规则是必不可少的，因为工业化、商业化、城市化以及权力与信息的分
配不均使得现代社会中充满了危机。为了保护人民和大自然，政府不仅需要
控制诸如谋杀和攻击这类明显的社会敌对行为，而且还要规范经济和社会生
活的诸多方面，其中主要包括度量衡、契约、工业研究与开发、道路建设、
公共服务设施、食品与药品质量、垃圾处理、邮政、劳资关系、工作条件、
安全标准、贫困救济、消费者保护、环境和自然资源保护、健康、教育、竞
技体育、婚姻、艺术发展，甚至还包括父母的责任。
对于政府来说，对社会和经济生活的调控并非易事。例如，为了实现有
效的调控，政府必须收集和储存大量的有关每一个在国内生活和工作的人的
信息。④在发达国家里，这一点是不成问题的。出生、入学、婚姻、职业、
收入、房产和汽车、荣誉、劣迹、出入国境以及死亡等等均处于政府的常规
监控之下，似乎任何蛛丝马迹都难以逃过政府的法眼。但是在发展中国家
里，就连像人口数量与分布这样的基本资料的统计也往往是不精确的，又遑
论多变的计税基数和食品处理之类的小事。对于那些连其人口的行踪和行为
都无法控制的国家，期望它们的政府具备多大的调控能力是根本不现实的。
自从“调控型政府”于20世纪上半叶在西方兴起之后，对政府权力的
不断增长似乎一直颇有微词。所有的抨击主要是针对政府的调控行为侵犯了
“日益扩大和细化了的社会[和经济]活动领域”(。Poggi，1990：109)。但
是，谁也无法否认如下简单的事实，即在今日世界上，凡是秩序良好的社
会，无论是民主的(如挪威)也好还是不民主的(如新加坡)也好，其控制程
度都是非常高的；而凡是缺乏充分控制能力的政府，同样无论是民主的(如印
度)也好还是不民主的(如埃及)也好，那里的人民则不得不时常面对一系列
的问题——工业事故和环境灾难、水源未经处理、排放系统失修、交通秩序
混乱、工作条件骇人听闻、劳资关系极度紧张、消费品假冒伪劣、医疗服务极
差，等等。两类国家的对比充分说明了现代政府调控能力的极端重要性。
①在英语及所有其他的欧洲语言中，“统计学”一词大约出现于1800年稍前一点，意为
“关于政府的数据”(Mann，1993：361)。
有效政府与民主l 65
5．维持政府机构内部凝聚力的能力
如上所述，政府的职能就是在税收现代化的基础上不断增加税收，塑造
民族统一性，向公民灌输官方意识形态，控制消极的市场外部因素，调整经
济领域的行为，改善人民的生活质量，解决社会冲突，维持秩序和法律准
则，等等，但要实现如上各项目标，政府还必须有一个有效的官僚机构作为
后盾。“现代国家庞大的官僚结构及其成千累万的官员共同构成了现代政府
的核心”。(niedlich，1963：464)作为政府的权威性决定的一个执行工
具，官僚机构必须由受过专业化训练的精英群体组成，招收的人员应具有一
定的技术才能并经过必要的训练，能够完成所赋予的任务。但是，从政府的‘
角度来看，重要的是如何维持官僚机构的内部凝聚力。
现代官僚机构是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性
组织。尽管这个官僚机构的所有活动最终要受到某个唯一的行政中心的约束
和指挥，但这一系统的凝聚力却有被官僚机构的惰性与部门主义和个别官僚
的宗派主义与腐败侵蚀的危险。
往往会出现这样的隋况，即行政首脑的决策努力会受到官僚机构的阻挠，但
其中的原因并不仅仅是它要故意地与这些政治领袖作对，而更多地是倘若无人干
预，这些庞大的组织往往流于惰性和维持旧制。不仅如此，官僚及其组织部门往
往觉得自己对拟议政策的领域比行政首脑们有着更深入的了解(f?eters，1987)。
在官僚机构中还有一个更尖锐的问题，就是各部门“都在千方百计地扩
大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权”
(．Poggi，1990：30—31)。这种倾向会导致各官僚部门故意地为中央决策的
重要信息的收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷入毫无意义的互相争
斗之中。其结果必然是，政府的最高权力机关会觉得自己即使并非完全无法但
也难以真正贯彻其政策意图和防止其执行部门脱离自己本来的严格职守。政府
的整体凝聚力因此而沦为“官僚机构各自为政”的牺牲品(，I'ollock，1965)。
在官僚机构中，尤其是第三世界国家的政府中，最致命的问题还是各自
为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取好处，或想
方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。那些热衷于特殊化的政府官员们
并不是像Man【Weber(1945：215—216)所期望的那样，尽量使得管理过
程非人性化，而是通过爱憎、亲疏以及其他个人情感去影响其以政府的名义
作出的决定。腐败的官员甚至还在执行政府指令的过程中给予他们关系密切
的人以优惠，但却并非出于情感，而是出于对潜在利益和冒险程度之间的精
打细算(Ackerman，1999)。尽管动机不同，但无论是特殊化还是腐败都破
坏了公共管理的公正性，造成了公共权力的信度下降，引发了政治异化，甚
66 J安邦之道
至在极端情况下导致制度的解体(】
一个运转良好的政府应该就像操作一架各种零件精密配合的机器，一架
“由能量驱动并由一个单一的、具有多重协调职能的中心发出的信息指挥
的”(Poggi，1978：98)机器。在很大程度上来说，政府实现其目标的能力
取决于其政治机构的凝聚力。如果政府机构之间不能密切配合而造成各自为
政与腐化堕落之风盛行，政府内部和政府与社会之间的冲突势必愈演愈烈，从
而大大降低整个体制在控制税收资源流向和实现其他政策目标方面的能力。
6．分配资源的能力
分配能力指的是在各个不同社会群体之间对稀有资源实行权威性再分
配。相对而言，这是一种衡量政府有效性的新尺度，直到19世纪末20世纪
初在西方出现了所谓福利国家之后，这种衡量方式才逐渐成形。重新分配的
目的是为了对社会中最不幸的成员提供经济保障，同时也是为了缩小收入与
财富分配方面存在的差距。西方福利国家的城市化、高文化程度等示范效应
在尺度和强度上都为政府利用其强制权力在世界范围内重新分配收入、财富
和机会带来了更大的压力。甚至在许多发展中国家，那里的人民如今也希望
他们的政府能够通过某些形式的重新分配缓和社会风险，缩小“富人”与
“穷人”之间的差距。有些人认为，由于从根本上讲福利政府不过是只有富
有国家才能养得起的西方“奢侈品”，因而一个政府的有效性不应通过其分
配能力来衡量(Gros，1996)。仅就不平等往往会提高政治不稳定的可能性
(AlesizLa，Ozler‘，Rout)ini&Swagel，1 996；Alesina&：Perotti，1 996)而
言，分配能力实际上是一种有助于维持国内的公共秩序并确保其合法性的措
施。考虑到公共秩序和合法性对于任何一种体制的重要作用，便不应该低估
重新分配这种手段的价值。
简而言之，一个有效的政府是由如下多种能力决定的，即保卫其主权和
领土完整、对其人口实施强权控制、强制性收税、灌输民族统一性意识、在
经济和社会领域规范人的行为，以及最后但不可或缺的——对其部门与工
作人员进行中央调控使之融合为一个统一的整体。显然，政府的上述能力是
互相依赖、相辅相成的。对任何政府来说，要想有效地运作，就必须对这些
能力进行有效的开发和综合。①
①为何在全世界许多领土上并未出现这样的政府，其中的原因是多种多样的。对于这个问
题，我们显然无法在这篇短文中予以讨论。如前文所述，本文的重点旨在探讨政府的有效性
与民主之间的关系。
I
有效政府与民主I 67
三、为什么有效的政府是可持续民主的前提条件
在定义了“民主”和“政府的有效性”之后，现在就让我们来讨论两者
之间的关系。对于民主而言，其运行和持续或许应具备一系列的必要条件。
我们认为，一个有效政府的存在就是这些必要条件之一，并且可能是其中最重
要的一个条件。没有一个有效的政府，就不可能有民主。其实，这一观点毫无
新奇之处。近年来，许多学者都在提醒人们关注政府的作用(0’【)onndl，
1992；Przeworski，1995；Linz&Stepan，1996；Rose&Shin，2001)。我
们在这些文献的基础上所要附加的一点，就是对民主的运行如何依赖于政府
机构的活力与有效性这一问题作出理论上的解释。
一种民主制度要想运行并持续下去，就必须有一个有效的政府，能够完
成如下的使命。
1．确定民主制度运行的政治社区
民主可以简单地定义为民治。但是，谁是人民呢?显而易见，人民的概
念并非指世界上所有的人。无论如何地民主，任何一个国家都不会允许外国
人(包括已取得合法居留权的外国人)参加选举。可以说，只有成年的公民
才拥有这项权利。那么，谁是公民呢?((韦氏百科知识词典》(非缩略本)
将“公民”定义为“政府或国家的本土或取得国籍的成员，忠诚于政府并受
其保护”。因此，“没有国家，就谈不上公民身份；而没有公民，则谈不上民
主”(Linz＆Stepan，1996：28)。
诚然，一种民主制度预先假定了一个十分确定的领土一社会单位，因
为正如达尔(Robert Dahl)所指出的，民主方法“不可能解决民主单位本
身的范围和领土问题”(Dahl，1989：207)。例如，我们只有在确切知道了
整个政治社区的边界之后，才谈得上实行多数原则。我们称这样的社区为一
个“领土一社会单位”，因为它并不单纯地指领土，其合法性必须为全体人
民所接受。或许，“接受”这一措辞还不够强烈。[)ankwart Rustow的话也
许更为贴切，他曾论证指出，实际上所要求的是一种“超前的社区意识，或
者更严格地表述为，是一种心照不宣、不言而喻的社区意识，远远超出了一
般的观点或仅仅是赞成的高度”(1970：350)。只有当绝大多数的公民“对
自己所属的政治社区毫无疑忌之心或精神保留”(R11stow，1970：351)
时，他们才有可能用一种民主的模式组织其生活。
反过来说，如果一个领土一社会单位中的大部分人口拒绝接受本单位
68 l安邦之道
作为一个作出合法决定的恰当实体，并且渴望建立起自己的独立政府或并人
其他的国家，那么这个单位将面临一场严重的“政府状态”危机(Linz&
Stepan，1996)。在这样的情况下，民主进程既不能运行，也不能解决民族
统一性问题。在这里，关键的任务就是要在这个领土一社会单位内部形成
一种强烈的一致性。在西欧，国家建设的进程通常由强制性政府作为前导，
运用一系列的手段来压制和消灭自己领土上的多元语言和多元文化现象。当
然，诸如此类的方法必定为今天的道德准则所不容。然而，如此生成的统一
民族国家却确定了政治社区的框架，民主化可以在晚些时候进行(Linz&
Stepan，1996：33—35)。第一次民主化浪潮的教训是：政府和国家建设应
该先于民主化进程，一个充满活力的统一民族国家是现代民主的前提条件。
2．保护公民的基本权利
在民主制度下，所有正式的公民必须能够享有诸如成立和参加组织的自
由、，言论的自由、选举权、公正审判权等公民的基本权利。但是，“仅仅有
这样的民主制度并不能自动地形成行使这些权利的必要条件，必须还要有一
个充满活力的政府去使得权利的行使成为可能”(Przeworski，1995：12)。
在冷战期间及其刚刚结束之后，似乎所有的政治罪恶都源于“过于庞大
的政府”，政府往往被看成是公民自由的最大威胁因素。当时，所谓政治权
利主要被理解为“反面权利”，就像垒“墙”以防范国家的权力，用“盾”
以保护脆弱的个体免遭霸道政府的侵害。人们普遍地认为，只有限制国家的
权力，才能保障个人的自由。
然而在今天，这种权利概念显然已经过时了，因为俄罗斯以及其他许多
过渡国家的人民仍然无法享有多少真正的自由，甚至在阶级专政结束、官方
学说退出历史舞台、新的政党如雨后春笋般建立起来、持不同政见者获得释
放以及审查制度被撤销之后情形依旧如此。这些国家中的政府实在是太混
乱、太软弱了，根本无法实施自己的法律。这些国家所出现的现象极其痛苦
地表明，正如政府使用镇压工具一样，政府的无能同样能够对自由造成严重
的威胁。这种现象使得Stephen Holmes得出了如下结论：“从根本上讲，自
由的权利要取决于某种合法公共权力的有效实施。”(1997)
为什么个人自由取决于某种政府权力呢?其中的原因就是，只有在一个由
“天使”组成的社会里，在一个权力资源分配公平的社会里，其中的成员才能
在没有公共权力的情况下享有充分的自由。问题是这样的社会只存在于我们的
梦境中。在现实世界上，“个体对自己也是不公平的，可以自行其是，强者和
骗子往往具有一种不可抗拒的、逃避普遍适用的法律的倾向”。所以，“如果缺
少某种运作良好的公共权力，就不可能避免互相伤害，不可能有个人安全的保
有效政府与民主i 69
障……”(}tolmes，1997)。从这种意义上说，所谓“正面”权利与“反面”权
利的区别只不过是一种虚伪的二分法。公共权力不可能对任何一种权利采取放
任自流的态度。在法律的规定下，所有的权利都是由政府当局赋予的，而不是
被它容忍的权利(Holmes，1999)。国家权力用来保卫财产权、防止伤害、镇
压敌对力量、遏制欺骗，尤其重要的是要为弱者提供保护。从这个角度来看，
一个自由政府不仅不会对个人自由构成威胁，而且是“最大和最可靠的人权组
织”(Holmes，1997)。当然，一个自由政府必须在许多方面受到制约，但是，
为了加强和保护公民的权利，一个自由政府必须能够有效地履行自己的承诺，对
领土内力量的合法使用实施垄断，并调动起足够的资源(Holmes，：1999)。“出于
这一原因，一个不作为的政府不可能是一个自由政府。”(Holmes，1997)
3．建立并维持一个基于准则的政体
“法律准则”意味着突出法律高于其他任意处置权力的地位。一个基于
法律准则的政府不一定是民主的(如新加坡)，但一种高质量的民主制度却
必须由法律来规范，而不是由一位统治者或其代理人凭个人意志作出决策
(Rose＆Shill 2001)。在一种民主制度下，法律不仅是控制群众的一个工
具，而且也是约束官员和官僚的一种手段。
实际上，法律是某一社会中规范人的行为的准则。民主制度是一种充满
准则的政体。除了有关公民权利的法律规定之外，还必须有关于公民身份、
选举、权力分配、政府各部门之间的关系等的一系列准则。这些准则所规定
的细则使得从政之人能够规范自己的行为，因而有助于减少盲目性，并在人
的互相作用过程中建立秩序。如果没有准则，实在无法想象我们的民主制度
到底如何发挥作用。
为了能够有效地指导行为者在未来过程中的行为，准则必须具备如下三个
特点：(1)准则应清楚明了，以便进行恰当的解释；应普遍适用，以便类似的
情形可以同等对待；应内容严密，从而使任何人都没有空子可钻；还应是无条
件的，从而使任何违犯者都没有借口可资利用。(2)准则是约束所有政党后
续行为的一种预先的限制措施。准则的目的是为了确定游戏的方式。所以，游
戏中的任何一方都不允许在事实发生之后单方面地改变这些准则。从政者的动
机往往并非始终如一。他们或许在一开始会原则上接受某些准则，但是在情况
发生变化之后，很可能会导致他们去修正原来的准则。为了有效地贯彻准则，
它们必须能够限制所有政党的后续行为。(3)在实施过程中，必须保证准则
能够得到遵守。尽管当每一个人都能自觉地遵守这些准则时，准则本身会自动
生效，但在大多数隋况下，另一种确保服从的方法似乎更为重要：即外部制裁的
威胁。只有通过对违犯者实施制裁，准则才能够持续下去。
’70 l安邦之道
当准则在一种政治体制中满足上述条件时，我们就可以称之为高度制度
化。而只有当一个政府高度制度化之后，民主进程才会成为必然。反过来
讲，如果准则(尤其是确定权力范围和界限的准则)模棱两可、失于约束，
并且没有可信的实施机制相配合，那么它们对政界人士的选择权至多不过是
一种温和的制约手段。在游戏的正式规则与广泛地接受非正式做法之间，可
能存在着一个相当大的空白区，所以预先程序往往难以起到上述作用。在这
样的情况下，民主制度就不能正常地运作，因为当权者可能拥有过多的任意
处置权，而其他人却缺乏有效的手段去限制他们。如果当权者在解释和应用
准则(法律)方面拥有广泛的任意处置权，他们实际上已经把准则变成了一
种控制普通大众的工具。结果，政府的信度就会降低。在这种意义上，一个
缺乏法律准则的政体与民主制度是不相容的。
4．激活市民社会
’20世纪的最后20年见证了市民社会概念的复兴。许多人认为，市民社
会在培育、深化和加强民主方面发挥着极其重要的(尽管不是首要的)作
用。市民社会如何促进民主过渡与强化呢?Larry【)iamoild引自Hunting—
ton的解释虽然简短，但却一语中的：
市民社会的第一个也是最基本的民主功能就是“为限制政府权力提
供一个基础，所以就为社会控制政府，也就为民主政治机构作为实施这
种控制的最有效的手段提供了一个基础”。在完成过渡之后，其内容包
括对正常的民主国家权力的行使进行检查、监控和限制，并促使国家对
法律和公众信赖政府的期望负责。(Diamond，1 999：239)
如果说20世纪80年代和90年代初是一个崇拜市民社会的浪漫时代的话，
男B么最近几年可以说已经演变为一个反思的年代(I)iamond，1994b；F'oley&
Edward；Berman，1997；Vet忉，Schlozman&：Brady，1997；Rleft，1999；
Carothers，1999)。在铭记着市民社会对于民主的深层次正面价值的同时，人们
如今已经开始意识到：一方面，市民社会绝非是一个充满和谐的天堂①；另一
①市民社会中的行为者既有好人也有坏人。某些人可能为高尚的目标而奋斗，但大多数只
不过属于目的单一的群体，往往为追求狭隘的个人利益而忙碌。后一类群体的大量增加“将
阻碍代议机构的正常运转，并逐步歪睦政策方向，使之更有利于富人和老关系户，或者说得
更白一些，即‘业’内人士”(Carothers，1999)。不仅如此，当制度环境并不理想的情况
下，一个强大的市民社会甚至无法保护现有的民主制度，更谈不上建立和巩固新的民主制度
(BeIznan，1997)。
}
有效政府与民主}71
}
方面，政府与社会的关系要远比那些粗俗的市民社会理论大师所想象的复杂
得多。根据本文的目的，我们重点讨论后面的反思年代。
在今天，甚至某些对市民社会所具有的不可缺少的作用深信不疑的人也
不得不承认，政府与市民社会之间的关系是一种“互相授权”或“协同作
用”，而不是一种通常所说的“一方得益一方受害”(I￡vans，1997)。两者
在许多方面是互相联系的：
(1)市民社会至多能够充当政府权力这个“巨兽”的平衡物，但它绝不
可能取代政府组织的公共机构。
(2)当市民社会作为政府权力的平衡物参与活动时，它应该检查和限制
政府的专制权力而不是基本权力。 、
(3)只有当政府是一个有效的政府时，市民社会将政府作为对象而作出
的努力才有意义。如果政府无力解决任何经济和社会问题，则与之对话就变
得毫无意义。
(4)只有健全的政府机构才能为市民社会提供一个赖以活动的空间
(Motyl，1993)。最近一个时期，越来越多的研究表明，一个有效的政府是
市民社会的前提条件。频繁的政府危机往往会导致市民社会的退化而不是复
兴。反过来说，当政府相对强大并具有较强的恢复能力时，市民社会更有可
能繁荣起来(O’【)onnell，1993；Ctlazan，1994；Shue，199a)。事实的确
如此，“正如现代市场依赖于与一个可预见的制度框架相融合的经济决策一
样，‘市民参与’也更容易在个体公民和群体组织之中活跃起来，特别是当
他们有一个主管部门作为其对话对象的时候更是如此”(Evans，1997)。
(5)市民社会能够推动政府管理能力的改善。当市民社会与政府双方都
比较强大时，前者本身的活力可以使得公民更忠诚于因而也就更服从于后
者(【)iamond，1994b)。用Put．nam的话来说，“市民的联合程度与有效的
公共机构之间有着紧密的联系……社会强大，则政府强大”(1993：176)。
假若如上所述为真，则可像Evans所做的那样得出结论：“市民社会能
否出现持续的兴旺时期，完全取决于能否在政府内部同时建立起健全的、精
干的、有组织的对话机构……面对一个无能且复杂的政府，所作的任何[一
项】努力都只能使市民群体达到自己的目标更加困难，这样就大大挫伤了公
民参与的积极性。”(Evans 1997)
5．满足人民的基本需要
出于三方面的原因，民主制度尤其是一种成熟的民主制度，必须提供某
些基本的公共设施和服务才能够获得持续发展。首先，许多人拥护民主并不
是由于民主本身的缘故，而是作为解决他们的国家所面临的危机(包括政治
72 I安邦之道
危机以及社会和经济危机)的一种办法。其次，民主化有可能提高公民的政
治和社会地位，从而解决公平待遇问题、减少社会风险、提高生活水平、改
善生活质量和提高平等程度。再次，民主制度本身为人民提供更多的自由、
机会和力量以推动政策的调整。
例如，为了使社会更加人性化，一种民主体制必须能够调控市场，以消
灭或至少能够限制市场可能带来的损害。正如Robeirt Dam所指出的，“民
主几乎必然会造成某些经济秩序的破坏……[其中包括】严格的自由市场经
济”(1993)。否则，放任自流的市场将不可避免地造成不公平和混乱，这
些恶果反过来又会削弱政治体制的基础。
不仅如此，在以严重的不平等为特征的社会里，一个民主政府需要作出
努力，通过某种形式的再分配或多或少地缩小“富人”和“穷人”之问的差
别。事实上，所有成熟的民主国家无一不设立了严密的社会福利制度，以使
其社会更具凝聚力。一旦一种民主制度无法为大部分人口提供基本的经济保
障；它就会变得在政治上非常脆弱。
调控和再分配只不过是两个简单的例子。更一般地讲，如果一种民主制
度被认为不能提供诸如外部安全、国内秩序、司法公正、基础教育、预防传
染病、对市场机制造成的伤害作出补偿和对显著的不平等现象作出调整等一
系列基本的公共设施和服务，则其糟糕的政绩就会越来越引起人民的不满，
并最终导致政府的权力危机，甚至还可能造成民主制度的解体(Linz&Ste—
pan，1996：12—13)。④随着一个短暂“蜜月期”的过去和“对独裁统治失
败的记忆消失之后”，这种危机将会不断增加(HuntJngton，1993：10)。②
只有那些具有强大能力的政府才能在提供社会福利方面有所建树。出于
与民主制度相协调的考虑，政府也愿意满足人民的需要。这也许就是Linz
＆Stepan(1996)和Przeworski(1995)都一致认为政府的效率和有效性是
民主的合法性与稳定性的关键因素的原因。
简而言之，如果一种民主制度要想成功地运行并持续下去，政府必须能
够确定它运作的社区，保护公民的基本权利，建立并维持一种基于准则的政
体，激活国民社会，并满足人民的基本需要o N有那些有效的政府才能完成
这些任务。如果不具备这些能力，就根本谈不上民主管理。
① 然而，Weil(1989)认为，政府的糟糕政绩虽然会造成信誉包机，但不大可能引发权力
危机或直接摒弃民主制度。
②Pierre du Toit(2001)指出，“在1994年南非的‘奇迹过渡’即将结束时，由于受到积
极思维的冲击，我们曾一度对民主强化进程的前景非常乐观。但是，从此之后，似乎许多事
情都出了问题，而其中大部分都与政府机构的政绩有关，尤其与那些负责提供公共安全的部
门有关。”
有效政府与民主I 73
四、政府的有效性如何影响民主的强化
在“有效的政府是可持续民主的前提条件”这一真知灼见的基础上，我
们要在这一部分推出几个关于民主强化的有利和不利情况的命题。①它们大
多数都是由其他人在过去提出来的，但是他们的支持假设和逻辑不一定同我
们的相一致。对我们而言，影响民主强化成果的关键的调整参数就是政府有
效性的程度(由第二部分所述的六种能力来衡量)。政府有效性的程度越
高，民主强化的难度就越小。反之，不管出于什么样的原因，只要政府缺乏
基本权力，则民主制度就不大可能正常运行并持续下去。当然，政府有效性
只是民主强化的一个必要条件，并不是一个充分条件，因为一个有效的政府
既可以是民主的，也可以是不民主的。
命题1：民主化可以不需要任何特定的先决条件，但一个有效的政
府却是民主强化的前提条件。
第三次民主化浪潮表明，民主化可以在任何地方发生，包括像蒙古、阿
尔巴尼亚、毛里塔尼亚这些被认为“最不可能和最不期望发生的国家”，但
是，巩固的和稳定的民主制度是很难找到的，因为第三次浪潮波及的许多国
家都没有有效的政府(Carothei．S，2002)。
命题2：如果在旧体制下，国家体制与政权彼此区隔明显，巩固民
主更可能获得成功。
之所以如此是因为，旧政权形式可能决定了国家体制的特点。在某些政
权形式下(例如苏丹式体制，通常由一位政治强人或极权政党实施统治)，
政权往往与国家体制没有什么区别。所以，当民主化进程开始后，国家机器
可能会随着旧政权一起垮台。无政府状态使得新近民主化国家必须面对一系
列的困难，而这些困难反过来又会使巩固民主的过程极端艰难，甚至完全不
可能。巴列维统治下的伊朗就是一个例证(FiShman，1990；Stlain&
Linz，1995)。
命题3：过渡过程越混乱，则巩固民主制度就越艰难。
对政府能力破坏程度最小的过渡形式更容易产生巩固的民主制度。过渡
① 限于篇幅，我们甚至无法用最基本的方式来验证这些命题。
74 I安邦之道
可能由旧体制下主张改革的官员或由反对党派发起，而过渡的形式可能是渐
进的、和平的，也可能是激进的、暴力的。仅就民主强化问题而言，改革派
发起的过渡(如西班牙和韩国)要比反对党领导的过渡(如菲律宾)更为可
取，而有秩序的和平过渡(如前捷克斯洛伐克)则要比革命战争、种族战争
或大规模骚乱(如印度尼西亚)引起的过渡更为可取。从另一个角度来看，
凡是在体制过渡过程中未受触动的政府，它就有利于新体制的巩固；凡是过
渡过程破坏了政府的凝聚力和机构等级制度的国家，新体制的巩固会更加艰
难(Di Palma，1990；Fishman，1990；Shain&Linz，1995)。
命题4：一个社会的差异越大，则巩固民主制度就越艰难。
与具有同一性的社会相比，在多种族和多文化的社会里巩固民主制度要
艰难得多。正如mmtington所指出的，“社会越复杂和差异越大，政治社区
的成就与维持就越依赖于政治机构的运行”(1968：9)。因此，与一个全体
人民把自己看成是同一个社区的成员的社会相比，一个多种族、多文化社会
的政府建设所面临的挑战要更为严峻。当政府建设不太成功的情况下，在人
民中间就丧失了J．s．MiⅡ所称的“同胞情感”(1958：230)。当大多数人口
不愿作为其政府建于其上的社区的一部分时，制定民主准则、惯例和制度的
问题同Linz&Stepan所称的“政府状态问题”(1996)相比便退居次要地
位。政府状态问题的存在可能会以两种方式破坏民主强化的进程。第一，为
解决政府状态问题，新建立的民主化体制必须要作出巨大的努力来培育民族
统一性，这就不可避免地要从其巩固民主的艰苦努力方面转移出大量的稀有
资源和宝贵精力(Kuzio甜．df．，1999：6—7)。第二，“解决政府状态问题
的某些手段内在地与民主精神不一致”(1996：29)。④
命题5：国家越大，则巩固民主制度就越艰难。
、 这一命题与前一命题部分相关。根据统计学，人口众多必然会带来更大
的差异性：社会越大，它就越有可能包含更多的宗教、人种、民族和语言群
体，这就增加了治理的难度。、除了差异性问题，大国还有可能面临垂直融合
与水平协调等一系列问题，这就进一步降低了政府的有效性。的确，现有的
经验证据表明，治理的质量与国家的大小密切相关(1"reisman，2000)。所
①1971年，【)ahl的研究进一步证实，亚文化多元化的程度越高，则政治体制就越难以实
现民主。在他所研究的114个政体中，在亚文化低度多元化的国家，58％是民主政体，在中
度多元化的国家，36％是民主政体l而在高度多元化的国家，只有15％是民主政体(1971：
110—111)。
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有效政府与民主I 75
以，大国民主制度的巩固要相对困难得多。④
命题6：稳定的民主制度在古老的国家中要比在新兴的国家中更容易
形成。
一个国家存在的时间越长，就越有可能在培养国家忠诚方面取得成功。
反之，新兴的国家则很可能面临国家建设方面的挑战，除非在一个国家中只
有一个文化近乎统一的民族。这种民族和国家之间近乎完美的一致性在新独
立的国家中是十分罕见的，尤其是那些非洲国家更是如此。无论是从逻辑上
还是从经验上来讲，一个新兴国家在能够解决民族统一性问题之前，几乎不
可能建立并巩固民主制度。但是，如果赋予国家建设以优先权，那么至少在
目前，不仅民主不可能出现，就是出现了也不可能稳定(Linz&，Stepan，
1996)。即使新兴国家马上选择民主化和民族统一国家的道路，其巩固民主
的机会也要比相应的古老国家小得多，因为前者将随时要面对后者在相当长
的历史时期内不断解决这些困难所付出的昂贵代价问题(Hunl：ington，
1968：397)。这就说明了为什么在今天的世界上大多数稳定的民主制度依然
属于那些在第一次民主化浪潮中出现的国家。
五、启示
本文的核心论据就是：没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制
度。如果我们的基本观点是正确的，那么对于那些民主改革者来说，无论是
有意还是无意地在民主化的进程中破坏或削弱政府机构的作用都无异于“自
杀”，尤其是在那些政府根本不存在或极端脆弱以至于无法实行民主化的国
家中更是如此。当然，在民主过渡期间，行使政府权力的方式必须改变，但
政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力，
而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构，在
原来薄弱的部门进一步加强政府的能力。
对于民主改革家来说，还应该在研究民主过渡和民主强化的同时更多地
关注政府建设问题，这是出于另外三个方面的原因。首先，凡是缺乏政府有
① 【)ahl&Tufte(1973)和Diamond(1999：117—160)发现，在非常小的国家里，[稳定
的民主制度的】发生率要高出很多。另一项研究表明，就民主过渡预计的发生率而言，小国
要远远高于大国。有趣的是，如果一个国家既不太大同时又是岛国，则预计其成为民主国家
的发生率甚至还要高(Ott，1995)。这一点很说明问题，因为统治一个由于自然原因而免遭
外国入侵的小岛总是要相对容易一些。或许，我们应该提出一个相关的命题：在那些治理能
力受到的挑战较少的国家里，发展和巩固民主体制要相对容易一些。
