上了“美国病”：医疗费大幅攀升、医疗服务非常不公平、医疗资源利用效
率低下、人们的健康指标停滞不前甚至恶化。一度被看作世界卫生楷模的国
家陷入这般田地，实在令人感到极度悲哀。
小结
非典危机给我们敲响了警钟。非典是突如其来的，但它之所以带来如此
严重的危机，有着深层的、制度性的原因。本文提供的大量数据表明，由于
指导思想上的失误，在我国的医疗卫生领域，政府失职与市场失灵同时存
在。其后果是卫生防疫体系千疮百孔，卫生服务极不平等，卫生资源利用效
率低下。在这样的制度环境下，即使没有这次非典危机，我们的医疗卫生体
制迟早会产生类似甚至更严重的危机。
非典危机给我们的教训是深刻的。其最直接的教训是，公共卫生危机会
造成巨大的经济损失、影响短期经济增长。现在关于非典可能造成的经济损
失有各种各样的估计，即使按最低的估计，损失额也大大高于若干年政府的
I
326 f安邦之道
卫生投入。这是对我们长期忽略公共卫生事业的惩罚。
不过，如果仅仅在这一层面吸取教训是不够的。首先，我们必须重新理
解“发展是硬道理”这个命题。“发展”绝不能等同于经济增长，而是指全
体公民经济生活和社会生活的全面进步。经济增长本身不是目的，而是实现
这个全面发展目标的手段。如果我们认为经济增长是硬道理，那么社会公
正、环境保护、让所有孩子接受基础教育、让所有人健康生活是更大的硬道
理。我们过去二十多年的经验证明，指望经济增长能自动带来其他目标的实
行，无异于缘木求鱼。公共卫生是社会全面发展的一个重要侧面，因为人只
有一次生命，享有卫生保健是一项基本人权，它关系到人生命的长度和质
量。如果一个国家传染病、流行病失控，人们的健康水平低下，经常受到病
魔的折磨，得一场重病就可能搞得倾家荡产，那么，不管这个国家的经济增
长速度有多快，都市看起来多么现代化，私家轿车拥有率有多高，对相当多
的人来说都是没有意义的。认识到这一点，政府绝不能为了经济增长而忽略
公共卫生，绝不能放弃自己提高人民健康水平的职责。
其次，我们必须清醒了解市场的双重局限性。第一，市场充其量只能解
决资源配置的效率问题，无法解决资源分配的公平性问题。第二，也许在经
济的很多领域，市场能够提高资源配置的效率，但在外部性很强、信息不对
称的领域，市场往往失灵，亦即不光不能提高资源配置效率，反倒会降低效
率。公共卫生的公平性比经济收入和财产分配的公平性更加重要，因为身体
健康关系到每个人生命的质量和谋生的潜能。即使不从道义的角度思考问
题，为所有人提供起码的卫生保障也是建立一个完整公共卫生系统的前提。
这次非典危机告诉我们，不可能为大都市里的富有阶层单独建立一个玻璃罩
式的先进防疫系统。如果疫情在贫困阶层中蔓延、在其他地方蔓延、在农村
蔓延，这个富有阶层迟早逃不过厄运。在公共卫生问题上，所有人必须同舟
共济。既然公共卫生的公平性如此重要，把它交给市场便是完全错误的。另
外，医疗是典型的信息不对称领域。卫生专业人员可以利用自己的信息优势
蒙骗患者，患者可以利用自己的信息优势欺骗保险公司。正是因为这个原
因，绝大多数发达国家都为自己的国民提供由国家财政支持的全民医疗保健
计划，而不是把患者和医护人员推向市场。
过去十几年，我国一直在探索如何在市场经济的条件下改革医疗卫生制
度。由于经验不足，认识上出现偏差，走了一些弯路是难以避免的。如果这
次非典危机敲起的警钟能使我们清醒认识到“投资人民健康”的重要性和迫
切性，认识到现行医疗卫生体制的种种弊端，那么坏事就可以变成好事，使
危机变成重建中国公共卫生体系的契机。
早在1977年，世界卫生组织就提出了“2000年人人享有卫生保健”的
中国公共卫生的危机与转机I 327
全球战略目标。1986年我国政府明确对实现这一目标作出承诺。然而，
2000年已经过去，“人人享有卫生保健”的目标并未实现。现在，中国政府
应该对“人人享有卫生保健”重新作出承诺。为真正实行这个目标，政府财
政必须加大对公共卫生的投入。目前，我们财政预算对卫生事业的投入仅占
政府总支出的3％左右，占GDP的0．5％左右，大大低于世界平均水平。有
改革开放二十年建立起来的经济基础，我们应该也完全有能力在短期内把这
两个比重分别提高到5％和1％，在中长期把它们提高到世界平均水平，即
11％和2．5％。除了加大财政对公共卫生的支持力度外，支持的重心也必须
从东部沿海地区转向中西部省份，从大城市、大医院转向农村基层卫生防疫
保健机构，从富有阶层转向贫困阶层。我国的医疗卫生体制曾经在“一穷二
白”的条件下创造过辉煌，只要走出指导思想的误区，我们完全可以再造
辉煌。
328 l安邦之道
2003年5月22日
香港吐露湾
如何破解中国教育经费不足的难题
国家投入不足，意愿问题还是能力问题
中国的财政性教育经费占GDP比例长期低于世界平均水平，甚至比其他
一些发展中国家还要低，近年甚至出现下降的趋势。2004．年12月31日官方公
布的数字表明，2003年我国国家财政性教育经费占GDP比例为3．28|【％，比上
年的3．32％减少了0．04个百分点。而我们早已定下的短期目标是4％。为什
么这个点数的增加这么难呢?
我认为，比较简单的答案还是发展的思路问题，老是觉得经济增长快一
点，其他问题就容易解决。中国财政的很大一部分是用于发展经济，这在其
他国家里是很少见的。因为在其他发展中国家，政府没有什么钱投入经济发
展；而在发达国家，发展经济的钱是来自公司自己的投入。
人类发展指标与人均GDP排名位差
匝亟殛j巫垂亟因
从1990年开始，联合国开发署每年都委托一个独立的专家小组做出((世
界人类报告))，回顾这个报告非常有意思：20世纪70—80年代，中国的人
类发展指标的排名，比按人均收入的排名，要好很多。1975年我国的人类
如何破解中国教育经费不足的难题l 329
发展指数已比巴基斯坦和孟加拉现在的指数还高，比印度现在的指数略低。
这意味着，中国当时可以用较低的人均收入实现较高的人类发展指标。直到
1992年，当我们的人均收入在全世界排123位的时候，我们的人类发展指
标排在1ll位，两者相差12位。而到2000年，我们的这两项排名双双列在
96位，完全没有差距了。2001年，中国的人均GDP排102位，而人类发展
指标排在104位，还落后两位。这说明了什么问题?说明了我们以前的发展
模式是有特点的，就是虽然收入不高，但有利于改善绝大多数人的福利。现
在收入增加了，但我们的发展模式反而跟一般的发展中国家没有什么区别
了，反而不利于改善绝大多数人的福利。这个现象在国内还没有引起关注，
但我觉得是非常具有警示作用的。发展模式的转换反映了发展思路变化。 、
第二个原因是，中国政府真正从财政上拿到的钱(正税)是很少的，这
在世界上也是很少见的。比如2004年，中国政府财政收入占GDP的20 o／乞左
右，而中央政府可以拿到的只有10％左右。美国政府可以拿到的有35％左
右，其中联邦政府可拿200名左右；而一般的欧洲国家的政府可以拿到4090
以上，甚至高达600名。中国政府那点钱还要用来养军队，养政府的行政机
构，养警察，还要解决收入分配问题。所有的部门都会讲自己的重要性。比
如，中国的警察人数占总人口的比例为10％左右，在全世界是太低太低；
安全生产问题，欠账太多。在这每个问题上，政府都有必要加大投入，这里
需要增加半个点，那里需要增加一个点(经费占GDP比例)，要钱的地方
太多太多。教育口必须与其他口争经费。
中国的财政性教育经费占GDP比例长期偏低，原因概括起来无非就是
两点：意愿问题和能力问题。 ’
这两个问题占的比重哪个更大一些?我觉得两个都很大。我很早就开始
强调能力问题，1993年我和胡鞍钢写了《中国国家能力报告))，提出如果再
不改革，国家就要崩溃了。那时中央政府能拿到的财政收入只有5％的
GDP，全世界没有一个国家的中央政府只掌握这么一点点钱。这两年中央政
府之所以能做点事，很重要的原因是能力改善了。
意愿问题说到底是如何选择的问题。2000年开始在安徽搞农村税费改
革试点，出现财政缺口，第二年的人大会议后有人说中央没有钱，最多只能
拿出两三百个亿来解决税费改革造成的巨大缺口(当时估计大约1200亿)。
但同期公务员连续几年加工资，每加一次就是1000多亿元。当时我说过，
我不反对给公务员涨工资，但涨的工资可以不用每年发现金到公务员手上，
而是可以作为一种廉政基金，存到他们的账户上，等到他们退休了，没有搞
腐败，才可以拿到这笔钱。这样，既可以遏制腐败，还可以用这笔钱来解
决“四农”问题(我在“三农”问题后面加上个农民工问题)，一举多得。
330 l安邦之道
我想今后还是可以考虑这个办法。
这两个方面的问题在1998年、1999年以前都很突出。改变能力主要靠
国家基本建设，改变意愿主要靠政府的学习和来自社会的压力。
教育经费需要民主的预算参与
面对长期偏低的点数(财政性教育经费占GDP的比例)，政府增加投
入固然十分重要，这两年也的确增加不少。但我觉得，把现有的教育经费里
面跑漏的部分给堵住，更是当务之急。现在，大量的钱没有花到刀刃上。世
界银行刚刚对中国基层的公共财政能力有个调查，我前段时间碰到去河南调
查的负责人之一，他们发现，基层的教育经费和卫生经费大量地用于人头费
的增加，真正用在农民身上的钱不多，非常可惜。所以，呼吁增加钱我是非
常赞成的，但当务之急是如何让民众参与预算过程，把钱花到点子上，提高
宝贵财政资金的使用效率。
在这个方面，我觉得国外的一些具体做法值得借鉴。1998年诺贝尔经
济学奖获得者、印度籍的阿马蒂亚·森经常提到一个地方——印度的克拉
拉邦。它的经济不怎么增长，但它的人文指标不断地改善。印度整体的人类
发展指数比中国差一大截，但克拉拉邦的人类发展指数比中国还高。我前年
去了一趟，那是印度共产党长期执政的地方，那里学校的设施跟我们20世
纪六七十年代的水平差不多，但那里的孩子都可以上学，得了病都可以看
病。每次看病不能拿很多药，也没有什么进口的高级药，这样能保持医疗成
本在较低水平上，其做法与我国六七十年代很相像。其结果是所有适龄儿童
都可以接受基础教育，所有人可以做到基本健康。克拉拉邦人的教育卫生指
标已经超过中国。
． 克拉拉邦有个很好的经验，叫做民主的预算参与。一级预算，凡是利益
相关者，都有权利通过某种制度的方式参与进来。这个我觉得非常重要。我
们现在的钱拨下去，经过“5级(中央、省、地、县、乡)两个半(副省级
和村)”，几乎是7级政府，每级漏一点，钱就弄没了。举个简单的例子，中
国扶贫每年花几百亿，你把钱直接发给贫困的人，他们就脱贫了。但现在扶
贫的钱就像无底洞一样，为什么?大量的钱都跑漏了。
中央政府面临的问题是下面层级太多，管不过来，所以，对于中央政府
来说，需要借力——向普通民众借力，也就是允许民众制度性地参与。凡是
该各级人大参与的地方，都应该由各级人大乃至民众来参与预算的制定和预
算的监督，政府的每笔开支都应该有预算。参与制定出来的预算，就是铁
I
如何破解中国教育经费不足的难题l 331
}
的、刚性的，一般情况下不能随便改。中国以前是基本上没有预算，现在有
了预算，但可以随时改，而且各级行政首长都喜欢在预算里面留很大一笔机
动资金，由自己支配，随意性很大。
2001年，我在《读书》杂志上发表了一篇文章《美国“进步时代”的
启示》，讲了美国19世纪末预算改革的经验。我在那篇文章最后提出一个观
点：中国的政治体制改革从预算改革切入是最好的选择。
再具体地讲，中国的教育经费偏重于城市，城市里面偏重于高校，高校
里面又偏重于重点高校，中小学教育里面又偏重于实验小学、重点中学、示
范高中。这些都是不符合公平原则的。
我那次去印度的克拉拉邦，一起去的有李昌平，他说他读中学的时候，、
他所在的农村有百分之七八十的学生可以上高中，但现在很多高中都撤了，
因为不达标，只有县一中很漂亮，但很多学生上不了高中……(注：今年42
岁的李昌平曾任湖北监利县棋盘乡党委书记，2000年给朱锫基总理写信反
映“三农问题”而受到关注和赞誉。他说，80年代初，监利县有30多所高
中，现在只有5所高中。当地孩子上高中的比例前几年只有20％，现在也
不过30％)。
义务教育该由哪级政府来负担
最近有一个讨论，涉及1994年开始的财税体制改革的反思。有一种观
点认为，当年这一举措，使得中央财政收入大增的同时，地方财政收入减少
而负担增大，从而导致教育投入的严重不足。
对这种观点我不赞同。当年中央的财政几近崩溃，与南斯拉夫分裂前的
情况相去不远。如果不这么改的话，中国非出大问题不可。1994年的财政
改革着眼于中央和省级政府的关系。各省如何在内部实行分税制由各省自己
决定。
这里需要讨论的是另外一个话题，就是省及省以下各级政府如何互动的
问题。如果按照浙江的模式，不实现市管县，由省一级统筹来管钱，县及县
以下政府的财政就不会那么困难，教育投入问题就不会如此严重。在实行市
管县的地方，财政资源往往集中到市里。本来的想法是让城市补贴乡村，结
果却是乡村补贴城市。现在好几个省(海南、湖北等)已经开始采取浙江的
模式。
中央党校经济学教研部最近公开了一个中国农村九年义务教育调查报告，
建议“义务教育负担的比例，应由县级统筹为主逐步转向省和中央为主”。
332 l安邦之道
i
我觉得这一点建议非常好。主要由省一级财政负担农村义务教育，这也
是我一直以来的观点。2002年以前，我们是乡一级政府以下来承办教育，
2002年，中央提出由县一级来承担。我当时就提出，靠县一级是完全不够
的，至少应该让省级来承担。 ’
全世界没有几个国家把教育的投入放到这么低层次的政府来承担，有也
是19世纪末20世纪初的事，开始也是希望低一级的政府能够承担教育经
费，但很快就意识到了这是不可能的。除了前南斯拉夫让地方基层百分之百
负担教育和医疗卫生外，其他国家一般都是由中央和省级政府挑大头。教育
经费不能指望慈善组织和基层政府来承担。现在放到县一级，就会出现巨大
的差异；放到省一级，还需要有中央在各省之间进行转移支付，这样才会实
现人均的基础教育经费均等化的目标。
如何破解中国教育经费不足的难题l 333
煤矿安全生产监管+
——中国治理模式的转变
对死亡的监管：中国的煤矿安全生产
在中国近期的政治和经济变化中，市场的自由化和所有权的非国有化是最
重要的方面。这些变化对于政府所发挥的作用带来了哪些影响?随着公有产权
的萎缩和市场力量的扩大，人们会认为政府将逐步退出。但是，非国有化和自
由化并没有如很多人所预计的那样把政府“淘空”，相反，一批新的政府机构
却随之建立起来。这些机构对于经济和社会生活的诸多方面施加着控制，包括
电信、电力、保险、银行、证券、食品和药品等产业，以及环境、工作安全
等。或者说，我们看到的景象是政府的控制模式发生了改变，而不是消失。
从20世纪50年代早期到70年代晚期，公有制和国家计划一直是中国实
行政府控制的主要模式。当时的观点是，只有通过公有制和国家计划，政府才
能主导国民经济结构，限制有可能危害公众健康、安全和幸福的行为。然而，
在最近的25年，这种控制形式发生了变化。公有制逐步退却，国家计划让位
于市场力量，但同时，政府依然积极介入各种经济和社会事务，包括制定标
准、审查、监督和采取强制措施，简而言之就是“监管”①。这里所说的监
管，是指由公共机构实施的、特殊形式的对市场的外部控制，这些公共机构名
义上是为“公众利益”服务的，它们通过各种正式或非正式的程序，制定并实
施某些规则②。从这个意义上说，从国家社会主义转轨而来的中国政府，并不
+ 本文原系英文，由王昕璐译，余江校。
① 参见Christopher}tood，Colin Scott，OliveI’James，George．Jones，and Tony Travers，
Regulation．Inside(；ovemment：w钒把-溉tchers，Qualit，，PolkP，∽J SleazP-Busters(Oxford：Oxford
University：Press，1999)，p．3。以及Giandomenico Majone，“From the 1Positive to the Reg-
ulatory State．Causes and Conseqlaences 0f Changes i11 the Mode 0f Govel’nance”，．10umal∥
Public Polifv，V01．17，No．2(1997)：pp．139——167。
② 参见R．G．Noll，ed．，Regulator?r Poliqr d耐mP Social Sden*w(Berkeley：Univei卣ty of Cali—
fo玎lia Press，1985)；Robert Baldwin，Colin Scott．，and Christophel‘}tood，eds．，Sodo—k一
胛f Reader o“RegulationI(Oxford：Oxford University．Press，。1998)，p．3。
334 l安邦之道
是一个如哈耶克所说的“守夜人”政府，而是一个新型的监管型政府①。
如果说，非国有化和自由化标志着一种新型的治理模式出现了，那么人
们会提出如下一些亟待解答的问题：这种转轨为什么会发生?向监管型政府
转变是否意味着要重新划清经济和社会与政府之间的边界?转轨达到何种程
度时，才会诱发制度的建立和重建的过程?转轨是否改进了政府的业绩和处
理问题的能力?本文的目的并不是为了详细解答所有这些问题，而是旨在考
察中国的监管型政府产生和发展的背景。笔者认为对这一背景的考察有助于
解答以上所提出的问题。以下的讨论将集中研究中国目前的一项重要的监管
项目——煤矿的安全生产。从许多方面来看，煤矿安全对于考察中国的监管
制度改革是个很好的案例。
首先，近年来工作环境的安全已经成为中国人关注的焦点之一。二十年
的快速经济增长给人们的生活品质带来了巨大改善，很多人越来越关心工作
场所的事故风险、各种职业性健康威胁，以及事故和疾病带来的高昂的经济
①将近一个世纪以来，监管型政府只不过是美国式的特殊道路的一个典型特征：在美国通过
监管来实施控制的行业，其他国家往往采取国有化的方法。参见David Vogel，“The Hare and
the Tortoise Revisited”，BritishJournal ofPolitical Science，33(October 2003)：557—580．但是，自
从20世纪80年代中期以后，利用监管来控制经济的做法就不再局限于美国了，而是成了许多
国家政府治理改革的核心内容，包括经济合作与发展组织国家[参见Giandomenico Majone，
“The Rise of the RegHatory State in Europe”，West European Politics，V01．17(1994)：pD．77—
101 l Steven K．Vogel，Freer Markets，More Rules：Regulatory Refroms in Advanced Industtial Coun．
tries(Ithaca：Cornell University Press，1996)l F．McGowan and H．Walhce，“Towards a
EuropeanRegulatory State”，JoumalofEuropean Public PolicyV01．3，No．4(1996)：pp．560—
576l Martin Loughlin and Colin Scott，“The Regulatory State”，in Patrick Dunleavy．Ian
Holliday，Andrew Gamble and Gmian Peele，eds．，Developments in British Politics 5(Bas-
ingstoke：Macmillan，1997)l John Braithwaite，“The New Regulatory State and the
Transformation of Criminology”，BritishJournal ofCriminology V01．40(2000)：pp．222—238；
Michad Moran。“From Command State to Regulatory State?”吼blic Policy and Administration
V01．15，No．4(2000)：pp．1—13；Michael Moran，“Review Article：Understanding the
Regulatory State”，British Journal of Political Science V01．32(2002)：pp．391—413 l Markus M．
Muller，The New Regulatory State in Germany(Birmingham：Birmingham University Press 2002)]、
拉丁美洲国家[参见Luigi Manzetti，ed．，Regulatory poficy in Latin America：Post—Pn'vatization Re．
alities(Miami：North-South Center Press，2000)]；Edmund Amann and Wemer Baer，
。From the developmental to the regulatory state：the transformation of the government’S
impact on the Brazilian economy”，、Department of Economics。University of Illinois at Urbana—
Champaign，2003】和东亚国家[参见Kanishka Jayasuriya，“Globalization and the Chan．
gina Architecture of the State：The Politics of the Regulatory State and the Politics of Nega．
tive Co—ordination”，JournalofEuropeanPublicPolicyV01．8，No．1(2001)：pp．101—123】和一
般发展中国家[参见Paul Cook，Kirkpatrick Colin，Martin Minogue and Parker，David．
eds．，Leading Issues in Competition，Regulation and Development，CRC Series on Regulation(Chelten．
ham：Edward Elgar，2004)]。例如，一项针对19个拉丁美洲国家的12个产业部门的研究
发现，在1988年到2002年之间，负责监管的政府机构从15个增加到134个。仅仅在1993
年到1996年的4年时间里，就建立了60个新的机构。可以说，这一进程席卷了所有的产业
和国家，而中国发生的事情不过是这场世界范围的监管革命的一部分，[参见Jacint Jordana
and David Levi—Faur，eds．，The Politics ofRegulation(Cheltenham：Edward Elgar，2003)】。
煤矿安全生产监管l 335
成本。这样的意识提高了人民的期望值，他们要求政府更多地保护工人，特
别是那些从事高危职业的人。而只要工作环境的安全问题受到积极关注，那
么在这方面放松管制的建议就不可能在中国得到认同。相反，公众普遍支持
政府对这个领域进行直接干预。
其次，中国的安全生产记录非常糟糕，而煤矿则是最危险的地方，死亡
率之高可能是世界之最。官方的统计数字表明，在2003年全国共发生了
15597起安全生产事故，造成17315人死亡，其中，煤矿发生的事故造成的
死亡人数为6’750人，占39％，平均每天死亡、18．5人。
第三，煤矿安全反映了一个国家的监管能力。煤矿开采，特别是地下开
采，本身是非常危险的，但是有效的监管可以显著地降低风险。例如，、在
20世纪早期，美国的煤矿工人每年都有几千人遇难。但是，在20世纪剩下
的时间里，美国煤矿开采业的安全情况却得到了巨大的改善，特别是根据
1977年新的《矿山安全与健康法》在1978年开始设立“矿山安全与健康管
理局”之后(见图1)。在去年，即2003年，美国只有29名遇难报告，而
中国则是6’750名。如果用每百万吨煤炭产量的死亡人数来计算，中国煤矿
工人的工作死亡率要比美国矿工高出接近140倍(4．17：0．03)。事实匕，
近年以来，美国与澳大利亚的煤矿开采业的死亡率在各个产业的非自然死亡
率中的排名已经降到最后几位，比我们熟知的许多产业都要低，包括建筑、
冶金、制造、农业、林业、渔业和运输业等①。这些情况表明，如果采取了
足够的努力，事故率是完全有可能降低的。
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1900 19lO 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
图1 1900—2003年美国煤矿死亡人数
数据来源：美国职业安全与健康署(MSHA)，61900—2002年的煤矿死亡人数》(Coal
FataH憾for 1900 thr01agh 2002)。
①参见王庆一，《煤矿安全：国际经验与对策建议》，《中国煤炭》第29卷，第4期(2003
年4月)，第44—53页。
J 一
336 I安邦之道
∞ ∞ ∞ ∞ ∞ ∞ ∞ 0
姗 姗 姗 砌 ㈣ ㈣ 铷 。
第四，20世纪90年代末期接连发生了一系列重大事故，包括瓦斯爆
炸、坑道坍塌、漏水等，这些事故被媒体曝光，使得煤矿安全变成了国家领
导人关注的头等大事。为了改善中国煤矿工业可怕的安全生产条件，政府也
开始检讨自己的监管体系，关注职业安全和健康。与此相对应，死亡率开始
出现下降。这表明，中国的体制结构是有创新能力的，而中国政府在面对监
管不利的局面时也拥有足够的、建设性的能力。所以，煤矿安全生产应该是
一个很好的例子，可以帮助我们分析中国政府在保证监管的执行和效果方面
的长处与不足。
此外，煤矿的安全生产属于“社会监管”，在这方面有关中国的研究还
非常贫乏。
本文的最前面的部分将对中国煤炭开采业做一个概述，并简要指出，
该产业已经由原来的国有企业占统治地位和指令性计划控制转变为多样化
的所有制结构和受市场力量支配。然后，文章将对中国煤矿业糟糕的安全
记录进行详细分析。有关的数据表明，在过去50年里，死亡率有过波
动，但是总的趋势是明显下降的。更加重要的是，在不同类型的煤矿之
间，死亡率差别非常大。大型的(国有)煤矿的安全记录与发达国家的同
类企业接近，但是小型的(私人的或非法的)煤矿则算得上真正的死亡陷
阱。随后的两部分将分析死亡率的原因，对煤矿的生产者和监管者两方面
的问题分别进行讨论。为了解决这些问题，中国已经在逐步改进职业安全
和健康监管体系。文章的第五部分，将分析政府在煤矿安全监管中的角色
的变化。虽然说，最终的制度创新总是落后于产业的变化本身，但是治理
模式的调整还算是相当迅速的。因此，否认制度创新的可能性是不明智
的，当然我们也不应该低估改革的困难。文章最后将对新兴的中国管制型
政府的主要特点进行总结。
中国煤炭开采业一览
概况
中国的煤炭储量占世界的11．6％，在全国2200多个县中有600／名拥有煤
炭储量，涉及55万平方公里的面积，占整个国土面积的6％。在全国31个
省级单位中，目前有27个在进行某些形式的煤矿挖掘和采集活动。但是，
煤炭储量在全国的分布很不均衡，例如，在2002年，中国700／；的煤炭总产
量集中在7个北方省份——山西、山东、河南、内蒙古、陕西、河北、辽宁
煤矿安全生产监管l 337
和黑龙江(见图2)。
新疆
宁夏
青海
甘肃
陕西
西藏
石南
贵州
四川
重庆
海南
广西
广东
湖南
湖北
河南
山东
江西
福建
安徽
浙江
江苏
上海
黑龙江
吉林
辽宁
内蒙古
山西
河北
天津
北京
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