是人民(The elites are，for all practical purposes，the people)”。精英们也
许真这么自我感觉良好，老百姓是否这样看就完全是另一回事了。
宪政民主(Constitutional democracy)
“宪政”现在是个时髦的字眼。但相当多的人把“宪政”仅仅理解为
“法治(mle of law)”，即政府必须落实宪法对公民权利的保护，同时自身
严格按宪法和法律办事。但宪政的本来含义是用宪法来制约国家的权力，不
管这个权力是由封建帝王行使，还是由民主政府行使。18世纪末、19世纪
初立宪运动兴起的一个很重要原因是有产者希望保证贡斯当所说的“现代自
由”(或伯林所说的“消极自由”)不被民主大潮吞噬。贡斯当本人很清楚
自己的目的，即要用所谓“自由”为民主设置障碍，最终“驯服”民主。宪
政便是制伏民主烈马的缰绳，它用宪法禁止条款确认某些个人权利将不服从
多数人的意志，以此限制民主权利行使的范围。当然，对有产者而言，最重
52 l安邦之道
要的个人权利是财产权。亚当·斯密就反复强调，政府的主要任务是保卫富
人，对抗穷人。因此，必须对私有产权进行整体上的保护，包括在宪法中特
别列举私人产权，在它周围竖起一道警戒线，不允许任何人染指。很清楚，
宪政主义在本质上是反民主的。在这个问题上，早期的宪政主义者毫不掩
饰。例如，他们就不愿用“民主”称呼美国的宪政体制。
民主需不需要刚性宪法限制是个老问题，从杰斐逊和潘恩时代开始就争
沦不休，没有定论。限于篇幅，本文不做讨论。即使民主需要宪法的刚性限
制，应不应该把私人产权置于民主之上完全是另外一个问题。有产阶级当然
希望把有关财产权的议题放到民主决策的范围之外，成为他们自己的禁苑。
例如，在美国，私人产权曾经“神圣”过一百五十多年，限定了美国政府权
力行使的范围。那时，有产者及其代言人可以借口“保护私人产权”宣布所
得税违宪、反对政府对生产过程和产品质量进行监管、反对制定最低工资、
反对设定最长工时、反对政府为穷人和需要帮助的人提供任何福利待遇。但
将产权神圣化的结果是社会两极严重分化，阶级斗争日益激化，最终危及资
本主义制度生存。
在这种背景下，从1937年开始，财产权逐步在美国丧失了其“神圣
性”。现在，相比其他西方国家，美国恐怕仍是最崇尚私人产权的国家。但
即使在那里，产权也不再被看成是一种东西，而是一束权利，包括使用权、
处置权、受益权、转让权等等。这些具体权利中的任何一项都不是“神圣不
可侵犯”的。例如，对产权的客体有严格的限制，不允许对人拥有产权(奴
隶)；私人财产的使用(包括自家的前后花园)要服从各级政府的监管
(regMation)；由私人财产创造的收益要缴纳各类税款。美国宪法第五条修
正案禁止在不给予合理赔偿的情况下，将私有财产充作公用，但现在法院对
“公用”的解释已变得如此宽泛，连强行拆除一片社区，交由通用汽车公司
使用也可算作“公用”了。其他诸如房价管制(rent conl，：r01)，分区规划
(zoning)，劳工法，土地使用规范都是对私人产权的“侵犯”。因此可以
说，现在私人产权已不再是个人权利和政府权力之间不可逾越的界限了。如
果回到私人产权“神圣”的年代，哪会有什么“宪政民主”?只会有“宪政
财主”。
有产阶级一直对民主十分敌视，生怕民众一旦有了参与政治的权利，他
们的财产权会受到侵害。那么，为什么民主与有产者在经历了两千多年互相
怀疑的紧张关系之后终于在资本主义制度下握手言和了呢?加在民主前面的
那些修饰词在其中扮演了重要的角色。“代议”、“自由”、“多元”和“宪
政”阉割了民主的真髓，把民主从难以驾驭的烈马变成了温顺的小羊。正如
警惕对“民主”的修饰l 53
雪瓦斯基(Adam Przeworski)指出的那样，如果有产阶级得不到对其财
产权的保障，他们是拼死也不会接受民主的。资本主义社会的民主说到底
是资产阶级与工人阶级妥协的产物。中国是要在社会主义制度的基础上建
设民主，它应是以最广大劳动人民利益为出发点的民主，是广泛参与的民
主；完全不必向有产者作出巨大让步，而对民主大打折扣。如果认识不到
这一点，盲目采用西方舶来的那些对民主的修饰，最后的结果只能是南辕
北辙。
54}安邦之道
有效政府与民主+
引言
20世纪80年代末和90年代初，当第三次民主化浪潮(Huntington，
1991)开始从欧洲南部和拉丁美洲向东亚、东欧、苏联、撒哈拉以南以及其
他地区蔓延时，许多人曾一度对涌动着的“世界性民主革命”浪潮的前景感
到非常乐观。现在，十年过去了，这种乐观主义已经有点明日黄花的味道。
尽管美国政府一直在宣称“民主政治赢得了最后的胜利”①，但那些曾努力
估价第三次浪潮作用的人却认为，现实并不像人们曾经期望的那般美好。在
20世纪90年代初似乎日益摆脱了集权统治的近100个国家中，目前只有不
到20个国家“明显地有望实现日渐成熟、运转良好的民主制度”(Caroth—
ers，2002)。除十数个国家遭受了“民主崩溃”或“民主倒退”(如巴基斯
坦、肯尼亚、黎巴嫩、莱索托、尼日尔、秘鲁、塞拉利昂、赞比亚以及几个
后苏联国家)之外，大多数的过渡政府似乎都处于戴蒙德所称的“过渡区”
(I)iamond，1999b)或卡罗瑟斯所说的“灰区”(Carothers，2000)。由于
介于完全的独裁专制与稳固的民主制度之间，这一类的政治体制近来贴上了
各种各样的新标签，如“准民主”、“形式民主”、“选举民主”、“表面民
主”、“假民主”、“弱民主”、“部分民主”、“虚拟民主”(Collier&L,evitsky．
1997)，“非自由民主”(Zakaria，1997)以及“不稳定民主”(Rose&
shm，2001)等等。然而，无论加上什么样的限制性形容词来强调这些体制
的特点，都只会造成误导，因为它们大多数根本就算不上是什么民主。
为什么有如此多的第三次浪潮中的过渡国家陷入了困境之中呢?或者更
一般地说，民主制度在什么样的条件下才能坚持下来并发挥作用呢?这一问
+ 本文gN家制度建设系列报告之一。原为英文，由黄福武译。
①2000年6月26至27日两天，在华沙举行的一次庆祝民主扩张大会上，作为大会举办者
之一的美国国务院曾声称：“民主政治赢得了最后的胜利。”国务院认为，在过去的四分之一
世纪里，世界经历了“一场深刻的民主革命”。目前，在现有的192个国家中，有120个国家
已经实行民主选举制度，占世界总人口的80％。
有效政府与民主l 55
题的标准答案通常指的是作为成功地迈入稳定的民主道路的前提的三个关键
参数，即相当高的经济发展水平(与之相联系的是诸如高生活水准、高文化
程度和庞大而稳定的中产阶级等调整参数)(Lipset，1959；Fukuyama，
1993，Barro，1999；Przeworski et．a1．，2000)、充满活力的国民社会(Put。
nam．1993l Linz&Stepan，1996)①和强烈雄厚的国民文化(Almond&
Verba。1963 l Inglehart，1997；Diamond，1999)。毫无疑问，这些参数实
际上表征了旧式、稳定的民主制度的特点，但一般而言也正是大多数过渡国家
所缺乏的。当然，第三次浪潮所波及的绝大多数国家所缺乏的并不仅仅是这些
东西。这些国家目前迫切需要的另一样东西似乎是一个紧凑而有效的政府。 、
在曾经属于前苏联和前南斯拉夫的大多数国家中，在开始过渡之前根本
就没有国家的政府机构。N Ngff]在获得独立之后，必须要从头开始，首先
克服组建政府方面的困难。目前，这些国家正在艰难地前进。对于非洲撒哈
拉以南的广大地区来说，虽然那里的国家都有现成的政府，但却往往是松散
的、无用的和不稳定的。拉丁美洲国家的状况也好不了多少。它们大多数虽
然名义上已经进入了既定的民主过渡阶段，但“政府机构却依旧深深地刻着
长期履职不力的糟糕印迹”(Carothers，2002)。在第三世界的其他各国，
摆脱集权统治的过渡运动往往表现为一种极端脆弱的政府结构，不可能解决
社会所面临的从控制犯罪和腐败到提供基础公共设施(如健康、教育和社会
保障)等一系列主要问题。几乎所有政府不谋其政的国家都陷入了“灰区”
之中，正在经历着“无效的多元化”或“一元化权力政治”(Carothers，
2002)综合症。有意思的是，在第三次浪潮波及的国家中，正是那些似乎并
未将其政府建设视为一项主要迫切任务的国家，其民主进程反而取得了很大
的进展。它们主要是南欧和中欧以及波罗的海地区的一些国家，当然还有南
美和东亚的几个国家。这些国家是：西班牙、葡萄牙、希腊、波兰、匈牙
利、捷克共和国、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、乌拉圭、智利和韩国等(Linz&
Stepan，1996；Carothers，2002)。
这一研究成果与对于20世纪80年代末和90年代初风行全世界的民主
过渡浪潮产生的错觉形成了强烈的反差。在当时，人们普遍认为，民主意味
着小政府，所以民主与政府是互相对立的两个方面。既然政府被视为政治开
明的障碍，那么所谓民主化必然导致“非政府化”。为了提高民主继续存在
的可能性，人们广泛地认为应该削弱而不是加强政府的能力。所以，在t!t界-
①根据Linz和Stepan(1996)的理论，除了国民社会，还必须同时具备其他四个互相联
系、相辅相成的条件，以便通过一种民主制度将其融合在一起。这四个条件是：政治社会、
法律准则、政府官僚和经济社会。
56 l安邦之道
上的许多地方，在国内改革家与国际倡导者两股力量的推动下，民主化的发
端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制结构和降低政府干预经济和社
会的程度。只是在经过了十年的“缩小政府”实验之后，越来越多的改革家
才逐渐认识到拥有一个精干的政府的极端重要性。如果想要使民主有效地发
挥作用并使这种作用得到巩固，仅仅有一个最小的政府是远远不够的
(Grindle，1997)。
同样地，过渡理论在重新认识政府之前也走过了一段弯路。在一开始，
对第三次民主化的研究几乎完全忽视了政府的作用。当时研究的焦点主要集
中在如下一些方面，如怎样才能培育出一个强大的国民社会，怎样让竞选制
度化，何种形式的立法一行政关系更为理想，等等。而对于建立一个有效的
政府，则或者看成是顺理成章之事，或者认为是毫无意义之举。然而，随着时
间的推移，具有民主意识的学者越来越认识到，在第三次浪潮波及的许多国家
里，有某些东西被丢掉了。到底是什么东西呢? “简而言之，就是现代政府的
基本机构。”(丁学良，2000；Rose&shm，2001)奥．唐奈尔(O’DonneU，
1992)第一个提醒我们，民主化的进程取决于政府机构的活力和有效性。后
来在20世纪90年代中期，普泽沃斯基(：Przeworski，1995)以及Linz&
Steparl(1996)都得出了同样的结论：没有一个有效的政府，就不可能有民
主。如今，有越来越多的学者赞成拥有一个有效的政府是民主的前提条件这样
一种观点(Rose＆Shin，2001；CarOthers，2002)。对于那些研究非洲(Du
T_0it，1995l MelNistemb&13addieh，1999)和前苏联各加盟共和国(}tolmes，
1997；。Kuzio，Kravchuk&D’Anieri，1999；，Sperling，2000 l Kopecky&
Mudde，2000)的学者来说，就更坚持这种说法。
尽管就有效的政府机构对于成功的民主过渡与强化的必要性已经开始形
成新的理论，但对两者之间的确切联系尚未进行系统的研究，所以许多关键
性的问题仍然没有明确的答案。开展本课题研究的目的就是要填补这一空
白。本文的具体内容如下：第一部分旨在重新阐述民主的概念。鉴于大多数
人将民主定义为一种政治体制，所以这一部分主要强调它也是一种公共权力
的形式。这样一来，它就需要拥有Micklael：Mann所称的“基本权力”
(Mann，1993：59—61)。第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府
作出定义之外，力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做，
无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架。第三部分致力
于回答本文的核心问题：为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够
发挥作用并持续下去。基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件
这一科学论证，第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利
情况的假设。最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是：如果不
有效政府与民主『57
能建立在政府机构的坚实基础之上，民主就不可能得到发展。①
一、民主
1．作为一种政治体制的民主
民主是一种政治体制。区别民主与其他各种形式的非民主政治体制的关
键在于，民主使得人民能够安排权力关系并因此而控制着统治者，而其他体
制却做不到这一点(Shapiro，2001)。②20世纪最具影响力的研究权力关系
的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)开创的。根据Schumpeter的观
点，民主是一种“为作出政治决策而进行的机构管理，在这个过程中，个体
获得了通过为人民参加选举而竞争作出决定的权力”(1942：269)。在这样
一种政治体制下，统治者受到公民的制约而必须为他们在公共领域的行为负
责，但这种制约并非靠直接介入决策过程，而是问接地通过与他们当选代表
的竞争与合作完成的(Schmitter&Karl，1993)。
作为一种安排权力关系的手段，最低限度的民主必须同时满足两个条
件，即Dahl所称的‘‘广泛参与”和“公开竞争”。前者指的是参与程度，或
者更准确地说，实际上是指所有成人参加选举和竞争职位的权利。后者则指
的是反对的权利，即为那些受到政府政策不利影响的人发表合理的反对意见
提供一种制度化的渠道。如果一种政治体制不能同时具有参与的广泛性与政
治竞争性，就不能称之为民主。例如，到18世纪末，英国虽然早已拥有一
个高度发达的公开竞争机制，但却只允许人口中的极少数人参与政治竞争。
因此，尽管出现了竞争多元化，却仍然不能称19世NNNNN民主社会，
因为当时被普遍视为民主制度不可争辩的前提的“一人一票制”并未能实
现。在20世纪开始之前，即所有成年公民被赋予选举权并“有权在同一个
基本平等的平台上参与控制和评判政府行为”(Dahl，1971：4)2_N，英国
还算不上是一个现代的政治民主国家。几乎所有的西方民主国家都重复了这
条“先公开竞争而后公众参与”的民主之路。反过来说，在某些政治体制
下，虽然也允许甚至有时还要求人民参与政治，但却剥夺了他们反对政府政
策的权利。这样的体制同样是不民主的，因为如果没有合理的反对意见，人
导既妻誓囊鬈吴粹曩橐銎蓄纂嚣翌蔫连袅毳萋意菩亲望蒡鬟雪亨禁某霆暑蠢曩翥需穿藿知妻
文既无意解释为什么某些国家的政府建设比其他国家更为成功，亦小准备猡放刘1ⅡJ刁髓月u强
警府娶聿靠星茔最治体制的分类，可参见 ＆ ( )及Br。。r(2000)Lirm Stepan 1996 ke 。
②关于非民主政治体制的分类，可参见 ＆ ( )及B。oo。 。
58 l安邦之道
民就不可能控制和评判政府的行为。只有当竞争和参与两方面结合起来时，
人民才能真正地摆脱统治。那么，这样的体制才称得上民主。
2．作为一种管理形式的民主
大多数学者将民主仅仅定义为一种政治体制。我们认为有必要强调的
是，民主也是一种政府管理的形式。民主之所以不同于其他的体制形式，就
在于其独特的管理方式，但是正如Bagehot(1949：3--4)所指出的那样，
每一种政治体制必须获得权力，然后运用权力。换句话说，“必须先有权
力，然后才谈得上对它进行限制”(Huntington，1968：8)。如果一个政府
不能履行基本的政府职能，那么不论它采取何种形式，这个国家的人民都不
可能从中受益。从这种意义上说，“与政府有关的问题在逻辑上要优先于政
治体制方面的问题”(Przeworski，1995：13)。没有一个有效的政府，任何
民主都是毫无意义的(Lmz&Stepan，1996：17)。
’政治体制与政府的分离使我们能够将民主的概念阐述为一种民主制度和
政府机构的混合物(Rose&Shin，2001)。前者指的是与民主表现形式的四
个阶段即投票前、投票、投票后和选举过程(Shapiro，2001)有关的制
度。更详细地说，民主制度包括与公民权相联系的一系列权利与义务、利害
关系的组织方法、选举制度、权力分配和监管的安排，等等。民主制度独特
的核心任务就是限制权力(Przeworski，1995)。至于政府机构，我们将在
F文中讨论。在这里先说明一点，即政府机构的主要目的就是赋予政府以权
威，并因此而使政府能够进行统治。
在文学作品中，民主化往往被描述为政治体制演化的过程，主要谈论的
是制度化竞争的产生，以及如何将竞争的参与范围扩大到曾经被排挤在政治
生活之外的群体。将民主同时概念化为一种政治体制和一种管理形式更加清
楚地凸显出所谓民主化的真正含义。从这个角度来讲，民主化包含了两个独
立的过程：从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程和政
府建设或重建的过程(Rose，333)。NfSN，民主强化的概念也需要重新
予以考虑。除了“常规性”的民主做法和内在化的民主价值(L血&Ste．
Pan，1996：5)之外，一种强化的民主制度还必须能够有效地统治自身要求
拥有主权的全部领土。因此，政府建设(重建)应该是整个民主化和民主强
化过程中的一项必不可少的任务。对于第三次浪潮波及的国家而言，在过渡
期间破坏或削弱基本的政府权力绝非明智之举。无论何时何地，一旦政府的
效力受到怀疑，一场管理危机便在所难免；而如果不能得到及时解决，这种
管理危机可能最终演变为民主危机。
J
有效政府与民主I 59
二、政府的有效性
由于政府的有效性对民主的过渡与强化至关重要，所以我们专门在这一
部分中详细讨论这一问题。
何谓政府?按照韦伯的理论，政府可以定义为对力量的合法使用实施垄
断并在一定的领土内制定规则的一套机构。对物质力量的垄断无疑是政府赖
以存在的真正基础，从而赋予政府作出权威的约束性规定以及履行其他职譬
的权力。①如果没有权力，任何政府都不可能是有效的。
当然，权力具有许多表现形式。如果追随Mann(1993)的观点，我们
认为有必要区分两种类型的政府权力：专制权力和基本权力。前者指的是政
府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”(Mann，1993：59)就可以
实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。这种权力非常
宽泛，并且在非民主环境下有时难以节制，但是在民主制度下，它往往程度
不同地受到更多的限制。另一方面，基本权力则以其有效性来衡量。根据
Mam的定义，“基本权力指的是政府实际上能够深入于国民社会并在整个
管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力”(Mann，1986：l 14)。在今天西
方的民主国家中，我们可以看到这种基本权力最为强大的政府，其深入日常
生活的能力远远超过了历史上任何国家和当代第三世界国家的政府。其他时
代和其他地区的政府相比之下或许更专制和无情一些，但它们也往往在深入
人民的社会和经济生活方面遇到巨大的困难。不过，在西方民主国家中，政
府的基本权力几乎无处不在，以至于那里的公民甚至难以找到“一块现代政
府的基本权力未曾触及的隐匿之地”(Mann，1986：114)。
就分析而言，专制权力与基本权力分属于两个独立的政府权力范畴。前
者规定了政府的性质(政治体制)，而后者则制约着政府的能力和有效性。
根据定义，民主化势必削弱政府的专制权力，但在这个过程中，同时间接地
破坏政府的基本权力却是不明智的。一个缺少强制的政府并不等于就是一个
缺少效力的政府。甚至也可以这样来论证：民主政府或许需要比其他政府形
式更多的基本权力，以保证有效地、高能地和持续地发挥作用。
凡基本权力明显缺乏的政府，必须着力于建设其基本政府机构并强化其
①所谓物质力量的垄断当然是一种理想的假设。在任何一个国家中，其政府不可能垄实野
上完全垄断力量的使用。当然，也有为数不多的国家实施一种合法的垄断，但这种垄断是针
对大多数人民认为政府应该享有垄断权而言的。
60 I安邦之道
运作能力。文学作品中谈到政府时，“政府建设”往往被模糊地描述为一个
政府积累权力的过程。按照我们的理解，所谓政府建设，应该仅仅指的是积
累基本权力，而不是专制权力。
如上所述引出了本文的两个根本问题：一个政府必须具有哪些特定的基
本权力才是有效的?为什么一个有效的政府是可持续民主的前提条件?尽管
越来越多的证据表明，政府的有效性是民主的基础，但就我们所知，这些问
题并没有得到系统的研究。本部分的以下内容旨在回答第一个问题，而第三
个问题则留待下一部分讨论。
随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长，所谓政府的有效性
显然是一种复杂的、多元的现象。任何一个单一的指标都似乎无法涵盖政府
有效性的所有方面。因此，我们需要列明某些关键的政府职能，并通过政府的
履职能力来测定各种不同政府的有效性。我们认为，有效的政府有能力履行的
六项最重要的职能是(Pye，1966；Binder以．4f．，197l；Grew，1978)：
，(1)对暴力的合法使用实施垄断
(2)提取资源
(3)塑造民族统一性和动员群众
(4)调控社会和经济
(5)维持政府机构的内部凝聚力
(6)重新分配资源
前两项职能适用于任何政府，包括前现代时期的政府。根据韦伯的理
论，只要还有个体或群体通过使用或威胁使用物质力量追求其利益，政治权
力就会存在。但是，直到有一个政治组织能够垄断物质力量的合法使用以便
在一既定的领土上贯彻其命令之后，历史上才出现了政府。甚至前现代时期的
政府也是通过建立起常规军队和赋税制度来表征的(Weber，1978I：54—
56)。后四项职能是现代统一民族国家的特点，即增加了更广泛意义上的
“常规性、标准化、合理化机构”，不仅能够对其公民而且能够在很大的程度
上对其管辖区域内发生的所有行为行使职权(Mann，1993：56)。
如果一个政府能够顺利地履行如上所有的职能，我们便称它是一个有效
的政府；如果一个政府仅能履行其中的某些职能，我们称它是一个无能的政
府；而如果一个政府根本不能履行其中的任何职能，我们则可以合理地称它
是一个失败的政府。通过对照有效的政府与无能的政府或完全失败的政府之
间各自不同的特征，我们就能够确定一个有效的政府必须具备的根本的基础
性权力。尽管有效政府的具体表现形式在各个国家之间可能有所不同，但它
们却具有某些基本的共性。
下面就让我们对政府的六项能力稍为详尽地逐一进行讨论。
有效政府与民主l 61
1．对暴力的合法使用实施垄断的能力
根据韦伯的定义，一个国家存在的基本标志就是其国民政府能否表明在
其管辖的领土上实行力量垄断的主张。显而易见，对政府来说，力量的垄断
只是一种“手段”而不是“目的”。其目的是为了对付外部对国家主权的威
胁和内部对社会秩序的威胁。为了达到这一目的，所有的政府都必须建立并
部署自己的军事力量和警察力量，前者主要是为了防御可能的外来侵略，而
后者则是为了防止、惩罚非正常行为和镇压社会动乱。对于政府权力来说，
这一类机构是至关重要的。在这里，我们要强调维持和发展一支职业化的、
具有应变能力的、乐于奉献的、纪律严明的和协调统一的警察队伍的重要、
性。镇压式体制通常被称为“警察国家”，但这实际上是一个错误的标签。
事实上，警察在总人口中的比例与自由的程度密切相关。换句话说，这一比
例在所谓的‘‘警察国家”中往往偏低，而在所谓的“自由国家”里反而高得
多(史天健，2001)。
显而易见，如果一个国家的领土被外国军事力量所瓜分，其政府当然不
可能再自称为一个有效的政府(例如巴勒斯坦)。同样地，如果几个内部的
敌对集团在一个国家中同时并存，并且各自拥有一定规模的暴力组织，那么
任何一个集团都不可能对四分五裂的领土实行永久性的控制。凡是出现这种
情况的地方，我们便称之为“无政府状态”(例如阿富汗以及安哥拉等许多
非洲国家)。
2．提取资源的能力 ’
政府对物质力量的垄断并非“无本生意”。为了实现垄断，政府需要
“每年从人口的经济活动的产品中提取一定的份额”(Poggi，1990：66)。因
此，早在16世纪，当现代统一民族国家刚刚成形之初，Jean Bodin就已经
意识到，“财政手段是政府的神经”(引自Kugler&Domke，1986：45)。不
久之后，Esmund Burke得出了同样的结论：“政府的税收就等于政府本身。
实际上政府的一切都依赖于它……”(引自Levi，1988：122)。
的确，正如一个人没有血液不能存活一样，一个政府没有税收也不能发
挥作用。正是由于资源的可用性，才使得政府能够完成其他的使命。从这种
意义上说，一个有效的政府必须具有良好的财政机制。说得更明白一些就
是，一个不能生成丰富的资源以实现其政策目标的政府不可能是有效的政
府。反过来说，如果一种政治制度能够从社会中提取丰富的资源，然后把这
些资源集聚到国库中并用于国家目的，则它必定是有效的。
20世纪以来，政府运作的范围得到了相当大的扩展。为支撑越来越大
62 l安邦之道
的政府，国家需要开发生产率更高的提取手段。在过去，政府的收入主要是
通过诸如军事侵略和殖民地冒险、出售办公楼、耕地税、垄断企业、社会捐
赠甚至利用国家精英的私人财富等机制实现的(Poggi，1978：97)。如今，
“对现代化经济过程中的各个不同阶段和方面进行固定的非侵犯性税收”已
经在很大程度上取代了如上种种效率不高的手段(Poggi，1990：66)。所
以，在西方的民主国家，政府支出在20世纪即使不算太高但也提高了3—5
倍就是典型的例证(I)oggi，1990：109—110)。目前，这些国家中的政府
支出一般占国内生产总值(GDP)的三分之一至二分之一，而西方人也已经
基本上习惯了政府的这种高税收政策。
在其他地方，政府收税的能力在国家之间起伏很大，但普遍都低得很
多。在20世纪50年代对第三世界国家进行了一系列的个案研究之后，英国
经济学家Nicholas Kaldor得出了如下结论：对于提高政府的财政税收比例
问题，并不存在任何内在的障碍。然而，出于多方面的原因，发展中国家大
多没有采纳他的建议(1Waldnei’，1999：45)。所以，很久以前在西方发明
的经济“良方”在大多数第三世界国家中并未得到认可。
3．塑造民族统一性和动员群众的能力
在提取资源能力的支撑下，强制能力是政府权力最基本的内容。但是，
仅仅通过强制手段来维持国内的和平，其代价是极其昂贵的。对于任何政治
体制，如果要想有效地运作，都必须具有某些共同的特点和共同的价值，在
复杂多变的社会中尤其如此。下面首先讨论民族统一性的必要性。
在西方政府发展的早期阶段以及在当今的第三世界中，政府是许许多多
培养人的忠诚的自治权力中心(家庭、村落、地域、种族集团、宗教组织以
及政府)之一。因此，政府强制和提取能力的建设必须要以权力和国民建设
的理性化为后盾。前者指的是政治权力的集中化，即以一种单一的、世俗
的、国家的权力取代所有传统的家庭、地域、宗教和种族权力(Hunting．
ton，1966)。后者则意味着“内部同一性”(Tilly，1975：661)，即“将人
民对分散的小部落、小村落或地方小‘诸侯’的信仰和忠诚转移到更大的中
央政治系统之上，从而营造一种共同的国民忠诚与信仰的文化”(Almond&
Powell，1966：36)。
形成一种民族统一性是非常重要的。前苏联、前南斯拉夫和前捷克斯洛
伐克的解体，印度尼西亚、斯里兰卡以及许多非洲国家的种族冲突都生动地
说明，民族统一性的缺失可以产生强大的离心作用。一旦人口中有一股庞大
的势力发觉自己在种族、文化、语言或宗教方面与生活在同一片领土上的其他
人群截然不同时，他们就会发动起来建立自己独立的政府或投向其他的政府。
有效政府与民主『63
显而易见，多种族和多元文化的国家要想赢得并维持各色人口的忠诚往
往面临着更大的困难。但是这一相对普遍的现象不应把我们引向如下的结
论：种族、文化、宗教或语言特性是原始时代造成的，任何试图在这种多元
社会中塑造民族统一性的努力因此都注定是徒劳的。事实上，几乎所有的国
家都是在复杂的多元文化、语言、宗教或种族基础上形成的。在某些国家
(但并非所有国家)存在着强烈的民族统一性，这一事实本身就意味着这种
统一性是可以改变的。所有国家都有一种通过教育以及其他的社会化渠道将
一定领土范围内的人口同化为单一民族的倾向。①因此，对民族统一性的形
成最为恰当的理解，应该将其视为政府有目的地努力克服社会中的相异性而
得到的成果，当然某些外部的历史事件也可能产生过一定的影响作用。尽管
一个社会解体之后，那些机会主义政治家或许可以通过激化这类矛盾所造成
的小插曲去追求其个人利益，“但这更像是制度上失败的一种结果，而不是
造成失败的原因”(Przeworski舀．4f．，1995：21)。
除了塑造民族统一性之外，政府还要努力塑造其公民的价值与信仰。之
所以这样做，是为了进一步降低统治的成本。Emile Durkheim曾一再强调
在一个社会中形成一套共同价值和信仰的重要性。他主张，只有当社会中的
大多数成员共同享有这样一套核心价值时，才能实现道德上的统一。如果没
有这种道德上的统一，任何制度都迟早会堕落下去(Durkheim，195 1)。
把人民引向一套共同核心价值，这一目标可以通过一系列的战略手段而
得以实现。凡是人民的价值和信仰与政府的导向相一致或产生共鸣的国家，
其政府往往更注重于维护和加强社会的凝聚、尊敬和平和之风，以防止出现
背离政府的价值和观念取向。而一旦政府与社会的价值取向相背离，政府就
可以运用各种手段来改变社会的价值和信仰，使之与自身相一致或产生共鸣
(Nordinger，1981：74—117)。并且不仅如此，各国政府都在努力向儿童
灌输某些价值和信仰，以便使这些未来的公民更忠贞不贰和更奉公守法
(Creveld，1999：210—217)。
一旦政府所拥有的价值和象征在整个社会中成为广泛认可、毫无异议的
价值和象征，那么政府就可以轻而易举地用这些价值和象征把自己的权力行
为包装起来。这样一来，公民就会感到有义务遵守政府的政策(Poggi，
1978：101)。
倘若政府不能塑造出自己的民族统一性并将官方的价值体系贯彻到群众
中去，则这样的政府就不可能是有效的。因为在这样的情况下，大量的或更
① 关于法国在这方面的例证，可参见Weber(1976)。有关分散的农民如何转化为“法国
人”的讨论。
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多的资源和力量将不得不转过头来同离心势力作斗争，压制异端邪说，以及
镇压敌对行为。
4．调控社会与经济的能力
调控能力被定义为政府改变并使个体和团体摆脱自己的偏好而服从于政
府规定的行为的能力。动员群众的能力主要涉及人的内在信仰，而调控能力
则重点解决人的外在行为问题。
