家只有33％。因此，这些国家不得不依靠来自私人捐款或会费和收费的
收入。
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人均GDP(美元)
图3经济发展水平与私人捐款 ’
资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：wWW．jhu．edu／1 GC,．qS／,re-
search．htm]。
但在指出这点后，还值得注意的是，在任何一个国家，私人捐款的比率
都不会高出26％。平均而言，在非营利部门的收入总额中，只有10．5％是
来自所有国家的私人慈善捐款。相比之下，在所有的非营利部门收入中，几
乎一半(48．2％)是来自产品销售和服务费，另外41．3％则来自政府。先前
的无数研究基本上都显示了同样的模式。①联合国的国民经济会计制度
① 例如，请参阅埃斯特勒·詹姆士：《非营利部门的比较前景》，载于波维尔编的《非营利
部门》，第397—415页，萨拉门编的《政府和第三部门》中的章节；詹姆士编的《非营利部
门的国际展望》；以及哈默特·安尔和沃夫刚·赛贝尔(Woffgang Seibel)合编的《第三部
门：非营利组织的比较研究》(ne’Thin．Sec幻r：(1DmpamtiuP Smdies矿Nonprofit o卵Hb4踟Ⅲ)，
Berlill：Walter de G11lyter，1990。
424}安邦之道
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一摹一删羞窖、／娶LJ罹罂颧袢蛆辐辖<葵
(Sy或em of NatiIDFlal ACcountS)对非营利组织所下的定义是：其收入至少有
一半是源自私人捐款的组织。①如果使用这一定义，我们将无法在世界上找
到很多非营利组织。②一旦我们将这一严格的、不切实际的定义弃之一旁，
非营利组织融资的三种广泛模式油然而生。③
收费主导型模式
在一些国家，来自会费、收费和商业活动的收入超过了来自所有其他来
源的非营利组织收入，构成了总收入的最大一部分。这类国家往往集中在图
4的左上角，也就是那些在1995年人均GDP低于1万美元的国家。它们包
括拉美国家和一些转型中国家。而且，在这些事例中，正是国家在支持非营
利部门方面的失灵扩大了这一来源的相对重要性。
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0 10000 20000 30000 40000 50000
人均GDP(美元)
图4经济发展水平与收费收入
资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www．jhu．edu／～ccss／re_
search．html。
不过也有例外。一些国家的人均GDP远高于1万美元，但来自会费和
收费的收入在非营利组织总收入中所占的比率超过了50％。这样的例子包
括澳大利亚、芬兰、日本和美国。美国是此类模式的典型。确实，美国拥有
① 萨拉门和安尔：Ⅸ正在崛起的非营利部门》，第62页。
②有趣的是，在一些国家，比如瑞典，大笔捐款事实上并不受到鼓励，因为这意味着“以
金钱交换地位和控制权，遭受社会民主精神的鄙视。”请参阅埃斯特勒·詹姆士《公共服务
的私人供给：瑞典与荷兰的比较》(The Private Provision of Public：Sei"vices：A Comparison
of Sweden and Holland)，载于詹姆士编的《非营利部门的国际展望》，第54页。
③在下面三种模式中，萨拉门和安尔在他们所著的Ⅸ正在崛起的非营利部门》，第65—68
页中区分了前两种模式。
金钱与自主I 425
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最高水平的私人捐款和全球最发达的私人基金会部门。然而，虽然私人捐款
在美国比在其他任何国家都更重要，但它绝不是非营利部门收入的主要来
源。1995年，美国非营利部门所获得的收入总额估计为5670亿美元。私人
慈善捐款仅占该部门收入的12．9％。美国非营利部门最重要的收入来源是
应付款、会费、服务费和商业收入。这里面包括了大学学费、医疗保健费、
投资和产品销售收入等。单是这一来源就占了所有非营利部门收入的一半以
上(56．6％)。政府补贴——美国非营利部门的第二大收入来源——在非营
利部门收入中占了其余的30．5％。①从里根时代开始，由于政府补贴可能削
减，私人捐款停滞不前，美国非营利组织一直承受着持续不断的预算压力。
要想找到其他收入来源，它们就必须大刀阔斧地进军商业市场。非营利组织
现在从事着各种业务，从YMCA的健身中心到博物馆的礼品商店，以及大
学与大公司的联盟。学者们现在都用“商业改革”这类词来描述美国非营利
部门在20世纪近二十年来发生的历史变迁。②从1977—1996年，美国的非
营利部门收入增长了96％，比美国整体经济的增长速度(62％)快得多。
来自会费和服务费的收入占了收入增长的55％，而政府资助占了另外的
41％。私人捐款仅占非营利部门收入总体增长的4％。③如果目前的趋势持
续下去(这很有可能)，早已高度商业化的美国非营利部门可能变得更加商
、I匕化。
政府主导型模式
政府主导型模式在发展中和转型中国家(集中在图5的左下角)是看不
见的，但在西欧和北欧国家却非常普遍。在这些国家，非营利部门最大的一
个资金来源就是政府补贴和拨款(见图5)。例如，在德国和法国等欧洲大
国，政府分别占非营利部门收入总额的64．3％和57．8％。④在西欧和北欧的
小国，政府支持甚至更显著。荷兰、爱尔兰、比利时、瑞典和瑞士皆属此
类。在比利时，非营利部门支出的近800名是由政府资助的。在瑞典，非营
①这里并未计算自愿劳动的价值。如果将自愿劳动的价值包括在内，私人捐款在总收人中
所占的比例将上升到26．9％。请参阅李斯特·萨拉门和哈默特-安尔的《重思正在崛起的非
营利部门：总结》，约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划，1999年，第28页。
②请参阅波顿·威斯布罗德编的Ⅸ营利或不营利：非营利部门的商业改革》(乃Profit orⅣof
细Profit：nP(：ommercial丁"tansformationr矿舭Nonprofit Sector)，New York：Cambridge UrLiversity
Press，1998。
③ 李斯特-萨拉门：《站在十字路口的非营利部门：美国研究》(The Nonpl‘ofit Sector at a
CI"ossroads：The Case of America)，p70lunta：f，V01．10，No．1(1999)，第9一12页。
④ 萨拉门和安尔：《重思正在崛起的非营利部门》，第28页。
．426|安邦之道
利组织的收入有三分之二以上来源于政府。①瑞士是地方分权的典型例子。
但就非营利组织的财务而言，它却采取高度中央化的方式。有一位学者说：
“瑞士的非政府组织常常会几乎完全依靠政府拨款的资助。”②在许多国家，
政府资金是如此重要，以至于非营利组织只有在那些可以获得这类资金的领
域才能繁荣昌盛。
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0 10000 20000 ．50000 40UOO 30uuo
人均GDP(美元)
图5经济发展水平与政府资助
资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www．jhu．edu／。ccSs／re—
search．html。
在有关市民社会的文献中，常常有这样一种假设：非营利部门和政府之
间的关系与生俱来就是一种相互冲突的关系，一方有所得，另一方必有所
失。如果这种观点是正确的，那么，政府就永不可能向非营利组织提供支
持。但公共部门资助非营利组织是一个不可否认的事实，这意味着，政府和
非营利部门的关系可以是一种合作关系。这种合作关系常常体现为公共资
助／私人生产的形式：政府依赖非营利组织实际传递服务，而非营利组织依
赖政府获得财务支持。在这种合作关系中，任何一方都能以己之长补他人之
短。政府资助有助于非营利组织解决免费搭车者的问题，而私人生产也往往
①埃斯特勒．詹姆士：《非营利部门的比较前景》，载于波维尔编的Ⅸ非营利部门》，第407
页。也可参阅埃斯特勒·詹姆士：《公共服务的私人供给：瑞典与荷兰的比较》，载于詹姆士
编的《非营利部门的国际展望》，第31—60页。
②安东尼．瓦格纳(Antonin Wagner)：《瑞士公共部门和自愿部门的相互关系：混合经济
解析》，载于吉德伦、克拉姆和萨拉门合编的《政府和第三部门》，第115页。
I
金钱与自主I 427
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萝一删丑露、，擎LJ稚罨趣特姐餐双倭督
比政府生产更有效率。因此，政府干预不但不会限制市民社会的成长，实际
上反而可能促进其扩展。①
外国援助主导型模式
出于两个原因，第三世界的非营利／非政府组织(又称：南方非政府组
织[Sour：helll NG()S】)不可能从国内的收入来源(无论是政府、私人还是
商业来源)获得足够的资金。正如上文所指出的，免费搭车的现象在穷国往
往比在富国更加普遍。因此，让南方非政府组织主要依赖私人捐款是不切实
际的。与此同时，这些国家政府的资助能力和行政管理能力往往很弱。当政
府没有足够的收入维持其基本功能时，我们根本不能指望它们会大手笔地补
贴非政府组织。
图6证实了如下推论：几乎所有的发展中国家和转型中国家都挤在图的
左下角，这意味着，无论收入来源的结构如何，这些国家的非营利部门收入
相对于GDP的总体水平比发达国家低得多。不幸的是，无法获得非洲和亚
洲贫困国家的数据。否则，第三世界非营利组织融资总体上的萧条情况或许
能更鲜明地体现出来。
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20000 30000
人均GDP(美元)
图6 非营利部门总收入与经济发展水平
资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www．jhu．edu／“ccss／渺
search．html。
①李斯特·萨拉门：《公共服务中的合伙人：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》
(Partnerj m Publi(Servi(F：(：overnment—Nonprofit Relatiom m fk Modern M／e／fare s缸纪)，：Baltimore：
The．Johns Hopkins University Press，1995。
428 l安邦之道
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那么，或许有人会问，我们要如何解释在大部分第三世界国家出现的、
萨拉门所说的“结社革命”呢?①南方非政府组织从哪里获得它们的资金
呢?没有系统的资料可以帮助我们回答这些问题。然而，无数的案例研究表
明，帮助扶持南方非政府组织成长的一股关键力量一直是活跃在发达国家的
大规模非营利组织网(又称：北方非政府组织[Northern NGOs】)。截至
20世纪80年代初，存在着的这类组织超过了4600个，其中包括与教会有关
的传教士和服务机构、长期的非营利机构、基金会、劳工和教育团体以及其
他组织。仅在1990年，北方非政府组织就向南方非政府组织提供了价值72
亿美元的财务援助，相当于第三世界国家从外国政府获得的官方补助的
13％或南方非政府组织获得的资本流入总额的2．5％。②应该指出的是，这
些北方非政府组织常常由它们自己的政府进行补贴资助。例如，在1985
年，西德政府通过德国非政府组织发放了7％的官方发展补助。④换句话
说，西方政府常常通过北方非政府组织的渠道向南方非政府组织提供资金。
当然，这些政府也向南方非政府组织提供直接拨款。例如，从80年代初开
始，美国国会就力图改变美国的外国援助政策。1981年，美国国会要求把
对第三世界国家的12％的财务援助直接发送给当地的南方非政府组织。这
个比例在1986年上升到了13．5％。④诸如经济合作与发展组织(OECD)、
世界银行、联合国及其机构等国际组织也已并肩携手，努力培植发展中国家
的非政府组织。⑤
由于获得了来自北方非政府组织、外国政府和国际组织的更多资金，南
方非政府组织已在过去二十年内显著扩展。然而，这种资金流入导致这些非
政府组织高度依赖外国捐款者。对东非62个非政府组织所作的一项研究发
现，75％一1000名的资金是来自外国资金来源的组织有36个，500／0—75％
的资金是来自外国资金来源的组织有7个。在所研究的这些组织中，从外国
获得的收入低于25％的组织只有18个。⑥第三世界其他地方的情况更加糟
糕。在印度，尽管截至20世纪90年代初，非政府组织的年收入约为5．8亿
①李斯特·萨拉门：《非营利部门的崛起》，第109—122页。
② 联合国开发计划署(UNDP)：《人类发展报告1993》(Hummt￡)evelopment Report 1993)
(New York：OxfoI．d Univel斌y Press，1993)，第92页。
③埃斯特勒．詹姆士：《发展中NNN非营利部门：斯里兰卡》，载于詹姆士编的《非营利
部门的国际展望》，第298—303页。
④经济合作与发展组织：Ⅸ发展合作1988))(Development Co-t’peratton 1988)，：PariS：()ECI)，
1988，第84页。
⑤萨拉门：《公共服务中的合伙人》，第252—253页。
⑥泽伊．加利尤(zei Gariyo)：Ⅸ东非的非政府组织及其发展：从下层看起》，载于爱德华
和大卫-赫尔姆编的《非政府组织的表现和责任》，第133—134页。
金钱与自主l 429
美元，但其中近90％是源自外国，其余10％则来自政府补贴。①印度邻国斯
里兰卡与它的情况如出一辙。根据詹姆士(Estelle，James)的调查：“迄今为
止，外国捐款是最大的一个收人来源，占总收入的87％。”②南非的反种族
隔离非政府组织得以创建大多都依靠外国资金。③
西方捐款者还对东欧非营利部门的兴起和发展进行捐助。最有名的事例
可能要属波兰的团结(Solidari锣)组织。该组织在很大程度上是由美国工
会以及其他官方和非官方机构资助的。④事实上，团结组织只是许多主要从
外国来源处获得收入的波兰非政府组织之一。如果没有外国资金，波兰大量
的非营利计划和项目就永不可能存在。⑤在这方面，波兰并不是唯一的国
家。在苏联于1989—1990年解体后，许多西方基金会和非政府组织设立了
它们的办公室，帮助建立当地的非政府组织，它们甚至在东欧建立了联合协
调组织。它们为该地区带来了一笔空前绝后的资金流。根据最近的一项比较
研究，“东欧的许多非营利部门高度依赖外国资金”。例如，
·阿尔巴尼亚：“来自外国非政府组织的财务和技术支持是大部分阿尔
巴尼亚非政府组织的支柱。”
·保加利亚：“在保加利亚市民部门的收入方面没有可靠的统计资料，
但大部分资金来自外国。”
·格鲁吉亚：“如今在格鲁吉亚，非政府组织十分依赖外来资金和拨款
以维持其活动。”
·摩尔多瓦：“摩尔多瓦的大部分非政府组织目前都依赖来自国际援助
组织或摩尔多瓦索罗斯基金会(Soi’os Foundation of．Moldova)等国际组织
建立的基金会提供的资金。” ’
·罗马尼亚：“国际援助占罗马尼亚市民部门财务收入总额的52％。”
·匈牙利：“非营利部门的外国资金总体水平可能相对较低。但即使在
那里，一些非营利组织的活动对外国支持的依赖程度仍令人担忧。”⑥
① 约翰’法林顿(．10hn FarIangton)和戴维·刘易斯([)avid J．Lewis)合编的Ⅸ亚洲非政
府组织和国家》(NM-Gouemmental Organi,z4twn．f 4埘龇State m爿s妇)，London：R吼ltledge．
1993，第93页。
②詹姆士：《发展中国家的非营利部门》，第299页。
③亚当‘哈比(Adam Itabib)和罗伯特·泰勒(RuDert Taylor)：《南非：转型中的反种
族隔离非政府组织》，％luntaj，V01．10，No．1(1999)，第73—82页。
④ 萨拉门：《公共服务中的合伙人》，第252—253页。
⑤乔纳·瑞格尔斯卡(．Joanna Regulska)：《转型中的非政府组织及其弱点：波兰研究》，
p"oluntas，V01．10，No．1(．1999)，第61—7l页。
⑥埃娃·库蒂：《处于不同路口的各个东欧国家》，FZoluntaF，V01．10，No．1(1999)，第
51—59页。
430 l安邦之道
·俄罗斯：情况与上述国家或多或少有些雷同。①
尽管这些转型中国家的经济发展水平通常高于大部分第三世界国家，但
私人捐款和政府财务支持仍十分有限。因此，在这些国家，外国资金变成了
非营利部门的主要收入来源。②
对自主的影响
在上一节中，我们区分了非营利组织的三种融资模式：私人收费主导型
模式、政府主导型模式和外国援助主导型模式。前两种模式在发达国家非常
盛行，而最后一种模式则在第三世界和转型中国家十分流行。现在的问题
是，资金来源是否将影响非营利组织的行为。如果答案是肯定的，它们是如
何产生影响的呢?
过分依赖收费和销售
当非营利组织主要依靠会费和服务费时，不可避免的是，营利组织和非
营利组织之间的行为界限将变得模糊。这是因为，为了使收入最大化，这些
组织必须聘请那些怀有金钱的而不是非营利性的动机和价值观的经理。(具
备奉献精神的自愿者可能不一定是有效的销售人员。)为了吸引这种以赚钱
为导向的经理，它们不得不稍许改变其传统的酬金支付惯例，这可能会导致
违反非营利组织的约束。而且，为了使收入最大化，非营利组织可能必须进
入一些同它们的任务活动毫不相干、但可以创造为数可观的商业回报的市
场。然而，这样做将遭到来自恰巧在同一市场中运营的营利公司的激烈竞
争。在一个竞争日益白热化的环境中，非营利组织可能不得不修改其任务并
进一步改变其操作，从而在财务上生存下来。随着非营利组织的行为与营利
公司越来越相似，人们将意识到这一趋势，最终像对营利公司那样对它们怀
有同样的不信任。
与此同时，在仅仅向有能力支付费用的人提供服务的地方，非营利组织
的服务结构和客户重心将不可避免地发生变化。一旦非营利组织对它们自己
①詹姆士．李奇特(．Iames Richtei’)：Ⅸ俄罗斯的外国资助和社会运动组织：创造市民社
会?》(Forel’gn Assistance and Social Movement Organizations洫Rutopi’a：Cr'eating Civil so—
ciety?)，1999年9月2日至6日在亚特兰大举行的美国政治学协会年会(Aimlual Meetira of
the American Political Science Association)上提交的一篇论文。
②在过去几年里，流人南方非营利组织的外国资金比例略有下滑。乐观的学者和从业人员
已开始就“超越援助的未来”进行辩论。然而，推断这股潮流是否会继续以及这种变化可能
给第三世界的非营利部门带来什么影响还为时过早。
金钱与自主1 431
的财务生存比对满足贫困者的需要更感兴趣，它们就很难再被称为“慈善
的”了。在每个社会中都有一些穷人，他们穷得无法以市场价格购买服务。
当非营利组织像营利公司那样根据市场原则运营时，谁将照顾他们呢?
总而言之，尽管商业化或许能让非营利组织克服收人短缺的问题，但它同时
将对它们的行为方式施加微妙但重大的影响。如果它们的首要任务改变了，即便
可以维持它们组织上的自主，非营利组织仍将面临一种身份危机。这就是为什
么商业化趋势让那些对非营利组织寄予厚望的人陇心忡忡的原因所在。①
过分依赖政府 ’
如果非营利部门过分依赖政府资金，萨拉门正确地指出了它将面临的三个
潜在危险：官僚化、仰人鼻息和失去独立。但他很快就摒除了这个想法。他
认为，这些危险看来并不如想象中的那么严重。②然而，最近对美国和其他地
方的政府和非营利组织关系所作的调查显示，这些危险是真实存在的。⑨
官僚化 申请政府拨款和获得政府合约的程序常常极其复杂，使用政府
拨款和合约的法规被频繁地修改。为了获得政府资金，非营利组织常常不得
不聘请专业人员加入它们的组织。为了符合起草建议的要求、管理新的公共
项目和遵守政府法规，许多非营利组织将忠心的员工安插在每个分配资金的
政府机构中以确保拨款和／或合约。这耗费了员工大量的时间。@“结果，
许多非营利组织发展出十分复杂的组织结构，在很大程度上同它们的公共资
金流相平行。”⑤起草建议、公布报告、财务计划使得维持组织的成本大幅
上升，从而喧宾夺主，削弱了本应投入这些组织首要任务的主要收入。
仰人鼻息 非营利组织对获得政府资金的极度渴望往往也令它们的任务
作出妥协。当政府成为主要收入来源时，非营利组织常常被迫用尽一切手段
追求可获得的政府资金，包括改变它们的基本任务和性质。例如，史密斯
(Smim)和利普斯基(Lipsky)发现，许多在20世纪60年代诞生的美国激
进组织已逐渐地自己转变成“温顺的、单一的、由公共部门支持的社会服务
官僚机构——一个常年依赖政府拨款而产生的变化过程”。⑥
失去独立 当一个非营利组织依靠政府获得资金，政府又依靠该组织向
①萨拉门：Ⅸ站在十字路口的非营利部门：美国研究》，第5—23页。
② 萨拉门：《公共服务中的合伙人》，第114一116页。
③至于美国非营利部门的研究总结，请参阅彼得·弗朗金(Peter Frumkin)：Ⅸ重思公共
部门和非营利部门的关系：公共管理的新机构理论》，PONPO工作报告，No．248(April
1998)，耶鲁大学。
④克拉姆：《政府资金在4个福利国家的自愿社会服务机构的使用》，第226—227页。
⑤ 弗朗金：《重思公共部门和非营利部门的关系》，第10页。
⑥ 引自弗朗金：《重思公共部门和非营利部门的关系》，第10—11页。
I
432{安邦之道
1
公众传递服务时，一些人将此视为一种双方均受益的“合作关系”，④但另
一些人却将此视为一种“赞助人和客户的关系”。正如弗朗金(f?eter
Frumkin)所指出的：“若在政府和非营利部门之间存在一种真正的合作关
系，那么，在这两部门之间就必然存在一种权力的相对平衡。”④显然，政
府和非营利部门之间的权力分配绝对不是平均的。当非营利组织的收入主要
依赖于政府时，正是由后者来决定如何分配资金、支持哪个组织、与其签订
合约的非营利组织应该提供什么服务等等。如果非营利组织必须提供政府资
助的、大部分甚至完全由政府定义的服务，它们就很难真正成为政府的“合
作伙伴”。更确切地说，它们应被称为政府的“代理人”。作为非营利组织的
赞助人，政府可以诱使后者将其活动集中在某些与其初衷相去甚远的领域。
就政府资金可以扭曲非政府组织任务的程度而言，非政府组织的自主权无疑
遭到了侵犯。詹姆士从其比较研究中得出了一个正确的结论：“政府法规常
常跟从政府资金。”③确实，当政府资金开始占主导地位时，非营利组织很
难再捍卫它们的独立自主权。④
过分依赖外国援助
为了调查外国资金对第三世界和转型中国家本土的非政府组织可能产生
什么影响，我们首先应该试着理解，为什么外国捐款者希望向这些团体提供
财务支持。根据詹姆士的观点，西方政府最初的目的是获得对外国的影响
力。因此，他们只拥有支持那些外国非政府组织的动机。他们相信，这在目
标和方向上是富有同情心的。至于北方非政府组织，詹姆士认为，它们的经
理“关注的是控制权和影响力，即他们可用来使其效用最大化的自由决策
权”。“接着，他们宁愿与他们可以选择和影响的非政府机构打交道，而不
愿与政府打交道，因为政府的规模、权力和垄断地位使它对来自非营利组织
的压力相对免疫。因此，外国非营利组织向非政府组织而不是政府捐款……
以最好地控制和监管其资金的使用。”④
①萨拉门：《公共服务中的合伙人》。
② 弗朗金：《重思公共部门和非营利部门的关系》，第ll页。
③埃斯特勒·詹姆士：Ⅸ为何在不同国家教育中公共和私人的比例不同?》(Why do Di一
，fferent Countries Use a I)ifferent．：Public—private Mix m E山Jcatjon)，《人力资源杂志》Lloumal
矿Human Resources)，28(1993)，第571—592页。
④当然，政府管制的程度或许取决于融资方法。一些资金模式可能比其他的能给予政府更
多的控制手段。例如，购买服务的合约往往比无条件拨款具有更大的约束力。请参阅克拉
姆：《政府资金在4个福利国家的自愿社会服务机构的使用》，第23l一233页。在英国，从
直接拨款援助转向服务购买合约已经引发了许多抱怨，谴责英国政府削弱了非营利部门的宣
传作用。
⑤詹姆士：《发展中国家的非营利部门》，第301—303页。
金钱与自主l 433
鉴于它们的客观作用，我们可以预期，外国捐款者在很大程度上决定着
哪个当地非政府组织将占主导地位。与其说他们是根据当地的需要来选择其
资金的接受人，还不如说他们是根据自己的偏爱、优先选择和关注焦点来作
出选择的。这个选择可能符合、也可能不符合当地社会的优先选择。
许多经验研究证实了这些推测。例如，怀着促进全球市民自由和市民社会
的明确目标，美国政府援助项目在许多国家都特别专注于支持当地的“自由”
