度也最快。这一部分之所以增长快，一方面固然与中央的“让利”政策有
关，另一方面也与地方政府“藏富于企业”的努力有关。“藏富于企业”可
以采取各种办法：一是减免税，有人估计，1988年经各级税务部门同意的
减免税约100亿元。偷税漏税在全民、集体、个体各种经济成分中普遍存
在，集市贸易税收平均不过20亿元。所以偷税漏税大户是集体和全民企
业，尤其是后者。每年财税大检查，查补几十亿上百亿元的数额就是例证。
查出的当然只是少数，实际偷税漏税额应更大。二是对企业偷税漏税睁只眼
闭只眼。三是在企业承包中留一手。
地方政府之所以“藏富于企业”，并非完全为企业着想。“藏富于企
业”等于是把一部分本来属中央财政收入的资金留在本地。钱只要留在本地
就对地方政府有利。一方面，企业留利多了，就可以减少地方政府进行技术
更新固定资产投资等方面的开支。更重要的是企业的钱在很大程度上受地方
政府的支配。由于地方政府所处的特殊地位和所具有的权威性，它对当地企
业行为具有强大的行政约束力，可以按自己的意志干预企业的行为。企业为
了解决生产经营中存在的困难，为了在下次协商承包合同时得到照顾，也乐
于依靠主管部门。拿投资来说，地方政府可以诱发企业投资，可直接集中和
调配企业预算外资金，可支持企业的“钓鱼”性投资行为，也可向企业进行
各种摊派或硬性集资，并按不同比例摊入成本、福利和技术改造开支之中。
总而言之，现在地方政府不仅有与中央政府讨价还价的本钱，还可以找到各
种办法挤占中央财政收入和向企业摊派。它真可谓左右逢源：变中央和企业
收入为地方收入，变地方支出为中央和企业支出是地方政府的拿手好戏。说
地方政府是“放权让利”的最大获益者，大概不算过分。
16 l安邦之道
4．摊派成风
上面说到摊派是地方政府干预企业行为的方式之一。实际上，摊派已变
成了地方政府自筹收入的一种重要途径。摊派之风始于农村。公社解体以
后，村干部的工资、社会治安费用、民兵训练费用、计划生育费用，甚至教
育经费，无法落实，乡镇政府只好将这些费用摊派到本地居民头上。摊派搞
得农村怨声载道，中央政府也三令五申，但此风不但没有在农村刹住，反而
刮进城里。80年代中期受广泛宣扬的所谓“人民城市人民办”就完全建立
在摊派的基础上。仅农村政府经费和“人民城市人民办”费用，全国每年不
下200亿元。①
除硬性摊派外，任意增加收费项目，随意提高收费标准，也是一种变相
摊派方式。本来经同级政府或人大依法批准，国家机关为居民和单位提供某
些特殊服务时可收取一定工本费和手续费，一般统称“规费”。但目前规费
管理处于混乱状态，不少部门和单位自行收费，不受法律约束；而且收费名
目五花八门，据初步统计，达几千种之多。
另一种摊派是随意对企事业单位和群众罚款，甚至乱设关卡，敲诈勒
索。所有的摊派实际上都是政府向企业和居民征收的捐税。在对23个市普
查中，对100家企业摊派情况进行抽样调查表明，摊派额平均占企业留利的
7．65％。各种摊派的200／；进入企业成本或盈利支出，约10％列入企业税后
集体福利费用开支，约’700／0列人企业税后更新改造基金支出。不管怎么
说，这实际上是政府多加一种税负。
摊派之风愈演愈烈，中央政府从1982年起屡次发出措辞严厉的文件，
禁止摊派，但收效甚微。1988年4月28日，国务院再次发布了《禁止向企
业摊派暂行条例》，但第二年5月一位财政学家访问四川时发现，该省根本
对此置若罔闻。当然摊派改了名目，不叫“费”，而叫“基金”。在从1988
年6月起不到一年的时间里，光省政府就开征了五种基金：“茧丝风险调节
基金、煤炭勘探开发基金、地方电力建设基金、粮食补贴基金、主要副食品
价格调控基金”。严重的是这些基金都由税务局统一征收，混淆了“基金”
与税收的界限。④这种现象绝不限于四川一省。正因为如此，中共中央、国
务院1990年10月又一次做出决定，要求坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊
派。该决定承认，中央政府这方面的努力“总的说来，效果不明显，问题仍
①王绍飞：《中央和地方财政关系的目标模式》，《财贸经济》，1988年第6期。
②王绍飞：《要重视基金风和集资热对财政分配的冲击》，《财政经济》，1989年第8期。
建立一个强有力的民主国家l 17
相当严重”。①为什么效果不明显呢?原因很简单，中央政府要靠地方政府
去制止“三乱”，但地方政府正是制造“三乱”的根源。与虎谋皮，怎么可
能呢?
5．银行贷款也在地方政府控制之下
由于贷款利率往往低于通货膨胀率，在中国用银行贷款投资是很合算
的。加上企业投资的税前还贷政策，实际上其归还贷款的60％以上最终以
隐性方式由财政负担了。由此可想而知，企业对贷款的需求有多大。但什么
项目拿得到贷款，拿得到多少贷款，在很大程度上却不取决于银行而取决于
当地政府。银行系统原则上说是“条条专政”的，为什么地方政府能玩银行、
于股掌之间呢?道理很简单，第一，目前银行的管理体制在人事、职工福利
等方面都与地方政府有千丝万缕的联系，银行“人在屋檐下，不能不低
头”。第二，虽然各基层行的贷款能力依赖于对中央银行的再融资，但信贷
额度的多少却往往是基层银行和地方政府共同与中央谈判的结果，这样银行
在运用资金时，必须考虑地方政府的要求。第三，“多存多贷”的信贷政策
使银行的存款来源依赖本地经济的发展，这样造成银行与地方政府利益一体
化。基于这些原因，当地方政府用行政命令强迫银行贷款时，银行很少会抵
制。实践证明，单个企业申请超额贷款的能力和手段还不如地方政府。凡是
大规模的计划外新建扩建项目，集资、支持的大宗投资，无一能够脱离地方
政府的支持。要求银行发放贷款，或给予优惠信贷条件，来为扩大投资规模
提供资金保障，乃是地方政府软化信贷约束的惯用手段。据对基层银行行长
的调查，在发放“有问题贷款”的主要原因中，首推地方领导和地方财政有
要求。来自地方政府的压力，大概是信贷急剧扩张的重要原因。1970年固
定资产投资来源中，国内贷款只占1％，1984年升至15．4％，1987年再升
至23％。1984年到1987年间银行固定资产贷款年末约依次为290亿元、
’705亿元、1026亿元、1265亿元，四年的平均增长速度达590／6。软贷款已
成为投资膨胀的首要原因。
除银行贷款外，地方政府为了支持一些盈利期望值高的地方项目，还直
接参与高价资金市场活动，如成立股份集资公司t或建立开发公司，吸收贷
款，高利贷出；或发放经济性地方债券，集资办项目等。这些也反映了地方
政府在“放权让利”新体制下动员资金的巨大潜力。
以上五方面的讨论得出一个结论：“放权让利”的改革方针并没有缩小
公共权力机构(各级政府及其分支)在国民收入分配中的作用，只是缩小了
①《人民日报》海外版，1990年10月16日。
18 I安邦之道
中央政府在国民收入分配中的作用。有人估计，1987年，预算内外资金加
基层政权的白筹和各种摊派总和约为4600亿元，相当于该年国民收入总额
9153亿元的50．3％，也就是说从中央到基层的各级政府支配了国民收入的
一半以上，与其他国家比不能算少。但是在4600多亿元中，国家预算的资
金为2400亿元左右，其中中央财政收入约占5090，亦即1200亿元。换句话
说，中央政府只能支配4600亿元的26％，或四分之一。其余四分之三的资
金在分灶吃饭的名义下受基层各级政府支配，使有限的财力被分散到千家万
户。①随着地方政府财权的扩大，他们以行政手段对经济生活进行干预的能
力不是减弱了，而是加强了；而且这种干预比以往中央政府的干预更为直
接。“放权让利”的改革方针并没有导致传统命令经济体制的消亡，而是造
成了传统体制小型化。这是我们的第二点结论。国民收入分散化和传统体制
小型化的核心问题是地方政府相对于中央政府和企业地位大大加强。本文在
开始的时候指出，地方政府自有其独立于中央政府和当地社会的政策偏好，
但他们能否如愿以偿地将其政策偏好转化为政策行动，在很大程度上取决于
归他们支配的资源量。现在相对于中央政府，中国的地方政府所能支配的财
力比以往40年里的任何时期都大，也比世界上多数国家的地方政府所能支
配的国民收入份额大许多。虽然名义上他们仍是中央政府在各地的代理，他
们追求自身利益的实际能力，却对中央政府的权威构成潜在的威胁。中央政
府号令天下的时代过去了。中央控制的领域正在缩小，地方政府控制的领域
正在扩张，至少经济已开始呈二元状态。如果说权力下放政策增强了地方政
府作为利益主体的自我意识，“放权让利”则极大地增强了地方政府追求自
身利益的能力。地方政府一般只能在图1的I、Ⅱ情况下追求自身利益，现
在他们即使在Ⅲ、Ⅳ情况下也经常能实现自己的政策偏好。一言以蔽之，地
方实力的扩张严重削弱了国家能力。
+、放权让利造成国家能力严重削弱
国家能力的削弱表现在两个方面：一是地方政府用其掌握的财力追求局
部利益；二是中央政府缺乏必要的财力，无法进行宏观调控。
如前所述，地方政策掌握的财力不仅仅指国家预算内的地方固定收入，
和中央一地方分成收人中归地方的那一部分，还包括预算外收入、摊派收
入和本地银行贷款。这五大块近年来都在急剧增长。地方政府兜里有了钱
①王绍飞：《中央和地方财政关系的目标模式》，《财贸经济》，1988年第6期。
建立一个强有力的民主国家l 19
后，做些什么呢?
一是用在自己身上，自我服务，先“现代化”起来，这一点看看国家财
政支出构成的变化就能找出蛛丝马迹。国家财政支出各大类中只有两类占总
支出的比例1979年以后呈上升态势：第一类为文教、科学、卫生事业费比
例增长最快。但这属补偿“欠账”性质，过去长时期内，由于轻视它们，使
这些部门的经费所占比例很小。现在虽有增长，仍未达到应有的水准。第二
类便是行政管理费。1979年前，行政管理费通常只占整个财政支出的4％一
9％。大跃进和“文革”年代基本上都低于5％，、而1988年却达到前所未有
的9％。而且行政管理费的平均年增长速度超过同时期财政支出、国民收入
和工业总产值的平均年增长速度，地方行政经费的增长率又高于中央。④预、
算外资金中的行政事业费开支也大幅度增长。1984年此项开支比上年增长
16．7％，1985年比上年增长42．8％，1986年比上年增长25．5％，1987年比
上年又增长32．2％。②行政事业费这个概念当然比行政管理费要宽，地方政
府机关总的开支是其中的主要组成部分。很难设想这部分开支没在行政事业
费的膨胀中起推波助}阑的作用。
地方各级政府的财力中有相当部分转化为社会集团购买力。1977年全
国社会集团购买力为135亿元，1987年达到562亿元。10年增长4．15倍，
1981年到1986年平均每年递增17．8％，其中1983年到1986年平均每年递
增21．8％。③这部分高度增长的购买力，很大部分用于购买高级消费品如小
轿车。
地方政府追求奢华，既违背中央政府政策，更违背人民意愿；但地方政
府奢华之风却愈刮愈烈。这是在情况Ⅳ下，地方政府现在也有能力实现自己
意志的佐证。
在情况Ⅱ下，地方政府实现自己意志的能力似乎更强。改革前几十年
里，在所谓“骨头”(生产)和“肉”(生活，或消费)的关系上，一般
是“骨头”取向。“一五”到“三五”在累积基金总额中，非生产性的投资
的比重仅为28．9％。这个比重确实低了一些，致使城市公用事业、商业、
文教卫生和住宅建设远远落后于经济发展和改善人民生活的要求。“分灶吃
饭”以后，各级地方政府投资转向城市公用事业和住宅建设，特别是城市
间，甚至县城间、集镇间在市容上相互攀比，出现突如其来的非生产投资倾
①李秦鼎，范穷，从燕滋：《当前财政面临的主要问题及对策》，Ⅸ财政经济》，1987年
第4期。
②从燕滋：《加强对预算外资金的宏观管理》，《财贸经济》，1990年第l期。
③刘力、李慧军：《工资总额的宏观规模与消费基金增长关系》，《金融时报》，1990年3月
27日。
20 l安邦之道
向。非生产建设项目有利于改善当地人民的生活品质，也可使市容发生很大
改观。当地人民当然欢迎这些项目。地方政府上这些项目可谓一举两得，既
方便了自己，又赢得了民心。
当然地方政府不会把自己所有财力投向非生产建设。既然是分灶吃饭，
地方政府自然要打自己的算盘。为了增加财政收入，它们必须进行生产性建
设投资，而且投得越多越好。这就是为什么地方除动员预算内外资金以外，
还要压银行贷款，强迫企业和居民集资搞建设的原因。在选择投资目标上，
地方政府表现得十分“理性”。对于交通、通信、能源、原材料等基础设施
的建设，地方政府主观上总希望中央投资，自己受益；客观上，由于这些建
设项目工期长、投资大，地方自身受益小，以地方的财力也确实难以负担。
地方投资的主要出发点是追求地方近期效益。于是我们看到省地市县甚至乡
镇各级政府争相兴建投资少、见效快的加工工业，资金涌向价高利大的家用
电器及轻化等“短平快”项目。1980年“分灶吃饭”的体制刚见雏形，各地短
期内一下子上了许多小烟厂、小酒厂、小纺织厂等小型加工工业。其后随着地
方政府财力逐渐扩大，它们便竞相铺摊子，项目越上越多，规模越来越大。
地方政府投资的另一出发点是追求区域内生产一体化，或称“小而
全”、“大而全”。由于地方政府投资方向过度集中于加工工业，尤其是一些
热门行业，造成了各方面供给的紧张。面对约束着地方经济发展的短缺，地
方政府的反应是尽可能做到万事不求人，使本地区工业尽可能“门类齐
全”。因此造成不少工厂因陋就简、工艺落后、消耗大、成本高、质量差。
在低水准上重复建设，造成严重的浪费。
地方发展的趋同倾向引起了全方位的利害冲突。资源和市场的有限性与
投资需求的无限旺盛必然引发相邻地区、交叉行业、同类企业之间对资源和
市场的争夺。其实质是利害的冲突。过去讲“全国一盘棋”，现在是省与省
冲突，县与县冲突，行业与行业冲突，企业与企业冲突。地方政府依靠手中
的行政权力，既互相争夺资源，又互相封锁贸易。争夺和封锁都是为了保护
本地经济。这种争夺和封锁表现为，一方面禁止本地资源外流，一方面禁止
外地商品的侵入。有些地区不许原材料外流，不计生产规模，不算成本效
益，提倡就地建厂加工，有的更进一步以行政命令要求在道路、车站、码
头、省、地、县边界设关卡，阻堵原材料输往外地，或征收罚金和“捐款”。
各地政府以行政手段搞经济割据的结果是所谓“诸侯经济”的出现。有
经济学家说，中国现在30个省、市、自治区是30路大诸侯；300多个地
区、市是300多路中诸侯；2000多县(市)是2000多路小诸侯。①各求发
① 沈立人、戴园晨：Ⅸ我国“诸侯”经济的形式及其弊端和根源》，《经济研究》，1990年第3期。
建立一个强有力的民主国家f 21
I
展、各据一方、各自为政的诸侯不仅凭借手中的行政权力互相争夺，还凭借
手中日益增长的财力与中央政府抗衡。公开的“分庭抗礼”虽然还少见，但
我行我素的离心倾向已十分明显。据说某市规定各单位不许直接执行中央命
令，中央政府下达的指令只有经过自己的体改厅裁减为适合本地利益的政策
后才有效。这种“僭越”行为却被美其名日为“根据本地实际情况变通中央
指示”。“灵活变通中央政策”事实上已成为各地政府的法宝，有些地方甚
至公开提倡“打擦边球”。于是出现了所谓“三灯”现象：“见了红灯绕道
走，见了黄灯赶快走，见了绿灯挤着走”。各路“诸侯”的掣肘使中央政府
的权力极度空洞化，它变成了一个泥足巨人，庞大的架子还在，但内里却被
逐渐蛀空。与地方政府坐大相对的另一极是中央政府宏观调控无力。 ‘
宏观失控的主要表现是投资和消费双膨胀。由于企业承包和财政包干
制，中央收入得不到保证，大量资金分散到千家万户，中央无法控制投资和
消费的需求总量。地方政府和企业把它们掌握的钱投向哪里、投多少、什么
时候投，都不是中央所能决定的。前面讲到的地方政府在财政包干之下倾向
追求急功近利。事实上，企业在承包制下也有同样的倾向。④两个急功近利
加在一起的结果是投资、消费双膨胀：
投资膨胀
1981年进行国民经济调整，全民所有制单位的固定资产投资由1980年
的。749．5亿下降到1981年的677亿元，减少78．4亿元，下降10．5％。结果
不仅没有损害经济发展，反倒使工农业比例以及积累与消费比例逆向趋于协
调。但是，从1982年开始，出现了新的一轮投资膨胀，全社会固定资产投
资当年增长了28．6％。1982年的膨胀不同于过去历史的投资膨胀。过去几
次膨胀的起因是中央追求高速度，这次的起因却是来自地方和企业。财政界
当时就对这个新特点给予了特别的关注。不料，地方政府和企业推动的投资
膨胀由此一发不可收拾。1983年全社会固定资产投资增长14．5％，1984年
增长33．4％，1985年增长38．7％，都大大高于同期国民收入的增长水准。
此时投资主体结构已发生了根本变化。1979年国家预算内投资为75．9％，
1985年降至只比三分之一多一点，而由地方政府和企业用预算外资金安排
和集体、个人进行的投资则占三分之二。1986年投资规模大幅度突破国家
计划，对全面执行“七五”计划很不利。中央于1987年1月召开省长会议
要求严格控制固定资产投资规模，并规定当年一律不再安排新的项目。但地
方对中央指示置若罔闻，1—2月新开工的项目就有“05个，其中地方安排
①复旦大学经济系国民经济研究小组：《目前我国的消费资金膨胀及其对策》，载《中国
发展与改革》，高尚全主编，中共党史出版社，1987年。
22 I安邦之道
的占88．8％。很多是“书记定的项目”或“市长定的项目”。因此，3月中
央又发文要求凡新开的项目一律停下来。姚依林在7月还发表了措辞严厉的
讲话。但截至年底，自筹基建仍在大上特上。结果1987年比1986年全社会
固定资产投资又增长了20．7％。这些年的情况表明在分灶吃饭的格局下，
中央只能控制自己的投资规模，无法控制总的投资规模。因为三分之二以上
用于投资的财力已不在中央政府的控制之中了。
消费膨胀
在传统体制下，工资基金由中央计划规定，会不会发生消费膨胀的主动
权掌握在国家手中。改革后，中央政府对于工资基金和工资标准仍旧是严格
控制的。但奖金却增加得很猛，使工资总额居高不下，集团购买力更达到前
所未有的高峰。前面已讲到，财政包干制给了地方政府机动财力，相当一部
分扩大的财力转化成为地方官僚奢华的消费。同时企业承包制扩大了企业留
利和企业对各项资金的支配权，这就为企业扩大奖金、津贴、劳保福利、实
槐的发放开了方便之门。1978年，全社会职工工资总额为623．5亿元，1986
年达到1847．6亿元，八年合计增加1224亿元，增长1．96倍，平均每年增
加153亿元，年增长率为14．5％。在这八年的后三年平均增长速度是前五
年的两倍。具体表现在1978年至1983年合计增加419亿元，平均每年增加
84亿元，年增长率为10％；1983年城市改革全面铺开，从1984年到1986
年全社会职工工资总额合计增加805亿元，平均每年增加268亿元，年增长
率为21％。在工资总额中奖金部分增长更快。除工资和奖金等现金支出
外，企业还大量发放实物，社会集团消费支出因此大幅度上升。与投资膨胀
一样，消费膨胀之所以得不到有效控制，说到底是因为中央政府用以作为调
控力量的财政资源大大减少了。真正支配企业行为的，在很大程度上不再是
中央政策，而是日益扩大的地方政府针对中央政策的对策。
投资膨胀和消费膨胀使需求总量大大超过供给总量。中国近几年总需求
大于总供给的幅度分别为：1985年11％，1986年13％，1987年13％，
1988年和1989年也许更高。这种居高不下的社会总需求是造成过去几年严
重通货膨胀的主导力量。①谈总量不免产生误导。如我们从投资膨胀是造成
通货膨胀的重要原因这一现象得出结论，凡通货膨胀就要全面压缩投资，那
就不免失之片面了。为此，有必要了解总需求和总供给的主要缺口在什么地
方。过去几年的投资不仅总量过大，更严重的是它偏于长线部门，使长线更
长，短线更短。长线投资扩大了对短线产品的需求，而短线由于缺乏投资，
难以形成有效供给，这样加大了供求缺口。如果相当数额的投资进入的是短
①徐振良：《通货膨胀：特征、成因及其治理对策》，《财经研究》，1989年第4期。
建立一个强有力的民主国家I 23
线部门，投资规模扩大应不至于产生总需求超过总供给从而引发通货膨胀。
问题是，在放权让利的体制下，财力日大的地方政府和企业无意投资那些短
线部门，而财力日小的中央无力独自负担起对长线部门的投资。④
前面说到，地方政府和企业瞄准的是短线投资，所需资金少，投资回收
期短的加工工业和其他盈利行业。占全社会固定资产投资800／6以上的预算
外投资大量涌向这些部门。能源、交通、原材料工业的资本有机构成高，单
项投资所需资金量大，建设周期长，利润低。因此，除小煤炭、小电力、水
路运输外，主要依靠中央政府投资。近年来，基础产业投资比重持续下降。据
计委测算，“一五”到“五五”期间，能源、交通、原材料工业的投资约占全
社会固定资产投资的500／名左右，“六五”期间，这个比例下降为22．7％，1986、
年下降为21．2％。基础工业的几个方面，除煤炭供应因大上小煤窑暂时有
所缓和外，其他几个方面供给都很紧张。电力、交通运输和能源已成为制约
国民经济发展的三个最细的“瓶颈”。一般工业化国家的电力与工业的增长
速度之比为1：l，而1988年在中国是0．5l：l，华东地区(上海除外)只
有0．186：1。由于缺电，全国至少有四分之一的生产能力闲置。1986年全
国工业总产值已达11570亿元，按闲置25％的生产能力计算，减少工业总
产值3。700亿元，按13％的产值利税率计算，减少税收总额500亿元。除电
力紧张外，交通运输和原材料供应也非常紧张。由于交通运输能力不足，大
量的生产资料和生活资料无法起运。由于建设规模超过原材料供给能力，近
几年来，近百种材料中有95种提价，1985年到1987年平均涨价幅度为
500／；，其中，轻工业原料1986年涨49．5％，1987年涨55．32％。原材料的
短缺还加剧了对外依赖程度，进口钢材料占消费总量的比例，已由1980年
的17％上升到近几年的36 o／‘。在人民币对美元对日元双重贬值的情况下，
进口的增加也推动国内价格水平上升。④
面对严重的结构失衡，中央政府一直是产业结构调整任务的主要承担
者，几乎包揽了所有能源、交通、采矿等基础产业的重点建设项目。例如进
入80年代以来，中央政府为能源和交通邮电部门进行了大量投资，从1982
年的135亿元增加到1987年的519亿元。但相对地方政府和企业对加工工
业的大量投资，中央政府对基础产业的投资似乎只是杯水车薪。中央政府为
消除“瓶颈”不得不以尽可能的“重点建设”项目追赶控制不住、遍地开花
的一般项目对原材料、能源、交通等不断增长的需求，这又使已很紧张的中
① 田源，马建党，王育琨：《中国通货膨胀的成因与对策——兼论结构性通货膨胀》，Ⅸ中
国留美经济学会第五届年会论文集》。
②果爱堂：《投资管理体制改革——当前经济工作中的一个亟待解决的重大课题》，《投资
与建设》1985年第2期。
24 l安邦之道
央财力显得捉襟见肘，年年财政赤字就是在这种情况下出现的。为了应付人
不敷出的局面，中央政府不得已采取了种种办法：(1)向地方财政借款，借
后不还；(2)发行国库券(在国家信用非市场化的情况，实际是搞行政摊
派)；(3)向银行透支。这些办法等于饮鸩止渴，其结果是逼银行搞超经济
发行，最终导致通货膨胀。
世界银行的一份研究报告发现两个有趣的现象：(1)就中国各省征税的
努力程度而言，穷省一般比富省更卖劲。富庶的江苏、浙江、山东、辽宁的
努力程度都低于平均水准。而征税最努力的四个省是云南、甘肃、贵州和江
西。(2)就各省预算内财政支出量而言，富省增长幅度一般快于穷省。如
1983年到1986年间上海预算内支出增加了两倍，广东增加了128％，浙江
增加了132％，而青海只增加了65％，山西只增加了71％，宁夏只增加了
73％。穷省征税之所以卖劲是因为在“分灶吃饭”的体制下，它们征得的所
有税收留归自己，并从中央接受定额补助；富省之所以不卖劲是因为税收要
与中央分成，它们情愿先“藏富于本地”，然后再以别的方法设法支配留在
当地的资金。但是尽管穷省征税比富省卖劲，“分灶吃饭”的体制还是不能
保证它们的财政收支增长快于那些不卖劲的富省。穷省的财政收支增长速度
不如富省快，中央对穷省的补助如何呢?以最穷的省份之一宁夏为例，“二
五”时期中央补助收入年平均增长率为71％，“四五”期间年平均增长率还
有20 o／0以上，“六五”时期降至14．29％，1986年和1987年分别降至11．8％
和8．4％。换句话说，中央对穷省的补助能力越来越弱了。①
预算内收入只是各省自己能支配财力的一部分。现在已有的省份预算外
收入已超过了其预算内收入。比较各省预算外收入的增长速度，我们发现
1982年到1985年间，辽宁的预算外收入增加了86．5％，江苏增加了57％，
浙江增加了68．1％；而宁夏只增加了33．9％，甘肃只增加41．3％。②看
来，富省预算外收入增长速度一般也快于穷省。
t 就银行贷款而言，“多存多贷”的指导方针造成了信贷地区化。在这种
情况下，能供穷省使用的贷款也一定大大小于富省能得到的贷款。
总而言之，在中国这样一个国民经济发展极不平衡的国度里，“分灶吃
饭”不仅不能缓解地区之间的差异和矛盾，而且可能激化这一矛盾。没有一个
强有力的中央财政居中平衡，穷富地区之间的差距会逐步扩大几乎是必然的。
中央政府要对经济进行宏观调控必须要有一定的资金后备为基础。没有
财力作基础，投资、补贴、税率、贴息等经济手段的作用就会受到限制。在
①宁夏回族自治区统计局：《宁夏统计年鉴1988))，中国经济出版社，1988年，第357页。
② 财政部综合计划司：Ⅸ中国财政统计1950—1985))，中国财政经济出版社，1987年。
建立一个强有力的民主国家J 25
中央财力过小的情况下，即使国家想控制需求也控制不住，想调整经济结构
也调整不了，想缩小地区差距也缩小不下去。经济手段无效，则中央只得诉
诸行政干预来解决矛盾，而行政干预给经济运行过程添加了不确定因素。
综上所述，“放权让利”造成了一个“弱中央强地方”的局面。
十一、中国的未来：四种可能性
上面分析了这个局面是如何形成的，现在的问题是从这里中国将向何处去?
理论上，依政权形式和国家能力两个角度，可以划出四种体制(见表2)： 、
表2
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┃ ┃ 政权形式 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃ 权威主义 I 民主主义 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 国家财政(集中财力)强 ┃ I l Ⅱ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 能力 (分散财力)弱 ┃ Ⅲ l Ⅳ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━━━━┛
I 为权威主义的强政权。1950年到1957年的中国就是这种情形的典
型。1958年到1961年间以及1966年以后，中央下放权力，弱化了中央政府
的能力，但程度还不严重。财力还大量集中在中央，因此那个时代的中国可
以看作一个权威主义的强政权，1967、1968年的无政府状态除外。
Ⅱ 是一种强民主政权。政权形式是民主的，同时国家能力很强。经过
民主程序决定的事情，国家有能力实施。这是我所赞成的模式。
Ⅲ 为权威主义的弱政权。新权威主义倡导者们心目中的理想大概就是
这样一种政权。他们认为只有全面私有化市场，中国经济才有救。对于放权
让利，他们原则上并不反对，还觉得财权放得让得不够。放够让够的标准是
出现彻底的私有化企业，出现不许政府染指的市场机制。但他们认识到，私
有化市场化是一剂猛药，很多社会阶层会有强烈反应。但这剂药非服不可，
不然不能救中国。于是他们得出结论，只有一个权威主义的政权才能保证彻
底的市场化和私有化，使社会变革引起的震荡不致中断变革过程。
Ⅳ是弱民主主义政权。印度大概可以归入这一类。①政权形式虽然是
民主的，但国家无力有效地实施自己的社会经济发展纲领。张欣、杨小凯宣
称的“分省自治”其实质是经济自由化和政治民主化，国家在他们的理想中
① Lloyd，Rudolph and suzarme H oe．ber Rudolph，咖n圩“打矿匕岛s^m：nP POI“妇f Econom】_’
矿me J”d妇H s缸缸，Chicago：The Umvem押of Chicago Press，1987．
26 I安邦之道
没什么地位，最多只扮演一个守夜人的角色，而且这个守夜人对各省的事最
好不要管。各省想采取什么样的经济制度就采取什么样的经济制度，想选择
什么样的政治和社会制度就选择什么样的政治和社会制度(张欣、杨小凯当
然希望它们原则上都是民主的)。微观的问题有了私有制就会迎刃而解，宏
观的问题自有市场这只“看不见的手”来调节。如果在这种模式里，国家能
力会很弱的话，张欣和杨小凯认为这正是该模式的强点。
由于篇幅限制，我只能对I、Ⅲ、Ⅳ做简短的评论，最后我将说明为什
么我赞成模式Ⅱ。像前面一样，我将只讨论国家能力的一个方面：财力。
模式I的弊端已为人们所熟知，即使这种模式的长处(如能集中财力优
先发展某些基础工业)也是以很重的代价取得的，斯大林30年代的工业化
就是一个典型的例子。由于没有民主机制，花很大代价集中起来的财力很可
能因为领导人错误的决定而被白白浪费掉，中国在这方面的例子举不胜举。
江泽民在1989年建国四十周年大会上的讲话中强调要“逐步提高国家财政
收入在国民收人中的比重，提高中央财政收入在国家财政收入中的比重”。
最近的“八五计划”和“十年规划”也透露中央希望收回下放给地方的权
力。且不说不改变政权权威主义性质的情况下集中财力会产生多少副作用，
但就现政权重新集中财力的可行性而言，疑问就很大。中央如只想收回财
政，羽毛已丰的地方政府大概不会答应。中央如想硬性收回的话，经济矛盾
有可能演化为政治矛盾。除直接收回地方财政权外，中央至少还有两种间接
方式可提高中央收入：一是不提高中央财政收入在国家财政中的比重，只是
提高国家财政收入在国民收入中的比重。这样做的后果是可能造成社会普遍
不满。二是设法以其他方式削弱地方政府，以期有朝一日能收回地方政府不
愿放弃的财权。这样做的危险是整个政治制度的社会控制力可能随之减弱，
引起整个制度的崩溃。在中国历史上，在第三世界地区，这两种方法经常被
弱中央采用，很少有好结果。
‘ 倡导模式Ⅲ的新权威主义者们在总结历史经验时犯了两个错误：(1)他
们在读日本、韩国等发展经验时，把注意力集中在权威主义因素上，由此得
出结论：权威主义政治能保证工业化的起飞。被忽略的是国家能力问题。就
财力而言，韩国政府财政收入占GNP的比重在1950年到1975年间增加了
