主义(authol札ar'ianism)大大缩小了干涉范围，其最低限度是不许对政权
本身提出挑战；而民主制下，基本人权完全不容国家干预，且一切必要的国
家干预须由法律认定并依法定形式进行。但“管得宽”并不意味着“管得
住”。新权威主义论者认为只要采取权威主义的政权形式，国家就可能有效
地干预社会、经济，实际上是一种误解。世界上有国家能力较强的权威主义
政权，如新加坡、韩国等；但是也有国家能力很弱的权威主义政权如非洲的
一些国家。新权威主义者大概不会否认目前中国的政权仍是权威主义的一
种。但是同时他们也看到中国政府干预经济、社会的面虽仍然很宽，有效程
度却很低。要不然他们就不会提倡新权威主义了
义政权国家能力不强的话，新权威主义何以见稿
威主义者明明是在解决国家能力问题的题目下，写了一篇如何改变政权形式
的文章，这叫文不对题。分省自治论者也犯了同样的错误。他们明明是想改
变政权形式，但拿出的办法却是削弱国家能力。除非我们相信国家完全不必
干预社会经济事务，否则国家能力总是越强越好。当然，国家能力强的政
府，不一定不干坏事；但可以肯定的是，国家能力太弱的政府，干不了
好事。
4 l安邦之道
三、什么是“国家能力”
那么，到底什么是国家能力呢?这是一个相对概念。当然，政权形式也
是一个相对概念，但是它是相对其他政权形式而言，如权威主义政体是相对
集权主义政体与民主政体而言。国家能力则不然，它是指国家将自身意
志(prefererlCe)转化为现实的能力，用公式表达则是：
嘲e力=嚣麓鬻
很明显，国家能力受两个变量的影响。一是国家希望达到的干预范围，
一是国家实际实现的干预程度。前者越大，国家能力越弱；后者越大，国家
能力越强。权威主义政权、公有制、中央集权、计划经济固然有可能加大分
子，但它们同时肯定加大了分母，因此国家能力可能较小。反之，民主政
体、私有制、分权制、市场经济下，分母相对较小，但分子不一定小，因此
国家能力反可能较大。需要说明的是，当我们用“国家能力”这个概念时，
我们指的是中央政府的能力，不是泛指公共权威的能力。后文将会讨论，地
方政府干预社会经济的能力的扩大，并不意味着国家能力的增强。相反，它
还极可能削弱中央政府实现自己意志的能力。
国家能力主要表现在三个方面。第一，是葛兰西讲的文化或意识形态霸
权问题(cultural hegemony)，换句话说是国家对社会各阶级的文化渗透。
这种渗透以教化的形式实现，学校、教会、大众媒介是主要载体。这方面的
国家能力表现在合法性上(1egit曲a吖)。第二，是国家的社会控制能力问
题；文化霸权指的是对属民的内心征服，社会控制指的是对属民外在行为的
约束。军队、警察、法院等国家强制机构是实行社会控制的主要工具。一个
政权哪怕已经失去了合法性，也可以靠刺刀继续维持，历史上不乏此项先
例。第三，是国家实施其社会经济政策的有效程度问题，换句话说，是国家
以动员、分配、使用各种资源的方式实现其既定目标的能力问题。随着技术
发展、生产进步，社会经济组织日趋复杂，这种能力对现代国家来说越来越
重要。在所谓社会主义制度下，国家承担起社会生产、再生产、分配、再分
配的主要责任，这种能力的重要性可想而知。即使是在现代资本主义制度
下，自凯恩斯革命以来，这种能力的重要性也显而易见。按哈贝马斯的说
法，经济是否增长已成为现代资本主义国家合法性的基础。由此可见这种能
I
建立一个强有力的民主国家|5
}
力对西方工业化国家实在是性命攸关。社会主义制度自称比资本主义更有活
力且保证实行远较资本主义公平的分配方式，这样当社会主义国家无力实现
这两项承诺的部分或全部时，合法性危机就很可能爆发了。在这个意义上，国
家实施其社会经济政策的能力是三种国家能力的关键：这种能力强的话，国家
的合法性基础就不会弱；合法性基础坚实，自然社会控制就不会那么困难了。
由于国家实施其社会经济政策的能力如此重要，也由于篇幅所限，本文
将集中讨论这种能力及影响这种能力的各种因素。度量这种能力当然可以使
用很多种指标，但为了讨论方便，本文将只限于讨论一种指标——国家动
员、分配和使用财力的能力。这不是一种随意的选择。几个世纪以前，布
丁(．1ean Bodin)就认识到了财力对于国家的重要意义。他说：“财力是国
家的神经系统。”的确，国家的所有职能都需要财力支撑。现代国家要指导
经济社会发展，没有财力就寸步难行。另一方面，国家的所有活动都会反映
到其财政统计上，财政统计比政策声明更能如实地显示国家活动的轨迹。如
果我们接受政治学就是研究“谁在何时何地以何种方式得到了什么以及多
少”这个定义，则分析国家的财政活动便可看作了解国家与社会关系、国家
内部关系的最佳出发点之一。财政是各种政治力量较量的特殊战场。国家能
力是强是弱，看看它的财政活动，应能看出个端倪来。熊彼特相信财政社会
学将极大丰富国家理论，绝不是偶然的。
四、社会制度与国家能力
在西方工业国家，由于政治民主制度的存在，各种社会阶级必定会以政
治参与的方式影响国家财政。说到底，各阶级的利益都在于尽量减少自己承
担的税负，同时尽量扩大有利于自己的财政支出的份额。在这种政治制度
下，国家动员、分配、使用财力的能力取决于国家在多大程度上能超脱各阶
级(包括统治阶级)的影响。国家的超脱度(autonomy)越高则其动员、
分配使用财力追求自己目标的能力越大。能力大的国家谓之日“强政府”
(strong state，不同于通常所说的“强国”)，能力小的国家谓之日“弱政
府”(weak state)。最强的政府能够改变各社会集团的行为，甚至整个经济
结构；弱一点的政府虽能抵御各社会集团的影响，却无力改变它们的行为；
最弱的政府则往往成了特殊利益的俘虏。例如，战后的日本、法国常被认为
有最强的政府。高度的中央集权，精细的内部分工，加之配以训练有素的科
层人员，使这两个政府在很大程度上能影响市场，而不是被动地跟着市场
转。美国、意大利则是弱政府的典型。政府内各个部门互相掣肘，使政府作
6 l安邦之道
为一个整体无法以合作主义(COI’poraion)方式化解政治冲突及对资源的竞
争。结果是两国在国际市场上的竞争力逐渐下降。
在多数第三世界国家，社会是一种网状结构。宗教、种族、民族往往把
一个社会割裂成许多小块。政府只不过是诸多寻求统治权的组织之一。虽然
到处都可以看到政府活动的影子，实际统治权却往往不在政府或政府授权的
组织手里。社会控制权的支离破碎严重削弱了政府的动员能力。这些政府的
统治方式也许很残暴，但就动员、分配、使用各种资源(财源当然也包括在
内)的能力而言，它们都是些很弱的政府。这是很多第三世界国家无力形成
社会经济发展计划或有计划而无力实施的主要原因之一。
在传统社会主义国家体制下，由于实行生产资料国有制和计划经济，个
体经济成分微不足道，集体经济成分严重依附国家，国营企业不光在法律上
而且在实际上占据统领地位。同时由于政治上采取集权主义或权威主义方式
进行统治，社会学所称的“中介社会团体”几乎完全被消减了。这两方面的
制度特点导致黑格尔所谓“市民社会”(civil society)严重萎缩或缺位。换
句话说，国家宰制了社会。既然各社会集团无力影响国家的决策，国家也不
必对社会各集团负责，国家的超脱度当然很高。在这种情况下，国家动员、
分配和使用财力的能力是不是很强呢?相对于西方工业国家和第三世界国
家，国家社会主义制度下政府在这方面的能力一般说来的确较强。但相对这
种制度下国家给自己提出的任务而言，它们的国家能力却显得太弱了。号称
计划经济，但经济运行却表现出极大的无计划性，就是其表现形式。如果
说，在西方和第三世界国家，独立的社会势力是影响国家能力的主要因素，
那么在缺少独立社会势力或社会势力弱小的国家社会主义制度里，什么是影
响国家能力的主要因素呢?十五年前，施密特(Phih'pp C．Schmit．ter)在一
篇不太引人注意的文章中指出：权威主义政权的致命弱点并不在于它与市民
社会的关系中，而在它自身的结构之中。这是个一针见血的看法。权威主义
政权要宰制社会，就要建立从中央到地方一整套政权机构。组织理论早就发
现，在复杂组织中，各部门都有寻求较多独立的倾向，或离心倾向。加之由
于权威主义政权的各个组成部分也是权威主义性的，它们在各地各部门居垄
断地位。因此这些组成部分反倒可能构成对整个政权的潜在威胁。这一点对
中国历代统治者来说并不是什么秘密。汉初实行分封制，连皇亲国戚都相互
拥兵自重，向天子挑战，更何况如今非亲非故的官僚呢?国家社会主义制度
不仅政治上实行权威主义，经济上还实行公有制，指令性计划，其制度后果
是鼓励了纵向交往，切断了横向联系，造成了一个蜂窝状的体制。这种体制
中，地方各级政府(尤其是省级政府)具有离心倾向且有能力追求与中央政
府相左的目标是不足为怪的。
建立一个强有力的民主国家1 7
五、国家社会主义制度下的地方政府
以往分析国家社会主义制度的理论，往往把地方政府看成是中央政府的
代理者，这显然是错了。近来有人试图修正这种理论，提出地方政府是当地
利益的保证者的看法。但这种新看法解释不了实际中大量存在的地方政府与
当地老百姓之间的冲突。我认为，地方政府从根本上来说既不是中央政府的
代理者，也不是当地利益的保证者，它具有其独立的利益。过去十几年里，
国家的超脱性在政治学界是个热门的话题。这里所谓“国家”是指中央政
府，“超脱性”是指不受社会势力影响。我想借用“超脱性”这个概念来形
容国家社会主义制度下地方政府的地位。当我说“地方政府的超脱性”时，
我是指地方政府有自己的政策偏好。这种偏好与中央政府的偏好及当地社会
的偏好(为了方便起见，我在这里假设当地社会内各阶层的偏好是一致的。
实际情况当然不是这样)有下表表现的四种可能关系(见表1)：
表1
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━━━┓
┃二三二：：：：三主曩寒：兰：二二 ┃ 一致 ┃ 不一致 ┃
┃地方政府偏好与当地社会的偏好—～～～ ┃ ┃ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━┫
┃ 一致 ┃ I ┃ Ⅱ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━━┫
┃ 不一致 ┃ Ⅲ ┃ Ⅳ ’ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━━┛
地方政府当然总是希望能将自己的政策偏好转化为政策行动。在1种情
况下，地方政府即使按自己的偏好行事也不会造成什么矛盾，因为它的偏好
与中央政府和当地社会的偏好恰巧重合，是个皆大欢喜的局面。在这种情况
下，地方政府当然乐得声称“与中央保持一致”，“为人民服务”；中央政府
也会不失时机地、大张旗鼓地制造“和睦的社会主义大家庭”、“全国一盘
棋”的形象。在Ⅲ情况下，虽然地方政府与当地社会的偏好不一致，但与中
央政府的偏好一致。因为是权威主义的政权，地方政府并不过多考虑来自社
会的压力，所以它将自己的偏好转化为行动应没有什么大的困难。这种情况
下，地方政府有点像中央政府的代理人。在Ⅱ情况下，地方政府的偏好与中
央政府的偏好不一样，但与当地社会偏好一致。如果地方政府能设法将自己
的偏好转化为行动的话，它就可能被人看作是当地利益的保证者。地方政府
超脱性主要表现在Ⅳ情况下，亦即当它的偏好与中央政府偏好和当地社会偏
8 I安邦之道
好都不一致的时候。如在Ⅳ情况下，地方政府总可以实现自己的偏好，则没
有人会怀疑地方政府的超脱性了。正因为它不可能做到这一点(如各地方政
府都能做到这一点，便意味着整个政权的崩溃)，且存在其他三种情况，它
的超脱性才显得很模糊。但以上分析表明“地方政府超脱性”这个概念，比
把地方政府看作“中央政府代理人”或“当地利益的保证者”更具说服力。
研究西方和第三世界的学者发现，国家(中央政府)的超脱度(相对与
社会)越高，其能力越强，上面关于国家社会主义体制的分析却显示，地方
政府的超脱度(相对与中央政府和当地社会)越高，中央政府动员、分配和
使用资源的能力越弱，因为地方政府可能为了实现自己的偏好与中央政府展
开对资源的明争暗斗(在实行文化霸权和社会控制方面，地方与中央政府的
偏好常常是一致的)。换句话说，在国家社会主义制度下，影响国家能力的
主要因素是地方政府的超脱程度。
就地方政府具有自己的政策偏好而言，其超脱性也许永远存在；但就地
方政府能否如愿以偿地将其偏好转化为政策行动而言，其超脱程度则是个变
量。这个变量与地方政府掌握的资源量成正比，亦即当地方政府掌握的资源
量扩大时，它可能利用这些资源扩大自己的超脱程度。在国家社会主义制度
下，总的趋势似乎是地方政府的超脱程度越来越高，其结果是中央政府的国
家能力日益空洞化，徒留下一个大一统计划经济的表象。中国过去四十年的
历史就是一个例子。
六、中央计划经济体制下的国家能力
中国共产党刚刚夺取政权那几年，其国家能力是很强的，与腐败无能、
支离破碎的国民党政府形成了鲜明的对照。1950年中央政府成功地完成了
从根据地时期分散经营、自给自足的体制向全国统一集中型财经管理体制的
过渡，使中国自晚清以来第一次真正实现了统一。统一的全国财政收支、统
一的物资调拨、统一的货币发行，使国家得以动员和集中有限的资源投资重
大基本建设项目，在全国范围内有计划地合理安排生产力布局，并通过价
格、税收、信贷等经济杠杆调节私人资本主义经济和个体经济。国家能力的
增强为国民经济迅速恢复到战前最高水平提供了有利条件。
随着第一个五年计划的展开，中国的生产资料所有制由五种经济成分并
存的结构变为国有经济成分占绝对优势的比较单一的结构，使国家指导经济
发展的责任大大扩大。与此相适应，国家加强了自己动员各类资源，尤其是
财源的能力。财政预算收人占国民收入的比例从1952年的29．5％提高到
建立一个强有力的民主国家I 9
1957年的34．15％，五年之内提高了近5个百分点。同时绝大部分资金仍集中
在中央手里。“一五”时期的财政总收入中，中央占80％，地方(包括省县两
级)只占20％；在财政总支出中，中央占75％，地方只占25％。在“一
五”期间的预算内基本建设拨款中，属于中央项目的占79％，属于地方项
目的占近21％。由此保证了中央政府关于集中力量进行重点建设的方针得
以实施，使第一个五年计划顺利完成，奠定了中国工业化的初步基础。
七、1958年权力下放与国家能力的变化
如果存在理想的中央计划经济体制的话，“一五”时期也许是中华人民
共和国经济史中最接近这种理想的时期。但是毛泽东发现这种苏联模式中包
含着他所厌恶的东西，亦即随中央计划体制而来的广大的官僚体制。问题在
于他选择的反官僚方式代价太大，收效甚微。思想教育、下放劳动、整风运
动都是着眼改造官僚的世界观，而未着眼于制度改造。而当毛泽东着眼于制
度时，他选择了化整为零的方式，亦即要求各地建立独立的经济体系。这样
做在他看来既可以避免维持一个庞大的中央官僚体系，同时又不必采取可能
造成不平等的市场机制。1956年毛泽东开始思考如何脱离苏联式中央计划
体制。1958年大跃进中，他便将其对苏联模式的反思付诸实践了。这次经
济体制改革集中表现在大规模下放管理权，其要旨在于打破“条条专政”，
建立以“块块”为主的体制，尽快地实现工业总产值超过农业总产值，使各
省、市、自治区都建成独立完整的经济体系。下放的管理权主要包括以下几
个方面：
第一，改变企业的隶属关系(不是改变企业与政府的关系)，把中央各
部所属企业，除一些特别重要的特殊性和试验性企业以外，原则上一律下放
给地方管理。短短几个月间，中央直属工业企业下放了88％。荒唐的是，
把一些地方根本无法管的大型骨干企业也下放了，特别滑稽的是把铁路、公
路、邮电、航空、港口、电力、军工企业及各个地区的商业大批发站也下放
了。结果造成地区分割，周转不灵。
第二，下放计划管理权。当时提出所谓“两本账”、“三本账”的说法，
即：中央的第一本账是必成数，第二本账是期成数；中央的第二本账就是地
方的第一本账。地方再提出自己的期成数作为自己的第二本账。这样的计划
等于没有计划，无法进行宏观经济控制。严重的是基本建设审批权也下放
了。中央只审批特大建设项目，地方要建限额以上的项目，只需报国家计委
备案，限额以下的项目完全由地方自行决定。这样一来，就形成了自成体
10 I安邦之道
系、各自为政的局面。基建急剧膨胀、重复建设、盲目生产等现象比比
皆是。
第三，也是最重要的，下放财权。这主要是扩大地方财权，把大部分财
政收支划归地方掌握，只把为数不多的中央直属企业收入以及如外贸、海关
等不便按地区划分的收入留在中央。
下放财权，不仅没有减少财政收入占国民收入的比率，反而增大了这个
比率。“一五”期间财政收入占国民收入的比率平均为32．7％，而1958年
为39．86％，1960年为46．91％。这说明，地方政府一朝有权，便会不遗余
力地扩大属于自己支配的财力。1958年地方分成收入达30多亿元，是原来
设想的三年累计总数。在所有财政收入中，中央支配的份额大幅下降，
从“一五”期间的75％下降到50％，地方支配的财力则由25％上升到
50％。与此同时，税收管理权也下放了，允许地方有减税、免税和加税的权
力，后果是很多地方和企业任意挤占国家财政收入，“化大公为小公”。大跃
进期间，预算外资金第一次开始迅速膨胀。1957年预算外资金总数仅为
26．33亿元，1958年增为55．99亿元，翻了一番。1959年再增为99．55亿元，
几乎又是一番。1960年达“7．78亿元，四年间增长了近五倍。本来“一五”
期间，预算外资金平均为预算内资金的6．5％，但1960年已达20．6％。中
央政府很难掌握预算外资金的流向和流量，结果各地区纷纷以预算外资金安
排计划基建或其他非生产性开支，加剧了其基建膨胀，造成国民经济比例严
重失调。中央财权的萎缩还导致了巨额赤字。1958年至1961年财政四年连
续入不敷出，总共造成180．3亿元的赤字。
大跃进的恶果人人皆知。论者一般认为经济浪漫主义是造成三年灾乱的
主要原因，这当然是对的。从经济管理体制的角度看，这场灾乱几乎是不可
避免的：当资源配置的市场机制根本不存在，而计划机制又弃之不用时，除
了混乱我们还能期望什么呢?大跃进的实践对我们认识国家能力的重要性应
是极有启示意义的一课。至少，我们可以初步得出结论：且不管计划体制本
身的优劣，国家能力强的计划体制比国家能力弱的计划体制要好。联想到其
他学者关于国家能力强弱对西方资本主义经济和第三世界国家经济发展的影
响之论述，我们也许可以说，在任何经济体制中，国家能力强总比弱好。
八、“虚君共和”与国家能力的变化
1961年后，中国恢复了国民经济的集中统一管理。中央政府强调所有
生产、基建、物资、劳动、收购、财务工作都要执行全国一盘棋、上下一本
建立一个强有力的民主国家I 11
账的方法。1964．年，成立了由毛泽东名义牵头、刘少奇实际挂帅的国民经
济统帅部，以保证中央对计划、经济工作的高度集中领导。同时加强国家计
委，使它真正成为中央领导在经济工作方面的总参谋部。①由于强调集中统
一，把关系国民经济全局的计划决策权和财权牢牢掌握在中央手里，使得国
家对宏观经济的控制能力大大增强，保证了国民经济调整任务的胜利完成。
毛泽东这几年已退居二线，但他对官僚体制的反感不减当年，“社教运动”
是他反官僚体制的一个重要步骤，后来的“文革”更是如此。至于重新强化
中央集权，在他看来只是摆脱经济困境的权宜之计，绝非他的真正意愿。一
旦经济从危机中复生，毛泽东再次下决心将中国的经济体制从中央计划的轨
道上拖出来。这一次中苏交恶、美军在印度支那卷入渐深等国际因素，也是
促使毛泽东重新主张建立地方自给自足经济体系的重要原因。1966年毛泽
东在杭卅I政治局扩大会议上的讲话再次提出应实行“虚君共和”，批评中央
部门收上来的厂收多了，凡是收了的都叫他们出中央，到地方上去，连人带
马都出去。②两个月后，他又写出了著名的“五七指示”。其中透露出他对
社会分工的反感，也暗示他希望看到地方自给自足的哲学落实到最基层。
“文革”开始后，头三年是天下大乱，从基层到中央各级政权处于瘫痪
状态。毛泽东个人虽有至高无上的权威，国家指导经济活动的能力却降到了
极低点。1966年底决定的1967年年度计划，根本无法传达到各地，更谈不
上贯彻落实了。1968年的年度计划根本就没法制订，成为中国实行计划经
济以来唯一没有国民经济计划的一年。
70年代初的经济体制改革，与“大跃进”时期的做法一样，仍是以扩
大地方权力为中心的行政管理权的转移，只不过是以地方政府这个婆婆代替
了中央政府那个婆婆，以地方分散计划代替中央集中计划。劳动者个人的民
主管理权没有落实，企业这个国民经济的基层单位没有适当的经营管理权，
市场调节机制的作用没有得到承认。这样的权力下放当然正中地方政府的下
怀，但却严重削弱了国家对宏观经济的调控能力。实行中央和地方之间收入
分成措施后，地方政府为了扩大地方财政基础，增加自己的收入，大力发展
创利高的企业。同时，地方政府利用中央政府对地方小工业的优惠政策，大
量增加预算外资金，投资于所谓预算外企业，以期用滚雪球方式，扩大不受
上级政府约束的财力。从1970年到1976年，预算外资金占预算收入的比例
从15．39％猛增20个百分点，达到35．3％，成为继“大跃进”后的又一次
①房维中主编：《中华人民共和国经济大事记》，中国社会科学出版社，1984年
第382页。
②赵德声主编：《中华人民共和国经济史：1967—1984》，河南人民出版社，1989年
第1—42页。
12 I安邦之道
预算外资金大规模膨胀。税收权限下放以后，地方税务部门为了扶持本地经
济，随意减免税收，加重了国家财政困难。部分物资划归地方管理以后，在
建立自给自足的地方经济政策鼓励下，地方政府对完成国家调拨指标持消极
态度，不愿意按国家拨价把物资转给外地。70年代初的权力下放一方面造
成了各自为政、自成体系的封闭式地方经济，一方面造成了宏观失控。70
年代初的确称得上是集权主义登峰造极，但国家指导经济发展的能力却十分
有限。1971年、1972年出现的三个“突破”(基建、职工人数、工资总额)
和“一个窟窿”(进口粮食挖国家库存)，就是一个典型的例子。“虚君共
和”理想唤醒了地方政府的自我利益意识，加强了地方政府追求自身利益的
能力，这样造就了一批日后可能威胁中央权威的“诸侯”。
但是那时的“诸侯”毕竟羽毛未丰，对中央并不构成现实威胁。“诸
侯”们虽然都在尽量追求自己的利益，但他们背离中央指定方向主要是采取
钻中央政策空子的方式；在中央决策过程中他们还不敢站出来为自己叫喊，
与中央打交道时还不免战战兢兢。尤其重要的是，那时省级政府比地县级政
府更为小心谨慎。在“文革”后期那种险恶的政治环境下为求生存，刚刚经
历了“文革”前期批斗、囚禁的省级领导人无不谨小慎微，生怕再次失足又
被打入禁宫。再说中央虽然经济上要搞“虚君共和”，政治上却一直主张一
元化领导，谁也不愿背上个搞“多中心”的黑锅。而地县级领导人不必面对
坐镇北京的那些“要员”，他们的顶头上司省级领导班子没有那么可怕。很
多省级领导班子，用邓小平的话说，太“软、懒、散”。这种情况正是地县
两级求自我发展的大好时机。何况中央提倡各级建成自给自足的体系，省级
领导人既不敢把自给自足解释得太宽，又不敢解释得太窄，这样为地县领导
人留下广阔的回旋余地。“文革”后，一批地县级经济单位(如江苏的常
州、无锡、山东的烟台、浙江的温州等)能异军突起，其发展基础都是70
年代初期奠定的。
毛泽东虽然主张“虚君共和”，反对中央计划体制，但他不愿看到各
省、各地区间出现太大的经济差别。因此在推行行政管理权下放的同时，当
时的中央一直保留相当大一部分财权在自己手中。这从1971年至1976年间
财政收支体制的变化中就能看出来。那几年财政管理体制的变化虽然频繁，
但贯穿着一条主线，这就是财政分权应有限度，中央财政收入应有保障。正
是因为行政管理权限下放的同时，中央政府仍保留了相当的财权，它的再分
配能力才没有受严重的负面影响。这种再分配能力在一定程度上缩小了地区
差别。毋庸讳言，“文革”结束前，地区间的差别仍是很大的。但如果中央
政府没有较强的再分配能力，这种差别会更大。1949年之前的情况便是一
个鲜明的对照。
建立一个强有力的民主国家l 13
综观50年代至70年代，我们也许可以得出这样的结论：“虚君共和”
理想为离心势力的出现开了方便之门，但政治上的一元化，加上中央政府保
留的财权，制约了离心力作用的范围。
九、“放权让利”造成财力极度分散
毛泽东的经济改革着眼于脱离中央计划体制的轨道，而邓小平的经济改
革则着眼于脱离计划体制轨道本身，或称作“计划与市场相结合”。总而言
之，是要加强市场在经济中的调节功能。毛泽东和邓小平都搞权力下放，但、
目的、做法却有很大的不同。毛泽东主张权力下放，是基于他对中央计划官
僚的厌恶和对市场机制的反感；邓小平主张权力下放，是为了让市场机制得
以发挥作用。毛泽东下放的主要是行政管理权，邓小平除下放行政管理权
外，又加上了企业自主权。毛泽东希望下放的行政管理权能促使形成各地自
给自足的经济体系；邓小平认为自给自足是小农意识的产物，他希望他
的“放权让利”能促使形成专业化生产和全国市场。但实际上“放权让利”
还带来了什么样的后果呢?
1．财政收入占国民收入比重大幅度下降
1953年至1978年的26年间，中国财政收入占国民收入分配的比重平均
为34．2％，其中1978年占37．2％。从1979年起，依年下降为31．9％、
28．3％、25．8％、25．4％，1983年起略有回升，为25．6％，1984年、1985
年分别占26．1％和26．9％，1986年起又是急剧下降的态势，当年下降为
25％，1987年落至21％，1988年仅占19．3％。这个比例在全世界范围内无
论是与发达国家、中等收入国家和低收入国家比，都算是低的。据世界银行
测算，1988年，中国财政收入占GNP的比重为19．8％，其他社会主义国家
占62％，工业发达国家占24．1％，中等收入国家占24．0％，低收入国家占
15．4％。值得注意的是，其他国家的数字只包括中央政府的财政收入，中国
的数字是全部国家财政收入。如仅仅拿出中央政府的财政收入比，中国比低
收入国家的比重还要低。
2．国家财政预算收入中，中央政府所占的比重大幅下降
在国家财政收入中，归地方支配的比例上升。50年代中央财政所占的
比重大体是70％，60年代为600／0，而80年代平均只有500／；左右，1988年
比例仅为47．2％。1980年实行分灶吃饭财政体制以后，1980年到1986年中
14 l安邦之道
央财政收入平均每年递增5．5％，同期地方财政收入平均每年递增8．290／6，
大大高于中央财政的增长速度，也高于同期财政总收入增长6．9％的速度。
同期地方财政支出年平均增长9．2％，中央财政支出却只增长3．6％。④苏联
东欧等社会主义国家，中央财政收入占全部收入的比重在。700名左右；连不
负担经济建设任务的资本主义财政中，中央收入占总收入的比重也通常在
60％以上，即使在实行联邦制的美国，卅I和卅I以下政府的税收只占43％，
联邦政府则占57％。从支出角度看，地方政府财政支出占全部国家财政支
出全世界平均为30％左右。在像中国这样的低收入国家，地方政府的财政
支出一般只占15％，而中国地方政府的支出高达55％，实在是个异数。连
世界银行也惊呼“世界上没有什么国家财政分散到如此程度”。
中央财政收入比重下降的一个重要原因是财政补贴增加幅度太大。1978
年财政补贴仅为160亿元，1981年增至441亿元，1986年达700亿元，
1990年达1000亿元左右。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴。近
年来，两者都大幅度增长。以前，中国的财政补贴是用冲减财政收入的办法
处理的，财政补贴在财政收支中没有反映出来。从1986年起，修改了预算
编制方法，把财政补贴中的价格补贴由冲减收入改为同时列进收入和支出
栏，但是企业亏损补贴部分仍是暗补。如把财政补贴明目列入预算，则其占
财政支出的比重1978年为12．6％，1985年为21．2％，1986年占38．4％，
其后一直占三分之一强。财政补贴多由中央财政收入开支，目前中央财政补
贴已大于地方财政上缴，中央财政超负荷支出使其负担越来越重。
3．预算外资金飞速膨胀
国家财政收人占国家收入的比重下降，并不意味着各级政府掌握的财力
下降了。实行分灶吃饭财政体制以后，全国财政被分为互不相干的两大块。
除国家预算内资金外，还有预算外资金。
、中国的预算外资金在世界上恐怕是独一无二的。苏联虽然也有预算外资
金，但数额很小，只有相当于国家预算的2％一7％，而且受财政严密监
督。理论上，“预算外资金是根据国家财政预算管理体制的财政、财务制度
的规定，由各地区、各部门、各企业单位自行提取、自行使用的，不纳入国
家预算的财政性资金”。
既然预算外资金也属财政性资金，则中国的真实财政收入应为预算内收入
加预算外收入。如果我们算一算“真实财政收入”占国民收入的比重，结果是
①单欣红：《财政分配不合理是造成财政不理想的重要原因》，《财贸经济》，1987年
第lO期。
建立一个强有力的民主国家I 15
惊人的：分权时期这个比重较高，中央集权时，这个比重反较低。如“一
五”期间，1962年到1966年调整时期，“真实财政收入”占国民收入的比重
都未大过400名(只有1966年的40．35％是例外)；而大跃进期间，70年代
初放权以后，及经济改革期间，该比重却全在400名以上，到80年代末已接
近500,名。问题在于整个预算外收入不在中央政府掌握之中，中央政府在综
合财政收入中所占的比例是下滑的。
预算外资金在谁的控制之下呢?如果我们看财政报表的话，预算外资金
分为三大类：地方财政掌握的预算外资金、事业行政单位掌握的预算外资
金、国营企业和其主管部门掌握的预算外资金。第一类最小，只有区区几十
亿元，第二类居中，有几百亿元，第三类是大头，达2000亿元左右。前两
类加第三类中所谓“主管部门掌握的预算外资金”中很大一部分显然都在地
方政府控制之下。第三类中企业留利是财政体制改革后新增部门，其增长速
