顺应民心的变化l 389
应该会继续沿着这个方向前进。
表1 各省人均财政收支情况，1994—2000年
┏━━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓
┃ ┃1994芷 ┃1995年 ┃1996正 ┃1997年 ┃1998年 ┃1999拄 ┃2000篮 ┃2001年 ┃2002矩 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃人均财政收入 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 各省平均 ┃242．37 ┃ 305．31 ┃ 378．90 ┃ 435．25 ┃ 507．71 ┃ 566．05 ┃ 629．30 ┃ 758．49 ┃ 831．88 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 最大值 ┃1256．40 ┃1551．69 ┃1976．53 ┃2281．88 ┃ 2606．64 ┃ 2858．75 ┃ 3083．72 ┃ 3776．16 ┃ 4362．78 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 最小值 ┃ 90．40 ┃ 89．58 ┃ 100．00 ┃ 120．97 ┃ 145．60 ┃ 179．92 ┃ 207．9l ┃ 232．35 ┃ 273．72 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 标准差 ┃222．92 ┃ 295．89 ┃ 378．10 ┃ 437．90 ┃ 512．74 ┃ 585．87 ┃ 653．70 ┃ 820．71 ┃ 939．44 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 差异系数 ┃ 0．92 ┃ 0．97 ┃ 1．00 ┃ 1．0l ┃ 1．01 ┃ 1．04 ┃ 1．04 ┃ 1．08 ┃ 1．13 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃人均财政支出 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 各省平均 ┃444．85 ┃ 537．59 ┃ 632．32 ┃ 697．64 ┃ 814．01 ┃ 946．88 ┃1080．19 ┃1383．08 ┃ 1620．40 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 最大值 ┃1413．70 ┃1837．47 ┃ 2347．99 ┃ 2805．83 ┃ 3218．42 ┃ 3631．99 ┃ 3866．34 ┃4387．47 ┃ 5306．98 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 最小值 ┃156．60 ┃ 225．97 ┃ 278．34 ┃ 307．66 ┃ 348．78 ┃ 410．99 ┃ 477．96 ┃ 532．27 ┃ 654．5l ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 标准差 ┃300．59 ┃ 382．00 ┃ 457．73 ┃ 537．22 ┃ 620．23 ┃ 722．74 ┃ 791．73 ┃1006．95 ┃ 1218．49 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 差异系数 ┃ O．68 ┃ O．71 ┃ 0．72 ┃ 0．77 ┃ 0．76 ┃ 0．76 ┃ O．73 ┃ 0．73 ┃ O．75 ┃
┗━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛
加大对城市社会救济和社会保障的投入
第二步是加大对城市社会救济和社会保障的投入。1998年以前，中国
财政中用于社会救济和社会保障的投入只有一大项“抚恤和社会福利救济
费”，总量微乎其微，1997年只有区区不到150亿元，占整个财政支出的
1．5％左右，相当于国内生产总值的0．2％。①这个情况在1998年发生了巨
大的变化。次年三月，全国人大审核1998年国家财政决算案时，细心的人
发现支出栏里多出了一个事先没有列入预算的新项目——“社会保障补助支
出”，总额达150亿元。这说明，政府在1998年中紧急追加了这个项目。
1999年以后，“社会保障补助支出”变成了财政预算的固定项目，当年预算
168．15亿元，但年末决算时，该项支出翻了一番，达343．64亿元。不仅如
此，这一年，中央政府又追加了另一个财政支出项目——“中央社会保障专
用基金”(次年改名为“全国社会保障基金”)，一上来就投入280亿元。②
到2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”和“全国社会
保障基金”三项支出的总额已高达1716．5亿元，是1997年的11．5倍，占
财政总支出的比重从1997年的1．5％升至7．8％，占国内生产总值的比重从
0．19％升至1．68％(见。图5)。
旦 除黟氅聱掌握的资金外，劳动和社会保障部还掌管着社会保险基金(包括基本养老保
眸、工：晦保险、生育保险、医疗保险和失业保险)。2000年社保基金收入达2645亿元，支出
达2386亿元，积累节余为1328亿元。
②财政部预算司编，《国家预算决算辑要，1991--2000》，北京：中国财政经济出版社，
2000年。
390 f安邦之道
1．80％
1．60％
1．40％
1．200Al
1．000A，
0．800A，
0．600A，
0．40％，
0．200A，
O．000A．
图5社会救济和社会保障投入，1991—2002年
9．00％
8．00％
7．00％
6．00％
5．00％
4．00％
3．00％
2．00％
1．00％
0．00％
中国政府对社会救济和社会保障重视程度的迅速提高可以从其对城市贫
困问题态度的转变看得很清楚。城市贫困人口问题引起人们的关注是最近的
事。此前，大多数中国人一直以为，贫困只是一种农村现象。但随着下岗失
业问题在90年代中期以后日趋严重，城市贫困逐渐凸显。
上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，
国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知))，开始
在全国范围内推行城市低保制度。但当时的紧迫感并不太强烈，以至于连负
责协调的民政部救灾救济司对这年的低保对象也没有精确统计。此后的三年
多里，全国低保对象的人数增加缓慢，1998年底为184万人，1999年底为
257万人，2000年底为403万人，2001年6月底为458万人。④
2001年下半年，转折点出现了，中央要求扩大对国有大中型企业特困
职工低保的覆盖面。到当年年底，低保对象在六个月里翻了一番，增加到
1170万人。2002年2月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门
部署安排好困难群众生产和生活的工作。国家主席江泽民在会上要求各级领
导干部必须更好地为广大人民群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服
务。会后，国家副主席胡锦涛专门利用春节假期，到城市贫困问题比较严重
的黑龙江省督办扶贫帮困工作。3月份，在全国人民代表大会上，国务院总
理朱镕基明确提出要关心和帮助弱势群体。此后，中央政府对全国民政系统
进行了总体动员，发动上百万人参加对全国所有低保对象的集中排查，力争
对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。9月份，中央政府还派出由劳动保
障、民政、财政、经贸委和全国总工会等部委组成的8个联合检查组，分别
对全国18个省区市进行了社会保障政策落实情况大检查。结果，各地政府
不敢怠慢，低保对象人数逐月攀升，到2003年2月底，总数已达2“6．4万
①《中国统计摘要2002))，第176页。
顺应民心的变化| 301
人，基本上将全国符合条件的低保对象都纳入保障范围(见图6)。①
1996 1997 1998 1999 2000 2002 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2002 2003 2003
图6城市低收入保障人数(万人)
资料来源：http：／／www．mca．gov．m／news／dibao。
本来按照国务院的规定，城市居民最低生活保障制度应由地方各级人民
政府负责，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预
算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。但是，由于各
地方财政的实际困难以及主观认识方面的原因，在1997—1998年两年里，
低保资金几乎没有什么增长。在这种情况下，中央政府不得不双管齐下，一
方面敦促地方政府投入更多的财力，一方面自己也拿出一笔钱来补助低保开
支。1999年，中央政府投入4亿元，第二年翻一番达8亿元，2001年增加
到23亿元，2002年再翻一番达46亿元。在中央政府带动下，地方政府对低
保的投入也快速增长，到2()02年达59．3亿元，比2001年几乎增加了一
倍(见表2)。
表2低保资金的投入情况。1997—2002年
┏━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┓
┃ ┃．低保人员 ┃中央投入低保资金 ┃地方投入低保资金 ┃总低保资金 ┃人均资金 ┃
┃年份 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ (万人) ┃ (亿元) ┃ (亿元) ┃ (亿元) ┃(元／人) ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1997 ┃ 89．2 ┃ 0 ┃ 11．5 ┃ 11．5 ┃ 1289 ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1998 ┃ 184 ┃ 0 ┃ 12 ┃ 12 ┃ 652 ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1999 ┃ 28l ┃ 4 ┃ 15．7 ┃ 19．7 ┃ 70l ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2000 ┃ 403 ┃ 8 ┃ 21．6 ┃ 29．6 ┃ 734 ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2001 ┃ 1170 ┃ 23 ┃ 31．2 ┃ 54．2 ┃ 463 ┃
┣━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2002 ┃ 2053．6 ┃ 46 ┃ 59．3 ┃ 105．3 ┃ 513 ┃
┗━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━┛
资料来源：http：／／www．mca．gov．∞／news／dibao。
①关于低保工作进展情况，参见民政部关于低保工作的网页http：／／www．mca．gov．c11／
news，dibao，
392 l安邦之道
∞∞∞∞∞∞∞∞∞∞∞∞0
M龙加他硒M挖m 0 6 4 2
中央财政对各省低保的补助拨款主要流向比较穷、困难比较大的省份
(见表3)。在2001—2002两年里，北京、上海、江苏、浙江、广东五省市
没有收到中央任何补助。中央补助的大户是诸如辽宁、吉林、黑龙江、山
西、陕西、河南、湖北、湖南、四川、重庆等老工业基地。
表3 中央对各省低保补助款的分配，2001—2002年
┏━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━┓
┃ 地区 ┃ 200i年中央补助款(万元) ┃ 2002年中央补助款(万元) ┃ 增幅％ ┃
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┃ 合计 ┃ 228980．4 ┃ 460000 ┃ 100．9 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 天津市 ┃ 32lO ┃ 6700 ┃ 108．7 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 河北省 ┃ 8836 ┃ 19300 ┃ 118．4 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 山西省 ┃ 6726 ┃ 16500 ┃ 145．3 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 内蒙古 ┃ 8454 ┃ 16800 ┃ 98．7 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 辽宁省 ┃ 34160 ┃ 37200 ┃ 8．9 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 吉林省 ┃ 10540 ┃ 25100 ┃ 138．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 黑龙江 ┃ 14604 ┃ 32800 ┃ 124．6 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 安徽省 ┃ 9254 ┃ 22500 ┃ 143．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 福建省 ┃ 1000 ┃ 2000 ┃ 100．0 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 江西省 ┃ 8536 ┃ 20700 ┃ 142．5 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 山东省 ┃ 2600 ┃ 5000 ┃ 92．3 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 河南省 ┃ 11448 ┃ 31200 ┃ 172．5 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 湖北省 ┃ 18314 ┃ 36100 ┃ 97．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 湖南省 ┃ 17174 ┃ 3l100 ┃ 81．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 广西区 ┃ 7706 ┃ 15200 ┃ 97．2 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 海南省 ┃ 1600 ┃ 3300 ┃ 106．3 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 重庆市 ┃ 10430 ┃ 17300 ┃ 65．9 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 四川省 ┃ 14064．4 ┃ 31800 ┃ 126．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 贵州省 ┃ 5800 ┃ 12300 ┃ 112．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 云南省 ┃ 7546 ┃ 14800 ┃ 96．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 西藏区 ┃ 434 ┃ 900 ┃ 107．4 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 陕西省 ┃ 6032 ┃ 17000 ┃ 181．8 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 甘肃省 ┃ 7398 、 ┃ 15100 ┃ 104．1 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 青海省 ┃ 3176 ┃ 6000 ┃ 88．9 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 宁夏区 ┃ 1870 ┃ 4400 ┃ 135．3 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 新疆区 ┃ 6324 ┃ 13400 ┃ 111．9 ┃
┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 兵团 ┃ 1744 ┃ 5500 ┃ 215．4 ┃
┗━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━┛
资料来源：洪大用，Ⅸ城市居民最低生活保障制度的最新进展》，中国网2003年1月
20日。
顺应民心的变化l 393
2001年下半年以来，在中央的敦促和支持下，城市低保的覆盖面迅速
扩大，基本上做到了应保尽保。但问题是，低保覆盖面扩大的速度远远快于
低保资金增加的速度。结果，在覆盖面扩大的同时，人均低保补助水平却下
降了。2002年人均低保补助只有513元，不到城镇居民人均可支配收入
7703元的十五分之一。这个水平的低保确实有点太低了。
中央新班子上任后加大了对低保的支持力度。2002年12月9日至10
日，胡锦涛主持召开了中央经济工作会议，强调要加强就业和社会保障工
作，努力提高人民生活水平，做好“两个确倮”(确保国有企业下岗职工基
本生活费和确保离退休人员基本养老金的按时足额发放)和‘‘三条保障线”’
(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制
度)的衔接工作。12月12日，胡锦涛同志又主持召开中央政治局常委会
议，部署加强社会保障、确保困难群众生活的工作。2003年3月，在十届
人大第一次会议上，中央政府公布了2003年财政年度预算案，决定将中央
投入的低保资金再翻一番，提高到92亿元。①如果地方政府也如此跟进的
话，低保资金总投入可望在2003年越过200亿元大关。假设低保人数不再
大幅增加，人均低保补助应会在2003年重上1000元的水平。果真如此，有
利于进一步缓解城市贫困问题带来的巨大政治压力。
加大对“四农”的支持力度
中国政府正在迈出的一步是加大对“四农”(农业、农村、农民和进城
农民工)的支持力度。城市贫困问题固然麻烦，但更严重的贫困问题存在于
农村。按照中国官方的标准(人均年收入625元)，9亿农民中，约有3000
万没有摆脱绝对贫困。如果换用联合国的标准(一天1美元)，生活在绝对
贫困水平以下的农民则有1亿人以上。即使摆脱了绝对贫困，农民的生活水
平仍然很低。如图I所示，到2002年，城市居民的人均收入是农村居民人
均收入的3·11倍。假如再加上城市居民独享的种种福利待遇，前者的实际
生活水平大概是后者的5—6倍。
从90年代中期开始，农业、农村和农民问题慢慢被提上议事日程。最
近几年，中国政府一直在强调减轻农民负担、提高农民收入的重要性。不过
从图7、图8看，直到2001年以后，这个政策目标才真正落实到财政收
支E。
里，，嘎勇燕“关于2。002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报
告》，新华网，2003年3月6日。 。。……‘
394 f安邦之道 一
图7农业对财政的贡献
┏━━━━━━━━━┓
┃ ．J—_．^ ┃
┣━━━━━━━━━┫
┃厂＼ ／ 弋 ┃
┣━━━━━━━━━┫
┃ ’＼ ／ 八 ┃
┣━━━━━━━━━┫
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┣━━━━━━━━━┫
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┣━━━━━━━━━┫
┃ 7、。◆一一7 ┃
┣━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┗━━━━━━━━━┛
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
图8财政对农业的支援，1978—2002年
图7告诉我们，1982年以来，中国农业在国民经济中的份额便不断下
降，其占国内生产总值的比重从33．3％下滑到2002年的14．5％。但在1986—
1996年间，各种农业税收(包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税
和契税)占财政总收入的比重却不降反升，从2．1％攀升到5．0％。1996年
以后，农业各税占财政收入的比重开始回落，可是在2002年以前，水平仍
高于1978年；2002年才首次低于1978年，但仍高于1980—1987年间的水
平。换句话说，即使不算苛捐杂税，农民的正税负担在很长时期里也太重了
一点。
图8描述财政对农业的支持情况。中国财政预算中有一个开支项目，名
日“支援农村生产支出和各项农业事业费”，包括“农林水利气象等事业
费”、“农业发展专项资金”和“支援农村生产支出”。就绝对数额而言，政
府财政中的支农资金一直在增加，从1978年的77亿元上升到2002年的
顺应民心的变化I 395
言；㈣踹晰跏蚴跏㈣
7 7 6 6 5 5 4 4
1088亿元。但相对于财政总支出，在整个90年代，中国财政对农业的支援
水平实际上一直在滑落，到2000年达到1978年以来的最低点。这个下滑的
趋势到2001年才刹住。2002年，支农水平自1996年以来第一次微弱回升。
当然图7、图8并不表明中国政府完全忽略了三农问题，但它们至少说
明，到2001年为止，在政策排序上，三农问题始终没有被放到重中之重的
位置。这从历年财政部长向人大提供的预算报告中也能看出端倪(见表
4)。在2000年和2001年的预算中，农业和农村根本没有排在优先支出的前
三位。2002年，向农业、农村、农民倾斜才第一次排入了前三位，但还不
是第一位。只有到新一代领导班子走向前台后，在2003年的财政预算中，
支持农业和农村经济社会发展才被确定为重点支出项目的首位。 、
表4近年来预算支出重点的优先排序。2000--2002年
┏━━━┳━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┓
┃年份 ┃ I ┃ Ⅱ ┃ Ⅲ ┃
┣━━━╋━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃2000 ┃加大基础设施建设力度 ┃支持国企的改革与发展 ┃加大社会保障投入 ┃
┣━━━╋━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃2001 ┃加大基础设施建设力度 ┃增加机关事业单位职工工资 ┃加大社会保障投入 ┃
┣━━━╋━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃2002 ┃向低收入群体和困难群众倾斜 ┃向农业、农村、农民倾斜 ┃向科技教育倾斜 ┃
┣━━━╋━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃2003 ┃支持农业和农村经济社会发展 ┃增加社会保障支出 ┃保障教育科技支出 ┃
┗━━━┻━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
十届人大第一次会议结束后，在首次亮相会见中外记者时，新总理温家
宝坦率地承认，当前摆在中国政府面前的主要问题有五个，第一便是‘‘农业
发展滞后，农民收入增长缓慢”。他接着谈到新一届政府计划推进的四项改
革，第一项便是农村改革，包括农村税费改革，粮食购销体制改革，对农民
补贴方式的改革，农村金融体制改革和农村医疗制度改革。最后他将新一届
政府的任务概括为24个字：“城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、
远近兼顾、松紧适度。”城乡协调摆在首位。根据他的解释，‘‘城乡协调，
就是要把农业和农村工作作为重中之重，促进城乡协调发展”。
新班子讲把农业和农村工作作为重中之重看来不是空话。这从新一届政
府准备的2003年财政预算看得很清楚。一、它明确规定“除重点支出项目
外，其他各项一般性支出原则上维持2002年的水平，实行零增长”。二、它
把“大力支持农业和农村经济社会发展”放在重点支持项目的第一位，并将
这个决定与“维护改革发展稳定大局”和“确保国家长治久安”联系在一
起。三、它要求将财政新增教育、科技、卫生、文化事业支出的主要部分用
于农村。①
曼。戮《关于2。002．，中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报
告》，新华网，2003年3月6日。 …。’～…
396 I安邦之道
另外，十届人大第一次会议结束后，新班子的后续动作也清楚表明，它
将进一步加大对农业、农村和农民的支持力度。
·决定今年农村税费改革试点工作在全国范围推开。
·决定中央和省两级财政的转移支付，重点向农业主产区特别是粮食
主产区倾斜。
·决定在大部分地区取消农业特产税。少数地区一时取消不了的，要
缩小征收范围，降低税率，逐步取消。
·规定农业税及其附加不准超过国家设定的税率上限，确保税费改革
后每个农户的负担水平都有所减轻。④
·要求有条件的地方逐步扩大农村义务教育收费“一费制”实施范
围，并开始研究免费提供农村义务教育的可行性。④
·决定把建立农村最低生活保障制度作为社会救助体系的基础性和主
体性工程。开始对农村特困人口进行全面排查，为建立农村居民最低生活保
障制度提供政策依据。④
·开始探索建立农村大病医疗救助制度，计划设立独立的农村医疗救
助基金，中央财政将通过专项转移支付形式支持各地开展医疗救助工作，各
地政府也将采取多种形式加大医疗救助资金的投入。建立农村医疗救助制度
的目的是减轻农村大病患者的医疗负担，有效解决农民因病致贫、因病返贫
问题。④
除了“三农”问题外，进城农民工问题也第一次引起了决策层的高度重
视。中央六个部(农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政
部)已联合发文，决定在2010年前，对拟向非农产业和城镇转移的以及已
进入非农产业就业的“000万农民工开展职业技能培训。④国务院还批准和
转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关
于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求进城务工
就业农民流入地的政府要制定其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费
用，做到收费与当地学生一视同仁。⑥
①《人民日报》2003年4月3日。
②《武汉晨报》2003年4月4日。
③见http：／／wWw．mca．gov．m／news。目前，中国享受农村低保待遇的人口总共只有
406万，大量特困户尚未得到保障，基本生活难以维持。
④目前，针对农村大病人口的医疗救助已在部分地区开展起来。上海市2002年累计对
8707人次实施了不同程度的救助，投入医疗救助资金850多万元。
⑤农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部，《2003—2010年全国农民工
培训规划》，2003年9月9日。
⑥《缓解农民工子女就学难收费与当地一视同仁》，Ⅸ中国青年报》2003年10月1日。
顺应民心的变化l 397
小结
1978年秋，中国共产党召开的第十一届三中全会开启了一次伟大的历
史性转变。从此，执政党抛弃了“以阶级斗争为纲”的左倾错误方针，将其
工作重心转移到社会主义现代化经济建设上来。在改革开放的头二十年
里，“效率优先”是一切工作的指导思想。中国政府一直坚持以经济建设为
中心，试图抓住一切机遇加快发展，用发展的办法解决前进中的问题。在这
些年里，虽然谈到“效率优先”时总会加上一句“兼顾公平”，但在实践
中，各级政府(包括中央政府)的主要注意力集中在经济发展或经济增长
上。发展一直被看作硬道理，其他一切，包括公平都变成了可以被牺牲的软
道理。然而，随着时间的推移，片面强调效率、发展和经济增长的恶果逐渐
凸显出来：在社会财富大量涌现的同时，各种不稳定的因素也在快速增加。
现在，越来越多的人认识到，效率也好，发展也好，经济增长也好，它们无
非都是提高人们福祉的手段；我们不能本末倒置，把手段当作目的来追求。
更准确地说，经济增长的成果必须由最广大的人民群众分享，而不应被一小
部分人独享；经济改革的成本必须由社会各阶层分担，而不应仅仅落到普通
工农的肩头。
顺应民心的变化，最近几年中国政府及时对自己的政策进行了调整。如
果说改革开放头二十年中国政府只有经济政策、没有社会政策的话，现在中
国政府已经开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入
这个领域。本文以财政收支作为切人点，探讨中国政府的政策取向在哪些方
面、做了多大程度的调整。数据表明，90年代末期以来，中国政府的政策
调整已经迈出了两大步，即加大了对中西部省份的财政转移支付，加大了对
城市社会救济和社会保障的投入。我们有理由相信新一届政府会沿着这两个
方向继续走下去。同时，新一届政府正在迈出关键性的第三大步，即加大对
“四农”(农业、农村、农民和进城农民工)的支持力度。这三方面的政策调
整虽然力度还有待加大，但如果持续下去将有利于缓解由地区差别、城乡差
别和阶级差别引发的种种社会矛盾。
398 f安邦之道
2004年1月1 6日 香港吐露湾
公民社会
关于“市民社会"的思考
1979年，捷克持不同政见者雅克·拉尼克(Jacques Rupnik)在一篇讨
论波兰形势的文章中提出了一个著名的论断：波兰在1968至1978年间的政
治发展标志“修正主义的终结与civil society的再生”④。
几年后，匈牙利持不同政见者乔治-科纳德(George．Konard)推出了
一本题为《反政治》的书。据他说，试图夺取集权政府权力或试图分享这个
权力都没什么意思；对生活在集权体制下的人民来说，最佳的战略是把自己
的精力投入宗教、文化、经济等重要组织的活动，而不理睬那个专制者把握
的国家。换句话说，dvil society是集权政治下的一个避风港。当人民都缩
进这个避风港时，专制者把握的国家便只剩下了一具空壳。到80年代中后
期，“civil society”变成了东欧知识分子热衷的话题。尤其是1989年以后，
随着国家社会主义制度在东欧土崩瓦解，“civn society”开始频繁出现在报
章杂志上，成了一个时髦的名词。这种情形不免使中国知识分子怦然心动，
于是这个名词被借了过来，译成“公民社会”，现在大家都能对此朗朗上口
了。在不少人看来，“公民社会”实在是一把万能钥匙：东欧国家制度性转
化可以归于“公民社会”的再生。
“公民社会”竟有如此神通，人们不禁要问：到底什么是“公民社会”?
不问不要紧，一问问题来了。原来大家虽然用的同一个名词，各人的理解却
十分不一样，有人谈“公民社会”的文章通篇只引卢梭(J．J Rolasseatl)，
有人自称其概念来源于黑格尔，还有人用的是哈贝马斯(Jurgen Haber．
前as)的定义，更多的人懒得花时间厘清概念，只是拿来便用，是谓“拿来
主义者”。讨论任何问题，首要条件是所使用的基本概念一致。因此，如要
深入讨论“公民社会”，首先有必要梳理一下关于这个名词的各种理解，看
看能否找到一个大家都接受的定义。“公民社会”是从“civil society”翻译
