3．09
3．15
3．02
3．04
3．18
3．37
3．65
2．82
3．10
3．43
3．6l
3．69
4．48
3．83
3．27
2．78
2．29
2．98
3．45
3．00
3．23
3．53
职业
其他 、
下岗失业
离退休
雇主或业主
非技术工人
技术工人
普通技术人员
高级技术人员
普通办事人员
单位负责人或经理
家庭收入
最低收入组
中低收入组
中等收入组
中高收入组
最高收入组
收入阶层认知
高收入层
中高收入层
中等收入层
中低收入层
低收入层
文化程度
小学及以下
初中
高中
大学
研究生及以上
5．00
4．32
3．68
3．07
2．47
3．29
3．14
3．16
3．46
3．90
商丘 3．28
资料来源：杨宜勇，张本波：《中国城镇居民社会心态的调查报告》，引自((2001年中国
社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年，第27 q43页。
显然社会的下岗失业者、低收人者和收入水平下降者、边缘人群或者弱
势人群是输家，是不满意者的主体，社会的高收入人群、主流人群或者强势
安邦之道
肼舾m瑚所m朋舶m m 朋m m彤朋
3 2 3 3 2 3 3 3 3 3 2 2 3 3 3
人群是赢家，是满意者的主体。这种大范围的不满情绪已经变成破坏中国社
会稳定的催化剂，它的迅速积累甚至有可能演化为社会动荡的导火索。
4．不满意者是影响社会稳定的高风险人群
对自己生活状况满意的人中，超过一半认为我国的形势是稳定的或比较稳
定的。而在对自己生活状况不满意的人群中，持同样看法的人要少得多。相
反，这群人中有相当大的比例认为我国的形势较不稳定或不稳定。这种对稳
定与否的判断是主观的，与客观形势的稳定程度没有一一对应的关系(见表
13)。①但是，毋庸置疑，人们的主观判断可能影响客观形势。为什么对自
己生活状况不满意的人倾向于认为形势不稳定呢?一方面，这当然是由于他
们也许看到了其他人忽略了的不稳定因素；但另一方面，很可能是由于不满
意使他们暗暗期待某种变动。因此，当一个社会里相当多的人认为形势不稳
定时，不稳定就可能变成一种自我实现的预言(鲥f—fulfilling prophesy’)。
表1 3满意程度与对形势的看法
┏━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃ 您对目前的生活水平满意吗? ┃
┃ 您认为我国 ┃ ┃
┃ ┣━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━┫
┃ 总的形势是 ┃ 1999焦 ┃ 2000焦 ┃ 2001拄 ┃
┃ ┣━━━━━┳━━━━━╋━━━━━┳━━━━━╋━━━━━┳━━━━━┫
┃ ┃ 满意 ┃ 不满意 ┃ 满意 ┃ 不满意 ┃ 满意 ┃不满意 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃稳定 ┃ 14．7 ┃ 6．8 ┃ 21．8 ┃ 13．8 ┃ 18．2 ┃ 7．9 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃较稳定 ┃ 40．1 ┃ 25．3 ┃ 45．8 ┃ 36．O ┃ 44．6 ┃ 26．9 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃一般 ┃ 28．6 ┃ 30．O ┃ 26．1 ┃ 30．8 ┃ 28．5 ┃ 37．3 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃较不稳定 ┃ 12．4 ┃ 22．4 ┃ 4．6 ┃ 12．4 ┃ 6．5 ┃ 14．4 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃不稳定 ┃ 4．2 ┃ 15．6 ┃ 1．7 ┃ 7．0 ┃ 2．2 ┃ 13．5 ┃
┗━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛
对自己生活状况不满意还可能影响人们的行为。这从表14可以看出
来。当被问到会采取什么方式表达自己的不满时，总的来说，我国城市居民
是相当理性的。绝大多数人会选择通过正常渠道向政府有关部门反映、或向
新闻单位反映或诉诸法律。也有一些人会以消极方式表达不满，如发牢骚讲
怪话。只有极少数人会采取激烈的方式表达不满，如聚众游行请愿，或罢工
罢课。表14中值得注意的有两点：一是，对生活状况不满的人比其他人更
倾向于采取激烈手段表达自己；二是，在2001年，倾向使用激烈手段表达
自己的人在比重上翻了一番，既包括那些对自己生活状况不满的人，也包括
那些对自己生活状况满意的人。这两点都不是什么好征兆。
①衡量客观形势是否稳定可以采纳诸如犯罪率和罢工罢课、游行示威等群体事件发生率作
为指标。
|
最严重的警告l 381
}
表14满意程度与行为激烈程度
┏━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃是否会采取以下 ┃ 您对目前的生活水平满膏吗， ┃
┃ ┣━━━━━━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┫
┃方式解决问题 ┃ 1999年 ┃ 2000拄 ┃ 2001焦 ┃
┃ ┣━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ ┃ 满意 f不满意 ┃ 满意 l不满意 ┃ 满意 l不满意 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃聚众游行请愿 ┃ 3．7 J 9．3 ┃ 5．2 f 7．1 ┃ 10．2 l 16．2 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃罢工罢课 ┃ 1．6 J 4．8 ┃ o．7 l 1．6 ┃ 1．5 I 5．1 ┃
┗━━━━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
根据国家计委宏观经济研究院对居民生活满意度与对社会稳定形势的主
观看法之间关系的分析发现，满意者(包括稂满意和较满意)认为社会稳定
的可能性分别是不满意者的8．8倍和6．6倍，反过来讲，不满意者认为社会
不稳定的可能性是很满意者和较满意者的8．8倍和6．6倍①。 、
对生活状况不满意者很容易成为对党和政府及其政策的不满者。尽管相
当多数不满意者的人均收入或其他收益的绝对数(活水平)在提高，但是他
们的社会地位在相对下降，自尊感受到相对的压制。如果现实生活中，当他
们发现他们的切身利益得不到保护，或者受损的利益(如下岗和失业)不能
得到必要的补偿，就会对领导人的公开的“政治承诺’’产生怀疑，进而产生
政治不满。
对生活状况不满意者不仅是人民内部矛盾的主体，而且是人民内部的弱
结论与讨论：经济发展是硬道理，社会公正也是硬道理
在过去二十四年里，中国创造了世界经济增长的奇迹。尤其是1997年
以来，在亚洲金融危机的阴影里，我国经济仍保持了较高的增长速度。即使
是在目前世界经济衰退的情况下，虽然面临种种不利因素，我国经济增长的
势头也没有停下来。但就是在宏观经济稳定，GDP持续增长的背景下，目
前我国各类不稳定因素却在大幅度增加，例如过去五年受理的劳动争议案件
年平均增长30％以上，几乎每三年翻一番②。又如，1996年底我国传统民政
“三无人员”只有50万人，到1997年底我国最低生活保障人员(简称低保对
象)达到89·2万人；据民政部最新统计，到2002年1月底，全国享受我国
低保人数达到1235万人，t：l：2000年年底增加了2倍，其中90％以上是困难
①杨宜勇，张本波，2002年。
蠹。翥健：绺亭登墓萝塑塑塞恩婴l工》二引自中国社会科学院：《中国社会形势分析与预200
测》( 2年)，社会科学文献出版社，第246页。 ‘一。一～……一
382 J安邦之道
职工和失业家庭成员。全国没有纳入低保范畴的仍有约500万人。④2002年
1月我国城镇低保人数是1997年底的近14倍。这些社会指标增长率都大大
超过经济增长率。
一个十分流行的主流派的观点是“发展万能论”，主张“靠发展解决一
切问题”。这里的“发展”实际上是“增长”，与经济学与社会学的发展观相
差甚远，是典型的“增长至上论”。很明显，希望用经济增长来解决社会不
稳定问题既不现实，又不会达到社会稳定的目标，正如上述所言，中国的经
济增长率一直是世界上最快的国家之一，但正是在同一时期中国社会的不稳
定因素显著增加。
为什么我国的经济高增长并没有带来安全感、人心稳定和社会稳定呢?
原因很简单。并不是所有的增长都会带来社会稳定。各国的历史经验告诉我
们，只有公平的增长才会带来社会稳定；不公平的增长则往往带来社会不稳
定甚至是社会动荡。不幸的是，90年代以来我国的经济增长越来越像是
“无就业增长”(不创造就业机会的经济增长，jobless grOW也)、“不公平增
长”(1]neqtlal growm)。结果，下岗失业和收入分配不公变成了社会不稳定
的根源。
市场力量和市场机制必然导致收入差距扩大和各个阶级分化。在过去一
段时期里，政府的“使一部分人先富起来”的政策都或多或少地加速了这种
分化，而没能抑制这种分化的形成和扩大。无论是对经济体制的选择，还是
对发展策略的选择，我们都自觉不自觉地默认甚至鼓励了阶级分化。现在到
了必须反思我们增长模式的时候了。否则，阶级分化只会进一步加剧，甚至
有可能导致阶级间你死我活的斗争。那时候才认识到公正的重要性便为时晚
矣。稳定是压倒一切的。古今中外的历史经验告诉我们，没有社会公正，企
图用其他方式实现长治久安无异于缘木求鱼。
另外，我们必须正视经济增长放缓、甚至出现经济衰退的可能性。早在
一百多年以前，托克维尔(Alexis de，I?ocquevⅢe)就注意到，社会大动荡往
往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的地方。依
他的观察，最可能发生动荡的时刻是经济停止增长、开始出现下滑的那个拐
点。法国革命正是发生在这样一个时刻。后来，研究革命和动荡的学者把与
托克维尔类似的观点称之为“倒J”假设(见图4)。他们找到了很多证明
“倒J”假设正确的证据。近年发生在印度尼西亚的事似乎也印证了“倒J”
假设。目前，我国经济增长的外部环境十分不利。依靠广大的内部市场，我
国经济应该能够维持一定的增长速度。但天有不测风云，凡事需做最坏打
①引自《中国财经报》，2002年2月9日。
l
最严重的警告f 383
算，未雨绸缪才能防患于未然。如表15所示，万一经济增长大幅放缓，而
不公正问题依然严重，发生在印度尼西亚的事完全有可能在中国重演。
表1 5社会稳定与社会动荡的可能性
┏━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃ 经济增长情况 ┃
┃ ┣━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┫
┃ ┃ 增长 ┃ 倒J ┃ 停滞 ┃
┣━━┳━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃收 ┃公 ┃稳定 ┃ ┃ ┃
┃入 ┃皿 ┃ (北欧国家、90年代以 ┃稳定 ┃稳定 ┃
┃分 ┃ ┃前的日本) ┃ (90年代以后的|日本) ┃ (朝鲜) ┃
┃ ┣━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃配 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃情 ┃ 不 ┃ 不稳定 ┃动荡 ┃ ┃
┃况 ┃ 公 ┃ (六七十年代的拉美国 ┃ (法国革命、印度尼西 ┃动荡 ┃
┃ ┃ 亚 ┃家、伊朗革命) ┃亚) ┃ (非洲很多国家) ┃
┗━━┻━━━┻━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
图4经济增长的拐点、动荡的爆发点
不能简单用加速经济增长的方式来化解这些不稳定因素。我们的分析表
明，社会分配不公平是不稳定的终极根源。因此，遏制分配不公的势头现在
已不仅仅是个社会伦理问题，而且是危及国家政权稳定的重大政治问题。对
一个由共产党执政的社会主义国家而言，经济发展固然是硬道理，社会公正
也是硬道理。
384 I安邦之道
顺应民心的变化
——从财政资金流向看中国政府近期的政策调整
判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向。中国
有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领
域(如教育)，但却合不得向那个领域投入财政资金。如果仅从政策宣
言来判断政府的政策取向，很容易看走眼。财政资金的流向却是实实在
在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱
的地方作出取合和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策
的轻重缓急。熊彼特曾经说过两点观察：政府所有的功能都需要财政支
撑；政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是我分析新班子政策取
向的视角。①
背景
从1978年开始到90年代中期，可以说中国只重视经济政策。在此期
间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实为了追
求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态
环境和国防建设。不过，在80年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众
对这个问题也不太重视。原因有三：
、 ·改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效
率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。
·在整个80年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承
包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升，使得城乡
差距和地区差距双双下降(见图1、图2)。
①除非另外注明，本文所引数据主要来源于历年《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》和
《地方财政统计资料》。
I
顺应民心的变化l 385
3．5
3
2．5
2
1．5
1
0．5
O
◇◇≯涉≯姆≯拣鼯毋毋辞文或毋戏妒或@毋辩萨t∥
图1 农村和城镇居民人均收入差距(农村=1)
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃r—7—’’▲．-，◆—7 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ’—’_’—卜◆_‘L●√卜◆-◆r ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
厂—————————————————————————]
J+包括京津沪 不包括京津沪J
图2各省人均GDP差异系数的变化，1978—2002年
·直到90年代初，中国的改革是种“全赢游戏”(wm．will game)。所
有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这
种情况下，即便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要
差距不是过大，人们还可以接受。
进入90年代，情况开始发生变化。如果说80年代的改革还是“全赢
游戏”的话，90年代的改革越来越像一种“零和游戏”：亦即某些人受益
是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过
1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中
西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市
内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。图3是依据国家统
计局数据绘制的城乡基尼系数变化图，它清楚显示了不平等扩大的趋势。
不过，大多数学者认为，统计局的数据大大低估了中国不平等的实际水
平。到90年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0．45的高度。根据
国际通行的标准，基尼系数在0．35以下意味着社会中的收入分配比较平
等；在0．35与0．40之间表明收入差距较大；在0．40至0．50之间标志着
386 l安邦之道
不平等问题严重。据世界银行估计，中国的基尼系数在改革开放前为
0．16，是一个非常平等的社会。偏重效率、不顾公平的结果是，在不到二
十年的时间里，中国从一个平均主义盛行的社会变成了一个严重不平等的
社会。
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ． ．一．．．√L，7’、◆—◆—’—．◆ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
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┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
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┃ ┃
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┃ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
§§妒p争挚§擎§妒§梦9p鸢S守守擎守§
’巨至巫垂亟夏三亟囫垂亟[二壅亟圃
图3中国基尼系数的变化，1978—1999年
资料来源：国家统计局，“从基尼系数看贫富差距”，http：／／wWW．stats．gov．∞／
gqgl／gqglwz／200104240017．htm。
更为严重的是，90年代中期以后，正规部门(指国有单位和城镇集体
单位)就业人数大幅度下降。此前的1978一1995年间，中国正规部门职工
人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转：
2002年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了4098万人，下降了
36．4％；城镇集体单位减少了2025万人，下降了64．3％。两者合计减少6123
万人，下降了42．5％。即使扣除正常的离退休职工人数1129万人(其中企
业为895万人)，下岗职工实际累计近5000万人，超过韩国的总人口。④在
人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正
规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸显出来。
在农村，90年代后期粮食和其他各类农产品都出现供过于求的情况。
“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入
不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步
加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民
与政府之间的矛盾。
①《中国统计摘要2002))，第38页。
顺应民心的变化l 387
稻4耶■笛卫：2 J晒0
m O m 0 m 0叭O c；
政策调整
以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2002年
二十三年间，中国国内生产总值年均增长9％以上。这么大的经济体连续这
么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。2002年中国的国内生
产总值已经跨越10万亿元的新台阶，达到102398亿元，人均也达到7972
元，超过了当年邓小平设定的人均800美元的小康标准。①为什么在综合国
力大大增强的同时，会出现严重的不平等问题昵?机械地坚持“效率优先”
大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起
来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极
分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。②他还警告过，“如
果搞两极分化……民族矛盾、区域问矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央
和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。③
到90年代末期，出乱子的迹象越来越多。它促使中国领导人不得不在
坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的
“兼顾”只是说说而已，现在的“兼顾”终于有了些实质内容。从财政资金
的流向看，在过去几年里，中国政府的政策调整已经跨出了两大步，在新班
子的领导下正在迈出第三大步。
加大对中西部省份的财政转移支付 ’
第一步是增大了中央政府对各省、尤其是中西部省份的财政转移支付。
1993年以前，中国的财政体制是“分灶吃饭”的包干制，各省财政收支的
自主性很强。这种体制对东南沿海省份十分有利，因为它们的财政资源相对
比较充裕，自主性强意味着它们不必与别省分享来自本地的税收。但中西部
省份的财政资源贫乏，没有外来的财政转移支付，它们难以为本地居民提供
像沿海省份那样的公共服务，更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投
资产业项目。财政包干制的一个后果是地区差距日益扩大。更让中央政府担
心的是，随着“两个比重”(财政收入占国内生产总值的比重和中央政府财
政收入占财政总收入的比重)持续下滑，它对全局的控制能力逐渐削弱。基
①Ⅸ中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》。
②《邓小平思想年谱》，北京：中央文献出版社，第311页。
③同上，第453页。
388 J安邦之道
l
于这种担心，中央政府在1994年对财政体制作出重大调整，将包干制改为分
税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势，增强了
中央政府的财政汲取能力，为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。
从图4可以看得很清楚，中央对各省的转移支付近年来出现过两次跳跃，
一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳跃是虚跳。1994
年那一跳表面上使转移支付增加了2000亿元，但其绝大部分是“税收返还”。
税收返还是中央对东南沿海富省妥协的产物。1993年，为了说服这些省份接
受分税制，中央政府作出承诺，将自己日后每年多收的税款返还给各省一部
分，确保各省在实行分税制后的财政收入不会低于以前的水平。换句话说，税收
返还是中央的义务，不能不还。而各省税收返还的数额与它们的经济实力挂钩，
越富的省，得到的税收返还越多。扣除税收返还，其他转移支付在：1994一1997
年间只是有些许增加，但规模十分有限。1999年以后的跳跃却不同，几乎是一年
上一个大台阶。相对于1998年，到2002年，中央对各省的税收返还的总额增加
了不过1000亿，但在同一时期其他转移支付猛增了4000亿。1999年成为转折
点，显然与当年中央政府正式宣布进行“西部大开发”是相关联的。
9000．00
8000．00
7000．00
6000．00
5000．00
4000．00
3000．00
2000．00
1000．00
0．00
1990 199l 1992 1993 1994 1995 1990 199，1998 1999 2000 2001．2002 2003
叵亟匿!垂圃
图4中央对各省转移支付。1990—2003年
从表1可以看出，中央财政转移支付扶助的重点是中西部比较贫困的省
份。比较各省人均财政收入和财政支出的情况，我们发现，后者的差异系数
比前者的差异系数要小很多。这说明，富省的人均财政收入比穷省的人均财
政收入要高出很大一截，但人均财政支出的差别却没有那么大。之所以出现
这种情况，是因为中央对穷省转移支付的力度比对富省要大得多。另一点需
要注意的是，虽然在这些年里，人均财政收入的差异系数不断扩大，人均财
政支出的差异系数却在1997年后显示出收缩的趋势。这证明，近年来中央
政府对中西部省份加大了转移支付的力度。图4显示，2003年预算中，中
央对各省的转移支付会在2002年的基础上再增加600亿元，这表明新班子
