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图2 2002年各省煤炭产量(亿吨)
数据来源：国家统计局，((2003年中国统计年鉴》，第510页。
中国的煤炭资源丰富，石油和天然气比较短缺。尽管中国已经竭力勘探
和开发自己的石油和天然气储藏，但煤炭在过去、现在和将来都是中国最主
要的能源。图3和图4显示，煤炭满足了中国70％的能源需求，支撑了中国
在过去25年的大规模和快速的经济增长。在此期间，能源生产和消费的结
构并没有发生太大变化。很明显，煤炭工业对于中国是极其重要的，如果没
有煤炭，中国的工业机器将立刻停顿下来，经济奇迹转眼之间就会烟消
云散。
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338 I安邦之道
1980 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
图3 1978—2002年的能源生产结构
数据来源：((2003年中国统计年鉴》，第265页。
1980 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
图4 1978—2002年的能源消费结构
数据来源：((2003年中国统计年鉴》，第265页。
．至少在一千八百年以前，中国就开始进行煤井开采①。但是，直到
1949年之前，产量一直非常低。中华人民共和国成立后，煤炭产量飞速增
长。在1950—2003年之间，煤炭生产的年增长率达到8．8％，不但在中国
历史上是空前的，而且在全世界的煤炭发展历史上也极其辉煌。2003年，
中国的煤炭产量达到16．67亿吨，位居世界首位，占全世界总产量的三分之
一(见图5)。然而，供给依旧跟不上中国持续增长的能源需求。2003
年，经济增长速度达到9．1％，此后5年的计划增长速度也高达8％，对
于煤炭的需求非常巨大。温家宝总理在2004年3月3日给全国人大会议
①参见编纂委员会，《中国煤炭志·综合卷》，jE京：煤炭工业出版社1999年版，第222页。
煤矿安全生产监管l 339
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的报告中宣布，政府将“提高煤炭、电力和石油产品的产量”，来缓解能
源紧张局面。显然，中国正急于寻求其他的能源，但是在可以预见的将
来，煤炭依旧是主体。
图5 1912--2003年煤炭产量单位(百万吨)
资料来源：《中国煤炭志‘综合卷》，北京：煤炭工业出版社1999年出版，第223--241
页；((2003年中国统计年鉴》，第510页。
小型煤矿的兴起
在经济改革起步之前，煤矿基本上是国有国营的，不参与市场竞争。在
一开始，也有一些小型煤矿(乡镇企业煤矿)，由乡(公社)和村(大队)
经营，但是在1970年以前，它们的产量还不到全国总产量的5％。在毛泽
东时代最后几年，乡镇企业煤矿的份额开始上升。到经济改革前夕，已经达
到15％。但是，它们的真正兴旺直到80年代才出现，特别是在1983年，中
央政府采取了“在一切可能的地方、利用一切可能的形式”鼓励煤矿开采
的(有水快流)政策。当时，中国的煤炭开采工业面临着巨大的增产压力，
要满足国家经济快速发展的需要。根据中央政府的精神，地方政府对任何希
望开矿的人都开了绿灯：乡村政府、干部个人以及农民①。煤炭热导致了乡
镇企业煤矿的兴隆，1980年，乡镇企业煤矿仅有1万家左右②，到1991
年，已经超过10万家③。
以工人数量为指标来看，乡镇煤矿的规模参差不齐，从个体户式的，
9。，弹驾，乡镇企业的含义是乡镇或者村开办的企业，现在则更广泛地包括由农村居民开办
的集体或者私人企业。
②参见((2002年中国煤炭工业年鉴》，北京：煤炭工业出版社2002年版，第288页。
③参见((1991年中国职业安全生产年鉴》，北京：民族出版社1992年版，第434页。
340 f安邦之道
到几千人的大厂不等。乡村政府拥有的煤矿通常雇工20人以上，但大多
数私人拥有的乡镇煤矿则非常小，通常不到10名工人。然而，小煤矿的
经济影响却不小。1980年，乡镇煤矿的产量占全国的18．3％，到1995—
1996年，已经高达50％左右。在这个期间，中国煤炭生产中70％的增量
来自乡镇煤矿。
乡镇煤矿无疑在中国经济的快速增长中扮演了重要的角色，但是它们的
毛病也同样明显。许多小煤矿属于无照经营，合法的小煤矿打井时也常常未
经批准，或者不时在国有煤矿的边缘开掘巷道。因此，小煤矿的快速扩张导
致了煤炭资源的非法开采，总体上增／313T浪费。还有，除了个别企业以外，
这些合法或者非法的小煤矿的生产条件都非常恶劣，普遍存在健康、安全、
卫生、环境等诸多方面的问题。很多企业连最基本的安全规定都不遵守，例
如保持坑道内的充分通风等。小煤矿正是因为无视法律和监管而兴起的，因
此，它们的泛滥带来的后果就是对资源的恶劣竞争、生产的混乱、争端的多
发r以及灾害和事故的频发。
国有煤矿的转变
改革的深化给非国有煤矿的繁荣带来了更大的空间，而国有煤矿，包括国
家的“重点”煤矿，问题却更加严重了。这些企业有沉重的“社会负担”(例
如要运营自己的学校、医院、文化机构等)，工人年龄老化，从1984年以后，
越来越多的国有煤矿转入亏损。到1992年时，绝大多数国有煤矿，包括90％
的“重点”煤矿在内，都处于亏损状态，总额接近57．5亿元。1993年，政府
决定逐步放开对煤炭的价格控制，由此带来的国内市场煤炭价格的提升和出
口，使得许多国有煤炭企业得以改善了现金流，减少了亏损。到1997年，煤
炭开采行业在多年以来第一次实现了整体盈利。但是，复苏是短暂的，由于产
量过剩，煤炭价格此后3年连续下降，全行业再次转入赤字。
。严峻的现实迫使政府采取T更／31]激进的措施。大型煤矿开始从传统的国
有企业改组成“现代的”(西方式的)公司，其中几家还在国内和国际股票
市场上挂牌。同时，由于煤炭资源耗尽，数百家中型的国有煤矿被迫关闭。
政府还批准了几十家财务上难以为继的国有煤矿企业的破产申请。此外，小
型的国有煤矿被允许进行私有化。而名义上还保留国有身份的煤矿，也可以
通过转包到个人的形式交给经理或其他支付租金的人，像私人企业那样经
营。总之，由于小煤矿的竞争和政府补贴的取消，国有煤矿企业现在不得不
降低生产成本、调整产品组合、按照市场的需求进行生产。中国煤炭产业建
立了由供需主导的经济体制，这解决了计划经济时代的许多老问题，但是又
带来了一些新的问题。特别是，煤矿的经理们更加关心满足市场力量的需
煤矿安全生产监管l 341
要，而更少关心如何去维护安全程序。即使在那些从前曾达到很好的安全记
录的国有煤矿，情况也是如此。
从1997—2001年，政府关闭了5万多家小煤矿，把煤炭生产能力从
13．74亿吨降低到9．99亿吨，降幅为27％。以后几年，政府还持续了对非
法小煤矿的打击。结果使国有煤炭企业到2001年以后再次转为盈利。
目前，中国总共有656家重点国有煤矿，2024家地方国有煤矿，还有
21。759家已注册的乡镇煤矿④。加在一起，中国的煤矿数量超过了世界其他
国家的总和②。图6显示了从1949—2003年，不同类型的煤矿的产量结构
的变化。很明显，国有企业的产量份额出现了大幅下降，在1997年左右出
现反弹。 、
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图6不同类型煤矿的产量份额
数据来源：《中国煤炭志·综合卷》，第223—241页；《中国煤炭工业年鉴》，各年。
煤矿安全
煤矿开采本身是非常危险的，矿工们暴露在其他职业所不会面对的许多灾
害之下。事故的发生可能有各种形式，包括坑顶垮塌、高温高湿、照明不足、
火灾、水灾、电梯故障、使用不安全设备，以及拖运事故等。这些类型的事故
①参见国家煤矿安全监察局，“2003年国有煤矿安全评估情况汇总表”，“2003年乡镇煤矿
安全程度评估情况汇总表”。
② 参见《1994年中国煤炭工业年鉴》，第303页。
342 l安邦之道
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气体聚集引发的爆炸，那种情况可能立刻造成数十名甚至数百名矿工的死亡。
图7显示了2001年中国煤矿死亡事故的主要原因。各种死难原因的相
对比例或许在各年有所区别，但是主要原因所占的比例是相对稳定的，瓦斯
爆炸和坑顶坍塌是中国煤矿死亡事故的两个最主要的原因。
炸药使用
1％
拖运事故
9％
电子设备
使用不当
2％
瓦斯爆炸
43％
图7煤矿的事故类型
数据来源：《中国煤炭工业年鉴，2002年》，第58页。
毛泽东时代
自从19世纪70年代，中国开始进行现代煤矿开采以来，死亡事故就屡
见不鲜㈣。例如，在1907--1919年问，辽宁抚顺煤矿的平均死亡率就高达
每百万吨煤产量123人②。最严重的煤矿事故发生在1942年，辽宁本溪，
死亡人数为1594人③。
1949年人民共和国建立之后，中国政府为降低煤矿开采工业的死亡人
数付出了很大的努力。但是，尽管在过去50年里做了很多工作，死亡人数
和死亡率依旧保持在相当高的不必要的水平上。
图8总结了1949--1978年的国有煤矿死亡人数统计。在新中国成立以
后的头8年，煤炭产量持续提高(见图5)，每年的死亡人数为700人左
右。1959年，煤炭产量翻了一番，第二年又增长了37％。但是，这样迅速
的产量提升伴随着更加迅速的死亡人数的增加。在1959年和1960年，分别
有5098名和6036名矿工死亡，这也是共和国历史上死亡人数最高的两年。
当时是大跃进时期，死亡率的提高也许与如下原因有关，激进的地方政府匆
①参见《中国煤炭志·综合卷》，第222页。
②同上，第404页。
③参见《当代中国的煤炭工业》，北京：中国社会科学出版社1989年版，第23l--232页。
煤矿安全生产监管『．343
忙招募了成百上千的新矿工，他们缺乏足够的安全意识。在大跃进的狂热消
退之后，国有煤矿的死亡事故呈现出下降的趋势。但是，从1966年的“文化
大革命”开始，下降趋势停止了，死亡人数再次上升，从1965年大约1000
人，上升到1978年的4500多人。
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1949
数据来源：
1953 1957 1961 ：1965 1969 1973 1977
图8 1949—1978年国有煤矿死亡人数
Ⅸ中国煤炭志·综合卷》，第406—407页。
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如果以每百万吨煤炭产量的死亡率计算，结果也是大同小异。煤炭安全
生产指标在新中国建立后的头3年里得到了显著改善。此后，直到改革开放
以前，则出现了三次死亡率高峰期，分别是1952—1954年、1958—1961年
以及1966—1970年。最后一次高峰到来的时候，正处于“文化大革命”的
高潮期，全国各地的公共机构都处于瘫痪状态。一旦这些机构恢复了运作，
死亡率在整个70年代就变得多少稳定了下来。在毛泽东时代末期，国有煤
矿的死亡率要比1949年时有显著降低，但是，与1965年取得的历史最佳记
录相比则高出很多，1965年的死亡率是每百万吨煤炭产量4．43人。
改革开放时期
从图9和图10中可以很明显地看到一点：不管是以绝对的死亡人数，
还是以每百万吨煤炭产量的死亡率计算，在20世纪的最后25年，国有煤矿
的死亡率下降了，其中，80年代的下降最为明显。1979年，国有重点煤矿
的死亡人数是2183人，地方国有煤矿的死亡人数是1970人。到1990年，
相应的数字分别降到了978人和1016人。此外，国有重点煤矿的死亡率也
在199l一1992年降到了历史最低点。然而，从90年代早期开始，煤炭行业
的市场化和非国有化开始加速，死亡人数和死亡率的下降趋势停止了。实际
344 l安邦之道
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加 印如∞ 如加m
上，有的中国专家还认为，继上文描述的改革开放以前的三次高峰期之后，
1992--1993年和1999--2000年是中国发生工业生产安全事故的第四和第五
个高峰期④。尽管这两次新的高峰期并不像前三次那样突出，但是受到的关
注却要大得多，到90年代以后，中国的煤矿受到了更多的审查监督。由于
媒体的报道更加开放，所以给公众造成了死亡事故正在增加的印象。
国有重点煤矿和地方国有煤矿的死亡率趋势是相似的，而后者的数字却
一直高于前者。2003年，国有重点煤矿的安全记录与日本20世纪80年代中
期的水平相当，而地方国有煤矿的记录却只相当于日本70年代中期的水
平，存在10年左右的落后②。
图9和图10还比较了乡镇煤矿的死亡人数和死亡率在与以上两类国有
煤矿之间的差别。在乡镇煤矿中，这两个数字都相当高，大约为国有煤矿的
7倍。显然，小煤矿的工作环境要比大煤矿危险很多。在80--90年代，中
国各地涌现出成千上万合法或者非法的小煤矿，政府的监管变得非常困难。
这些小煤矿逃避安全监督机构的检查，成了真正的死亡陷阱，死亡事故几乎
每天都会发生。在整个90年代，乡镇煤矿每年的平均死亡人数多达4000—
5000人，死亡率几乎是大型国有煤矿的10倍。在这个期问，小煤矿的死亡
人数大约占整个行业的四分之三③。
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图9 1979--2002年不同类型煤矿的死亡人数
数据来源：Ⅸ中国煤炭志‘综合卷》，第406—407页；《中国煤炭工业年鉴》，各年。
①参见“矿山安全管理呼唤制度创新”，http：／／news．xinhuanet．com／misc／2002—07／
09／content．474599．htm。
②有关日本煤矿的安全生产数据，参见Kiyoshi Higuchi，“Coal Mining Technology of Ja．
pan’Historical Improvement and International Contribution Hereafter”。
曼。皇雾冀望享套鬯瞒撂塑堡现象，乡镇煤矿的实际死亡事故有可能比图9和图10中反映
曹篓麦至萋童岂堡受。这些煤矿的老板竭力掩盖企业发生的死亡事故，并且蔷蔷穗到巍舅吾
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煤矿安全生产监管f 345
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国际比较
尽管煤矿开采是个高危产业，职业死亡事故的发生率很高，但是在过去
的一百多年里，世界煤炭产业还是通过努力显著降低了死亡人数和死亡率。
其结果是，在绝大多数煤炭生产国，职业危险已经大大减少。表l显示了7
个主要煤炭生产国的每百万吨煤炭产量的死亡率。可以看出，尽管中国的安
全情况已经得到了很大改善，但现在的数据指标却显然是世界上最糟糕的。
在21世纪初，各国每百万吨煤炭产量的死亡率分别是，美国0．03、南非
0．08、法国0．29、印度0．46，而中国居然接近5。或者说，中国的死亡率是
美国的160倍、南非的60倍、印度的10倍。
表1 煤矿死亡率的国际比较
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┃ 时间 ┃ 中国 ┃ 美国 ┃ 日本 ┃ 南非 ┃ 印度 ┃ 德国 ┃ 法国 ┃
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┃ 1950 ┃ ┃ 1．27 ┃ 19．90 ┃ ┃ 9．30 ┃ 5．13 ┃ 5．10 ┃
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┃ 1955 ┃ ┃ 0．94 ┃ 15．60 ┃ ┃ ┃ 4．31 ┃ 2．56 ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1960 ┃ ┃ 0．83 ┃ 11．72 ┃ ┃ 4．8l ┃ 2．46 ┃ 2．0l ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1965 ┃ ┃ 0．54 ┃ 6．75 ┃ ┃ ┃ ┃ 1．85 ┃
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┃ 1970 ┃ ┃ 0．47 ┃ 4．26 ┃ ┃ 3．05 ┃ 1．08 ┃ 1．64 ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1975 ┃ ┃ 0．26 ┃ 3．57 ┃ ┃ ┃ 0．78 ┃ 0．74 ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1980 ┃ 8．17 ┃ 0．17 ┃ 1．22 ┃ 0．89 ┃ 1．33 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1981 ┃ ┃ 0．2l ┃ 7．00 ┃ ┃ 1．26 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1982 ┃ ┃ 0．16 ┃ 1．36 ┃ 0．99 ┃ 1．28 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1983 ┃ ┃ 0．09 ┃ 1．00 ┃ 1．49 ┃ 1．24 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1984 ┃ ┃ 0．16 ┃ 5．99 ┃ 0．68 ┃ 1．09 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1985 ┃ ┃ 0．08 ┃ 4．90 ┃ ┃ 1．2l ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━┫
┃ 1986 ┃ ┃ 0．09 ┃ 0．93 ┃ ┃ 1．11 ┃ 0．48 ┃ ┃
┗━━━━━┻━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━┛
346 l安邦之道
续表
┏━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓
┃ 时间 ┃ 中国 ┃ 美国 ┃ 日本 ┃ 南非 ┃ 印度 ┃ 德国 ┃ 法国 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1987 ┃ ┃ 0．08 ┃ 0．54 ┃ 0．54 ┃ 0．85 ┃ 0．39 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1988 ┃ 6．78 ┃ 0．06 ┃ 0．64 ┃ 0．30 ┃ O．93 ┃ 0．34 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1989 ┃ 6．67 ┃ 0．07 ┃ 0．54 ┃ 0．30 ┃ 0．84 ┃ 0．41 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1990 ┃ 6．10 ┃ 0．07 ┃ 0．68 ┃ 0．28 ┃ 0．54 ┃ 0．26 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 199l ┃ 5．21 ┃ 0．07 ┃ O．24 ┃ 0．24 ┃ 0．63 ┃ 0．32 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1992 ┃ 4．65 ┃ 0．06 ┃ 0．12 ┃ 0．23 ┃ 0．69 ┃ 0．45 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1993 ┃ 4．78 ┃ 0．06 ┃ 0．49 ┃ 0．25 ┃ 1．18 ┃ 0．22 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1994 ┃ 5．15 ┃ 0．05 ┃ 0．28 ┃ ┃ O．75 ┃ 0．29 ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1995 ┃ 5．03 ┃ 0．05 ┃ 0．15 ┃ ┃ 0．54 ┃ 0．26 ┃ 0．12 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1996 ┃ 4．67 ┃ 0．04 ┃ 0．32 ┃ ┃ 0．48 ┃ 0．25 ┃ 0．37 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1997 ┃ 5．10 ┃ O．03 ┃ 0．00 ┃ 0．60 ┃ 0．54 ┃ 0．19 ┃ 0．15 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1998 ┃ 5．02 ┃ 0．03 ┃ 0．47 ┃ ┃ 0．47 ┃ 0．19 ┃ 0．15 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 1999 ┃ 5．30 ┃ 0．03 ┃ 0．47 ┃ ┃ 0．45 ┃ ┃ O．00 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2000 ┃ 5．86 ┃ ┃ ┃ 0．13 ┃ 0．46 ┃ ┃ 0．29 ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ )001 ┃ 5．13 ┃ ┃ 0．00 ┃ 0．08 ┃ ┃ ┃ ┃
┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫
┃ 2002 ┃ 4．64 ┃ 0．03 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
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被监管者的问题
如果其他国家的经验证明，有效的监管能够从根本上减少致命事故的发
生，那么为什么中国的煤矿产业的死亡人数和死亡率还是如此之高?更具体
地讲，为什么生产安全在20世纪80年代可以得到改善，而到90年代以后
就失去了动力?为了回答这两个相关问题，我们需要从安全监管的两个方面
去分析：被监管者和监管者。只有该行业的各个从业者(包括煤矿经营者和
工人)都愿意遵守安全法规，或是监管者能够迫使人们遵守这些法规，煤矿
才可能变得更安全。本节的内容主要是关于被监管者的一方，而下一节则是
考察监管者的能力。
在此之前，首先对中国煤矿面临的困难地理情况做些简要介绍。与美
国、澳大利亚和其他主要产煤国相比，中国的煤矿产业总地来讲有如下四个
主要特点。首先，地下煤矿占主要地位，地表煤矿很少。显然，地表挖煤比
地下采煤更安全。第二，煤矿的矿井普遍很深，现在的平均深度为400米左
右，而且每年要N-V增加10米。许多较老的国有煤矿已经钻到地下1000米
了，那里的温度非常高。第三，大部分开采地缝非常狭窄。最后，有超过三
分之一的煤矿属于“高含气”类型，三分之一的地缝有自燃的可能，有一半
煤矿安全生产监管f 347
面临着粉尘爆炸的高风险①。总地来看，这些特点不仅使中国的煤矿面临的
职业危害和风险更高，而且也使得在生产和安全设备上的投资更为昂贵，在
引入和实施安全程序时更为复杂。
国有煤矿经营者的问题
改革使中国对市场开放，从而对煤矿产业产生了巨大的影响。
此前，国有煤矿一直受到“软预算约束”的保护，但是从20世纪80年代
起，它们被迫参与到国内和国际的竞争中。竞争迫使他们增加产量、降低成
本。在这样的环境下，一方面要节约生产成本、提高生产率；另一方面又要建
立和维护工作安全系统，这二者之间是有矛盾的。当追求利润成为最主要的关
注点时，国有煤矿的经理们经常就把安全当成主要任务以外的事了。为了实现
和保持盈利，许多国有煤矿在90年代开始关闭或出售低效率和亏损的业务，
进行大规模的裁员和重组。基于同样的原因，由于要发生大量的支出，国有煤
矿也不像以前那样积极地提供安全的工作环境了。同时，通行的经营方法是由
煤矿经理签署分包协议，以短期利润为基础。根据这些分包协议的规定，国有
煤矿实际的运营跟私营企业是一样的。唯一的不同是，分包人仅享有暂时的控
制权，并不是直接拥有这些矿厂。由于对矿厂和工人没有长期利益，分包人就
没有动力为生产安全进行投资，或者停止生产来排除严重的安全隐患。
在1988年前，国有矿厂在安全方面的大部分投资来自预算划拨。例
如，在第六个五年计划时期(1981—1985)，用于改善现有的安全设备和安
装新的安全设备的支出总数是11．5亿元②，这使得80年代的十年里国有煤
矿的报告死亡率持续下降。到1988年后，这种现金划拨被取消了，取而代
之的是一种所谓的“维护费用”，按照每挖掘1吨煤的0．5％到1．0％提取，
放进特殊基金④。原来的设想是，基金的一定百分比必须作为安全投资。在
最开始的几年，这一新体系运行得很好，因为政府仍能操纵煤炭价格和控制
基金④。但是到1993年之后，煤炭价格逐渐放开，国有企业的自主权极大
扩张，政府再也不能有效地控制基金的使用了。尤其是在20世纪90年代中
期，煤炭生产过剩导致价格下降，迫使那些已经严重亏损的国有煤矿拼命
① 参见国家煤矿安全监察局，《煤矿领域研究报告，2004—2010年》，2003年12月22日。
②参见Ⅸ中国煤炭志·综合卷》，第405页。
③费率后来发生过变化。
④例如，在1992年，政府采用“协调和计划上涨”的办法，把每吨煤的价格上调了l元，
把增加的收入用于防止瓦斯或粉尘的措施。结果，86个曾经发生过严重的瓦斯事故的国有煤
矿得以改善它们的通风、监测和其他安全设施。自然地，国有重点煤矿的瓦斯事故被降低
了。参见李文俊，《全国煤矿安全生产状况分析及其发展对策》，Ⅸ中国煤炭》第27卷，第6
期(2002年6月)，第53—55页。
348 l安邦之道
地、不择手段地降低成本。其中的一个选择就是牺牲安全。根据规划，在第
