3．不平等的扩大不是经济增长的必要条件
有些人认为，不平等的扩大是中国为经济快速增长所必须付出的代价。
①World Bank，Sharing Rising Incomes．P．8．
② Claude，S．Fischer，Michael Hout，Martin Sanchez Jankowski，Samual R．Lucas．
Ann Swicller，Kim Voss，Inequality by Des咖：Cracking捕P Bell Curve Myth，Princeton：Prince．
ton University Press，1996，PP．129——157．
③Amartya Sen，“Social Commitment and Democracy：The Demands of Equity and Fi．
nancial Conservatian”，in Paul Barker，ed．Living as功uals，Oxford：Oxford University
Press，1996，P．19．
④Victor Nee，Raymond V．Liedka．“Markets and Inequality in the Transition from State
Socialism”，in Manus I．Midlarsky，ed．Inequatty，Democracy，and Economic Development．Cam．
bridge：Cambridge University Press，1997，pp．202—224．
正视不平等的挑战l 253
f
他们认为，在效率和平等之间存在一种损益关系(trade．off)，要想提高效
率，就要在一定程度上牺牲平等。如果为了争取更大程度的平等而调整资源
配置和分配方式，有可能会损害中国经济的增长潜力，从而降低整体经济的
收入水平。他们相信，这样做对谁都不利，包括低收入阶层。
然而，最近有多项研究发现，效率和平等之间的冲突并不是不可避免
的。只有当将两者推向极端时，这两个概念才是相互对立的。否则，追求平
等并不一定与提高生产力相矛盾。这两个概念到底是相容还是相斥取决于具
体的制度安排。通过制度变革和政策调整，有可能形成这样一种局面：即在
缩小不平等的同时，还可能提高经济的总体效率。①
如果说平等不一定妨碍经济增长的话，不平等则很可能妨碍经济增长。
许多实证性研究发现，不平等与经济增长呈负相关。不平等程度高的国家往
往经济增长比不平等程度低的国家要来得慢。②
中国有必要为争取经济高增长而牺牲平等吗?答案是否定的。如果平
等并不一定拖经济发展的后腿，如果不平等有可能阻碍经济增长，那么，
中国就没有必要在增长和平等之间作痛快的选择。可以兼而有之，何乐而
不为昵?
4．政府政策偏好的重要性
如果自然条件、市场过渡和经济增长都不是造成不平等扩大的根本原因
的话，那么到底什么才是根本原因昵?我们认为，中国近二十年来出现的不
平等在很大程度上可能是有意造成的，这就涉及政府的政策偏好。 ，
二十年前开始的改革，．标志着中国发展的指导思想发生了根本的变化。
邓小平的名言“让一部分人先富起来”便是这种变化的反映。这显然背离了
毛泽东的平均主义思想。由于指导思想的转变，中国领导人不太愿意以牺牲
经济增长为代价去追求收入分配的平等。恰恰相反，为了追求尽可能快的经
① Gary S．Field，Poverty，Inequality，and Development，Cambridge：Cambridge University
Press，1980，Samuel Bowles and Herbert Gintis，“Efficient Redistribution：New Rules for
Markets，States and Communities”，Po／／&s and&day，V01．24，No．4(December 1996)．
PP．3070342；Joseph Stiglitze，“Distribution，Effoidency and V豳ce：De菌gNng the S，econd
Generation of Reforms”，manuscript，World Bank．1998．
②Torsten Persson and Guido Tabellini，“Is Inequality Harmful for Growth”．A小P毗州E∞．
nomic Review，V01．84(1994)，PP．600--621；Roberto Chang．“Income Inequality and Eco．
nomic Growth：Evidence and Recent Theories”，Ew加mk Review(Federal Reserve Bank of
Atlanta)，V01．79(July／August 1994)，PP．1—10l Alberto Alesina and Dani Rod缺．
“Distributive Pofi极and EconomicGrowth”，Quane“yJoumal ofEconomics，V01．109(1994)．
pp．465—490I George R．，G．Clarke，“More Evidence on Income Distribution and Growth”．
Joumal∥Deve幻，merit Economics，V01．47，1995，pp．403—427．
254}安邦之道
济增长，他们宁可容忍收入差距的扩大。中国领导人似乎相信，随着经济的
增长，全体人民或大多数人都会在中长期内“自动地”富裕起来。
从80年代初到90年代初，中国政府和知识界较少注意收入分配的公正
性。在很长一段时间里，他们甚至抱怨中国的收入分配太平均了，并为此刻
意扩大分配的差距，希望借此调动方方面面的积极性。例如，在区域发展问
题上，中国采取了优先发展沿海地区的战略，把投资重点从内地转移到沿
海。此外，还为沿海地区提供了其他地区无法分享的种种优惠政策。这些做
法对自然条件本来就有利的沿海地区是锦上添花。与此同时，对落后地区的
雪中送炭却被忽视了。沿海地区经济快速发展加深了它们与内地之间业已存
在的鸿沟。从这一点看，地区差距的不断扩大从一开始就是人为造成的。
承认造成80年代不平等扩大的人为原因比用自然条件解释不平等的扩
大更有说服力。另外，认识到这一点也为我们争取缩小不平等增强了信心，
因为这说明，只要我们调整政府的偏好，采取更加开明的政策，就可以避免
两极分化，同时又不牺牲经济增长。④
5．国家能力的重要性
政府承诺保持分配公正是缩小收入差距的必要条件，但是，光靠承诺
是不够的。要想达到这个目标，政府必须有能力动员必要的社会资源。没
有足够的财政资源作后盾，政府连基本运作都谈不上，遑论达到其政策目
标。④一般而言，财政汲取能力强的政府比财政汲取能力弱的政府更能实现
其政策目标。因此，我们有理由相信在收入分配方面，政府财政汲取能力至
关重要。
我们在自己的研究中探讨了中国中央政府财政汲取能力变化的趋势，并
检验了它对地区差距的影响。改革前，中央政府在资源分配方面起着关键作
用。那时，它可以从发达省份大量汲取财政资源向落后省份转移。然而，
1978年以后，随着财政权力的下放，中央政府的财政汲取能力大大下降。
从1980年到1993年，在财政包干体制下，各省的财政收入主要看自己动
员，各省的财政支出主要由自己支配。结果，中央财政收入占GDP的比重
迅速下降。到90年代初，这一比重已低于世界上绝大多数国家。在财政极
度紧张的情况下，中央政府已经不能在全国范围内重新分配资源。③中央政
① Khan and Riskin，“Income and Inequality m China”，p．253．
② Margaret Levi，gRuh!dnJ Revenue，Berkeley：University of California Pre鸥，。1988．
③ Shaoguang Wang，“The Institutional Roots of Cent，ral—Local Rivalry：China，1980—
1996"，a paper presetned at International Conference on“PRC 7romor’row”，Nal：ional Sun
Yat-9en Universil了，Kaohsiung，Taiwan，June 8—9，1996．
正视不平等的挑战I 255
府进行再分配能力大大削弱的一个后果便是日益扩大的地区差距。显然，即
使中央政府有缩小差距的意愿，如果它的财政汲取能力太弱的话，是难以实
现自己政策意图的。只有当政府既有意愿又有能力时，均衡增长的目标才有
可能实现。
三、政策目标选择
作为一个社会主义国家，中国对越来越不平等的事实不能熟视无睹。社
会主义制度是一个追求平等的制度。前苏联和东欧共产主义制度崩溃之后，
许多人再一次宣布社会主义已经死亡。然而，在当今世界上，社会主义者所
谴责的种种不平等依然存在，人的基本生存权利被剥夺的现象依然存在。这
样，消除不平等仍是人类社会面临的严重挑战，追求社会公正仍是大多数人
的美好愿望。阿马蒂亚·森说得好，“虽然现实的社会主义制度存在着种种
经济和政治弊端，但是社会主义所追求的目标仍然像半个世纪以前一样吸引
着人们。”④对中国来说，尤其是如此，因为中国政府仍然宣称自己坚持的
是社会主义原则。如果中国政府不把追求平等当作自己的优先目标，社会主
义制度又怎么能体现出其优越性呢?
我们追求平等，首先就要知道怎么才算平等。平等可以有四种不同的
标准：②
1．极小极大化标准(the minimax Cr：iterion)，即减少最富群体的收
入，使之与一般人一样。
2．极大极小化标准(the。maximin criterion)，即尽量提高最穷群体的
收入。
3．比例标准(the ratio criter询n)，即缩小贫富之间的相对差距。
4．最小差距标准(me least differerICe criterion)，即缩小贫富之间的绝
对差距。
哪一个标准最适合中国呢?让我们以地区差距为例来讨论一下。首先，
我们不主张极小极大化标准。在追求平等时，不要忘记平等不是社会关心的
唯一价值。效率也是人类社会追求的目标之一。平等和效益并不是不相容
的。但是走极端的话，两者的确会产生互相冲突。正如道格拉斯·瑞所指出
①Sen，“Social Commit，ment and I)emocracy”，p．17．
②DOLtglas Rae，Equalities．：，Cambridge，Ma：Haryard【Jniversity Press，1989，pp．110一112
256 I安邦之道
的，极小极大标准是“平均主义的利剑”。①将富裕地区的生活水平拉到贫
困地区的水平，可能会牺牲整体福利，同时也导致落后地区的利益受损。更
重要的是，即使我们采取了刻意降低发达地区生活水平的政策，只能取得平
均的效果，却无助于减少贫困地区的苦难。
极大极小标准要求将注意力集中于改善贫困地区的状况。遵循这个原
则，就必须改变资源分配方式，向最贫困地区倾斜。在制定区域政策时，政
府当然应当考虑最贫困地区的利益．并尽量设法提高他们的生活水平。极大
极小标准则是非常虚弱的平等。一个国家可以满足这一标准，而让贫富之间
的差距任意扩大。因此严肃对待不平等，政府都应当把极大极小原则当作自
己的最低目标，而继续努力缩小相对不平等和绝对不平等。
比例标准也不尽如人意。因为在贫富之间相对差距下降的同时，绝对差
距可以继续扩大。如从6：2变为10：5，用相对标准衡量，后者的差距小
于前者的差距(两倍而不是三倍)；但用绝对标准看，后者的差距比前者要
大(五而不是四)。相对差距只是在作统计的人看来有意义。在人们日常生
活中，最重要的还是绝对差距。因此，追求平等最理想的目标是在缩小相对
差距(比例标准)的同时，消除绝对不平等(最小差距标准)。仅仅缩小相
对差距只是次优选择。然而，政策建议不应只考虑什么是最理想的，还必须
考虑什么是可行的。既然不平等是长期以来形成的现象，我们不可能在一夜
之间将它彻底消除。采取激进的政策也许可以强迫达到绝对平等，但其代价
却可能是大多数人不愿承担的。因此，中国的政策目标应定为：在短时期
内，首先阻止不平等的继续扩大；在中长期，努力缩小相对差距。消除绝对
不平等只能作为我们的最终目标。对这个最终目标，我们只能不断地逼近，
却永远无法达到。
用上述观点来分析地区发展问题，我们认为中国的地区发展政策不应当
限制富裕省份的发展，而应设法帮助贫困地区发展经济，提高增长速度。只
有这样，才能防止地区差距进一步扩大，使贫困地区有机会赶超上富裕地
区。对富裕地区而言，政府所需要做的就是取消沿海地区的优惠政策。这些
地区具有自然资源、地理位置、基础设施和人力资本等诸多方面的优势。即
使没有优惠政策，它们也能快速发展。以往中国地区发展战略向沿海倾斜实
际上是极大极大原则(maximizir曙the maximtlm)。这是最不公平的原则，
违反了所有关于平等的标准。这种倾斜使贫富地区差距人为地更扩大了。取
消这种倾斜政策有利于缩小地区不平等，但并不会损害富裕地区自身的增长
潜力。
① D01_lglas Rae，Equaliti‘3，Cambridge，Ma：Haryard U：niversity f’ress，1989，p．112
正视不平等的挑战l 257
四、正确处理三大关系
要创造一个能保证实现以上政策目标的制度环境，中国政府应正确处理
以下三大关系：
1．市场机制和政府干预的关系
近十几年来，在新古典经济学的影响下，政府干预好像成了一种罪恶。
即使是用政府干预来促进平等也变得好像名不正言不顺，似乎只有市场才是
解决一切问题的正常途径。在中国，有许多人相信，尽管地区差距现在扩大
了，只要允许市场自由运作，资本会从发达地区自动流向落后地区，廉价劳动
力会从落后地区自动流向先进地区，其结果是发达地区增长速度放缓，而落后
地区增长速度加快。因此，缩小地区差距只是个时间问题，市场机制足以应
付，不必由政府代劳。那么，为什么近来地区差距呈扩大趋势呢?据说这是因
为现在市场化还不够充分，生产要素还不能完全自由流动。这些人相信，如果
中国进一步减弱政府的作用，财富就自然而然地由富裕地区向贫困地区流动。
这种对市场的迷信对一个急需解决地区不平等问题的国家来说是非常有
害的。市场可能会带来很多非常美好的东西，但是按照社会公正的原则分配
资源却根本不是市场的功能。①无数研究成果表明，市场本身如不加以限制
只能扩大地区的不平等，而不会自动地缩小不平等。即使我们退一万步，接
受新古典主义经济学的假设，相信市场的力量最终将缩小地区差别，这种结
果也不会在短期内出现，恐怕需要等几十年，甚至几百年。这使人不由自主想
到凯恩斯那句名言：“从长远观点看，我们都是要死的。”如果不平等的扩大还
要持续几十年或上百年，在此期间，各地区之间的巨大鸿沟将会导致严重的社
会和政治冲突。在不稳定环境下，什么事情都可能发生，包括革命和国家分
裂。正是出于这种考虑，没有任何国家会放手让市场来决定地区的发展。
自从民族国家出现以来，政府就竭力制止地区不平等的扩大。在北美和
西欧国家，政府往往制定种种政策来抵消市场所造成的“倒流效应”(back—
wash effects)，支持市场产生的扩散效应(spread effects)。如果说在现代
发达国家中地区发展是比较平衡的话，这并不是由市场的自然力造成的，而
是由政府干预市场所创造出的一种平衡。②在第三世界国家，政府在区域发
①王绍光，《市场经济转型中国家的作用》，载Ⅸ战略与管理》，1994年5月，第2期。
② GLlnrlar Myrdal， Economi(了heory 4”d L]nder一工)evelope’d．Regions， L(radon： Gerald Buck
worth．1957．
258 l安邦之道
展中进行干预也是司空见惯的。①
这里最重要的一点是，政府在促进地区均衡发展时进行必要干预是不可
避免的。为了缩小地区差距，中国政府应当积极地执行均衡发展战略，不要
被某些经济理论所迷惑，不要期待市场创造奇迹。
2．中央和地方的关系
过去十几年，世界上除了流行对市场的迷信外，还流行对分权的迷信。人
们往往JI不疑中央政府的运作效率，却相信向地方政府放权是解决各类问题的灵
丹妙药。现在，几乎没有一个国家不谈论权力下放，既包括美国这种联邦制国
家，也包括法国那样的传统单一制国家。在这股世界潮流中，中国也许走在
了最前N‘o．它的放权的水平比任何其他国家都高。的确，有不少政府职能最
好是由地方政府来承担。但是，在人们对分权的好处津津乐道的同时，却往
往忘了有些政府职能必须由中央政府来执行。②区域发展就是一个例子。区
域发展政策涉及各地区的切身利益。如果允许每个省制定自己的地区发展计
划，又没有中央政府协调的话，唯一可能的结果是，这些分散的计划互不衔
接，互相矛盾，甚至以邻为壑。在这种情况下，地区发展不可能是平衡的。只
有中央政府才有意愿和能力为实现平衡发展而在全国范围内进行资源再分配。
我们并不是说省政府在地区发展中完全不能起作用。在各省范围内，省
政府就是那里的“中央政府”，它们应承担起缩小本省内部地区差距的任务
来。另外，中央政府的区域政策也要求省一级政府配合执行。在有些情况
下，中央政府只需负责资金的再分配，至于各省具体如何达到预定的目标，
可让它们灵活执行。中央应允许和鼓励各省在执行中央决策过程中发挥自主
性和创新精神。
3．政策变化和制度变化的关系
面对不断扩大的地区差距，中国政府当然应当改变被扭曲了的地区发展
政策。如果说过去的优先发展沿海战略造成了今天这样巨大的不平等，很明
显我们需要制定另一套政策来改变这种状况。下面我们将提出一些具体政策
建议。然而，光在政策上纠偏是不够的。仅仅将不平衡发展战略改变为平衡
发展战略，并不能保证被扭转的政策不会被再扭转回去，也难以保证新政策
能够得到贯彻实施。因此，缩小地区差距，不仅要着眼于对政策进行必要的
① AlbeI’to Hirschman，nf-Strategy矿Economic Development，New}{aven，Yale Urll。Velsit37
Press，1958，pp．183一195．
②王绍光，《分权的底线*，北京：计划出版社，1997年。
正视不平等的挑战I 259
调整，而且要创造一种制度环境，使区域平衡发展的政策不会再遭逆转，使
新政策的实施有坚实的制度保障。这就需要对涉及政策制定和实施的现有制
度安排加以检讨并进行改革。
解决地区差距问题的前提是有一个能对经济进行有效干预的中央政府。
如果中央政府财政非常紧张，无法运用诸如财政转移支付之类的政策工具，
区域政策就不可能得到有效的执行。在中国，中央政府财政汲取能力下降就
是地区差距急剧扩大的重要原因。①因此，如果中国中央政府希望在全国范
围内实现均衡发展，它就必须改变目前过度分权的财政制度，以增加自身财
政汲取的能力。④
一个干预能力很强的政府可以有效地执行各种政策，也包括那些加大地
区差距的政策。因此，有必要创造一个制度环境，使中央决策不再向发达地
区倾斜。这就需要各省，不管其发展程度如何，在中央决策过程中都享有同
样的参与权和发言权。正如前文讲的，80年代，在中央的决策过程中，富
裕省份的要求通常比贫困省份的要求更有分量。这是因为，当时中央决策采
取了一种十分特殊的方式，即中央政府与各省一对一地单独谈判。这种形式
容易使经济发达省份凭借自己在国民经济中的地位与中央大胆讨价还价。而
贫困省却没有本钱做到这一点。因此，在这个时期，发达省份的利益在中央
决策中得到了特别的关照。④
很显然，各省都有自己的特殊利益。为了实现地区均衡发展，中央政府
应当平衡它们之间相互冲突的要求，而不是偏袒哪一方。这就要求在中央决
策过程中，代表各种不同利益的呼声都要能被听见。④只有当所有省份都有
参与决策的平等机会时，中央政府才能有效地抵制来自经济实力强大省份
的压力。此外，倾听各种不同的声音，将决策过程透明化，还能促使中央
政府在制定公共政策时采取更加负责的态度，避免政策的失误或政策的大
起大伏。⑤
①胡鞍钢、王绍光、康晓光：《中国地区差距报告》，沈阳：辽宁人民出版社，1995年；
Mar。k Selden，“China’s Rural WelfaIIe Systems：Cri商s and Transfoi‘mation”，a paper
presented at the International Conference on“PRC Political Economv：Prospe(龙s Under’the
Nint：}1 Five-Year。Plan”，National Cheng Kung University，Taiwanm June 7—10，1997；
Loraine A．West，and Chr砬ir】e P．．W．Wong．“Fiscal【)ecentl-alization and Growing Re—
gionalI)isparities i11 mlral China：Some Evidence in the Provision of Social SeⅣices”，()xford
Review—or勘cnomik Poli(y，V01．11．No．4(1995)．
② 王绍光，“China’s 1994 Fiscal Reform：An Initial。Assessment”，／lsiar,I s“”y(Septem-
ber，：1997)。
③ 王绍光，“The Inst，itutional s吼lrces of Central—Local Rivalry：：1980一1993”，md”Ⅲ呻f，
Yale Uhivel商ty，1996。
④ Sen，“Social Commitment and Democracy”，pp．21—22．
⑤ Joseph St[95tz，“D戤nbl3tion，．gfficienc37 and Voince”．
260 l安邦之道
五、采取六种必要的行动
如果地区差距(或其他形式的不平等)扩大不是必然的，而是倾斜政策
和政府能力下降的结果，那么，均衡发展就不仅仅是一个理想的目标，而且
是可以达到的目标。怎么才能防止地区差距进一步扩大并进而逐步缩小地区
差距呢?我们提出六项政策建议：
1．取消向沿海地区倾斜的优惠政策
向沿海地区倾斜政策是建筑在所谓“梯度发展理论”基础之上的。这种
理论在道义上比臭名昭著的“下渗理论”(tricMe—down theory)更糟糕。下
渗理论只是反对中央政府为了落后地区的利益进行干预，而梯度理论则主张
中央政府应站在发达地区的立场进行干预。据梯度理论的鼓吹者说，为了争
取经济总量的尽快增长，政府应当有意识地将各种资源集中在发达地区，使
它们成为经济增长的火车头。
如果不改变这种向沿海富裕省份倾斜的政策，内陆省份就永远没有机会
赶上自然资源和人力资源优越得多的沿海地区。
2．重建中央财政转移支付制度
前面讲到，中央政府没有调动资源的能力是贫困省份落后于富裕省份
的重要原因。因此，要缩小省际之间在收入和增长方面的差距，就必须努
力缩小省际之间在资源上的差距。财政转移支付是各国用来缩小地区差距
的主要形式。从建国到改革前，中国也曾采取过这种办法，并取得一定的
成功。④改革P／,来，这种办法几乎弃置不用了。由于过度放权，各省在财政
上变得高度自治。随着发达省份对中央财政的贡献越来越小，中央政府能掌
握和调配的资源也越来越少。中央的那点财政收入应付自身的开支尚嫌不
足，哪有多少资源可供用于财政转移支付?地区差距于是变得越来越大。
为了缩小各省在收入水平和增长潜力方面的差距，中央政府必须下决心
重建中国的财政分配体制，提高自己的财政汲取能力，以便在重新分配资源
方面发挥更大作用。只有中央政府才能够从富裕地区汲取资源向贫困地区转
移，实现均衡发展的目标。
①Nicholas R．Lardy，“Regional Growth and Income Distribution in China”in Robert F
Demberger，eds．Chind’Development Experience in Comparative Perspeaive，Cambridge：Ma：
Harvard University Press，1980．
I
正视不平等的挑战I 261
3．消除贫困
每个社会成员都有权享受健康、长寿和体面的生活。然而，贫困却剥夺了一
些人的这些基本权利。贫困不仅使他们得不到最低生活保障，还剥夺了他们作为
人应有的尊严。①因此，每个政府都应承担起最大限度地消除贫困的责任。②
解放以来，中国政府在消除贫困方面做了大量工作。在过去二十年里，
大约有两亿人口摆脱了绝对贫困。在这么短的时间里，有这么多人脱贫，这
在人类历史上是一个空前绝后的奇迹。然而，中国还没有资格自满，因为到
1998年，仍有五千万人挣扎在贫困线之下。这里的贫困标准是中国自己的
标准。如果采取国际上通用的贫困标准(即按1985年购买力平价美元计
算，人均生活费不足一美元)，中国则仍有近1．5亿贫困人口，占人口的
12．5％。③中国政府必须把消除贫困作为国家的优先政策目标。
贫困在中国并不只是地区现象。即使在沿海地区，如广东、河北、江苏
和海南，也有不少人生活在贫困线以下。不过，贫困现象在西部和中部的内
陆省比沿海省份要普遍得多。④因此，在制定扶贫政策时，中国政府应当特
别注意贫困地区里的最贫困人口。在财政转移支付时，应当拨专款救济那些
因不平等增长所造成的最贫困人口。㈢
4．保证最低水平的基本公共服务
在中国，落后地区不仅仅人均收入低，而且各项公共服务也最差。中央
政府有义务保证向每个公民提供最低水平的基本公共服务。这就要求通过转
移支付使所有地区都具备提供最低基本公共服务的财政能力。
基础教育和卫生保健是最重要的公共服务。这类服务可以从两个方面帮
助贫困地区。首先，它可以提高这些地区人民的生活品质。更重要的是，它
可以提高那里劳动力的素质。研究证明，人力资本的投资是现代经济增长的
发动机。只有当落后地区的劳动力身体健康且普遍受过基础教育时，这些地
区才有希望进入经济增长的主流。从这个角度看，用转移支付的方式为所有
人提供受教育和医疗保健服务的均等机会，不应被看作一种慈善行为，而应
被看作一种投资。这种投资不仅有利于贫困地区而且也有利于整个国家。
① UNDF。，Human DMlopment Report 1997，New 1York：()xford University Press，1997，
pp．15—23．
②同上，pp．6—7．
③World Bank，Sharing Rising Income_5：，p．4．
④UNDP，．Huma^I Development Report 1997，p．23．
⑤ 中国有592个贫困县(以1992年人均收入水平)。这些贫困县是中央政府协调的扶贫计
划的主要对象。
262 l安邦之道
5．改善落后地区的基础设施
基础设施是经济发展的必要条件。在中国，落后地区之所以落后就是因
为这些地区缺乏交通运输设施、供电供水设施等等增长的先决条件。基础设
施不足在许多方面限制这些地区增长潜力的发挥，例如它们缺少与沿海和海
外的市场的联系；它们的生产和运输成本太高；外面的资本、技术和人力不
愿流向这些地区；它们的劳动力不了解其他地区的就业机会等。总之，由于
缺乏必要的基础设施，在与发达地区竞争中，落后地区只能处于下风。
为了实现均衡发展的目标，中国政府至少应当为落后地区创造一个公平
竞争的环境。利用转移支付改善贫困地区的基础设施是实现对所有地区提供
均等发展机会的第一步。
6．促进生产要素流动
。任何一种区域发展战略都不能满足于对落后地区的补血，而应着眼于培
养它们自身的造血机能。如果一项发展战略不能使落后地区获得自己发展经
济的能力，那么它就是一个失败的战略。
要帮助落后地区发展经济，就必须设法将各种经济活动吸引到这些地区
去。当然，改善基础设施是吸引外来投资的一个条件，但是，仅仅如此还不
够。外部投资不会因为落后地区基础设施有所改善就自动流到这些地区去，
因为发达地区的基础设施条件要好得多。因此，除了加大对落后地区基础设
施的投入以外，政府还必须千方百计促使生产要素(资本、技术、劳动力和
人才)向有利于落后地区的方向流动。
政府怎样才能促使企业到落后地区投资办厂呢?如果没有政府干预，落
后地区当然不是企业投资的首选目标。其他国家的经验表明，以下这些政策
工具往往是行之有效的：①
①Stuart Holland，Capital Versus mP Region，London：Macmillan，1976 l A．J．Brown and
E．M．Burrows，Regional Economic Pmblems：Comparative Experiences ofSome Market Economies．Lon．
don：George Allen&U邢in，1997；R．L Matchews，ed．Regional Disparities and EconoMfc DP。
velopment，Camberra：Center for Research on Federal Financial Relations，198l l Harvey
Armstrong and Jim Taylor，Regional Economics and Poficy，Oxford：Phikip Allan，1985 l
Douglas，E．Booth，Regional Long Waves，Uneven Gwwth，and the Cooperative Alternatipe．New
York：Praeger，1987I Hal Hill，ed．Unity and Diversity：Regional Economic Development in IndD”e．
sia Since 1970，Singapore，Oxford Unversity Press，1989l David Smith，North d"d So“th：
Britain’s Economic，Social and Political Devide，London：Penguin Books，1989 l Alex Bowen and
Ken Mayhew，eds，Reducing Regional Inequalities，London：Kogran Page，1991；Huib Ernste
And Versa Meier，eds，Regional DevelotIment and Contemporary Industiral Response：Extending Flexi．
ble Specialization，London：Belhaven Press，1992I Donald J．Savoie，Regional Economic Develop—
ment：Canada’j Searchfor Solutions，2rid edition，Torontao：Unversity of toronto Press．1992．
正视不平等的挑战I 263
——为厂商提供有关在落后地区投资机会的信息，以降低不确定因素；
——向在落后地区投资建厂者提供补贴，以降低投资风险；
——为开发落后地区提供种种服务，如建立工业园区等，以降低投资
成本；
——为开发落后地区的资源提供补贴；
——在落后地区兴建中央项目，作为经济增长的启动机；㈣
——对落后地区提供财政转移支付，扩大当地需求，刺激经济增长。
此外，政府还应促进劳动力跨地区流动，减少地区间就业与收入的不平
等。政府特别应该鼓励而不是限制落后地区的剩余劳动力向发达地区有计划
地流动。
这一条政策建议符合新古典主义经济学的观点，即应努力清除不利生产
要素流动的种种障碍。如果资本向落后地区流动，劳动力向发达地区流动，
长此以往，地区差距就会缩小。我们与新古典经济学不同的地方是，我们不
相信仅靠市场的白发力量，资本和劳动力就会自动朝我们所希望的方向流
动。促进生产要素流动仍需要政府政策作为“润滑剂”。
小结
中国正在由计划经济向市场经济过渡。在此过程中，尽管需要在很多方
面对现有体制进行改革，我们却不应当放弃社会主义所追求的公平分配的目
标。在前面，我们提出了一些缩小地区差距的政策建议。这些建议是符合市
场经济原则的，其精髓可以用一个英文词来概括：empowerTneilt(增强能
力)。首先，要增强中央政府干预经济的能力。其次，中央政府要增强落后
地区发展经济的能力。那么，中国政府应当怎样增强落后地区发展潜力呢?
补贴是必要的，不过补贴应主要用于扶助绝对贫困人口。但光靠补贴不行。
中央政策的重点应当放在如何使落后地区获取依靠自身发展经济的能力上。
这样就需要帮助它们在人力资源方面进行投资，改善它们的基础设施条件，
并为它们吸引外来投资提供有利的政策环境。采取empoweI’mellt的做法，
是为了将生产要素推到或拉到它们能得以充分利用的地方。这种做法不仅有
利于缩小地区差距，还为加快整体国民经济的快速发展创造了条件。
① 在美国，这种政策往往是以在各州分配国防产品订货的形式实现的。
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264 1安邦之道
开放与不平等4
——中国能否{}}偿加入wTo的受损者
一、引言
从一开始，以出口为导向的外向型战略就成为中国改革进程中必不可少
的一环。在最近二十年中，中国已经从一个闭关自守的自给自足型经济转变
为一个开放型经济。到2001年为止，中国已经成为世界上第7大贸易国和
仅次于美国的第二大外国直接投资(FDI)接受国。
毫无疑问，中国已经从开放战略中获得了巨大的利益。事实上，扩大开
放是中国经济学家中的主流观点。但他们忽视了扩大开放带来的社会影响，
