得不亦乐乎，但真正当家的是后排那些大腹便便的老板们。第二张是2002年的漫画，在国会议员的办公桌上，一边是等着人捐款的钱罐子，另一边是出台的政策法规。两幅漫画中间隔了上百年，但金钱对政治的影响依旧。漫画家们是用夸张的手法勾勒出严酷的现实。
钱在美国政治中的作用是什么？有一个电影里面讲到钱不是万能的，但没有钱是万万不能的；这就是钱在美国选举当中的作用。现在的选举是十分费钱的，讲究所谓“3P”——民意调查，包装和推销。候选人首先要委托专业公司不断就各种议题进行各种各样的民意调查，并依据民调的结果不断调整候选人的讲话内容和方式，尽量争取把讲话对准特定的选民群体，争取更多的选票。这些调查是非常费钱的。其次，根据选民的偏好，候选人要雇用专业顾问（包括发型顾问、形象顾问、发声教练、撰稿人）做形象包装。我们在电视上看到的西方政客，一言一行、一举一动恐怕都是由花费不菲的专业顾问精心设计出来的，目的是不放弃任何一个可以争取选票的细节。所以说，今天候选人的很多作为与好莱坞的演员没有什么区别，基本上属于演艺界。这些顾问一般每个小时的酬金是450美金，雇一堆专业顾问也要花很多钱。最后，候选人得把自己“卖”出去，为此他们必须买电视广告时间、买报刊广告版面、买互联网网页广告版面；要请专业公司制作竞选广告；要请专业公司用复杂的数学公式计算出向潜在支持者海量发行广告信的最优方案，然后通过邮局把几十万、上百万封信投送出去；要在各地飞来飞去，参加竞选活动（为了赶时间，往往不能坐班机，要专门包租飞机）；要请专业公司组织造势集会。所有这一切都是为了把尽可能多的选票搞到手。而所有这些都必须用大量金钱来支撑。虽然有钱不一定赢，但是没有钱肯定不会赢，没有钱就寸步难行，就是这么简单的一个游戏规则。值得注意的是，“3P”是从产品推销那里惜鉴而来的。现在的选举也是推销产品，即候选人。候选人与一般产品不同之处仅仅在于，候选人往往也是推销自己的广告演员，不像洗头水、化妆品只能由其他人代言。
卢利先生是美国 CBS电视台“60分钟”栏目的主持人。中国人也许不熟悉这个老头，但他在美国家喻户晓。每期“60分钟”节目的结尾都是由他出来说几句俏皮话。2007年4月 1日和4月8日两期“60分钟”，他就专讲总统选举的花费问题。1860年林肯竞选总统时，他花了10万块钱，对手花了5万块钱，花10万的赢了花5万的。从此以后，往往是花钱多的人赢得选举。如 2004年的总统选举，小布什花了3.67亿美元，他的对手约翰?克里花了3.28亿美元，结果小布什赢了。如何避免这种比赛花钱的状况呢？卢利先生提了两个很有意思的建议。一是今后投票不是给自己最喜欢的候选人，而是给自己最不喜欢的候选人，谁得票多，谁就输掉了选举。采取这种方式的话，候选人花钱就没有什么用了。另一个建议是干脆立一个女王，不必费事隔几年搞一次选举，这样金钱也就没有多大作用了。他这么说当然是开玩笑，但也说明金钱在美国选举中的作用有些过分了。
金钱在美国选举中到底有多重要？从1860—2004年间144年里总统选举花费规模的变化看共举行36次总统选举，平均每次选举的花费比上一届选举增长45.5％。在1880—1948年间，竞选经费还有时增，有时减，但从1952年大选开始，趋势就变得是有增无减，只有1992年的大选是例外，那年的花费是 1.92亿美元，少于1988年大选的花费 2.11亿美元。但此后，竞选花费直线上升，到2004年，竞选花费已高达7亿多美元。笔者写这本小书时，美国正紧锣密鼓地进行2008年初选，民主、共和两党还没有最终确定候选人。早在2007年1月份美国选举委员会的主席就预测，2008年的总统选举可能是美国有史以来最昂贵的一次选举；总花费很可能要超过10亿美元。他同时预测，一个候选人如果在初选的时候没有募到一个亿，就不必玩这个游戏了，筹得1亿美元才能算得是“入场券”。然而，到2008年1月份，参与初选的候选人已经筹得了6.85亿美元。这样，到11月份大选结束，总花费超过10亿美元可以说已是铁板钉钉。行家预测，两党最后参加对决的两位候选人恐怕每人都得筹得5亿美元以上，才能把选战进行到底。
不仅总统大选花钱，要竞选美国国会参、众两院那535个席位也得花钱。在2006年的国会选举中，当选的参议员平均花费964万美元；即使是那些没有选上的倒霉蛋，每人也平均花费了741万美元。在所有角逐者中，花钱最多的参议员候选人是希拉里?克林顿，她在纽约州的选战一共募得5400多万美元，花费了4083万美元，相当于1972年总统大选多位候选人的总开销。竞选众议院的席位代价小一些，当选的众议员平均每人花费了125万美元，没当选的候选人平均也花费了62万美元。在2006年国会选举中，众议院方面一共花了7亿多美元，参议院方面一共花了5亿多美元，加起来是12亿多美元。在参加角逐者中，大量是已经在位国会议员竞选连任，这些人平均竞选花销比其他人多得多，他们再次当选的机会也比其他候选人高得多。在2006年国会选举中，有30位参议员竞选连任，23人成功连任，成功率77％；同时有407位众议员寻求连任，383人成功，成功率高达94％。美国国会议员是没有任期限制的，只要竞选成功，可以永远赖在国会不走；于是，国会里总是有大量老面孔。目前，国会中任期最长的是年过九旬（1917年出生）、早年加入过三 K党的罗伯特?博德，他已担任了56年众议员或参议员。不仅如此，美国国会虽然不允许世袭，但父传子的现象相当普遍，如曾与小布什竞选总统大位的戈尔，他父亲阿尔伯特?戈尔曾任国会议员32年，并于1956年竞选过民主党副总统候选人。又如，已在国会任职52年的众议员John Dingell，其父也担任过二十多年国会议员。为什么美国国会新陈代谢、吐故纳新比较困难呢？道理很简单，有很多人支持熟面孔连任，赌这一票比较保险，所以大量的钱会投到这些已经在位的人身上。
由于竞选是非常费钱的游戏，不是所有人都玩得起。玩得起选举游戏的只剩下两类人，一类自己非常有钱，一类能够募得大量的政治献金。当然还有一种人，他们自己本身很有钱，但更有本事获得大量政治献金。在2002年美国国会选举中，有20个人自费100万美元以上参选，其中花钱最多的一位拿出779万；2004年，自费100万美元以上的参选者增加到23位，其中花钱最多的一位拿出2866万；2006年，自费100万美元以上的参选者增加到28位，其中花钱最多的一位拿出了1700万美元。人们不禁要问，这些人为什么舍得花这么大的代价争取年薪十几万的工作（2008年，国会议员的年薪为169300美元）？西方经济学、政治学都假设人是自私的，会想方设法争取自我利益的最大化。按道理，应该有大量研究探究这些砸大笔金钱竞选的政客追求什么回报、得到什么回报？奇怪的是，这种研究几乎是凤毛麟角。
能拿得出上百万参加一次竞选的人当然都是百万富翁。除此之外，美国国会中还有大批百万富翁。1992年，百万富翁占参议院成员的28％；2000年国会选举的获胜者中，三分之一至少是百万富翁；2002年国会选举的获胜者中，47％至少是百万富翁。到2006年，435位众议员中有191位至少是百万富翁（44％），所有众议员财产价值的中位数是67.5万美元；在100人的参议院里面有58人至少是百万富翁（58％），所有参议员财产价值的中位数是170万美元。在参、众两院共有6位亿万富翁（包括2004年竞选过总统大位的约翰?克里）、几十位千万富翁。立法部门如此，行政与司法部门更是如此。在美国最高法院9位法官中，有7位是百万富翁。现任美国总统小布什，以及他的副总统切尼都不只是百万富翁，而是千万富翁。这些富翁的钱从哪里来呢？有些是祖传的，如不少国会议员来自显赫的家族，如洛克菲勒家族、肯尼迪家族；有些则是因为他们自身来自高薪阶层，如律师、医生、大公司经理。而与此同时，在美国人口中，只有不到1％的人能够拥有百万的资产。由此可见，治理美国的是一群与普通美国人完全不一样的特殊群体，一个非常有钱的群体。难怪尼克松总统的顾问凯芬?菲利普斯会在他的近作《财富与民主》一书中把美国的政体称为“富豪制”。在他看来，在美国“金钱与政府已经完全融为一体了”。从民主的角度看，本来普选权应该包括平等的选举权与平等的被选举权。前面我们已经看到，选举权的行使是十分不平等的；这里我们又看到，高价的竞选实际上剥夺了绝大多数人的被选举权。如果选举权与被选举权实际上都严重不平等，把这种体制叫做“民主”实在有点滑稽。充其量，这不过是一种“选主”体制。
如果候选人不愿意或没钱自掏腰包参加竞选，那么他们就必须千方百计尽可能多地争取政治献金。谁会给候选人政治献金？候选人会向什么人争取政治献金？答案当然是有钱人。前面已经提到，在发达国家中，美国是最不公平的国家。更值得注意的是，1972年以后美国社会的收入不公平程度开始日益恶化，到现在，美国的不平等程度又回到1930年代罗斯福新政以前的水平，其基尼系数2005年达到0.469，与中国大致相同。而美国只有3亿人，地区差别和城乡差别都不太大，它的不平等主要是表现在阶级之间的差别上。财富分布在美国就更不公平了，最上层的1％的家庭占有整个国家33％的财富，包括股票、证券、房产等等；接下来4％的家庭占有另外26％的财富，换句话说最富有的5％家庭占有整个国家财富的59％。既然，收入与财富的分布如此不平等，不同社会群体拿钱捐给候选人的意愿与能力当然也会大相径庭。以2006年为例，当时美国总人口为2.96亿，其中18岁以上的成年人为2.2亿。其中多少人捐钱给候选人呢？捐200美元以上的人占成年人口的0.28％，捐2000美元以上的人占整个人口的0.06％。总之，有意愿和能力捐钱的人很少。很难想象3700万生活在贫困线以下的那些人会有余钱拿出来捐赠给候选人。
美国法律对政治献金还是有些限制的。否则，让有钱人无限制地向候选人捐款岂不形同买票？根据美国现行法律，每个人在每一次联邦选举中，可以给每一个候选人捐款2300美元；不过“每一次选举”很有讲究，同一个选举的初选、复选、大选被分别看作三次不同的选举。另外，每个人每年可以向“政治行动委员会”捐款5000美元，向地方、州党部捐款10000美元，向某党的全国总部、众议院竞选委员会、参议院竞选委员会捐款28500美元。不管一个人用什么方式捐款，每两年的捐款总额不得超过108200美元。表面看起来，对政治献金的限制好像挺严；实际上，美国有关政治献金的限制存在很多漏洞，富人可以很容易地利用这些漏洞捐很多钱给候选人。按说，本来一个人只能捐给某一个候选人2300美元，但他家里有5口人，就可以捐11500美元。捐款人还可以召开一次“家庭聚会”，召集一批人参加，每一个人捐2300美元，这样就可轻而易举地达到几万块钱。不过，这样做还只是小打小闹，更大的法律漏洞有以下几种。
“软钱”：捐给候选人的钱是有限制的，但是花钱帮助候选人选举实际上没有多少限制。个人和组织都可以捐款给政党，只要不直接花在候选人的竞选活动中，而是打着“党的建设”、“选民登记活动” 等旗号就没问题，这叫软钱。“软钱”与“硬钱”的区别在于是不直接给候选人，而是用所募集的钱来支持该候选人（如支付政治广告，但避免使用诸如“投票给某人”这样的字眼），效果一样，但绕过了法律的限制。过去二十年，软钱的数量一直在上升，而且上升得非常快。1992年总统大选时，民主、共和两党竞选经费中还是硬钱占大头，但是到了2000年，软钱在民主党的竞选经费中已超过硬钱，共和党则两者已相去不远。2002年通过的一项新法律禁止全国性政党使用软钱，但其他组织（如后面谈到的527团体）不在此限。
政治行动委员会(PAC,Political Action Committee)：这种委员会的“政治行动”说到底就是筹钱支持或反对某些候选人，支持或反对某些政府政策法规。美国有几千个登记在册的PAC，它们代表形形色色的特殊利益集团，尤其是大商会、大公司的利益。比如，汇丰银行就设有“北美政治行动委员会”。上面提到，个人每年可以向这种委员会捐款5000美元，反过来，这种委员会可以向每个候选人的每次选举（包括初选、复选、大选）捐款5000美元，向其他PAC捐款5000美元，向每个政党的全国委员会捐款15000美元。每个PAC都不会只支持一个或几个候选人，他们往往会小心地物色一大批特定的支持对象。更有意思的是，几乎没有一个PAC会只押宝在一个党身上；不少PAC是把款捐给民主、共和两党一边一半。通过错综复杂的筹款和捐款方式，PAC可以募集和投放巨额金钱到“政治行动”中去。例如在2006年，有15个PAC 筹集到1000万美元以上，最多的筹集到3500万美元；有14个PAC捐出1000 万美元以上，最多的捐出3400万美元。众议院近一半选举经费来自PAC的捐款，参议院选举经费的四分之一也来自PAC，可见其能量有多大。PAC捐款有一个显著特点，它们主要将宝押在那些竞选连任的政客身上，80％以上的捐款是给了这种候选人。原因很简单，这些人已经养熟了，怕换了新人，又得从头培养感情。
“527团体”：美国税法第527条款规定，如果为开展某些政治活动（如动员选民、宣扬某种主张）而筹集捐款，其所得便可以免税。根据此条款成立的组织就叫做“527团体”。特殊利益团体会成立一堆527团体，以募集没有限度的软钱。在2005—2006年间，美国的527团体一共募集了3.85亿美元，支出4.29亿美元。表面上，527团体不会直接帮助某些候选人参选，它们因此不受联邦选举委员会对政治捐款的限制。但谁能说清楚对某个候选人的支持（或反对）与对某种立场的支持（或反对）有什么区别？2004年总统大选时，共和党与民主党就互相指摘一些527团体暗地帮助对方。
向政客捐钱的大概不是活雷锋，他们的“投资”当然是要得到“回报” 的。奇怪的是，在这个重要问题上，西方主流政治学几乎交了白卷。没有系统的研究，我们只能通过两方面的小例子来看“回报”可能采取什么方式。克林顿当总统时，共和党人把他骂得狗血喷头，说他把白宫变成了一个廉价的汽车旅馆，原因是克林顿夫妇往往邀请捐款者到白宫或者戴维营住上一两个晚上。以2000年前9个月为例，那时克林顿任期将满，但他太太希拉里正竞选参议员，在361个在白宫和戴维营过夜的客人中，有146人为竞选一共捐款550万美元，其中98％是给民主党或民主党候选人，尤其是希拉里本人。小布什上台后，他更喜欢用自己在得克萨斯的牧场待客。由于牧场是私人的，他请过多少捐款者作客，我们不得而知。但白宫、戴维营也还是派得上用场。在2001年1月至2002年7月间，共有164人曾在白宫留宿，其中70人是政治献金捐赠者，共捐款85．8万美元；在2005年5月前的一年内，也有152人在白宫和戴维营留宿，其中至少一半是亲朋好友。在余下的那些人中，一大半是政治捐款人。
总统的另一种回报方式是任命驻外大使。当然，对于十分重要的国家，一般会由职业外交家担当美国大使。驻第三世界国家的大使也大致如此。但那些最令人垂涎三尺的大使位置（即舒适、惬意、安宁的位置）往往保留给那些慷慨的捐款人。例如，克林顿 1994年把富商劳伦斯（《福布斯》杂志1991年将他列入美国最富的400人之一）任命为美国驻瑞士大使，不过他两年后就死了。小布什当总统后当然不会放弃这种假公济私的回报手段，如果我们查一查美国现在驻奥地利、比利时、巴西、法国、德国、意大利、立陶宛、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、瑞士、英国、联合国日内瓦分部、乌拉圭、梵蒂冈大使的底细，他们有一个共同的特点，那就是他们都给共和党以及小市什本人捐赠了几十万美金的政治献金。白宫是美国的国家财产，驻外使节是美国政府的职位，但当选总统可以拿它们回馈自己的支持者，这是不是慷国家之慨？这算不算腐败？
民主选举最基本的原则叫做“一人一票”，金钱的介入从根本上改变了民主选举的基本原则，从“一人一票”变为“一元一票”，就是谁家钱多，谁募集的政治献金多，他能动员的选票就比较多；游戏规则由此不知不觉地发生了变化。以2004年的选举为例，在总统竞选中，共和党候选人小布什花了3.67亿美元，比民主党候选人约翰?克里的竞选经费3．28亿美元多4000万，前者便是赢家。在众议员竞选中，435位胜出者中有415位是本选区花钱最多的候选人（95.4％）；在参议院竞选中，34位胜出者中有31位是本选区花钱最多的候选人（91％）。这一年，在三分之一的众议员选区（127个），选举毫无悬念，因为胜出候选人的对手没有什么钱。只有23位候选人虽然花钱比对手少但赢得了选举，其中包括后来变为民主党2008年总统大选参选人的奥巴马，不过他也没少花钱，其竞选支出达1500万美元。两年后，在2006年的国会选举中，情况大致相同。争夺众议员席位的候选人中，93％是花钱最多的那位胜出；争夺参议员席位的候选人中，67％是花钱最多的那位胜出。不仅全国性的选举如此，地方选举的格局也大同小异，一项研究证明，在2002年到2004年加州的选举中，花钱最多的人赢得选举的可能性是95％，而花钱第二高的人得票就低很多，只有4％，第三高的只有1％。所以，钱的作用并不是无关紧要的，而是在美国选举中起着决定性的作用。难怪几乎所有的候选人，不论属于哪个党，都会使尽浑身解数去筹措竞选经费，钱是美国政治的生命线。
从18世纪末开始，美国就有不少人十分担心金钱会颠覆民主。两百多年来，社会上要求改革政治献金制度的呼声不绝于耳。近30多年里，美国表面上通过了一些限制金钱作用的法规，但结果却是金钱在政治中的作用越来越大，而不是越来越小。美国的两大党也是现行体制的受益者，尤其是在位的参议员、众议员们和那些大额捐款者。更严格地限制金钱在选举中的作用，实际上是让他们牺牲既得利益，他们怎么会革自己的命呢？因此，希望国会通过全面禁止政治献金的法案无异于与虎谋皮，几乎是不可能的。最让外人瞠目结舌的是，美国最高法院在一个判例中裁决，对竞选开销进行限制违反了受美国宪法第一条修正案保护的“言论自由”，是违宪的。英文中本来就有一个词形容金钱的影响，叫“钱能说话”；美国最高法院的这个裁决真的让钱来说话了，谁钱多，谁的声音就大，谁的“自由”就多。
当然，在一个贫富悬殊的社会里，仅仅禁止政治献金也可能带来新问题。如有一些人非常担忧，一旦限制了政治捐款，可能会出现一种情况，就是只有富人才会出来参选，因为他们不需要别人捐款，靠自己的钱就足够了。这种担忧显然不是杞人忧天，因为过去十几年里，已经有多位亿万富翁参加美国的大选，如 1992年参与总统大选的罗斯?佩罗便拥有40多亿美元的资产。从2007年开始，现任纽约市长布隆伯格将参选美国总统的传言便甚嚣尘上，这当然不是空穴来风，2002年，就是他用5000万美元竞选经费赢得了纽约历史上最昂贵的市长选举。对这位拥有上百亿美元资产的彭博通讯社老板来说，拿出上十亿美金来玩一把总统选举的游戏是不在话下的。直到2008年2月，布隆伯格公开宣布自己无意蹚浑水，流言才消失。不过谁也不能担保，他不会在2012年出马竞选美国总统。
我们看到，至少在美国，“民主”变为了“选主”，“选主”变为了“金主”。何谓“金主”，“谁的金钱多谁做主”是也。
不平等的参与：群体政治
选举是西式民主中最普遍的参与方式，一部分民众每隔几年参与一次，就像每隔几年参加一次狂欢节一样。狂欢之后，直到下一次选举，绝大多数民众基本上没有用其他方式去参与政治。即使希望影响政府决策，绝大多数民众也不知道用什么方式可以达到目的。这不由让人想起卢梭250多年前对英国议会制的评论：“英国人自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”
然而，有些特殊群体不会闲着。在选举中，最活跃的也是他们，虽然他们并不总是站在前台。他们不会满足于将自己中意的政客送上总统宝座或国会议席，他们希望在政策制定过程中的每时每刻能影响政客的决定。这类群体被人叫做“利益集团”或“压力集团”，与政党不同，利益集团并不以执政为目标，它们的目标是代表某些特殊利益在决策过程中对政府的立法与行政部门施压。欧美各国政治中都有利益集团的身影，但尤以美国为甚。
没有人准确知道美国到底有多少利益集团，但有一点是清楚的，在各种利益集团中，数量和能量最大的都是代表资本的利益集团；不管是50年前的调查，还是近年来的调查都证明了这一点。其他还有代表劳工的团体，代表不同收入群体、不同年龄群体、不同种族群体、不同教育水平群体、不同职业、不同宗教信仰的团体。有些利益集团涉及广泛的政治议题，有些利益集团关注单一议题（如堕胎、同性恋）。有不少大型企业本身也可构成单独的利益集团，如苹果电脑、美孚石油公司、波音飞机公司、微软，以及一些大的军火商。美国的媒体和学术研究往往把劳工团体描绘得好像势力很强，实际上，2006年全美只有12％的工人参加工会，是发达资本主义国家工会参会率最低的国家；劳工组织占全部注册利益集团的比重仅为1％，而代表商家的集团比重为18％。
利益集团的活动方式主要是游说，即雇佣一批专业人士到国会、政府各部门进行游说，想方设法让政府出台有利于自身利益的政策，阻止政府出台不利于自身利益的政策。大的利益集团往往有自己独门独户的游说组织，小的利益集团往往聘用专业游说公司代理。在美国首都华盛顿有一条街，街上房子并不大，门口往往挂着不起眼的小铜牌，看起来像律师事务所或会计事务所。其实，这就是闻名遐迩的K街，这儿云集了一批美国最著名的、能够翻手为云覆手为雨的游说公司，它们往往自称“顾问公司”。
为什么这些专业的游说公司能量如此之大呢？原因很简单，它们聘用了一大批前国会议员或前政府高官。当这些前议员、前官员在位时，他们往往信誓旦旦地向人民保证，自己会为了选民的利益而奋斗。但当他们卸任时，游说公司会向他们递上待遇非常优厚的聘书，让他们为大公司的利益效劳。例如，前众议院拨款委员会主席李文斯顿变成说客的第一年腰包里便进账了100多万美元，比当众议员时的收入高出好多倍。为了防止议员离职后马上投入游说公司的怀抱，现在，国会议员卸任后必须等一年才能回头去游说他们以前的同事。但游说公司往往会先聘刚离职的议员为“临时顾问”，只等一年“冷却期”满马上就可以派上用场。1999年前，行政部门的前官员必须等5年才能服务于游说公司，现在“冷却期”已降为一年。那么有多少前国会议员会“下海”呢？在1992—2004年间，一共有198位卸任国会议员，其中86人摇身一变成为特殊利益集团的专业说客，占43.4％。游说公司最喜欢的前国会议员是参议员，尤其是共和党的参议员。在这12年中，66.7％的离任共和党参议员变为了职业说客，而前民主党的众议员中，只有32.4％变成了职业说客。美国人把这种现象叫做“旋转门”，即从这边进入国会，然后从另一边进入游说公司。可以想象，旋转门的存在可以在很大程度上改变国会议员的心理状态，当他们担任议员时，既要做足“代表选民”的表面功夫，同时要给自己留有后路，为离任后拿到游说公司的肥差铺平道路。
专业说客可以做些什么事情呢？那就多了，如打通与关键议员或关键政府官员的关节；全程监控立法过程，以防止突然立法损害客户的利益；起草法案、供议员参考或采用；准备研究报告、说明立法活动可能带来的后果；安排政治广告、动员支持或反对某法案的民意；向立法者转达自己客户的关切；帮助某些国会议员争取连任；在议员间穿针引线、结成投票同盟；与监管机构建立通话机制；等等等等、不一而足。总之，为了替客户影响决策，他们什么都会干。
特殊利益集团的能量是不能低估的，最好的例子是美国来复枪协会（或简称NRA）。美国一共三亿人口，但其私人拥有枪支达2．5亿支，几乎人手一支。由于枪支泛滥，现在美国每天都会发生枪击案，连中小学校也不能幸免。每年死于非命的人达3万之多。在这种情况下，人们自然会想到限制枪支的使用。根据美国的民意调查，绝大多数老百姓都要求控制枪支。但NRA坚决反对，其理由是佩枪是基本人权，杀人的不是枪，而是人，所以没必要控制枪。长期以来，NRA的会员一直在250—300万之间徘徊。具有讽刺意味的是，近年来重大惨案很多，每发生一次重大惨案，NRA的会员人数都会上升。2001年“9?11”事件后，其会员的数量已经攀升至400万。虽然这个组织成员占人口的比重非常小，但他们非常有钱，在国会内与两党都有密切的关系。因此，不管社会上有多少人支持控制枪支，彻底控制枪支的法案在国会就是过不了关。NRA以及其他反对枪支控制的组织捐款主要流向共和党，因为共和党比较保守；但它们也捐给民主党人，因为两边都要打点打点。
除了直接和间接为国会议员的选举捐款外，反对控制枪支的组织也拿出大笔经费来游说国会议员。从要求枪支管制与反对枪支管制两大阵营的游说经费可以看出，要求枪支管制的人虽然很多，但他们对这个议题的关切程度不够强，因此捐款的积极性不太大。而反对枪支管制的人虽然不多，但他们对这个议题极为关切，因此捐款的积极性非常强烈。结果，反对枪支管制的阵营可以筹集大量经费用于向国会议员游说，其游说经费平均是对立面支持枪支管制阵营的14.5倍。在这里，的确是“有钱能使鬼推磨”：人数少花钱多的阵营胜出，人数多花钱少的阵营败北。
与选举一样，近年来，利益集团花在游说上的经费增长飞快，远远超过通货膨胀的速度。1998年时，全美国登记在册的游说经费为14.5亿美元；到2006年，这个数字己经上升到25.5亿美元，增加了75.86％。花钱最多的是哪些利益集团呢？数据显示，在1998—2006年间，在游说上花钱最多的20个组织中，有12个是大公司，包括通用电气（1.56亿美元）、洛克希德-马丁（军火商，8021万）、波音飞机公司（779万）、飞利浦-莫尔斯（烟草公司，7550万）、通用汽车（7116万）、福特汽车（6767万）；其余的 8个都是商会性组织，如拔得头筹的美国商会（3.17亿），其次是美国医师协会（1.56亿）。至于美国20个最大的游说公司，中国读者大概不会熟悉它们的名字。其实，一般美国人也未必听说过它们。但中国读者也许知道卡西迪公司，因为台湾当局曾是卡西迪的重要客户，它负责为台湾当局在美国政界拉关系。这个神秘的卡西迪公司排在20大游说公司之首，其花销是2.36亿美元。
说到金钱在选举与游说中的作用，有人也许会说，这没有什么值得大惊小怪的。他们会说，在任何社会里都会有不同的利益群体；民主社会允许不同的群体在法律允许的范围内自由地争取自身利益的最大化，这是无可厚非的。更何况，不同的利益群体形成有组织形态的利益集团，不同利益集团之间平等地互相竞争、争取有利于自己的政策，其结果是达成政治生态的平衡，这正是民主的精髓之所在。这种说法在学理上被员叫做“多元主义”。回顾多元主义的历史，我们发现，20世纪50年代流行的多元民主理论本是一种对精英民主的辩护。为了对以往的“乌托邦民主理论”或“大众民主”理论釜底抽薪，多元民主理论首先试图消解“人民”这个概念。据说社会上根本就不存在一个“多数”，只有许多“少数”。既然没有构成多数的“人民”，哪有会有什么“民治”呢？但将人民分解成许多“少数”还要避免与马克思主义的“阶级论”沾边，于是民众不是被分解成“阶级”，而是被分解成“利益集团”。据多元主义者说，民主不是要发现共同的公众利益，而是为“利益集团”之间的竞争提供一个舞台。如果有人提出疑问：利益集团不也是被精英们把持的吗？那到头来不还是寡头政治吗？多元论者的回应是，利益集团之间的竞争使得没有一个单独的精英团体能够垄断政治决策，因此，便不存在所谓“寡头统治的铁律”。以多个精英团体竞争为特征的民主政体，叫做“多头政体”，它既可以防止独裁统治的出现，又可以防止暴民政治的出现，对有产阶级来说，真是再贴心不过了。但这种政体的主角已经不是人民，而是政治精英。对此，多元论者满不在乎。用大卫?杜鲁门的话说，从实际运作的角度看，“精英就是人民”。精英们也许真这么自我感觉良好，老百姓是否这样看就完全是另一回事了。今天，中国国内也有一些“精英”相信并鼓吹多元主义，他们因此希望在中国也看到更多的利益集团出现，认为利益集团参与政策制定过程是民主化的标志。
图表4—21 美国利益群体与利益集团
利益群体 A.占美国成人 B.占利益集团 B与A之差％
比重％ 数量的比重％
管理人员 7 71 64
专业技术人员 9 17 8
学生/教师 4 4 0
农业工人 2 1.5 －0.5
丧失劳动能力 2 0.6 －1.4
其他非农劳动者 41 4 －37
家庭妇女 19 1.8 －17.2
退休者 12 0.8 －11.12
失业者 4 0.1 －3.9
多元主义理论的最大缺陷在于它建立在一个虚妄的假设上，即每个利益集团在政治上的影响正好与它们所代表的利益群体的规模成正比。我之所以说这个假设是虚妄的，看看图表4—21应该就清楚了。从“B与A之差”可以知道哪些利益群体被利益集团“过多代表”了、哪些利益群体被利益集团“过少代表”了。很明显，管理阶层被过分代表的程度最大，这个阶层占美国成年人口的7％，但代表这个阶层的利益集团数量占全部登记在册利益集团的71％。而所有弱势群体都没有被充分地代表，尤其是非农业劳动者，他们占成年人口的41％，但代表他们的利益集团数量占全部登记利益集团的4％。在美国主流媒体上，对工会组织的批评不绝于耳；美国电影中的工会形象往往与黑帮无异。这给不知内里的人造成一个印象：工人群体的利益被过度代表了。其实，美国工会的入会率在西方国家中一直最低，而且自1950年以来一路下滑，到现在已跌至12％，低于罗斯福新政前的水平。看到图表4—21，任何有头脑的人都会对多元主义产生疑间：利益集团是否能够平等地代表管理阶层与劳工阶层的利益。答案当然是“不能”。在美国，自1970年代开始就有一些学者看到了多元主义的局限性，认识到利益集团之间的自由竞争完全可以产生忽略公共利益的结局，因为特殊利益集团以及为它们服务的游说公司有巨大的能量，可以扭曲政府的决策过程（如反对枪支控制阵营的影响力）。近年来有关“国家捕获”的理论也注意到，美国政府的规管机构非常可能被它们的规管对象、一些特殊利益集团所“捕获”，成为后者损害公共利益、争取自身利益最大化的工具。在美国政治生活中最活跃、最有影响力的利益集团高度关切的都是一些非常狭隘的利益；把这些利益集团的关切加在一起并不等于公众利益。特殊利益集团之所以存在，说到底就是为了说服政府决策者照顾它们的特殊利益，而置公众利益于不顾。与政府机构不同，这些利益团体不必对公众负责，即使它们的所作所为违反了公众利益。
三 对民主制度的反思
本书的全部论述基于一个简单的信念，真正的民主是个好东西。所谓“真正的民主”是人民当家作主的民主，而不是被阉割、经过无害化处理的民主。基于这个立场来归纳本书的基本发现，大概不外乎以下四点。
第一，从民主的发展历程看，在人类历史的绝大部分时间里，真正的民主一直被有产阶级和知识精英看作一种“坏东西”，他们曾对人民当家作主的前景怕得要死，也曾拼命地抵制这种民主。而最终被他们看成“好东西”的民主恰恰是被阅割、经过无害化处理的“民主”，是不会对有产阶级和知识精英的利益造成威胁的“民主”。这种“民主”，一言以蔽之，就是“选主”。
第二，当然，不同的选主体制还是有优劣之分。大量的比较制度研究证明，就选举制度而言，比例代表制比多数代表制好；就政党制度而言，多党制比两党制好；就立法—行政部门的关系而言，议会制比总统制好。好就好在，在这三组对比中，前者的真正民主成分都比后者更多一些。这就涉及到对美国模式的评价。由于美国具有强大的硬实力和软实力，国内外都有很多人迷信美国制度，把它看作民主的典范，而美国的选举制度采取的是多数代表制，政党制度采取的是两党制，立法—行政关系采取的是总统制，恰恰属于比较更不民主的体制安排。实际上，与美国的体制相比，欧洲一些国家体制的民主成分更多，民众的政治参与更广泛，金钱的政治影响力更小。
第三，由于选主体制并不是真正的民主，它们运作起来并不一定能改善广大人民群众的境遇。这大概就是为什么跨国、跨时段的比较研究发现，以选主为特征的现实民主制度与经济增长、社会正义、人类幸福都没有什么必然的关系。这个发现也许对相当多的人来说有点出乎意料；过去几十年不少人曾用各种方式摆弄数据，希望证明选主体制可以带来一切“好东西”，但都铩羽而归。看来，证明赝品也是“好东西”并不容易。
第四，在“选主”体制下，广大人民群众的作用就是每隔几年参与一次近乎狂欢节的选举仪式，选出新的主子，同时得到心理上的慰藉：“主子是我们选出来的。”实际上，在“选主”体制下，广大人民群众参与政治决策的范围、深度、广度都很受局限，而各种资源（金钱、知识、相貌、家世）的拥有者在这种体制里却如鱼得水、占尽先机。
最后这一点已经引起一些有批判头脑的西方学者注意。在1990年代，相当多的人看到有竞争性选举就盲目拍手叫好，马上就送上一顶“民主”的桂冠，现在情况已经开始发生变化。前几年已有一份西方学术杂志展开专题讨论，谈“有缺陷的民主”。何谓“有缺陷的民主”？就是指那些竞争性选举定期上演如旧，但政治、经济、社会一塌糊涂的体制。这样“有缺陷的民主”不是一个、两个，而是几十个、上百个。如果“有缺陷的民主”主要指某些新兴选主体制的话，现在也有越来越多的独立思考者开始讨论欧美发达国家内的“民主赤字”。所谓“民主赤字”就是挂着“民主”的招牌，但徒有其表。这个名词最早出现在1980年代，那时专指欧盟制度安排中的不民主成分。现在，它已获得了更广泛的含义，以至于我们看到大量对“美国的民主赤字”、“加拿大的民主赤字”、“澳大利亚的民主赤字”的讨论。民主的赤字表现在很多方面，最主要的是三个方面：投票率的下降、政党的衰落，民众对各种政治机构和政治人物的信任度下降。这三种现象并不局限于个别国家，而是在相当多的所谓“民主”国家都可以观察到。
如何减少以至消除“民主赤字”呢？最基本的思路是牢记民主的原意：人民当家作主。从人民当家作主这个目标出发，必须跳出选举迷信，超越选主模式，不断扩大广大人民群众的政治参与。在过去一二十年里，世界各国的进步力量，在理论和实践中，对扩大人民参与的力度、深度、广度、范围进行了有益的探索。限于篇幅，这里只能点到为止。
第一，用抽签替代选举，增强民众政治参与的力度。古代雅典的民主既没有代议制，也没有选举。那时的民主是全体公民直接参与的民主；如果实在需要挑选少数人担当某些职务，挑选的方式不是选举，而是抽签。现在的政体规模比雅典时期不知扩大了多少倍，动辄几百万人、几千万人，甚至几亿人、十几亿人，很多人因此认为实行直接民主已经没有可能。即使我们接受这个判断，间接民主或代议制也不一定要采取选举的方式实现。民主本来的涵义是政治上的平等；以选举为特征的代议制民主在一种条件下也许是不存在问题的，那就是所有的资源在社会各阶层之间均衡分布，因为在这种情况下，最后出现的选举结果可能与抽签的结果没有太大的差别。但是在资本主义的体制里，资源分布极度不均，而且近几十年变得越来越不均，这个条件并不存在。在现在主流的民主体制下，民主被化约为选举，选举被化约为竞选，竞选被化约为推销，一系列推销手段便应运而生（包括负面竞选，抹黑对手，也就是台湾政治中叫做“奥步”的各种损招）。在这种体制下，策略的运用变得非常重要，公民变成选举文化的消费者，选举或竞选不是为了提供资讯，反而更多的是为了误导民众，骗取他们的选票。在一些地方选举时，我们往往看到一些参选的政客大放厥词，说大话、昏话、胡话、屁话；此时就会有人出来打圆场，说这是“竞选语言”，暗示竞选是可以不向任何人负责的。这样选出来的人往往不是最好的候选人，而是最能推销自己的候选人。更严重的是，很多国家的竞选完全靠拼资源、拼形象、拼口才、拼演技，与演艺业与广告业相差无几。在这种体制下，占有资源的经济和知识精英，就可以大显身手；而穷人或被认为较笨的人，往往不过是被动的道具。结果，在这种以选举为主轴的代议制下，产生一种恶性循环，就是资源分布的不平等导致参与的不平等，参与的不平等导致代表性不平等，代表性的不平等导致对决策影响的不平等，而对决策影响的不平等又反过来影响资源不平等。因此可以说，以选举为主轴的民主充其量只是种形式上的平等，它表面上好像赋予人们平等的选举权，但绝大多数人实际上完全被剥夺了被选举权。
为了让所有人都享有平等的参政权，有学者建议，用抽签代替选举。在抽签制下，每个人当选的机会是随机决定的、完全平等的。不管是什么人、拥有多少财产、受过多少教育、祖上有没有名人、长得好不好看、口才如何，所有人的机会是完全均等的。澳大利亚悉尼大学哲学教授约翰?本黑姆为以抽签制为特征的代议制创造了一个新词，叫做Demarchy；也有人把这种体制叫做Klerostocracy，其中kleros在希腊语中意味着“投骰子”；还有人更直白，干脆把这种体制叫做Lottocracy，懂英文的读者都知道，lot就是抽签的意思。
抽签制的优势无非是两点。第一，抽签对选举制下可能发挥作用的各种不公正因素可以釜底抽薪。在选举中，金钱与各种策略扮演的角色就是试图扭曲人们选择的结果。抽签等于彻底消除了操控选择结果的可能性。第二，抽签保证所有人都享有完全平等的担任公职的机会，让最普通的人也有机会从政，即使社会本身十分不平等。
对于抽签方式的适用范围，不同理论家观点不一。1985年有两本书问世，一本书的题目叫做《公民的立法机构》，作者是两位学者，考伦巴赫与菲利普斯，他们建议用随机的方法来挑选美国众议员，而不是用选举来挑选。另一本书由本黑姆出版，标题是《民主是可能的吗？选举政治的出路》，其关注点不仅仅是美国，而是提出一种新的民主模式。这两本书的共同特点是主张废除选举，但不抛弃代议制，借以消除代议民主与参与民主之间的对立。这些作者认为，如果采取抽签的方式，任何的政治、经济势力都不再能造成不平等的利益代表或社会区隔。这样一来，就不必浪费竞选所需的时间及金钱了，所有的社会群体都有均等的机会进入国会，国会议员的构成就能在很大程度上反映人口的构成。有人会担心，如果一般平民百姓被抽中担任议员，他们是否有能力参政问政，这正是从柏拉图以来的精英分子攻击民主的理由。我们不要忘记，现在世界各国法院的陪审团成员都是用抽签方式挑选出来的，担任陪审员是公民应尽的义务，如果被抽中而拒绝履行这个义务，还会受到处罚。陪审团的功能是决定被告是否有罪，关系到人的生死存亡。这种性命攸关的重要工作都可以由随机挑选的老百姓决定，其他还有什么事情随机挑选的老百姓不能决定？用抽签的方式实施代议制为什么不行？
也有人主张在有限范围内用抽签制来弥补选举制的不足。民主理论大师、耶鲁大学的荣休教授罗伯特?达尔在 1989年出版的《民主与它的批评者》一书中就提出，可以用随机的方式形成一些他称之为“人口缩影”的群体，每个群体从全体公民中随机抽选出一千人，这些群体可以举办听证会、征集研究报告、进行辩论，由他们来决定政策的议程设置，或处理社会中某个重大问题。对达尔来说，抽签制只是对现行政治体制的补充，而不能取代选举。
选举制的鼓吹者也许会辩称，古希腊的情况与今日不同，抽签制不适用于今日的世界。但如果我们真心希望完善民主制，便没有任何理由不积极探索实现民主的新途径，而死守选举。古希腊人并不会因为“历来如此”而在体制创新方面不思进取。否则的话，民主制本身就不会出现。事实上，最近一些西方国家也在探索用抽签制来弥补选举制的方式，像共识会议公民团等，其成员也是抽签产生的，这些试验也许可以部分弥补间接民主产生的问题。只有这样不断以开放的心态来探索实现民主的新途径，才能使民主的品质得到提升。
第二，加强商议，提高民众政治参与的深度。投票不仅用于选举，也用于决策。用投票方式决策是基于这样一种假设：即每个人已经清楚知道自己的政策偏好，投票可以揭示不同人的政策偏好，通过计算投票的分布可以整合出最后的决策。但主张商议式民主的理论家认为事情并不这么简单。他们认为，人们的偏好不是固定的；很多时候人们未必知道应该如何在不同选项中做选择。商议为什么重要呢？因为，在交往中，在不断开会讨论、辩论中，随着人们对不同政策选项的方方面面的了解一步步深入，他们的政策偏好是可能发生变化的。商议的作用就是让人们接触不同观点，并迫使人们从公共利益的角度为自己的立场辩护。通过你来我往的讨论、辩论，人们可能对自己的偏好进行提炼、修正、转变，把原本自私的偏好转化为能考虑到他人利益的偏好。反复商议可能产生两种结果。一种可能性是民意的高度收敛，形成广泛的共识，以至于不再需要投票表决；另一种可能性是民意只出现有限的收敛，形不成共识，还得靠投票来在不同的政策选项中做出抉择。即使是后一种可能性，经过反复商议后再投票表决也比不商议就投票表决好，因为商议后人们对不同政策选项的优劣有更充分的了解，他们也因此更容易接受最后的决策。注重商议的民主被人叫做“商议民主”。在过去十几年里，有关商议民主的讨论汗牛充栋，不少西方理论大师也涉足其中，包括哈贝马斯、罗尔斯、乔舒亚?科恩、伯纳德?曼宁、约?埃尔斯特。
商议也可以与抽签结合起来。具有政治学（耶鲁大学）与哲学（剑桥大学）双博士学位的斯坦福大学教授费希金在其1991年出版的《民主与商议：民主改革的新方向》一书中，提出了一个颇有独创性的方案：用随机的方式在一个国家或一个社区抽出一组人，这组人反复讨论、辩论一个议题；由于这组人在统计意义上能完美地代表该国家或该社区的全部人口，他们之间的讨论和辩论就相当于全国或全社区人口之间的讨论和辩论，各种不同的利益、需求、要求、偏好都可以得到代表。经过一段时间的讨论和辩论后，这组人可以对政策选项进行投票表决。费希金把这种做法称之为“商议性民意调查”。自 1991年以来，美国一些城镇已经进行了几十次商议性民调，全世界也举办40多次这方面的试验，包括在加拿大、澳大利亚、英国、希腊、印度，以及中国浙江省温岭市泽国镇的试验。
第三，利用现代电子技术，提高民众政治参与的广度。抽签制和商议式民主虽然可以消除选举制中难以避免的政治不平等，但它们仍然是代议制的一种形式。不管多少人被抽中，不管多少人参与商议，他们都只能是人口的极小一部分。以前，空间上与时间上的区隔使得广大人民群众直接参与政治过程受到限制，但现代电子技术的发展（包括互联网以及与互联网相关的互动电视、互动手机等）有助于克服空间与时间的障碍，为实现直接民主创造了条件。以前的电子技术只能让少数人向多数人发布信息（如广播、电视），或者让少数人向少数人发布信息（如电话）。但以互联网为基础的现代电子技术可以实现无限多的人向无限多的人相互交流信息。没有互联网技术时，最多只能实现小群人之间讨论、辩论；随着计算能力的提高、上网费用的下降，在理论上，互联网技术可以让无数的人，跨越空间与时间的障碍，参与讨论、辩论任何问题。人们把这方面的尝试叫做“电子民主”。当然，目前电子民主还处于初始阶段，但其发展潜力给人无穷的遐想空间。
电子民主并不仅仅是用电子技术实现选举投票的便捷化，电子民主最重要的特征是可以让更多的人直接（而不是通过代议士）了解、参与、影响政策制定。“了解”是指电子技术可以让政府通过各种方式使决策过程更加透明，如政府可以用更直接的方式向民众公布与决策相关的信息（在网上公布决策草案、相关数据与背景材料）。“参与”是指电子技术可以让民众用更直接的方式向决策者提出自己的意见、建议、批评（如网上民意调查、网上咨商、网上抗议、网上请愿、网上投票），让决策者与民众实现即时互动。民众与决策者的双向、即时互动可以拉近政府与老百姓之间的距离，让前者更直接地“影响”后者的政策选择，让后者给予前者更直接的回应。
今天，世界上还没有一个国家全面实现电子民主，但有限范围的试验随处可见，包括中国。全面实现电子民主既有技术方面的障碍（计算能力有待进一步提高），也有政治上的障碍（政客与官僚希望保留自己在信息占有方面的特权），还有经济上的障碍。经济上的障碍也许是其中最大的障碍，因为在“用不用得上”和“用不用得起”方面，不同社会群体之间存在巨大的“电子鸿沟”。
第四，超越政治民主，将民主的原则适用于更广泛的范围，尤其是经济领域。上面提到的“抽签民主”、“商议民主”、“电子民主”有利于增强广大人民群众政治参与的力度、深度、广度，但它们还局限于政治领域，并不能从根本上解决资本主义民主固有的其他问题，如经济不平等导致的政治不平等。拉丁美洲有一句谚语：“猪与鸡‘参与’了制作火腿和鸡蛋，但它们在‘参与’中一无所获。”在中国古典小说《西游记》中，孙悟空似乎神通广大，但他跳来跳去，永远跳不出如来佛的掌心。可见参不参与固然重要，更重要的是参与什么、在什么范围参与。真正的民主寻求的是让人民大众从形形色色的强制力中解放出来，包括政治上的强制力和经济上的强制力。主流的民主理论，尤其是自由主义的民主理论只强调制约政治权力，但却反对制约经济权力，美其名曰“保护自由产权”。在现代经济制度下，绝大多数人的多数时间都在为财产所有者及其经理效劳，却无力制约时时压在自己头顶的经济权力。政治上的“一人一票”、“商议”、“参与”并不能解决他们日复一日必须面对的经济权力问题。如果工作单位内是不民主的，即使整个国家的政治生活是民主的，人们依然还是无法控制自己命运的全部或大部分。同样重要的是，人们在经济收入、社会地位、信息占有等方面存在或小或大的差距。如果这种资源占有方面的差距过大，必然造成参与国家事务的机会与能力严重不平等，进而影响政治民主的实现。这也就是说，真正的民主必须包括政治民主与经济民主两部分；少了任何一部分，民主都是残缺不全的；没有经济民主就不可能有其正的政治民主。因此，扩展民主原则的适用范围、从政治领域延伸至经济领域是真民主的题中应有之义。
恩格斯说，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”；这句话中的“平等”也可以换为“民主”。支持经济民主立场的多为马克思主义者，但并不限于马克思主义者。西方当代民主理论大师罗伯特?达尔于1956年出版过一本对民主理论研究有重大影响的小册子《民主理论序论》。在这本书中，他着重讨论了政治民主。29年后，他于1985年又推出了另一个小册子《经济民主序论》，从书名就可以看出，作者的着重点已转移到经济民主上。这两本小册子可以看作达尔思想发展的两座里程碑。早期，他只看到政治民主的重要性；但是到了晚年，他越来越意识到如果经济上不民主，经济上不平等，政治上的民主往往是虚假的，是没有实际意义的。因此，一个政治民主的社会必须以经济上的平等和经济上的民主为基础。这里所谓“经济民主”指的是一个经济体内的所有利益相关者都应该享有平等参与其决策的权利，不管这些利益相关者是不是其财产所有者。反对经济民主的那些人所持的主要理由是，经济领域是财产所有者的禁脔，不容其他人染指。达尔在《经济民主序论》中对此进行了反驳。他论证，人们自己管理自己的权利在道义上远高于私有产权；因此，后者不能成为拒绝前者的理由。
至于实现经济民主的形式，不同的理论家的侧重点不尽相同。达尔主张“工作场所的民主”。笔者1990年代在耶鲁大学政治系任教时，曾经常向已从该系荣休的达尔请教。记得有一次他对我讲，“在某个意义上，我就是个社会主义者”。他在理念上接受了某些社会主义的原则，认为必须将民主的原则延伸到经济领域，尤其是延伸至工作场所，因为任何群体（包括企业、公司、学校、机关、社团等）只要其决定会影响其成员的利益，它的成员就有权参与其决策过程。
斯蒂格利茨的建议更加大胆。这位2001年诺贝尔经济学奖的获得者，曾于1995—1997年间担任过克林顿总统的经济顾问团主席，于1997——2000年担任过世界银行副总裁、首席经济学家。没有人能批评他不懂经济。斯蒂格利茨认为，工人阶级不仅应该参与工作场所的民主管理，还应参与全国以至全球宏观经济的管理。他在很多场合批评美国财政部只是为华尔街服务，而不是为国家利益或世界利益服务。他说，“把制定国内经济政策的权力赋予财政部无可厚非，但它应该倾听来自方方面面的呼声，包括劳工阶级的呼声”。对联邦储备委员会（美国的中央银行）、世界银行、国际货币基金组织，他也提出类似的批评。既然联邦储备委员会每一次调整利息的政策会影响到千千万万的普通美国老百姓，斯蒂格利茨质问，为什么联邦储备委员会里面没有工人阶级的代表？同样，他也追问为什么美国的财政部、世界银行、国际货币基金组织里面没有工人阶级的代表？这是那些主流经济学家想都不会想的问题。为此，斯蒂格利茨大声疾呼，有必要摆脱主流范式的束缚，来一次思想大解放，从工作场所、基层、地区、全国以至全球，工人阶级的代表都应该在决策过程中充分发挥作用。
另一位诺贝尔经济学奖的获得者（1977年），詹姆斯?米德也提出了一种经济民主的模式，他称之为“财产所有民主”。这种经济民主模式的最大特点是财产所有权在很大程度上平等化：“其中任何一个人都不会在全部私人财产中占有一个太大或太小的份额；每个公民将从财产上获得自己的大部分收入。”“劳动收入在总收入中所占的比例大大降低了。”这不是社会主义制度，因为财产并没有公有化。但如果财产所有权在社会全体成员之间平等分配的话，那时的社会将与资本主义社会大相径庭：“劳动更加变成了一件完全是个人选择的事情。笨重危险的艰苦工作，不得不支付特别高的工资，以便吸引劳动者，有些人情愿去做这些工作，目的是为了明显地增加自己的收入。在另一个极端，有些人立志献身于非商业性的活动，他们也能如愿以偿，只要他们愿意降低自己的生活标准，当然他们也不至于在阁楼里忍饥挨饿。最重要的是，一些劳动密集型的服务将会繁荣起来，有人愿意为另外一些处于相同的收入水平和社会地位的人们提供这些服务。演戏、跳芭蕾舞、绘画、写作、体育运动，以及所有这类被亚当?斯密称为‘非生产性’的活动，都会在半职业、半业余的基础上兴旺起来；提供这类服务的人，也不会再堕落为巨富保护人的贫穷献媚者了。”简而言之，“财产所有民主制”将制约少数人肆意行使其经济权力。
正是在这个意义上，米德的“财产所有民主制”得到了罗尔斯的高度评价，他说：“财产所有民主制的背景制度，连同它的（可行的）竞争性市场，是试图分散财产和资本的所有，并因而试图阻止社会的一小部分人控制经济并间接控制政治生活本身。”罗尔斯深知，资本主义造成的贫富悬殊使得政治民主极易沦为一纸空谈。为了保障平等的政治权利与平等的政治影响力，仅仅靠小打小闹的福利国家是不够的。这就是为什么他在新版《正义论》的修订者序言中指出，如果让他重写一次《正义论》，他会更鲜明地将财产所有民主制与福利国家区分开来，因为福利国家虽然可以为不幸的人提供一定的保障（医疗、养老、失业、工伤），但它却对经济上的贫富悬殊视若无睹。为了实现真正的社会公正与政治民主，罗尔斯认为必须尽可能地保证所有公民在每一阶段的开始，站在同一条起跑线上，这就需要寻求一个比福利国家更为平等的社会，用各种方式分散资本和其他资源的所有权。
以上的介绍表明，西方那些认真思考民主问题的人都在探索超越现实资本主义民主的途径；他们的努力只是刚刚开始而已。现在有些人懒于思考，把以“选主”为主轴的体制当作实现民主的唯一途径。对他们而言，历史仿佛真的终结了，人类社会似乎只能按这种放之四海而皆准的方式运作，这是绝对荒谬的。对于真正关心民主的中国人来说，我们应该拓展想象的空间，从理论和实践上寻求“选主”体制以外实现人民当家作主的途径。中国是要在社会主义制度的基础上建设民主，它应是以最广大劳动人民利益为出发点的民主，是广泛参与的民主；完全不必向有产者做出巨大让步，而对民主大打折扣。如果认识不到这一点，盲目采用西方舶来的那些民主模式，最后的结果只能是南辕北辙。
