社会保障非常必要。当然，这并不是一个简单的任务。许多转移支付项目是
通过债务负担的。中国政府可能需要更长的时间恢复它影响社会财富和收入
分配的能力。
因此，中国这个个案并没有支持流行的结构性力量理论，而是表明当各
国面对全球化力量的时候，它们绝不是无助的。尽管要素流动的显著增加确
实迫使政府“向底线竞争”(race to me 1bottom)，但这并不意味着它们别无
选择。当面临来自社会势力的反对声音时，政府可能会提高税收并增加用于
建立更广泛的社会安全网络的支出。这并不是否认开放对国内政策制定者可
选范围的约束性影响，而是承认国家的转型能力(Weiss，1998)。
在全球化时代，对于一个国家来说，无论是回到保护主义时代还是听任
286 I安邦之道
资本的“结构性力量”发挥作用都是不明智的。只要具备转型能力，政府便
能够在不破坏市场作为经济增长推动力量的情况下将自身的作用调整为最后
的风险担保者。如下图所示，有两类开放型国家，一类在对外开放的同时建
立起缓解其不利影响的机制，另一类则容忍开放带来的不平等，使受损者得
不到补偿。经验表明，前者比后者更有可能获得长期的增长和繁荣(Kap—
steftl，2000)。
那么，中国到底能否应付WTO带来的挑战昵?上面的讨论已经给出了
回答。如果政府正视开放所造成的一次分配方面的不平等，及时建立有效的
补偿机制，加入wT0也许真是机遇大于挑战。相反，如果忽略对外开放的
分配性后果，对它的严重性掉以轻心，加入WTO可能激化阶级冲突，最终
导致改革和开放进程的中断。
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ l 开放 l 封闭 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ t 再分配 J 平等的增长 | 平等但是停滞 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 没有再分配 I 不平等的增长 I 停滞而且不平等 ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
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开放与不平等l 291
中国公共卫生的危机与转机
2002年底，一种不明疾病悄然偷袭了广东省。几个月后，这种被命名
为“非典型性肺炎”(简称“非典”)的致命传染病在中国内地多个省份大
规模爆发，并波及香港特区、台湾省和世界上其他许多国家。近几十年来，
还从未有一种疾病使人类如此恐慌。
对中国而言，“非典”的确是突如其来的灾难。不过，在应对“非
典”过程中暴露出来的问题，却以放大的方式凸显了中国公共卫生体系的
脆弱性。首都北京的医疗条件在国内可算首屈一指，但面对“非典”，它
在很长时间里手足无措。真正让人们忧心忡忡的是“非典”会不会传播到
内陆省份和广大农村，因为那里缺乏控制疫情的必要财力、人力和物力。
非典危机早晚会消退，“非典”传出的警讯却不容忽视。否则，我们为这场
灾难付出的沉重代价便白白浪费了。
本文试图将非典危机放到更大的背景下加以考察，分析它出现的制度
性原因。文章分为五部分。第一部分提出问题，为什么在卫生总费用大幅
上升的同时，中国公共卫生状况改善不大，甚至有恶化的迹象?第二部分
指出近年来中国卫生工作中存在的两种迷信，即对经济增长的迷信、对市
场的迷信。这两种迷信导致在公共卫生领域同时出现政府失职和市场失
灵。接下来的三部分讨论政府失职和市场失灵的后果，包括卫生防疫体系
的瘫痪，地区间、城乡间、社会阶层间的卫生不平等，以及医疗体系效率
的下降。本项研究发现，中国的医疗卫生体制不仅比以往任何时候都更加
昂贵，而且极不公平并效率低下。正是在这样的背景下，非典袭击了我
们，给我们的经济和社会带来了难以估量的损失。文章的最后一部分是简短
的结论。①
①本文所引有关外国的数据主要来自：世界卫生组织每年出版的Ⅸ世界卫生报告》(World
Health Report)，。http：／／vcvcw．wh01．int／whr2001／2001／archives／index．html OEC[)出版的
oECD Health Data，2002 4”1 ed，http：／／wwv矿．Oecd．org／EN／statistics／0，EN．stal．istics一
194—5一no—n0一no一0，00．htIlll。本文所引有关中国的数据主要来自：卫生部出版的各年
《中国卫生年鉴》I各年《中国卫生统计提要》，http：／／wvcvr．moh．gov．m／tjxxzx／index．
htm，“第一次国家卫生服务调查”(1993)和“第二次国家卫生服务调查”(1998)，http：／／
vcwvP．moh．gov．∞／tjxxzx／index．htm o基于这类信息源，作者建立了自己的数据库。凡是来
自该库的数据，本文不再一一注明。
202 f安邦之道
问题的提出
有人在谈到非典危机的深层次原因时，特别强调社会整体对公共卫生投
入的严重不足。这应是个误解。其实，在过去十几年里，我国卫生总费用可
谓飞速增长。从图l可以看得很清楚，在1990年以前，卫生总费用一直在
低位运行，变化很小。进入90年代，情况大不一样，几乎是一年上一个台
阶。1990年，卫生总费用不过区区七百余亿元，到2000年，这个数字已高
达4’764亿元。短短十年间，卫生总费用增加近七倍，不管是与自己过去
比，还是与其他国家比，这个速度都是相当惊人的。当然，与发达国家比，
我国的人均医疗卫生支出还不高。但相对自身的经济发展水平，我国卫生总
费用已不算太低。从卫生总费用占GDP的比重来看，1980年为3．28％，
1990年为3．87％，1995年为3．88％。90年代后半叶，这个比重开始飙升，
1999年第一次达到了世界卫生组织规定的最低标准(5％)，次年超过世界
平均水平(5．3％)，达到5．7％。
6000
5000
4000
3000
2000
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┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ▲，一◆ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
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┃ ． ▲ ●◆ ▲ ． ． ．一．／， ’—1．—◆吖 一 ┃i《 ┃—l ┃一} ┃
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┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫ ┣━━╋━━┫
┃一…一…一…。，。．。．圉．圉．圈．圈．圈．圈．豳．圈．醴．图．1 ┃ ┃．1 ┃。l ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━┻━━┻━━┛
、 图1 中国的卫生总费用
随着卫生费用的增加，我国的医疗条件大为改观。与1990年相比，
2000年全国医院和卫生院的床位增长21．2％，专业卫生技术人员增长
15．2％。与1995年相比，2001年全国卫生机构(含诊所)猛增了70％
以上。
在这样的背景下，我们当然希望看到中国人民的健康状况在这些年里大
为改善。但现实并非完全如此。国际上通常用两个指标来反映和比较一个国
家国民的健康状况。一是平均期望寿命，一是婴儿死亡率。谈到这两项指
中国公共卫生的危机与转机l 293
标，我们的政府官员往往会很自豪地指出，我国的平均寿命已从解放前的
35岁上升到2001年的71．8岁，高于世界平均寿命(65岁)和中等收入国
家的平均寿命(69岁)。同时，我国的婴儿死亡率也从解放前的200％0左右
下降到目前的32‰，而世界的平均水平是44‰，中等收入的国家是30％0。
不错，从这两个国际通用的指标来看，中国人民的健康水平总体上的确已经
处于发展中国家的前列，达到了中等收入国家的平均水平。但是，人们往往
忽略了一个简单的事实：如此辉煌的成就主要是在80年代以前取得的。图
2描绘了我国人均期望寿命在1960—2001年间的变化，它清楚地表明，人
均寿命的增长基本上是在60年代和70年代完成的。80年代以后，增长似
乎失去了动力。 、
1960 1961 1962 1963 1967 1970 1972 1974 1982 1987 1990 1992 1997 1998 200l
E匿三垂珂
图2平均预期寿命
也许有人会说，80年代以后进步之所以缓慢，是因为人均寿命的基数
已经比较大，不像以前基数低时那么容易取得显著的成果。为验证这种说法
的合理性，表1将中国在人均期望寿命和婴儿死亡率两方面的进步与其他国
家进行了比较。在1980年，亚太地区有五个国家和地区的人均寿命高于中
国。如果上述说法正确的话，它们百尺竿头、更进一步的可能性应该比中
国要小。但实际情况完全不是如此。在1980一1998年间，中国的人均寿
命增加了两岁，而基数比中国高的澳大利亚、日本、新西兰和新加坡增加
了4—6岁；与中国基数相同的斯里兰卡，增加了五岁。再看婴儿死亡
率，在1980年，亚太地区各国都比中国低，但到1998年，还有三个国家
(韩国、马来西亚、斯里兰卡)的下降幅度比中国大。其余五个国家和地
区下降的幅度没有中国大，不过它们的婴儿死亡率已降到千分之五以下，
实在很难再降了。
294 f安邦之道
舳加∞如∞如加m 0
表1 各国健康指标的进步速度
┏━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━┳━━━━━━━┓
┃ ┃ ┃ ┃ 人均预期 ┃ 婴儿死亡率 ┃
┃ ┃ 人均预期寿命 ┃ 婴儿死亡率 ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ 寿命的增加 ┃ 的下降 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━┳━━━━╋━━━━┳━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃ ┃ 1980 ┃ 1998 ┃ 1980 ┃ 1998 ┃ ┃ ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃中国 ┃ 68 ┃ 70 ┃ 42 ┃ 31 ┃ 2 ┃ —11 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃澳大利亚 ┃ 74 ┃ 79 ┃ 11 ┃ 5 ┃ 5 ┃ —6 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃日本 ┃ 76 ┃ 8l ┃ 8 ┃ 4 ┃ 5 ┃ 一d+ ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃韩国 ┃ 67 ┃ 73 ┃ 26 ┃ 9 ┃ 6 ┃ —17 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃马来西亚 ┃ 67 ┃ 72 ┃ 30 ┃ 8 ┃ 5 ┃ —22 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃新西兰 ┃ 73 ┃ 77 ┃ 13 ┃ 5 ┃ 4 ┃ —8 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃新加坡 ┃ 7l ┃ 77 ┃ 12 ┃ 4 ┃ 6 ┃ —8 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃斯里兰卡 ┃ 68 ┃ 73 ┃ 34 ┃ 16 ┃ 5 ┃ —18 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃低收入国家 ┃ 5l ┃ 55 ┃ 108 ┃ 79 ┃ 3 ┃ —29 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃中等收入国家 ┃ 64 ┃ 69 ┃ 53 ┃ 30 ┃ 5 ┃ —23 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃高收入国家 ┃ 73 ┃ 77 ┃ 15 ┃ 6 ┃ 4 ┃ —9 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃世界平均 ┃ 61 ┃ 65 ┃ 67 ┃ 44 ┃ 4 ┃ —23 ┃
┗━━━━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━━━━━┻━━━━━━━┛
那么，是不是亚太地区不具代表性呢?其实，即使拿中国与世界上其他
地区的国家比较，中国在1980—1998年间的进步也并不突出。就人均寿命
而言，在此期间，低收入国家平均增加了三岁，中等收入国家五岁，高收入
国家四岁，世界平均四岁，而中国不过两岁。婴儿死亡率方面的情况也大同
小异，在此期间，低收入国家下降了29％0，中等收入国家23％o，世界平均
也是23‰，中国不过是11‰。高收入国家的婴儿死亡率只下降了9‰，是因
为再降的空间实在太小了。
人均期望寿命和婴儿死亡率是衡量一个国家健康水平的重要标尺。80
年代以来，中国在这两方面进展缓慢，是不是意味着中国的发展模式有偏差
呢?早在90年代初，这个问题已引起了印裔诺贝尔经济学奖得主阿马蒂
亚·森(Amartya Sen)的关注，他为此还与一位研究中国经济的英国专家
你来我往展开了一场辩论。④
进入90年代下半叶，中国健康领域的不祥之兆似乎越来越多。本来，
中国在传染病和地方病的防治方面曾取得过举世公认的巨大成就，充分显示
了社会主义制度的优越性。但最近的一些趋向十分令人不安。我国法定报道
①Peter Nolan，“DealIh Rates，Life Exgectancy and China’s Economic Reforms：A C瘁
tique 0f A．K．Sen”，World Development，V01．20，No．9，pp，1279—1303，AmartIya Sen，
“Life and【)eath．m China：A Reply”，陟"orld Development，V01．20，NO．9，pp．1305—1312．
中国公共卫生的危机与转机l 295
传染病的发病率50年代是每10万人3200人，到1990年已下降到每10万
人292人。此后，进展开始放缓；1995年以后甚至有回升的迹象(见
图3)。结核病便是一个例子。在建国的头三十年，虽然资源比较匮乏，结
核病的发病率下降了60％一70％；后二十年，尽管资金更加充裕，治疗手
段更加成熟，发病率不仅没有下降，反而有上升的趋势。①据估计，中国大
约有四亿人受过结核病感染，其中将近10％的人会发病。目前，全国约有
500万肺结核患者，居世界第二，占全球结核病患者总数的四分之一，而且
其中相当多的人已具有抗药性。②病毒性肝炎的情况更是不容乐观，其发病
率高于结核病，并一直居高不下。现在，中国乙型肝炎病毒携带者的数量高居
世界第一。㈢很明显，这样的世界第一、第二绝不是什么值得夸耀的事。 、
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ● ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ } ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ { ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ＼ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ 、-——1卜～ ． ． ． 。 。 。 ． 。 。 ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
┃ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
图3全国法定报告传染病发病率(1／10万)
此外，本来已被彻底消灭的各种性病(如淋病、梅毒)又死灰复燃，；并
在各地泛滥成灾。由外国传人的艾滋病迅速蔓延，每年感染人数以30％的
速度上升。根据最新官方数据，我国艾滋病感染者已达100万人。即使我们
接受这个保守的估计，如果感染人数增长的势头不减，到2010年，总感染
人数可高达1000万至2000万，会再创一个不光彩的世界第一。④与那种灾
难性后果比起来，目前让人谈虎色变的区tz5。千例非典型性肺炎真可谓是小
巫见大巫了。
①我国自90年代起，开展由世界银行扶持的结核病贷款项目。加上配套资金，共动用约
13亿人民币。见“结核病现状与对策”，http：／／wvc-vF．jshealth．czm／specml／jingcai／j2．
htm。
②佟彤，“四亿人感染过结核菌”，《北京晨报》2000年12月21日，httD：／／health．s0。
hu．∞m／54／09／hatticlel5’730954．shtml。
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www．chinacdc．net．cn／xinwen／view．a∞?fnewid=172。
④《我国艾滋病每年以30％速度递增 专家推五大策略》，《扬子晚报》，2001年10月18
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296 l安邦之道
∞ ∞ ∞ ∞ ∞ 0
笛 加 ：2 m 匀
表2几种传染病的发病率(1／10万)
┏━━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┓
┃ ┃ 1995 ┃ 1997 ┃ 1999 ┃ 2000 ┃ 2001 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 肺结核 ┃ ┃ 32．73 ┃ 39．03 ┃ 41．68 ┃ 44．06 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 病毒性肝炎 ┃ 63．57 ┃ 64．35 ┃ 68．93 ┃ 63．04 ┃ 65．15 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━┫
┃ 淋病 ┃ “．64 ┃ 12．87 ┃ 20．63 ┃ 18．3l ┃ 14．62 ┃
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┃ 梅毒 ┃ 0．54 ┃ 1．68 ┃ 4．16 ┃ 4．73 ┃ 4．56 ┃
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┃ 艾滋病 ┃ O ┃ O．01 ┃ 0 ┃ 0．01 ┃ 0．03 ┃
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地方病方面的形势令人喜忧参半。一方面，大骨节病、“克山病”、碘缺
乏病的患者人数有所减少；另一方面，20世纪五六十年代已被送走的瘟神
血吸虫病又卷土重来。血吸虫病曾困扰中国人达两千年之久。对此毛泽东感
叹地写道：“绿水青山枉自多，华佗无奈小虫何。”解放前，全国有2000多
万患者。那时，疫区的情况是“千村薜荔人遗矢，万户萧疏鬼唱歌”。五六
十年代，中国政府领导疫区人民打了一场消灭血吸虫的人民战争，基本上消
除了这种地方病。但80年代后期，血吸虫病重新出现。如表3所示，近年
来，血吸虫病的流行县有增无减，患者人数上下反复，呈胶着状态，并没有
好转的迹象。在有些地方，如江西的都昌县，湖北的荆州、沙市、江陵、黄
石、阳新等县市，形势还十分严峻。①
表3血吸虫病的流行情况
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┃ ┃ ┃流行区人口 ┃ 年底实 ┃ 期内治疗 ┃ 累计达到消灭 ┃
┃ ┃流行县市区数 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃数(万人) ┃ 有病人数 ┃ 病人数 ┃ 标准县市区数 ┃
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┃1995 ┃ 391．0 ┃ 6189．5 ┃ 927514．0 ┃ 339512．0 ┃ 222．0 ┃
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