难。出台对某一板块有利的政策，往往必须以牺牲另外的板块利益为代价。
在“零和游戏”里，当事人不愿妥协，局外人也难以协调。更严重的是，上
述三种“断裂”中，受伤害的主要是占人口绝大多数的工农大众，尤其是居
住在中西部省份的农民。长期以来，正是这些人构成了共产党执政的社会基
础。他们的不满意味着党的执政基础受到严重侵蚀。
三重挑战叠加在一起，很容易产生失控局面。有些人把过去十来年说成
是“历史最好时期”，甚至有人将这个时期颂扬为“太平盛世”。不过明眼人
都十分清楚，我们所处的时代充其量只是“盛世”，却并不“太平”。经济上
。的繁荣也许在中国是史无前例的，但在日益经济繁荣的过程中，各种不稳定
的因素也在随之呈指数型增加。事实上，过去几年各项对城市居民进行的社
会形势问卷调查都表明，当前中国社会形势极其严峻。前苏联东欧的共产党
政府在一夜之间下台，社会崩溃，在台湾长期执政的国民党在一夜之间丧失
了政权，就是断裂社会演变的结果。我们不能排除这种情况在中国出现的可
能性。实际上中国现阶段的断裂社会情形远比他们更为严重。“安而不忘
危，治而不忘乱，存而不忘亡”(((易经》)，这是中国历史上“安邦治国”
最重要的政治经验与教训。尽管目前中国还不太可能发生全局性的重大政治
事件，但我们宁可把困难与挑战估计得严重一点，认识得清楚一点，把应对
预案与对策准备得充分一些。这样才能避免被动，立于不败之地。
第二代改革战略|537
三、应对重大挑战之道
综上所述，中国面临的问题可以概括为两个怪象(Paradoxes)：一个是
“中国怪象”(the China paradox)，另一个是“中国政治怪象”(the para—
dox of Chinese poHt豳)。中国怪象表现为，一方面中国改革取得了举世公
认的巨大成就(人们的生活水平提高了，自由度扩大了)；另一方面从上到
下都感到中国面临着重重危机(政府的正当性危机，社会危机，道德危机，
环境危机)。中国政治怪象表现为，一方面人们抱怨政府太强，管得太多，
太死；另一方面人们也有理由抱怨政府太弱，对很多该管的事(如惩治腐
败，打击制假贩假，防止灾难性事故，从严执法等)往往显得无能为力。这
两个怪象表明中国正面临着一个历史性的关头，它必须寻求新的思路才能克
服当前的危机，达到长治久安的目标。问题是，中国到底应该选择什么样的
应对之道?谈到应对之道，目前有体制内、体制外两类改革思路。
体制内的思路是指第一代改革思路，即坚持“以经济建设为中心”的指
导方针，以“效率优先”为原则，以追求经济增长为优先目标，我们已经在
第一节中以大量事实充分肯定了它的合理性、进步性和历史作用，但是同时
我们也必须看到它的局限性、片面性和某些负面作用。这种改革思路十分简
单地以为只要集中精力把国民经济搞上去，就能解决中国的所有问题，希望
高速增长会自动地惠及全体人民，以缓解社会矛盾。不可否认，作为一个发
展中人口大国，争取高速经济增长是完全必要的。但过去十几年的经验和国
际经验告诉我们，经济增长本身并不能回应和解决上面提到的三重挑战，也
不会自动导致社会稳定。究其原因，道理其实很简单。片面追求经济增长，
必然要以“效率优先”，牺牲社会公平，往往容忍贫富差距和两极分化；以
“市场优先”，牺牲公共产品和公共服务；以“资本优先”，牺牲劳工利益和
人力资本的投入；以“外资优先”，牺牲内资利益和国家利益；以“生产优
先”，牺牲生态环境效益。虽说是“效率优先，兼顾公平”，其实“兼顾”往
往就是不顾或者牺牲公平。表现在公共政策和公共支出上，就是宁可“锦上
添花”，不愿“雪中送炭”。我们原以为，一部分人、一部分地区先富起来，
就会自动地帮助和带动全体人口和全社会富裕起来。但事与愿违，先富起来
的人和地区希望“越富越要快富”，“越富越要暴富”，并想方设法加强政治
上的优势地位和影响力。他们中的一部分变成了社会中的特殊利益集团，占
有和迅速扩大远高于其人口比例的各种资源，不断拉大与普通民众之间的差
距。过去二十多年中国经历了持续的高速增长，出现了空前的经济繁荣，与
538 l安邦之道
此同时社会不稳定因素不是越来越少、越来越弱化，而是越来越多、越来
越强化，出现两种不同的极大的反差。为什么我国的经济高增长并没有带
来人们满意和社会稳定呢?这是因为经济增长有不同的模式，产生不同的
社会结果。并非所有的高增长都会带来社会稳定。各国的历史经验告诉我
们，只有公平的增长才会带来社会稳定，才能实现可持续的经济增长；反
之，不公平的增长往往会带来社会不稳定甚至是社会动荡，中断经济增
长。不幸的是，90年代以来我国的经济增长越来越像是“无就业增长”
(jobless growth)、“不公平增长”(unequal growth)和“不可持续增长”
(unSljstainable grOWm)。
保持中国社会稳定已经成为全社会的共识和政府的优先社会目标。如何
实现社会稳定却有不同的思路。最为流行的观点是把社会稳定的“宝”押在
经济增长上，这是基于一种未加言明的假设：高速经济增长可以无限期地持
续下去。它是一种危险的假设。我国经济已经在高位连续增长了二十多年。
也许，这种势头还可以继续若干年，但历史上还从来没有一个国家可以做到
永续增长。被称作“奇迹”的日本和东亚四小龙不是例外，美国也不是例
外。在20世纪最后十年，美国曾一度信心满满，自认为摆脱了经济周期的
束缚，进入了所谓不问断增长的“新经济”(the new economy)。现在看
来，只不过是“黄梁一梦”而已。目前，我国经济增长的外部环境十分不
利。依靠巨大的内部市场，我国经济应该能够维持一定的增长速度。但“天
有不测风云”。凡事需做最坏打算，未雨绸缪才能防患于未然。我们必须正
视经济增长放缓、甚至出现经济衰退的可能性。一旦经济增长大幅放缓，很
容易激化各种社会矛盾冲突。早在一百多年以前，托克维尔就注意到，社会
大动荡往往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的
地方。根据他的观察，最可能发生动荡的时刻是经济停止增长、开始出现下
滑的那个拐点。法国革命正是发生在这样一个时刻。后来，研究革命和动荡
t的学者把与托克维尔类似的观点称之为“倒J”假设，并在各国历史中找到
了很多证明“倒J”假设正确的证据。最近的例子就是亚洲金融危机出现的
印度尼西亚，拉丁美洲经济危机引发的政治危机的阿根廷和委内瑞拉。
体制外的思路则把希望放在三个流行的概念上，即“自由”、“公民社
会”和“民主”。强调“自由”的人认为中国问题的症结在于政府无所不
管，钳制了人们的自由。他们相信，只要政府撤出社会经济的各个领域，市
场这只“看不见的手”自动会将社会经济生活安排得井井有条。在此意义
上，不管事的政府是最好的政府。因此他们断定，中国政治改革的方向是让
国家“缩水”，实现有限政府。强调“公民社会”的人未必同意自由派有关
市场的神话。他们认为，无论是市场经济组织还是政府组织都无法解决中国
l
第二代改革战略1 539
I
面I临的种种问题。在市场失灵和政府失灵的领域，他们看到了非营利和非政
府组织的作用(如扶弱济困，保护环境)。更重要的是，这些人相信，非营
利和非政府组织有制约国家的潜能，可以使之无法为所欲为。强调“民主”
的人并不把政府看成是必要的恶势力。坏的不是政府，而是不民主的政府。
他们认为一个民主的政府大有可为。因此，他们希望政治改革从推进公民参
与政治入手。一旦人们获得了直接选举各级领导人的权利，中国就可以实现
将国家机器民主化的目的。强调“自由”、“公民社会”和“民主”的体制外
人士有一个共同的特点，那就是侧重制约公共权威。
面临巨变带来的挑战和应对挑战的不同思路，经过对中外国家制度建设
和发展历史经验的理论思考和反复讨论我们得出结论：没有一部有效的国家、
机器，无论是“自由”、“公民社会”，还是“民主”都是不可能实现的。
我们这项研究的目的是为中国的政治改革提供一条具有现实性的新的思
路：民主的国家制度建设。这条思路的基本假设是，没有必要的国家制度建
设，一个国家难以持续、稳定、协调地发展经济，也不可能为实现现代民主
政治奠定必要的制度基础；反过来，如果国家制度建设不包含民主的因素，
得到加强的国家可能变成任何组织、任何人都无法控制的“怪兽”。这个思
路的理论假设来自于对其他国家历史经验的观察：凡是经济持续发展和具有
稳定民主制度的国家都有坚实的国家制度建设作为其基础(如欧美国家)；
而在缺乏必要国家制度建设的地方，经济发展难以持续；即使民主化出现，
也难免昙花一现。缺乏国家现代制度基础的民主化还可能进一步削弱国家能
力，使社会和经济失序(如俄罗斯、独联体国家、印度尼西亚等)，甚至有
可能导致内乱和无政府状态(如非洲一些国家)。 、
与广为流行的“增长至上论”和“增长万能论”不同，我们认为，经济
增长本身不可能解决超大规模的、急剧的、多重的转型引发的各种相互关联
的社会问题和政治问题。按照马克思主义的基本原理，经济基础与上层建筑
是相互制约的，只有当政治制度和意识形态与其经济基础相适应时，社会才
能平稳发展。当经济基础发生变化时，必然会提出变革上层建筑以及相应的
意识形态的要求。在过去二十多年，中国经历了广泛而深刻的改革，其经
济、社会结构发生了巨大的变化，但国家的政治体制却未能作出相应的重大
调整。经济基础与上层建筑的矛盾日趋尖锐，已到了非解决不可的地步。民
主国家制度建设或重构的问题就是在这样的背景下提出的。当经济结构比较
简单时，政府也许可以用指令性计划管理经济。一旦经济发展到一定水平，
哪怕有最聪明的计划者，计划经济体制也不可能有效运作。这时，引入市场
机制势在必行。同样道理，当社会结构比较简单时，政府也许可以用专断的
方式管理社会。然而，当社会变得相当多元化时，即使有最无私、最仁慈的
540 l安邦之道
领袖，政府也难以有效地调节各种复杂的社会关系。这时便有必要逐步开放
言路、拓宽民众参与决策的渠道。
我们与体制外思路之所以不同是基于这样一个判断：就中国发展目前所
面临的问题而言，扩大个人自由、推动公民社会、加快民主进程无疑是必要
的，但只能解决其中的某些问题，大量问题是不能以制约公共权威的方式解
决的。这只要看看印度、海地、菲律宾、印度尼西亚实行了四五十年的民主
实践就很清楚了。大量经济、社会、政治、法治方面的问题必须要靠建立和
完善国家制度才能解决。实际上，民主制度本身说到底也是一种公共权威，
一种国家制度。因此，中国的政治转型应着眼于强化和改善公共权威，并使
之民主化，而不是盲目地取消和限制公共权威。换句话说，在中国政治转型
的过程中，不仅应该将现有国家机器民主化、制度化和程序化，而且应该大
力加强国家制度的薄弱环节，建立一个高效、有很强的良治能力的政府。更
具体地说，我们的基本观点可以概括为三句话：
。 国家基本制度建设应优先于大规模的民主化，要先行一步，因为它是经
济可持续发展和社会稳定的必要条件，也是建立法治和民主制度的必要条
件；否则民主化就可能演化为泛民主化和无政府主义。
国家制度建设应当包括民主政治的成分，而且其最终目的也是在中国建
立稳固的、基于法治的民主政治体制。
有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路。
在过去两年里，本课题组成员通过分工协作对以下几个相关问题进行了
探讨。首先我们试图确认国家建设的基本要件，并从理论上讨论各项要件的
重要性及其对经济社会发展的意义。
我们认为，任何现代国家都应该具备八项基本职能，它们履行这些职能
的程度反映国家能力的强弱。如果一个政府具备履行所有职能的能力，我们
便称它为一个有效的政府；如果一个政府仅能履行其中的某些职能，我们称
、它为一个低效或低能的政府；而如果一个政府无法履行其中的大部分职能，
我们则可以称它为一个失败或无能的政府。 ‘
这八项基本国家职能与相应的能力是：维护国家安全与公共秩序的能力
(强制能力)；动员与调度社会资源的能力(汲取能力)；培育与巩固国家认
同和社会核心价值的能力(濡化能力)；维护经济与社会生活秩序的能力
(监管能力)；确保国家机构内部的控制、监督与协调的能力(统领能力)；
维护社会分配正义的能力(再分配能力)；将民众参与需求纳入制度化管道
的能力(吸纳能力)；协调不同利益、形成公共政策的能力(整合能力)。
其次，我们讨论了国家基本制度建设的必要性。在这方面，我们将把国
家基本制度建设与中国当前面临的种种挑战以及政治转型联系起来加以思
第二代改革战略l 541
考，其结论是：要在工业化、市场化、城市化、全球化的条件下解决中国面
临的严峻挑战，仅有共产党本身的建设是不够的，必须从加强国家基本制度
建设方面人手。不强化国家基本制度则无法保证经济发展的持续和社会的稳
定；没有国家制度建设作为基础，草率的民主化可能加剧社会失序，甚至导
致社会动乱。反过来，没有广大人民大众参与的国家制度建设可能加剧政府
的正当性和合法性危机，也不可能加强国家能力。
再次，我们提出了国家基本制度建设思路的双重目的。一方面，我们希
望逐步消除中国经济社会生活中的种种乱象，实现社会和谐和长治久安。另
一方面，我们希望通过国家基本制度建设，为民主政治的建设奠定制度基
础。为了说明国家基本制度建设与民主政治之间的关联，我们用各国正反两、
方面的经验教训证明，没有一个有效的政府，自由、法治、民主和社会正义
是不可能实现的。
最后，我们讨论了如何在中国推进国家基本制度建设。国家基本制度建
设是一个连续性的过程，并非一蹴而就，需要分清轻重缓急，循序渐进。我
们认为，突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系、建立
现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道。我们相信，围绕上述三
方面进行国家基本制度建设有利于从根本上解决长期困扰我们多年的其他一
系列挑战，如监管问题、分配不公问题、腐败问题等。
任何国家、民族和地区的发展都会遇到大大小小的挑战，为什么有的能
够持续成长，走向强盛，而有的停滞不前，走向滞胀，有的中断了成长，走
向衰落?究其原因是不同的国家对挑战作出不同的响应。现在中国需要第二
代的改革开放思路，即“以制度建设为中心”，更加积极地主动地应对那些
不可避免的挑战，加速学习积累知识能力和应变能力，并比较成功地实现连
续的、稳定的、协调的经济成长，实现国家长治久安。
542 l安邦之道
