国家。从1870年到1950年，瑞典的经济增长率也许是世界上最快的。④在
1950一1970年间，人均GDP增长率为4．2％，与其他()ECI)国家相仿(西
德与日本除外)。只是到了1970年后，瑞典的经济增长率才开始显著放缓。
在1970—1995年间，OECD国家的人均GDP增长了600名，而瑞典的人均
GDP只增长了37％。(2)充分就业：直到1980年以前，瑞典的失业率一般
在2％一3％之间，比欧洲国家要低，比美国则低得多。1980年后，失业率
①H．Heclo，Modent．Sodal Politics m Britaitl 4埘SwederI(。New Haven：Yale U。niversity Press，
1974)．
②Stephens比较了17个资本主义民主国家，他发现，社会民主党执政长短和工会的谈判
能力是影响再分配幅度(非军事公共支出占GDP的比重)的关键因素。见J．D．Stephens，
砚P 7kwfff0”fro．,I Capitalisnl fo SodalistHc(London：Macmillan，1979)，chaptei’4。
③Angus。Maddison，Phasef矿(：apitalist Development(Oxford：Oxford University Press，1982)．
184 l安邦之道
开始攀升。1983年达到近4％。此后开始下降，1989年回落到2％左右。但
1990年后急剧飙升，1992年首次超过美国，1994年达到13％。(3)普遍的
经济安全：从摇篮到墓地的全方位社会福利制度使所有人的生活水平得到了
可靠的保障；人们不再需要为伤残、病患、失业担惊受怕。在瑞典，贫困发
生率很低，尤其是儿童贫困率。在瑞典，也几乎没有在英美常见的贫民窟。
(4)相当公平的收入分配：“二战”以后，瑞典的收入不平等水平逐步下
降。家庭收入分配的基尼系数由1960年代中期的0．28下降到1980年代
初期的0．20。1980年代以后，收入差距扩大。在1980—1993年间，基尼
系数增加了0．03％--0．05％。同时，贫困发生率也增加了。不过瑞典依然
是世界上收入分配最平均的国家之一。尤其令人称道的是瑞典在消除性别差
距方面的成就。如1968年，妇女的收入比教育程度和年龄相当的男性少
23％。而到了1980年代中期，差距已缩小到11％。
1980年以后，瑞典模式受到了内外挑战。但即使是这个模式的批评者
也不能断定所谓“改革”是否能从根本上改变它的基本特征。
合作主义式的福利国家①
德国是最典型的合作主义式福利国家；奥地利、法国、意大利也属于这
一类型。
在德国，A．米勒一阿尔马克首先提出“社会市场经济”的概念，他将
之概括为：“社会市场经济是按市场经济规律行事，但辅之以社会保障的经
济制度，它的意义是将市场自由的原则同社会公平结合在一起。”这个原则反
映到了德国的宪法里。依据《基本法》，国家总政策应该服从社会总原则。国
家在保障公民自由经济交往的同时，也会在必要时积极干预经济和社会关系，
干预公民的社会生活，采取一系列措施建立社会保障体系和实现充分就业。
德国也有社会民主党。但与瑞典不同，在相当长时期里社会民主党势力
不占主导地位。说起来德国社民党曾有一段光荣的历史。它在1871年的帝
国议会选举中得票率只有3．1％。不到二十年后，它在1890年已成长为德
国第一大政党，得票率为19．7％。1912年，社民党得票率高达34．8％，保
持第一大政党的地位。但纳粹时期的迫害使社民党风光不再。 “二战”后，
从50年代初起，德国进入“阿登纳时期”，由基民盟／基社盟主政，分别在
1953、1957、1961、1965年四次选举中以较大优势取胜。1959年，社民党
自我改造，不再提阶级斗争。～直等到1969年，社民党才有机会与自民党
联合，上台执政。1982年联合政府下台，其后是执政16年之久的科尔政
①此小节主要资料来自莱蒙德’谢德曼主编《德国政治概括》(上海：学林出版社，1999)。
现代国家的再分配制度『 185
府。直到1998年，社民党才与绿党联手扳倒科尔，再次上台。
虽然社会民主党不占主导，但德国有与瑞典类似的合作主义制度安排。
在德国，雇员成立工会，雇主成立雇主协会。工会实行行业联合会原则，即
每一个行业系统只有唯一一个工会；所有行业工会都参加“德意志工会联合
会”(I)GB)。德意志工会联合会在社会上代表所有行业工会讲话，在各级
议会和政府面前代表雇员利益。雇主则有三个全国性协会BDI，BDA和
DIHT。从1960年代末开始，政府与主要利益集团以及专家代表定期会晤，
商讨共同关心的重大问题。劳资双方形成稳定的“社会伙伴关系”。工会与
雇主协会就所有部门和所有就业人群有关工资和劳动条件达成的协议具有约
束力，这被叫做“协调行动”(惫onzertz’erte’．dktion)。1970年代末，因劳资分
歧，这个各方代表定期会晤机制停止运作，但非正式三方接触仍然继续。
德国的整合机制决定了再分配机制的特点。在合作主义三方协调机制建
立之前(1948一1966年间)，政府强调得更多的是市场因素和经济增长。在
此期间，德国创造举世瞩目的经济奇迹。三方协调机制建立后，尤其是在
1967—1982年间，社会保障制度迅速发展。例如，1971年通过的法律将享
受养老金的待遇扩展到所有人，包括家庭妇女。从此联邦德国变成福利国家
和“假日共和国”。这个时期正好是社民党执政时期。
德国的再分配机制包括社会救济，社会保险和社会福利三个方面。社会
救济的对象是不能自己养活自己的人和其他需要援助的人。社会保险是再分
配机制的主体，包括全国强制性疾病保险、养老保险、失业保险和工伤保
险。最后一部分是福利分配，不需要特别的条件就可以享受：例如，《基本
法))规定：“婚姻和家庭受国家特殊保护”，“所有母亲都有权寻求国家的保
护与援助”。因此，德国于1952年建立了子女补贴制度。
德国的福利开支虽然没有瑞典那么高，但也不低。其公共支出在1997
年相当于GDP的50％。福利支出是其中最大的项目，相当于财政总支出的
一半左右。德国的转移性支出要高于法国，并大大高于英国和美国。据估
计，800／6的德国家庭受到政府的某种补贴，如养老金、子女补贴、失业补
偿、教育补贴等。①不过与北欧国家不同，德国福利国家的公平性再分配力
度要小一些。
受到保守主义风潮的影响，基民盟政府在1980年代便试图缩小政府干
预的范围。尽管如此，二十年过去了，德国福利国家的基本架构并没有发生
什么大的改变。
① Jens Albert，“Germany”，i11。Peter Flora，ed．，(；rowth如￡,lmits(BerHn：deGruyter，
1988)，pp．42—47．
·186 I安邦之道
自由资本主义式的福利国家①
自由资本主义式的福利国家以美国为典型，加拿大、澳大利亚也属于这
一类型。
与前两种类型相比，自由资本主义整合机制的特点是要么没有独立的工
人阶级政党，要么工人阶级在整合过程中的影响微弱。另外，这些国家～般
采取联邦制，给强势特殊利益集团杯葛创新思维更多的机会，为推行统一的
福利政策设置了更大的制度障碍。例如，美国南部保守国会议员在很长时期里
得以控制国会内关键委员会，从而拖延了各项再分配／福利法案的通过。②
由于底层阶级对社会发展方向影响乏力，个人主义的意识形态大行其
道。贫穷等社会问题被看作是个人的问题，经济不安全甚至被看作是对个人
奋斗的鞭策。这种意识形态的矛头直接对准国家对市场和社会生活进行干
预，认为再分配必须建立在自愿的基础上，主要是民间慈善机构的责任，政
府的作用充其量只是补漏拾遗(residual)，在边际上提供帮助。③
在这样的制度环境下，美国自由资本主义式的再分配机制便有了如下几
个特点：
·晚：福利国家的主要政策出台比欧洲国家要晚。
·缺：有些主要的福利(如医疗保险)到现在还没采纳，针对老人和
穷人的医疗保障除外。以公平为目的的再分配几乎没有。
·严：受益人要获取福利，通常需经较严的资格审查。
·散：只有养老保险是全国性的，而失业保险、老年援助、儿童援助
由联邦和州政府共同负担，申请条件由各州自行确定。
·低：再分配幅度低，福利水平较低。
·脆弱：保守派对福利制度的批评集中在对穷人的社会援助项目上，
使那些让穷人、少数民族及妇女儿童受益的项目最容易受到预算削减的影响。
@ A·Orloff&T·Skocpol，“Why Not Equal Protection?Explaining the Politics Of PubⅡc
Social Spending in Britain，1900--1911，and the United States，1880—1920”．4m∞缸”
&do蛔妇fR∥协，V01．49(1984)，PP．726—750，M．Weir，A．Orloft&T．Skocool-
eds·j The Politics of Social Policy in the United States(Princeton：Princeton university P赢：
1988)．
② L·Alston&J·Feree，“Labor Costs，Paternalism，and Loyalty in Southem Agdcul一
≯融、A Constraint on the Growth of the Welfare State”，Journal ofEconomic Histo，y，V01．45
(1985)，PP．95--117I J．Quadagno，Labor’sBenoqtsinthe Welfare State：nP弛Ⅲ而疵tio”ofors
Age Security(Chicago：Chicago University Press，1988)．
里 G‘Rim]诹er,Welfare Policy and Industrialization in Europe，America，dnd Russia(New York：
wney，1971)；T．Skocpol&J．Ikenberry，“The Political Formation of the American w矗．
fare State in Historical and Comparative Perspective”，Comparative Social R目ed砌，V01．6，pD．
现代国家的再分配制度I 187
互惠式的再分配机制：日本①
在发达资本主义国家中，日本独树一帜。其整合机制带有东方父权制
(Patriarctly)的色彩，结果使它的再分配机制呈现出互惠(reciprocity)的
特点。
战后日本政治格局可以用一句话概括，即由保守的自民党一党独大的民
主。②它是民主的，因为人民有普选权，言论自由、政党竞争、定期选举说
起来也一样不缺。但它又确是一党独大，从1950年代初到1993年，自民党
的执政地位从来没有受到威胁。即使1993年以后，自民党依然对左右政局
具有决定性的影响。党外当然还有别的党，自民党内更是有错综复杂的派
系。不过有两点是清楚的，与劳工相关的政党几乎从未有过组阁的机会；政
策制定过程主要由技术官僚主导。
没有劳动阶级的参与，这种整合机制是否能照顾他们的利益呢?答案是
肯定的。为什么日本的决策者会考虑劳动阶级的利益呢?因为存在一种“危
机一补偿机制”。战后日本的政局可以说是危机和挑战不断，如1949一1954
年，由战后改革引发的经济和政治动荡；1960年前后，由美日安保条约引
发的政治危机；1971—1976年，地方和全国大选中自民党的执政地位受到
挑战。除了内生的危机，在整个战后时期，国际事件引发的震荡也绵延不
断，如1973年和1979年的两次石油危机，以及发生在1971年、1977—
1978年、1985—1986年的日元汇率不稳等。由于一直感到自己的执政地位
不稳，保守政客的首要考虑是维持稳定的政治局势。在日本政治中举足轻重
的大公司和技术官僚同样也以政治稳定为第一要务。为了维护稳定，政府必
须小心处理分配性冲突。在日本，几乎战后所有主要的再分配政策调整都相
当突然，说明它们都是政治性的决定。值得注意的是，上述危机时期，正好
都是政府加大再分配力度，强调平等而不是效率的时期。这不可能是巧合。
例如，1973年被称为日本“福利时代的第一年”，因为在那一年日本开始了
一些新的福利项目，如为老年人提供的免费医疗服务；对昂贵医疗服务加以
补贴；将自雇人士的医疗保险从500名提高到4700,名；将养老金从相当于平均
工资的200／名提高到43％；引入子女补贴等。为什么自民党此时会有如此大
的动作呢?其主要原因是，经过二十年经济高速增长，日本人民这时更加重
①除非另加说明，本节资料来源是，Kent E．Calder，CrisisⅡndCompensation：Publicpotiq d耐
Political Stability m。Japan，1949—1986(P11inceton：PI-inceton University Pre鼯，1988)．
② ．Michio Muramatsu＆Ellis S．KI"auSS，“The【)ominant：Party and Social Coaliti’ons价Ja·
Dan"，j11 T．J．Peml)el，Ed．，LJncommon Democracies：确e omP4哪Dominant Regime．F(Ithaca：
Cotnell Umversity：Press，1990)，pp．282—305．
。188 l安邦之道
视生活质量，人口老年化也开始加速。左翼势力呼应人民的愿望，鼓吹改善
社会福利，在这个时期赢得了一些地方选举，对执政的自民党造成了巨大的
政治压力。①
从再分配的受益者看，预算分配严重偏向效率低下的非贸易部门，如农
业、流通和劳动密集型制造业，那里的雇员一般属于低收入人群。于是，在
日本出现了保守政党照顾主要弱势社会群体的现象(当然不是所有弱势群
体)。实际上，采纳左翼政党倡导的政策是自民党化解来自左翼政党压力的
最佳策略，与俾斯麦的手法如出一辙。更重要的是，再分配政策构筑了政府
与受益群体之间的互惠关系(reciprocal relationship)：政府为某些社会群
体提供政策优惠，受益群体为政府提供政治支持。
由于再分配是选择性的，在日本，西方福利国家式的再分配不多。②直
到1970年代初期，社会保障支出占GNP的比重仅为7％，远低于OECD国
家平均值13．9％。1970年代中期以后，社会保障支出占GNP的比重上升较
快，。但就绝对水平而言，仍然在OECD国家中谨陪末座。有意思的是，尽
管福利性再分配有限，在发达资本主义世界，日本的收入分配是最平等的国
家之一。④这是因为日本政府促进平等的主要途径是影响第一次收人分配。
其政策工具包括维持农产品高价，保护农民利益；对小企业实行一系列优惠
财政金融政策；保护劳动密集型制造业不受来自国外的竞争；在边远地区展
开大规模公共工程；辅助钢铁、汽车、电子等行业进行国际竞争等。这些政
策工具再次揭示了其选择。li：资源分配的对象是自民党的支持者，而不是所
有日本公民。
中国的再分配机制：现状与挑战
以上各节明确了再分配的种类，回顾了再分配机制发展的历史，指出了
再分配的必要。li，讨论了再分配机制与其他国家基本制度之间的关系。本节
把注意力移到中国。限于篇幅，对有关问题的讨论只能点到为止，不可能
展开。
①在1955--1973年间，日本经济年均增长率为10％，60年代末甚至达到14％。
②Yukio Noguchi，“Public Finance”，in Kozo Yamamura&Yamkichi Yasuba．eels．．
The Political Economy ofJapan，Volume 1，确P Domestic Transformation(Stanford：Stanford Univer—
sity Press，1987)，PP．186～222．
③Martin，Schnitzer，Income Distribution：A Comparative Stu如ofthe United States．West Germ4．
ny，East Germany，the United Kingdom，andJapan(New York：Praeaer．1974)．
现代国家的再分配制度l 189
在传统时代，中国与外国一样，是典型的伦理经济。再分配主要发生在
家人、族人之间，以援助性或救济性再分配为主。政府在再分配方面的作用
十分有限。
在毛泽东时代，中国经济依然带有强烈的伦理经济色彩。在公有制的
基础上，国家用工资政策、价格政策、收购政策等杠杆控制了初次收入分
配，将初次收入的差距压缩到一个很小的空间，从而减小了二次分配的必
要性。如果那时仍有某些再分配的话，主要不是通过政府财政税收和转移
支付的方式实行的。在城里，再分配的主体是工作单位。它为其雇员提供
就业保障(铁饭碗)，以及从子女入托到退休养老的全面福利计划(大锅
饭)。在农村，再分配的主体是人民公社，它为“五保户”提供以当地标
准制订的基本生活保障，并开展合作医疗活动。除此之外，其再分配功能
十分有限。
改革开放以来，中国告别了伦理经济，进入市场经济。我们现在既享受
着市场经济、对外开放和经济增长带来的种种好处，也面临着随之而来的种
种挑战。其中最严峻的两项挑战是不断扩大的收入分配不公问题和日趋恶化
的经济不安全问题。 、
20世纪70年代后期，当改革开始的时候，中国是一个相当平等的社
会，收入分配的不平等程度大大低于世界平均水平。回顾过去二十多年的历
史，可以说中国的改革开放已经使得每一个人都受了益。但是，某些社会阶
层比其他社会阶层获益要更大得多。尤其是进入20世纪90年代以后，改革
开放越来越显现出“零和游戏”(zer’o—Sum game)的色彩。在一部分人暴富
起来的同时，另一些人变成了绝对意义上的利益受损者。中国总的不平等可
以分为四个部分：农村中的不平等，城镇中的不平等，农村和城镇之间的
不平等，以及地区之间的不平等。有数据显示，这四方面的不平等都在扩
大。①这些不平等是相互交叠和相互影响的。如图1所示，中国目前总体收
人分配比建国以来其他任何时期都变得更加不平等。虽然目前中国的收人不
平等程度仍然低于绝大多数拉丁美洲国家和撒哈拉以南非洲国家，但已超过
了绝大多数东欧转型国家和西欧高收入国家，以及一些大的亚洲邻国，如印
度、巴基斯坦和印度尼西亚(见表2)。展望未来，除非两极分化的趋势能
够以某种方式被遏制或者扭转，在拉丁美洲和撒哈拉以南非洲盛行的那种极
端不平等，可能很快就会在中国出现。
①王绍光，“开放性、分配性冲突和社会保障：中国加入WTO的社会和政治意义”，Ⅸ视
界》第三期(2001)。
。190 l安邦之道
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J二!奎!!昼垦基尼系数 黔城镇居民基尼系数 ；。 全国居民基尼系数f
图1 中国的总体不平等(基尼系数)
资料来源：国家统计局，“从基尼系数看贫富差距”2001年1月，http：／／www．stats．
gov．cnZgqgl／gqglwz／200104240017．htm。
表2不平等程度的国际比较(平均基尼系数)
———————i_==_=_==_=————————————————————————————————一．
i-J堕塑墅———塑!! !塑二二
东欧0．250 0．289
高收入国家0．332 0．338
南亚0．350 O．319
东亚和太平洋地区 O．387 O．381
中东和北非 O．405 0．380
撒哈拉以南非洲 0．437 0．470
拉美／加勒比海0．498 0．493
中国0．299 O．388
中国(赵仁韦) 0．382(1988) 0．445(1995)
中国(邱晓华)0．450(1997)
中国(李强)0．458(1997)
中国(陈宗盛) o．403(1997)
』韭垦_韭箜整盟——一． !：!!!(鱼堑垫工墅进堕△：!!!1 2
—————’——————————————————————————————————————．————．．二_二二-=二——L=兰!竺二竺…l叭' …’，
。．。茎型查源：康晓光，“必须立即采取措施解决收入分配不平等持续扩大的问题”，中国科
学院未刊稿，2000。 、 。。～’
在不平等程度增加的同时，人们也受到诸如失业、住房、子女教育、医
疗、养老等问题的困扰。结果，在越来越大的人群中开始蔓延着一种经济不安
全感。到1999年，将近85％的城市居民感到了这种压力(见图2)。
鉴于初次收入分配不平等已扩大到相当严重的地步，经济不安全感已危
现代国家的再分配制度l 191
钙4”o巧卫”J晒0
¨仉吣m呲吼¨叭㈣
及人们对进一步改革开放的支持，①将再分配问题提到议事日程上来已变得
刻不容缓。
YRl995 YRl996 YRl997 YRl998 YRl999
图2 城市居民中感到沉重生活压力的人口比重(％)
资料来源：汝信等编：《社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测》(北京：社会科学文献
出版社，2000)，第77页。
在建设中国再分配机制时，必须首先明确再分配的主体。无论是在过去
还是现代，熟人和朋友之间的个人赠与从来都不可能有什么大的作用。家庭
的再分配功能也在退化。因为社会流动性加大，生育率下降，加上我国特有
的独生子女政策，大家庭和宗族在城镇几近绝迹，在农村其作用也迅速减
弱。改革开放为民间或半官方慈善组织开辟了一片天空，使它们成为再分配
的新主体。它们向一些人征集捐赠，然后对需要的特殊人群进行援助。“中
国青少年基金会”(希望工程)、“中国慈善总会”、“中国扶贫基金会”便是
这样的例子。目前，关于民间慈善团体没有确切的统计数据，我们因此无法
估量它们能在多大程度上扮演再分配者的角色。不过有三点是清楚的：一、近
年来的经验预示，民间慈善组织的作用会越来越大。二、与世界上有些国家
相比，我国民间慈善事业还有不小差距。这意味着，发展慈善事业，我国潜
力仍然很大。三、即使民间慈善事业得到充分的发展，其作用领域也会局限
在援助性或救济性再分配，不太可能在其他领域发挥多大的再分配功能。换
句话说，对民间慈善事业加以压制是愚蠢的，对民问慈善事业期望过高是不
现实的。有鉴于此，政府应该义不容辞地担当起再分配的主角。
①这从每年出版的《社会蓝皮书》可以看出。近年来，越来越多的人对进一步改革持谨慎
和保留的态度。见汝信等主编，《社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测，。1996—2001》(北
京：社会科学文献出版社，1996—2001)。
‘192 I安邦之道
如踟加∞如∞如加m 0
从政府的角度看，我国的再分配机制在过去十来年已经历了三重转型：
着眼点从初次分配转到二次分配，风险承担从单位转到社会，资金从条条统
筹转到块块统筹。这三个过程还没有彻底完成，但已取得了巨大成就。在救
济性再分配方面，已在全国多数城镇建立了本地居民最低生活保障制度，
2002年有望推广到所有城镇。在补偿性再分配方面，劳动部于1996年8月
颁发《企业职工工伤保险实行办法》。工伤保险制度统一适用于我国境内的
各类企业及其职工；城镇个体经济组织及其劳动者参照适用。在保险性再分
配方面，建立了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，三类保
险的覆盖面正在逐步扩大。
在看到成绩的同时，必须清醒地认识到，我国的再分配机制依然远远不
足以应付种种现存的和潜在的挑战。首先，救济性再分配力度太小。我国农
村还有三千多万人不能解决温饱问题；已经脱贫的人状态也不稳定，很容易
返贫。随着城市下岗失业问题的恶化，城市贫困问题也变得相当紧迫。①目
前；我们的政策把建立以社会保险为核心的社会保障制度放在优先位置，在
一定程度上忽略了对最困难社会群体进行救助和提供服务。②其次，补偿性
再分配机制不健全。按照((企业职工工伤保险实行办法势的规定，享受工伤
保险的条件是“属于工伤保险制度适用的企业，而且用人单位已为劳动者投
保”。这也就是说，相当多的企业并不适用这个制度。另外，在很多国家，
享受工伤保险已不再追究过失责任；而我国工伤保险仍然没有无过错(non．
faLdt)条款。难怪在深圳等地，有大量因工伤丧失劳动能力的打工仔得不到
起码的赔偿。第三，保险性再分配的覆盖面小。到“九五”期末，城镇职工
参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数分别为10448万人、
4332万人和10408万人，还有相当数量的职工没有包括进来。此外，社会
保险资金的筹集才刚刚完成了从县市级统筹向省级统筹过渡，暂时还没有计
划过渡到全国统筹。由于各地劳动力年龄结构不同，相当多的省市陷入了支
付危机。④从再分配的角度看，我国社会保障制度的再分配性不强，因为它
采取了社会统筹与个人账户相结合的模式，且以个人账户为主。这是资金积
累式的保障，其中虽然有政府的中介作用，但很少涉及收入再分配和政府转
移支付。
至于公正性的再分配，还基本上是个空白。因此，初次分配中不平等
①尹世洪主编，《当前中国城市贫困问题》(南昌：江西人民出版社，1998)。
@常宗虎，“重构中国社会保障体制的有益探索——全国社会福利理论与政策研讨会综
述”，《中国社会科学》2001年第三期，第122一128页。
@胡鞍钢，“利国利民、长治久安的基石——关于建立全国统一基本社会保障制度、开征
社会保障税的建议”，《中国国情分析研究报告》总第299期，2001年4月12日。
现代国家的再分配制度f 193
日益扩大的势头不可能得到遏制。特别需要指出的是，中国城乡分割的二
元结构也体现在再分配机制上。无论是救济性再分配、补偿性再分配，还
是保险性再分配，着眼点都放在城镇居民身上，基本上忽略了农村居民。
后者还没有被视为与前者在权益上完全平等的公民。遇到困难，农村居民
主要还是依靠家庭解决。其结果是农村基本保障工作薄弱，农村养老、医
疗和贫困人口救济问题突出。由于没有正式城市居民户口，进城务工的农
村人口成了再分配制度的死角。尽管这些流动人口的总数可能高达一亿以
上，他们面临的种种问题，如子女人学、看病求医、贫困等却得不到应有
的重视。
图3试图衡量中国政府再分配的力度。这里再分配力度的指标是两种财
政支出：用于教育和健康的社会支出以及转移支付，因为一般认为这两种支
出可以使穷人受益，并因此降低不平等水平。由图3看得很清楚，这两种支
出占GDP的比重一直都比较小。1999年，中国的社会支出仅为GDP的
3％，而转移支付支出低于1％。这样少的支出完全不可能应付由市场经
济、对外开放和经济增长带来的种种挑战。此外，20世纪90年代中期之
前，这两种支出占GDP的比重持续下降。
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1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
图3社会支出和转移支付占GDP的比重(1986—1999年)
中国的再分配制度之所以存在这么多问题，归根结底是政府的意愿和能
力问题。如果政府对再分配漠不关心，那么，再分配制度是不可能完善的。
当然，一个政府如果仅仅有良好的愿望，但缺乏必要的财政汲取能力，它也
难以建立有效的再分配机制。只有当一个政府进行再分配的意愿和能力都很
强的时候，再分配问题才能得到妥善的解决。
在整个80年代和90年代的大部分时间里，中国政府的政策倾向强烈受
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194』安邦之道
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到新古典经济学，或所谓“华盛顿共识”(the Washington Consensus)的影
响，追求的是“效率优先、兼顾公平”。说是兼顾，实际上在政策制定和执
行方面基本放弃了社会主义所憧憬的理想。反映到社会保障制度的建立上，
中国借鉴的是受到保守派推崇的智利模式和新加坡模式，合弃了西欧和北欧
模式。④到1990年代中期，情况变得很清楚，经济增长本身并不能自动解
决包括不平等在内的一系列紧迫社会问题，这迫使中国政府改变原来的政策
导向。自1996年以来，中国政府已经采取了一些缓和社会两极分化趋势的
措施。如图3所示，在经历了长时期下降趋势以后，社会开支在1996年后
开始回升；转移支付支出也于1998年开始回升。那一年，政府在预算中增
加了一个新的类别：“社会保障补充支出”，这项支出总计150亿元。第二
年，这项费用增加了一倍多(达到了344亿元)，并且出现了另一项新的支
出类别，即“中央社会保障基金”。1999年这两项费用总计超过了620亿
元，占当年政府总支出的4．7％。不过，“效率优先、兼顾公平”的总体思
路还没有被完全放弃。2001年底召开的全国计划会议为下年经济社会发展
制订的指导思想依然是这八字方针。
为什么指导思想上的偏差难以纠正呢?要回答这个问题，必须涉及我国
表达机制和整合机制中的精英倾向。改革以来，言路逐渐开放，尤其是知识
与工商精英的意见得到重视。而劳动人民，尤其是农村居民和困难群体却没
