针对小型煤矿的高事故率，政府最初的反应是提出了“十字方针”——
扶植、改造、整顿、联合、提高——来保证安全生产③。但是，这样的宽大
政策并不管用。20世纪90年代中期，乡镇煤矿的死亡率显著上升。此时，
政府开始认识到，除非把小煤矿的数量降低到一个可控制的水平，否则将无法
有效地监管它们。1997年，政府开始“调整”那些不能达到基本安全标准的
小煤矿。一年内关闭了10000、多个矿山。在1998年末，政府进一步采取行
①“2003年煤矿安全监察执法取得实效”，hRp：／／wWw．chinamfety．gov．m／anquan—
jmnguaNmndla／2004一02／05／content上158．htm。
②它们的行为还导致了宝贵的煤炭资源的浪费和环境的破坏。此外，90年代中期到末期的
煤炭生产过剩还导致了国有大型煤矿的严重亏损。参见《全国煤炭行业关井压产文件资料选
编》，北京：煤炭工业出版社，1999年。
③参见邹家华副总理在全国乡镇煤矿工作会议上的讲话(1994．年3月29日)，《中国煤炭
工业年鉴，1995}，第113一117页。
煤矿安全生产监管|359
动，要求关闭所有未注册的煤矿和在大型国有煤矿范围内的小煤矿①。在接
下来的两年内，又有37000个矿山被关闭。政府还在2001年采取了另一种
严厉的办法来根除不安全的采矿。这次，所有的乡镇煤矿都被要求停产，只
有达到了安全标准的才可以恢复生产②。2003年末，乡镇煤矿的数量被削
减到大约22000个，这意味着自1997年以来，全国的82000个小煤矿中有
将近60000个被关闭了③。如图10所示，关闭的风潮和小煤矿的彻底检修
极大地降低了死亡率④。更为重要的是，大量的关闭使小煤矿更多地处于监
管伞的检视之下。 、
改变监管风格
监管风格的概念在这里是指实施监管的方式。在过去的十年中，中国的
煤矿安全监管风格逐渐从自己纠正过渡到由第三方实施，有了显著的进步。
在新中国建立后的四十多年中，煤矿行业主要的安全责任在于自己。中
央部委和省政府提出指导煤矿安全达到生产目标的标准，这些标准特别详细
并且技术化，为了创造和维持一个安全的工作环境，要求经理⑤、组长⑥、
工程师和工人④分别满足哪些具体的要求⑧。这些法规标准主要由内部安全
员通过各种不同形式的奖惩来实施⑨。一方面，如果某个煤矿遇到了安全问
题，它可能会被要求进行“自我改正”，有关责任人可能会受到降薪的惩
罚。在发生死伤的时候，也会用到纪律惩罚(包括开除)；另一方面，如果
某个矿山能够从根本上降低死亡人数和死亡率，那么所有在该矿工作的人都
会获得奖金⑩。
在国有煤矿占主导地位时，由于它不用担心盈亏，所以上述的执行形式
① 国务院，《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，1998年11月。
② 国务院办公厅，《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》，2001年
6月；Ⅸ关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全工作的通知》，2001年9月。
③有人建议，到“十五”计划末期，把小煤矿的总数降低到5000个。参见吴强、杨大明，
Ⅸ论我国乡镇煤矿的安全生产管理》。
④但是，由此导致的煤炭价格上涨诱使成百上千家非法和小型煤矿的业主冒着制裁的风
险，重新投入开采。
⑤煤炭工业部，《关于对各级安全生产第一责任者的几项规定》(1987)。
⑥煤炭工业部，《关于矿井区队、班组长安全职责的指令》(1988)。
⑦煤炭工业部，Ⅸ煤矿职工安全技术培训规定》(1994)。
⑧例如，Ⅸ煤矿安全装备基本要求》(．1983)，《煤矿安全规程》(1986)，Ⅸ乡镇煤矿安全规
程》(1987)，《防治煤与瓦斯突出细则》(1995)。
⑨煤炭工业部，《安全监督员管理暂行规定》(1994)。
⑩煤炭工业部，《关于在贯彻执行煤炭总承包方案中切实搞好安全工作的通知》(1985)，
《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的决定》(1986)，《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的补充
通知》(1986)，《关于统配煤矿安全生产奖惩的暂行规定》(1987)，《煤炭工业安全生产奖罚
暂行办法》(1996)。
360 l安邦之道
运作得很好。但是，取消“软预算约束”后，市场竞争的压力越来越大，加
上最重要的乡镇煤矿的增加，使这种实施的形式过时了。尽管减轻职业危险
的措施对生产力和长期利润是有益的，但市场一般都非常短视，利润目标经
常会超越在煤矿内工作的工人的安全问题。因为矿山都在追求利润最大化，
不会有那么多激励去遵守安全标准，而且不遵守的时候也不容易被外部执行
者发现或是惩罚，所以此时有必要引入一种新的实施方法，以明确不遵守标
准的人会被发现并受到严厉惩罚。
1997年，煤炭工业部颁布了((煤炭行政处罚办法))①，与以前的实施办
法有所区别，它不再涉及奖励，而主要关注惩罚办法。但那时，实施的功能
还是由行业内的内部安全员来完成，这就阻碍了实施的有效性，因为煤矿的
所有者有相互矛盾的双重角色。2000年，当煤矿安全监察局成为一个负责
执行煤矿安全法规的独立机构后，国务院宣布了((煤矿安全监察条例》，其
中的第六章完全是关于“惩罚”的②。根据情况的严重程度，每种违反安全
标准的行为都要受到某种形式的惩罚。多数违法者要支付罚金，金额从
30000元人民币到150000元人民币。数额取决于几个方面，包括违法的严
重程度和事故中矿山经营者的疏忽程度等。如果矿山所有者拒绝遵守安全法
规，他们会被剥夺经营执照。如果矿山经营者没能及时汇报煤矿事故，隐瞒
事故规模，干涉或拒绝事故调查则会面临刑事责任。
完善安全设备
近年来，政府通过技术创新和为重点国有煤矿购买安全设备，在提高煤
矿安全方面投入了数10亿元资金。例如，在2001—2003年，就有56亿元
人民币投入到232个提高安全的项目上。2004年，政府基于同样原因决定
向该行业再投入40亿元人民币。山西这个中国最大的产煤省，率先建成了
覆盖全省的信息网，能在控制中心和各个矿山间即时传送重要的信息(包括
潜在的危险、事故警报、安全监视、在线安全培训和发布数据)。该系统在
2004年4月10日建成，政府希望它能够有助于提高山西的煤矿安全程度。
其他产煤省也可望采取类似的措施。
结论
20世纪的最后25年见证了中国的政府和经济之间重大的关系转变。正
①煤炭工业部，《煤炭行政处罚办法》(1997)。
②国务院，《煤矿安全监察条例》(2000)。
煤矿安全生产监管l 361
l
如煤炭开采业的案例研究所显示的那样，曾经由国家所有并经营的部分已经
逐渐减少了国有成分，进行了市场化。二十年前，邹谠提出了“全能tIIN
家”的概念，概括了20世纪中国的国家与社会和经济的关系的特点。根据
邹谠的定义，全能主义体制是政府无限地渗入到社会经济生活中①。很明
显，市场化和减少国有成分的浪潮在很大程度上削弱了中国的全能主义国家
的成分，至少在经济范围内是这样的。
然而，在国家放弃对经济的直接控制后，并没有形成一个自律监管社
会。当自然和人为的危险无处不在，个人不能独自保证安全的时候，现代社
会就成了一个危险的社会②。市场力量不仅不能减少这些危险，它们自身反
而可能产生新的危险。卡尔·博兰尼曾颇有远见地指出：“如果让市场经济
按照自己的准则去运作，那它将会产生巨大和永久的罪恶。”③因此，国有
成分减少和市场化的地方，也就是迈克尔·鲍威尔所说的“对风险的再管
理”(remanagerialization of risk)变得很急需的地方④。由于这个原因，在
非国有化和市场化的背景下，中国的“全能主义国家”的接替者不应该是一
个哈耶克式的“守夜人”政府，而应该是一个监管型政府。
在这方面已经发生了哪些变化昵?表2总结了前面的内容，对全能主义
国家和监管型国家进行了五个方面的对照。
表2全能主义国家和监管型国家的比较
┏━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┓
┃ ┃ 全能主义国家 ┃ 监管型国家 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃干预的范围 ┃全面的 ┃有选择性的 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃法规的本质 ┃行政指令 ┃通行的法律 ’ ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃法规的实施 ┃被监管者 ┃被监管者和监管者 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃执行人的位置 ┃内部 ┃外部 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃执行的方式 ┃劝说和行政惩罚 ┃罚金和刑事惩罚 ┃
┗━━━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
首先，监管型国家不再干预生产，而是把目标仅仅放在调解经济活动，
以保证特定的社会和经济目标上(例如，控制负面的外部性、或者本案例揭
示的生产过程的意外后果，还有打破垄断、促进竞争等)。
①邹谠，《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》(香港：牛津大学出版社，
1994)：第69—72页。
②Ulrich Beck，Risk Society：Towards 4 New Modernity，tms．M．Ritter(London：Sage，
1992)‘Anthony Giddens，The Consequences ofModernity(Cambridge：Polity，1990)．
③Karl Polanyi，The Great Transformaaon：The Political and Economic Origins of O“r丁lm￡fBos-
ton：Beacon Press，1944)：P．130．
④Michael Power，The Audit Society：Rituals of Verification(Oxford：Oxford Universitv Press．
1997)：P．138．
362}安邦之道
第二，全能主义国家依靠行政指令来最大化它的裁量权，而监管型国家
趋向于把法规或标准正式化为一般性的法律。
第三，全能主义国家中只有被监管者要遵守法规，监管型国家要求监管
者和被监管者都要遵守法律规定。
第四，全能主义国家把经营和监管活动结合在一起，而监管型国家把它
们分开了。在全能主义国家中，法规是在经营者内部贯彻执行的，经营者同
时是国家的代理机构。与此相反，在监管型国家中，由外界的独立的专业机
构来依法执行法规。
最后，全能主义国家是家长式的，主要通过劝说和行政处罚来执行法
规。但是监管型政府更具现代主义，主要的执行方式是规定罚金和刑事惩
罚上。
就煤矿安全问题而言，中国政府为了适应非国有化和市场化的趋势，已
经改变了原有的治理模式。面向新形势的战略调整导致的结果是干预主义政
府的萎缩和监管型政府的相应崛起。有理由相信，监管作为治理的方式和手
段并不仅仅局限于这个领域，而是一种更普遍的现象。假如这个假设在未来
对其他领域的研究中也得到证实，那么中国就会再次为卡尔·博兰尼对于现
代社会的洞见提供佐证：市场力量的扩张或早或迟会遇到一种相反的力量，
这种力量的目标是对人类、自然和生产组织的维护，它采取的手段是保护性
的立法和其他干预措施④。
①Polanyi，ne(：reat 7Frans，formation，pp．130—134
煤矿安全生产监管l 363
最严重的警告
——中国社会不稳定的状况调查与分析
国家长期战略研究小组+
引言：中国再次进入社会不稳定时期
各种迹象已经十分清楚地表明，中国再次进入社会不稳定时期①。突出
表现为：世界上最大规模的经济结构调整，世界上最大规模的‘‘下岗洪水”
和“失业洪水”；世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界上最严重的腐
败及其最大的经济损失；世界上最大范围的生态环境破坏。作者曾经在
1999年的国情报告中提出严重警告，“尽管目前中国还不会发生全局性的重
大政治事件，但也不排除发生局部的突发性事件的可能性，社会不稳定又成
为当前中国最突出的问题。这就决定了中国当前必须把保持社会稳定和政治
稳定放在最突出的位置上”。②
1999年5月作者再次撰写了((关于当前我国社会稳定的状况与对策》
的国情报告，引用了沈致远等人的研究成果，突发性事件具有一定的共性，
按照其发生机制可大致分为两类：一是‘‘能量积累型”，例如地震、活火山
爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，又如泡沫经济的
虚假价值不断积累，直至突然崩溃。二是‘‘放大型”，例如原子弹爆炸，企
业倒闭而引起一系列债主相继倒闭，美国长期资本管理基金(LTCM)事
件，一国危机引起“级联放大”效应，造成亚洲金融危机。这两类突发性事
件都有“一触即发”的特点，也有能量积累放大效应，即‘‘能量积累越多，
放大倍数越高”。③我们的报告指出目前我国的许多突发性事件大都属于
：。奎奎委“国家制度建设研究”系列报告之一，由王绍光、胡鞍钢和丁元竹执笔，周建明
等参加讨论。 ～一………………7。
甲。塑警塑：“导瓢懊萝政构堡”，写于1999年2月，载自作者《中国发展前景》，浙江
人民出版社，1999年，第1--25页。 …一 …………“…。“
②同上。
霪 墓挚著、妻训经：雪炯敏：《研究突发事件：数学金融学的重要课题》，《科学》，1999
年，第2期，第6—9页。 。一’……’
364 f安邦之道
“能量积累型”，在这些事件发生之前，有一个“能量”积累过程，也出现
了许多明显的前兆，而且问题积累得越多，前兆就越明显，但是那里的问
题诸如腐败问题、干部作风恶劣问题，社会治安问题，拖欠工资和养老费
问题等等，拖欠不能解决，或者对上“封锁消息”，最终“一触即发”。如
果不能处理好这些“能量积累型”的突发性事件，那么这些事件可能会转
化为“放大型”事件，以至于无法控制(失控)或者系统崩溃(政府突然
间垮台)。
我们进行国情研究的宗旨始终是防止出现最坏的事件和结果，即
“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”(《易经》)。这是中国历史上
“治国安邦”的最重要的经验与教训。就像科学家一样，我们还不能预
测这些政治地震、活火山什么时候会爆发，但是我们还是能够大致了解
它们活动的地带和正在积蓄的能量。我们不是那些大胆的预言家，而是
社会的“警世之言”，防止中国再次出现1989年的事件，也要防止中国
出现第二个“印度尼西亚”的社会动乱。这是本文发出的最严重的
警告。
本文作者从最高国家利益出发，主要研究严重影响我国持续发展的
根本性重大挑战——当前我国社会不稳定状况及其原因。这需要回答几
个基本问题，又是最有争议的问题：当前我国社会是比较稳定还是不稳
定?如果不稳定，主要的表现是什么，依据又是什么?社会不稳定会产
生什么经济政治社会后果?靠经济发展能够解决社会不公平和社会不稳
定问题吗?对社会包括对政府不满者是敌我矛盾，还是人民内部矛盾?
如果是人民内部矛盾，如何正确认识和处理，如何避免演变或推向对抗
性矛盾?
在目前重大社会信息不完全，信息不对称，信息不透明，信息不公开
的情况下，研究中国社会不稳定问题有相当大的难度。但是我们还是可以
从大量分散的资料和零碎的信息中发现极其重要的事实。本文研究结论来
自于基本事实，主要利用中国社会科学院公开发表《社会蓝皮书：中国社
会形势分析与预测》(2001年和2002年)的各类官方和非官方组织对城
市居民社会形势的问卷调查资料(见表1)，这些调查方法有所不同，调
查的对象不同，调查的提问不同，但是可以比较翔实地反映老百姓的心
态，还可以从统计学的角度作相关分析。此外，作者还对近年((中国统计
年鉴))的相关数据进行各种计算，以便从宏观分析中进一步了解社会不稳
定的背景。
最严重的警告l 365
┏━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━┓
┃ 调查单位 ┃ 调查时间 ┃ 调查范围 ┃ 样本数 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃国家计委宏观经 ┃ ┃ ┃ ┃
┃济研究院 ┃ 1999年 ┃226个市县 ┃ 137415 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ ┃ 2000年7月8 ┃上海、哈尔滨、贵阳、银川、厦门、商斤_ ┃ 2001 ┃
┃ ┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ ┃ ┃北京、上海、黑龙江、新疆、N Jll、广东 ┃ ┃
┃ ┃ 2001年9月a ┃城市居民占71．3％ ┃ 1999 ┃
┃ ┃ ┃农村居民占28．7％ ┃ ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ ┃ ┃北京、上海、广州、武汉、成都、保定、 ┃ ┃
┃ ┃ ┃宁波、绵阳、锦州、咸阳 ┃ ┃
┃ ┃2000年6—7月a ┃农村7县 ┃ - ┃
┃ ┃ ┃ ┃ 5584 ┃
┃零点调查公司 ┃ ┃城市居民占58．1％ ┃ 、 ┃
┃ ┃ ┃农村居民占41．9％ ┃ ┃
┃ ┣━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ ┃2001年9月a ┃北京、上海、r'-#l、成都、南京、西安、 ┃ ┃
┃ ┃ ┃郑州、大连、沈阳 ┃ 4728 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃中央党校社会发 ┃ ┃ ┃ ┃
┃展研究所 ┃ 2000年10月 ┃地厅级干部 ┃ 128 ┃
┃ ┃ 2001年10月 ┃地厅级干部 ┃ 102 ┃
┣━━━━━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃中纪委研究室 ┃1996—2001年 ┃人民群众 ┃ 不详 ┃
┗━━━━━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━┛
366 f安邦之道
不同人群如何看待我国社会形势：中国社会不稳定的突出问题
目前我国社会不稳定最突出的问题是什么?人民群众如何看?党政干部
如何看?我们发现，各类调查有惊人的共识。
老百姓普遍认为腐败．下岗失业和农民负担过重是影响中国稳定的三大
突出问题。从国家计委宏观经济研究院的调查，城市居民对影响当地社会稳
定的主要因素(或问题)的回答，2000年和2001年都集中在五大问题上：
下岗失业，腐败，贫富悬殊，社会风气败坏，社会治安恶化；农村居民
2001年关注五大问题是：农民负担过重，腐败官僚主义，贫富悬殊，社会
风气败坏，失业下岗人员增加。以上都具有相当高的复选比率(见表2)。
从中央纪委系统1996年以来的连续六年调查中，人民群众关注的社会热点
问题的头号问题，1996年为通货膨胀，1997—2000年为腐败，2001年转为
失业与就业，腐败居第二位(见表3)。
表2城乡居民对影响当地社会稳定状况的主要因素评价
(国家计委宏观经济研究院)
┏━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃ ┃城市居民选择(复选％) ┃ 农村居民选择(复选％) ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┳━━━━━╋━━━━━━━━━┳━━━━━┫
┃ 排序 ┃ 主要因素 ┃ 2000在 ┃ 200l正 ┃ 主要因素 ┃2001年 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ l ┃腐败官僚主义 ┃ 79．5 ┃ 79．1 ┃农民负担过重 ┃ 65．0 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2 ┃失业下岗人数增加 ┃ 88．9 ┃ 75．1 ┃腐败官僚主义 ┃ 62．9 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 3 ┃贫富悬殊 ┃ 71．6 ┃ 64．5 ┃贫富悬殊 ┃ 61．1 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 4 ┃社会风气败坏 ┃ 64．3 ┃ 61．5 ┃社会风气败坏 ┃ 50．2 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 5 ┃治安恶化 ┃ ┃ 47．O ┃失业下岗人数增加 ┃ 45．4 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 、 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ 6 ┃制假售假泛滥 ┃ 52．3 ┃ 41．4 ┃制假售假泛滥 ┃ 39．1 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 7 ┃环境污染 ┃ ┃ 40．4 ┃治安恶化 ┃ 38．7 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 8 ┃农民负担过重 ┃ ┃ 21．3 ┃环境污染 ┃ 38．4 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ 9 ┃干群关系紧张 ┃ ┃ 17．3 ┃干群关系紧张 ┃ 17．2 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃ lO ┃民族关系紧张 ┃ ┃ 7．9 ┃民族关系紧张 ┃ 3．5 ┃
┣━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━┫
┃样本数 ┃ ┃ 2001 ┃ 1425 ┃ ┃ 574 ┃
┗━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━┛
资料来源：引自于中国社会科学院：《中国社会形势分析与预测》(200l、2002年)，社
会科学文献出版社。
最严重的警告l 367
表3群众关注的热点问题
(中纪委研究室)
┏━━━━━┳━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━┓
┃ 年份 ┃ 第一位 ┃ 第二位 ┃ 第三位 ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 1996 ┃ 物价问题一30．09％ ┃ 腐败问题一27．53％ ┃社会治安一23．23％ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 1997 ┃ 腐败问题一31．58％ ┃ 社会治安一22．44％ ┃物价问题一18．98％ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 1998 ┃ 腐败问题一32．54％ ┃ 职工下岗一27．41％ ┃社会治安一18．05％ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 1999 ┃ 腐败问题一34．54％ ┃ 社会治安一20．89％． ┃职工下岗一17．91％ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 2000 ┃ 腐败问题一36．33％ ┃收入分配不公一21．62％． ┃社会治安一19．67％ ┃
┣━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━┫
┃ 2001 ┃ 下岗及就业一62．14％ ┃廉政建设和腐败一39．95％ ┃社会保障一34．12％ ┃
┗━━━━━┻━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━┛
注：表中百分比为选择该项的比例。
资料来源：中纪委研究室，2002年1月15日。
党政干部也认为腐败已成为中国头号的社会问题。从中央党校的调查
看，地厅级党政干部对影响中国社会稳定的主要因素(或问题)的回答，
2000年集中在五大问题上：腐败，国有企业，收入差距，下岗失业，农民
负担(见表4)；2001年党政干部认为社会形势中最严重的头号问题依然是
腐败问题④。这已经是连续三年位居榜首。这表明，连中高级党政干部都公
开认为，目前是中国腐败最严重的时期。
表4 党政领导干部对2000年存在问题的判断’
单位：％
┏━━━━━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━┓
┃、、＼严重程度 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃限选四项 ┃ ┃
┃问题、、、＼ ┃ 第一 ┃ 第二 ┃ 第三 ┃ 第四 ┃ ┃ 排序 ┃
┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃的选中率 ┃ ， ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃腐败 ┃ 24．2 ┃ 14．1 ┃ 21．1 ┃ 10．9 ┃ 70．3 ┃ 1 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃国有企业 ┃ 6．3 ┃ 17．2 ┃ 14．1 ┃ 12．5 ┃ 50．1 ┃ 2 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃收入差距 ┃ 15．6 ┃ 17．2 ┃ 6．3 ┃ 8．6 ┃ 47．7 ┃ 3 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃失业 ┃ 5．5 ┃ 19．5 ┃ 8．6 ┃ 9．4 ┃ 43．0 ┃ 4 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃农民负担 ┃ 11．7 ┃ 10．9 ┃ lO．2 ┃ 3．1 ┃ 35．9 ┃ 5 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃社会风气 ┃ 8．6 ┃ 5．5 ┃ 13．3 ┃ 7．8 ┃ 35．2 ┃ 6 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃社会治安 ┃ 17．2 ┃ 4．7 ┃ 3．9 ┃ 8．6 ┃ 34．4 ┃ 7 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃地区发展差距 ┃ 5．5 ┃ 2．3 ┃ 7．8 ┃ 12．5 ┃ 28．1 ┃ 8 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃重大事故 ┃ 1．6 ┃ 1．6 ┃ 3．1 ┃ 11．7 ┃ 18．0 ┃ 9 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃法轮功现象 ┃ 0．8 ┃ O．8 ┃ 3．1 ┃ 2．3 ┃ 7．0 ┃ 10 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃贫困 ┃ 0．8 ┃ 1．6 ┃ 2．3 ┃ 2．3 ┃ 7．O ┃ 11 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃拖欠离退休人员工资 ┃ 0．0 ┃ 0．8 ┃ 1．6 ┃ 3．9 ┃ 6．3 ┃ 12 ┃
┣━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃物价 ┃ 0．O ┃ O．8 ┃ 0．0 ┃ 1．6 ┃ 2．4 ┃ 13 ┃
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┃其他 ┃ 2．4 ┃ 3．1 ┃ 4．7 ┃ 4．7 ┃ 14．9 ┃ ┃
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资料来源：引自于中国社会科学院：Ⅸ中国社会形势分析与预测》(2001)，社会科学文
献出版社。
① 引自Ⅸ社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测》(2002年)，第38页。
368 I安邦之道
历史告诉我们，人民的眼睛是雪亮的。无论是普通群众还是党政干
部，他们对中国社会形势的看法可能各有不同，但是他们在那些重大问题
上不仅很准确，而且具有很大的一致性。我们可以以如下事实来进一步
说明。
当前我国社会不稳定突出表现为：第一，在城市大规模的下岗失业人
群，“九五”期间全国城镇国有单位在岗职工减少3159万人，城镇集体单位
减少1648万人，两者合计减少4807万人q)。这相当于一个韩国总人口。第
二，农民的农业收入因农产品价格水平持续4年下降(累计下降22个百分
点)而大幅度损失，估计在3000亿一4000亿元，②与此同时农民各种税费
负担愈来愈重，大大地降低了广大农民的福利。第三，腐败已经造成巨大的
经济损失，根据作者对中国经济转型时期四种主要腐败类型的经济损失计
算：寻租性腐败；地下经济腐败；税收流失性腐败；公共投资与公共支出性
腐败，初步估计，在90年代后半期，仅以上四种主要腐败所造成的经济损
失平均每年占GDP比重的13．3％一16．9％②；根据作者对国家各部门公布
的数据将其分为10类系统性腐败，仅1999—2001年期问这一损失竟平均每
年高达占GDP比重的14．5％一14．9％④。第四，贫富差距在迅速扩大，一
是城乡居民收入差距在不断扩大，公共服务水平与可及性十分悬殊，二是地
区发展差距进一步扩大，极化指数迅速上升且达到历史最高点⑤，三是中国
基尼系数明显上升，已属于世界上收入分配不平等比较严重的国家之一，其
中不合理收入和非法收入是造成基尼系数过高的重要原因，根据陈宗胜等人
对国家统计局资料计算，我国居民收入基尼系数由1988年的0．35上升为
1997年的0．40，当计入偷税漏税，官员腐败，集团消费转化，其他非法收
入之后，我国居民收入实际基尼系数由0．42上升为0．49(见表5)。⑥目前
我国居民收入实际基尼系数已经超过0．5，属于世界上收入分配不平等比较
严重的国家。
①《中国统计摘要》(2001)，第39页。
②详细计算参见胡鞍钢：《当前我国经济形势与宏观调控政策》，2001年6月15日，《中国
国情研究分析报告》，第53期。
③胡鞍钢：《中国90年代后半期腐败造成的经济损失》，《国际经济评论》，2001年第5—6
期，第12—21页。
④胡鞍钢：《巨大的腐败黑洞：公开披露各类腐败的经济损失》，2002年2月28日，《中国
国情研究分析报告》，第20期。
⑤详细计算分析参见王有强、崔启源：《第一章理论分析和框架》，摘自胡鞍钢主编：
《地区与发展：西部开发新战略》，中国计划出版社，2001年。
⑥陈宗胜，周云波：《非法非正常收入对居民收入差别的影响及其经济学解释》，《经济研
究》2001年第4期，第14—23页。
最严重的警告l 369
表5各种非法非正常收入对居民收入差别的影响
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┃、＼收入构成 ┃ 正常收入的差别 ┃ 偷税漏税的影响 ┃ 官员腐败的影响 ┃
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┃筝掰＼ ┃ 基尼系数 ┃ 基尼系数增加值 ┃ 基尼系数增加值 ┃
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┃ 1988 ┃ 0．34976 ┃ 0．04457 ┃ 0．00459 ┃
┃ 1989 ┃ 0．36965 ┃ 0．03728 ┃ 0．00325 ┃
┃ 1990 ┃ 0．34688 ┃ 0．03276 ┃ O．00563 ┃
┃ 1991 ┃ 0．36904 ┃ 0．02852 ┃ 0．00346 ┃
┃ 1992 ┃ 0．37719 ┃ 0．02727 ┃ 0．00413 ┃
┃ 1993 ┃ 0．404173 ┃ 0．03099 ┃ 0．01003 ┃
