业，一批企业陷入破产，一批工人失去饭碗。第二，由于更大的开放度会降
低生产结构的多样性，一国经济因此更容易受到世界市场波动的影响。外部
风险的增大意味着国内就业、收入和消费的不确定性加大，从而损害一些社
会群体的利益。②
总体而言，经济发展当然是好事，但好事在一定条件下也会变成坏事。
例如，经济发展的一个后果是城市化；伴随城市化而来的是社会陌生化。结
果，传统再分配的另一个基本单位——社区——也丧失了再分配功能。另
外，随着人们生活水平的提高，人均预期寿命大幅提高。在老龄化社会，人
们退休以后还要度过十几年甚至几十年的光阴。核心化的家庭显然不能负担
起老有所养的功能，于是养老也从家庭问题变成了社会问题。
由市场经济、对外开放和经济增长带来的诸多问题往往不是个人、家庭
和民间组织能够解决的。
首先，个人的能力是极为有限的。在市场经济里，人们靠工作收入生
活。但有些人不能工作(老弱病残、妊娠)；有人因工作致残，丧失了劳动
能力(工伤)；有些人想工作却找不到工作(失业)；有些人有工作，但工
资太低，不足以养活自己和家人(因子女过多、丧偶、失怙而贫穷)。古典
资本主义时期流行的社会达尔文主义，它将每个人都看作自己命运的主人。
这种个人独立的新意识形态固然有反封建的意义，但其潜台词是，每个人必
须对自己的生活状况负责。一个人地位尊贵证明他的人格高尚；一个人地位
低下则是他咎由自取、活该倒霉。因此，穷人、精神病患者、残疾人士都被
看作属于“依赖阶级”，他们的问题被看成是由个人缺陷造成的。直到20世
纪初，人们才认识到，生活在社会中的人是相互依赖的；一个人面临的问题
也许并不是由他自身造成的。说来有趣，社会达尔文主义的基础是生物学的
进化论；而挑战社会达尔文主义的利器是生物学里新兴的细菌理论。关于疾
病流传的细菌理论显示，每个人都可能是带菌者，每个人都可能是受害人，
①Rodi’Iguez and Dani Rodr呔，“Trade Poficy and Economic Growth：A Skeptic’s&nde
to the(；ross—National Evidence”，an unpublished manuscr岫t，Harvard University，1999．
② 王绍光，“开放与不平等：中国能否补偿加入wTO的受损者”，《管理世界》，2001年第6
期。又见D．Cameron，“The Expansion 0f the Public：Economy：A Comparative Analysis"．
√tmencan Political Science R删伽，’V01．72(1978)，pp．1243一1261 l P．Katzenstein，．Small States m
WZorld Markets：Industrial Poliq，m E“唧e，Ithaca：ComeU Universit矿Press，1985。
174 I安邦之道
一个人受感染得病的原因往往并不在于他自身。此后，个人责任的概念被共
同责任所代替。④大萧条进一步用放大的方式暴露了市场机制的缺陷：任何
人都可能陷入无助的地步，而责任完全不在他们自己。这时，人们终于认识
到，个人不可能抵御所有风险；有些风险必须社会化。而私营的保险公司虽
然可以使某些风险社会化，但由于存在“道德风险”(．MoI’a11．1azard)和
“逆向选择”(Adverse selection)，他们不可能承保所有大的风险，尤其是那
些关系到大多数人切身利益的风险，如失业、灾难、养老等。有些风险必须
由政府强制全社会来承担。④
个人解决不了的问题，家庭也帮不上多少忙。传统社会里的大家庭往往
由几十甚至几百人组成，一人有难，家人或族人可以搭救。现代社会里的核
心家庭规模太小，难以照顾和养活患病、残疾、年老体弱和失业的家人。
个人和家庭不能解决的问题是否能由民间非营利／非政府组织解决呢?
在这个问题上要破除两种片面观点。首先要破除的是民间组织无用论。改革
前的。中国完全封闭了民间组织提供社会福利活动的空间，一切由政府包揽。
其结果是政府负担过重，而标准化的服务不能满足社会需求，造成效率上
的损失。忽视民间组织的再分配功能显然是错误的。与其他很多国家相
比，目前中国的民间非营利部门仍然相当落后，有必要花大气力促进其发
展。@不过，对民间组织的再分配功能也不应加以神话。两类民间组织具
有再分配功能，一类是互助组织，一类是慈善组织。工业革命前后，欧美
国家曾出现过由行会、兄弟会、互助会和工会提供的再分配，如发放抚恤
金、丧葬费等。其局限性是很明显的，因为它们的服务范围狭窄，对很多
风险无能为力；服务对象仅仅针对会员及其家属，不包括其他人。而这些
组织的成员往往局限于熟练工人；最需要扶助的人群，如非熟练工人和没
有进入正式劳动市场的人往往得不到它们的帮助。因此，在以后的年代
里，互助组织在再分配方面的作用逐渐式微。④与互助组织不同，在很多
①关于观念的转变见Theodore J．L,OWl。，“The Welfare State：Ethical Foundations and
Constitutional Remedies"，Political．Sdence，Quarterly，V01．10l，No．2(1986)，pp．197—220。
②关于风险市场的讨论见Joseph E．Stiglitz，Economics(。New York：Norton，1993)，pp．
153—158。美国的“9·“”事件说明，私营保险公司在应付大灾难带来的风险方面无能为力。
③关于别国非营利部门的现状，见Lestei’M．Salamon，Helmut：K．Anheier，Regina List，
Stefan Toepler，S．Wojciech Sokolowski and associates，“Global Civil Society：Dimenaons of
the Nonprofit Sector”，the．10hns Hopkins Center。for Civil Societ-y Studies，Baltimore，
1999。关于我国非营利部门的现状，见王名主编，《中国NGO研究——以个案为中心》和
《中国NGO研究——以个案为中心，2001》，联合国区域发展中心，清华大学NGO研究中
心，2000—2001年。
④丁建定，Ⅸ从济贫到社会保障：英国现代社会保障制度的建立，1870一1914》(北京：中
国社会科学出版社，2000)，第136—145页。
现代国家的再分配制度l 175
国家，慈善组织目前仍然扮演着积极的再分配角色。但相对于社会需求而
言，慈善机构所提供的福利实际上是十分有限的，充其量只能进行援助性
再分配，不可能解决其他社会问题。慈善组织面临的最大问题是资金问
题。虽然有些慈善组织看起来拥有大量资金，但与社会需求相比，其实是
杯水车薪。一般而言，慈善捐款的波动往往与宏观经济波动具有同步性。
换句话说，在经济景气时，捐款较多；而在经济不景气、在最需要捐款
时，捐款反倒较少。即使排除经济周期的影响，慈善捐款还面临着“自愿
失灵”的问题，即私人捐款数额大大小于开支需求。不少人有个错误的印
象，他们以为西方国家的慈善组织主要靠私人善款维持其开支。实际上，
来自个人、公司和基金会的捐款只占这些组织开支的很小一部分。在欧洲国
家，慈善组织最大的资金来源往往是政府拨款。①特别需要指出的是，在福
利国家的发展史中，慈善组织往往扮演了不光彩的角色。它们对申请救助
者提出严格的条件，带有侮辱性。更严重的是，统治阶级往往用其扶持的
慈善事业作借口和工具，反对政府充当再分配者，试图阻碍建立新型的社
会保障制度。④难怪有人批评19世纪末的英国慈善事业“即使不是残酷的，
也可以说是无情的”。③
由于个人、家庭和民间组织都无法满足社会对再分配的需求，政府必须
进行干预。因此，“二战”以后，在西方发达国家，政府已逐渐变成为再分
配的主角。不错，在过去二十多年里，福利国家受到了来自保守主义的猛烈
攻击。尤其是在撒切尔与里根执政期间，英国和美国摆出了不彻底摧毁福利
制度誓不罢休的架式。(!)但是二十年过去了，福利国家的基本架构依然完
好。在这二十年里，世界格局发生了重大变化，社会主义阵营崩溃了，新古
典经济学大行其道，以跨国公司为主体的经济全球化发展迅猛，工会力量在
很多国家出现萎缩。但是，即使在如此不利的形势下，福利国家并没有消
失。美英两国是最明显的例子，谈论福利国家危机嗓门最大的是这两个国
家，但政府再分配的功能与二十年前相比，差别很小。
为什么福利国家没有消失呢?最根本的原因是，没有再分配的资本主义
是野蛮的资本主义。尽管由政府提供社会服务有很多缺陷，但取消再分配，
完全听任市场力量来主宰社会生活，只会在公平和效率两方面使情况更糟
①Wang Shaoguang，“Money and Autonomy：Dilemma Faced by Civil Society”，lmpub—
fished manu∞npt，the Chinese University of Hong Kong．2001．
②丁建定，《从济贫到社会保障》，第133一134、180页。
③同上，第132页。
④Paul Pierson，Dismantling胁e Welfan日．State?Reagan，1"hatchet一，d硝舭Politkf D厂Retrenchment．
(]am'oridge：Camblidge University Pre锚．．1994．．
176 l安邦之道
糕。美国的医疗保险是最明显的例子。美国是发达世界中唯一没有实行全民
健康保险的国家。与市场神话的预计相反，按人均支出计算，美国的医疗费
用远远高于其他任何国家，但它的健康指标却大大低于多数欧洲国家。其少
数民族的健康指标甚至低于一些第三世界国家。由于在西方发达国家，人民
已经享有了普选权，他们绝对不能容忍野蛮的资本主义卷土重来，一定会要
求用再分配来改造资本主义。虽然在交税的时候他们会抱怨税负太重，但两
害相权取其轻，大多数民众仍然支持现代福利国家。
可以肯定地说，福利国家挽救了资本主义。在伦理上，福利国家使资
本主义变得更人道了一些。在经济上，再分配在一定程度上缓解了有效需
求不足的压力。在政治上，福利国家加强了资本主义制度的稳定性。这从
纵向和横向比较两方面看得很清楚。纵向比较，在福利国家形成前，西方
资本主义危机重重，几近崩溃；福利国家成型后，资本主义的政治危机才
开始缓和。总的来说，“二战”以后，西方资本主义社会在政治上是相对
稳定的。横向比较，再分配程度高的国家一般比再分配程度低的国家要更
稳定一些。为什么福利国家会有利于政治稳定呢?本来资本主义是将人划
分为阶级的。但为了维护社会稳定，资本主义国家必须尽量缩小阶级的影
响，取而代之以公民的概念，而福利国家强调的正是公民身份。④尽管阶
级差别从来没有消失，但就基本权利而言，全体公民至少在理论上是平等
的，他们都有权要求改善自己的福利。由此便造成了国家代表国民整体利
益的印象。这样，承认公民权、改善福利与国家的正当性(1egitimacy)
便连在了一起。②在这个意义上，建立社会保障制度的确是现代国家制度建
设的重要一环。③
①T．H．MarshaU，Citizenship and Sod4f Class(New York：Doubleday，1948)；R．Ben．
di)c，National—Building and Citizenship(New York：WileY，l 964)；T．Parsons，Societies：Evo·
!utionary and Comparative Perspectives(Englewood Clifts，NJ：Prentice—Hall，1966)．又见J．Bo-
li-Bennett．“The Ideology of Expanding State Authority in National Constitutions。1870一
1970”，i11 J．W．Meyer&M．T．Harman，eds．，N4twnaf Deve却ment and the World Srjtem(Chi．
cago：University of ChicagoPress，1979)，pp．222—237l“GlobalIntegration andtheUni—
versal Increase of State Dominance，1910—1970”，m A．Bergesen。ed．，Studies ofthe Modem
World—System(NewYork：Academic，1980)，PP．77—107；“Human Rights or State Expan—
sion?Cross-National Definition of Constitutional Rights，1870—1970”，m V．Nanda，J．
Scarritt，G．Shepherd，eds．，Globaf Humart Rights：P“blic Polides，Comparative Measures，and
NG0 Stra妇妨(Boulder，Colo：Westview，1981)，PP．173—193．
② K．V．Friedman，Legitimation of So出f Rights and the№tern Welfare State(Chapel Hill：Uni．
versity of North Carolina Press．1981)．
③D．Collier&R．E．Messick，“Prerequisites versus Diffusion：Testing Altemative Explana-
tions of Social Security Adoption”，American Politicaf,％ence Review．V01．69，PP．1299—1315．
现代国家的再分配制度I 177
再分配机制与汲取机制
作为现代国家制度建设的重要一环，再分配机制与其他基本国家制度之
间存在着密切的联系。这一节讨论再分配机制与汲取机制的关系，后面两节
处理再分配机制与表达机制和整合机制的关系。
从逻辑上讲，再分配机制与汲取机制的关系是显而易见的。要进行再分
配，政府必须掌握一定的资源；而有效的汲取机制是获取资源的保障。那么
政府的汲取能力是由什么决定的呢?首先，经济发展的水平有明显的制约作
用。当社会处于农耕阶段时，不管政府花多大的气力建设汲取机制，它所能
掌握的资源不可能很多。只有工业化创造了大量新财富以后，政府才有可能
集中更多的资源，从而为社会福利和大规模再分配创造必要条件。比较历史
研究表明，现代国家是随着政府汲取能力加强而兴起的；但直到工业革命开
始以后，政府的汲取能力才得到显著的加强。④
19世纪末，德国经济学家阿道夫·威格勒(Adolf Wagner’)提出所谓
“威格勒法则”(Wagner‘Law)，他断言，政府开支的增长会快于经济增长
的速度。20世纪印证了他的预言。以英国为例，1890年时政府开支仅相对
于国民收入的8．9％。其后这个比重节节攀升，1920年达到20．2％，1938
年达到305乞，1960年达到36．4％，1970年达到43．0％。撒切尔的保守革命
也没法逆转这个潮流，1981年该比重上升到50．3％，1983年达到53．3％。
其他西方国家的情况也大同小异。②随着政府汲取能力的加强，再分配水平
也越来越高。
具体到各国之间的差别，我们观察到，静态地看，经济越发达，汲取能
力越强，再分配水平也越高；动态地看，经济发展速度越快的国家，汲取能
力和再分配的增幅也越大。例如，战后经济增长速度快的国家，如比利时、
丹麦、荷兰，社会保障开支增加很快；而经济增长速度慢的国家，如英国和
美国，社会保障开支增加也相对较慢。到1980年，如表1所示，在西方国
家，社会保障支出占GNP的比重已普遍上升到相当高的水平。当然，差别
是存在的。日本虽然创造了经济增长奇迹，但在社会保障开支方面仍远远落
在后面。这也许与它的起点较低有关。另外，英国及其衍生国的社会保障支
① Richard Bormey，ed．，n￡Rise矿舭风∞f State m EuropP，c．1200—1815(Oxford：0x-
ford Urdversity Press，1999)．
②Gianfranco Poggi，ne．Statl!：协Natun，，Development 4埘Prospectf(Cambl’idge：Polity，
1990)，pp．109—1lO．
178 l安邦之道
出比重统统落后于欧洲大陆国家。
表1 西方各国社会保障支出占GNP的比重。1980年
┏━━━━━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┓
┃瑞典 ┃ 32％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 比利时，丹麦，法国，荷兰 ┃ 25％一30％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃奥地利，西德，爱尔兰，卢森堡，挪威 ┃ 20％．一25％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 英国 ┃ 18％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 加拿大 ┃ 15％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 新西兰 ┃ 14％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃美国 ┃ 13％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 澳大利亚 ┃ 12％ ┃
┣━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━┫
┃ 日本 ┃ 11％ ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┛
资料来源：Encyclopedia Britannica cD
经济发展水平对政府汲取能力和再分配能力的制约还可以从反面看出
来。’战后西方资本主义国家经历了二十多年的所谓“黄金时期”。在此期
间，再分配占国民经济的比重不断升高，但没有引起多大关注。以1973年
爆发的第一次石油危机为标记，经济增长、充分就业、福利改善的黄金岁月
戛然终止。从此以后，人们开始谈论“福利国家的危机”。
不过，经济增长固然重要，但它只是决定政府汲取能力的必要条件，而
不是充分条件。同样，汲取能力只是再分配能力的必要条件，而不是充分条
件。因此，其他变量的作用也不容忽视，尤其是那些能够独立影响政府汲取
能力的变量。在一项对20个资本主义民主国家的比较研究中，I)eViney发
现，政府科层化(burearlcratization)和集权化(centralization)水平影响
到它们挖掘直接税(所得税)潜力的能力，而一国对直接税(所得税)的依
赖程度是预测其福利扩张的最佳变量。①Flora和Alber的研究也印证，强
有力的国家科层体制的确对政府采纳福利政策有重大影响。②
再分配机制与表达机制
资本主义制度不是慈悲的天使，没有外在的压力，它绝对不会自寻烦恼
①S．DeViney，“CharacterJstics of the State and the Expansion of PLlblic：Social Expendi—
ture,，CD唧4m“w．50dal Research，V01．6，pp．151—174．
②P．：Flora&J．AIbei’，“Modernization，Democl"atization and the I)evelopment 0f Welfare
StatesmWesternEllrope"，血P．Flora andA．J．Heidenheimer，eds．，TAPDevelopment矿Wel．
矗圯Statej m Europ￡d硝一mP毗4(New BrLmswick，NJ：Transaction，1981)，pp．37—80．
现代国家的再分配制度f 179
引入再分配机制，使之干扰自身运作的内在逻辑——让资本所有人获取的
利润最大化。因此，讨论再分配机制，必须了解它与表达机制的关系。
早在1942年，熊彼特便指出，现代资本主义国家中的再分配受到表达
机制(普选权、竞争性选举，以及其他表达渠道)的影响。①其后Key，
Marshall和Lenstd在各自的研究中呼应了熊彼特的论断。④的确，在欧美国
家，社会保障制度与普选制是在1880—1920年间几乎同步出现的，这绝不
是偶然的巧合。④Sch：neidei’发现，在18个西欧国家中，有没有参与机制直
接影响到社会保障项目实行的早晚。④Myles研究了15个资本主义民主国
家。他发现，即使控制工人阶级的力量，哪里的选举竞争性强，那里的养老
金计划就更慷慨。因为各个政党都想用养老金计划笼络选民。⑤虽然选举只
是形式上的民主，但有没有形式民主还是相当重要的。一般而言，与没有形
式民主自由的国家相比，在存在形式民主自由的国家，再分配机制都较强。
这是因为普选制赋予人民政治上的公民权；政治上的公民权成为人民争取经
济和社会公民权的工具。
当然，在资本主义社会，形式上的代议制和竞选并不一定是民众影响政
府社会政策的唯一渠道；在有些时期和地方，它们甚至不是主要渠道。工人
阶级和穷人可能以其他方式(如罢工、抗议、示威、游行等)影响政策制
定。当工人阶级和穷人被动员起来时，资本主义社会的当权者会认识到，仅
靠用暴力镇压罢工和骚乱成本太高。此时，用再分配来平息工人和穷人的不
满便成为一个政治选择。因此，工人运动的强弱也是决定再分配幅度大小的
一个独立变量。关于这个判断，我们可以通过对社会保障制度的起步、发展
和结果进行比较找到证据。
众所周知，普鲁士“铁血首相”俾斯麦是建立社会保障制度的第一人。
当时，德国并不是民主制度，但来自工人阶级的威胁，迫使当权者不得不作
出让步。俾斯麦从不讳言，他设立社会保障制度的目的是为了应付来自社会
① J．Schumpeter，G掣lf4船m，-Sodalism，4耐Democracy(New YoI．k：Harper&Row，1942)．
②V．O．Key，．Southernr Politks m．StaU，4”J Nationr(New York：．Knopf，1949)；T．H．Mm’．
shall，cks，cf妇PⅢ坳4以Social Development(Chicago：UniveI试y of Chic盈go Press，
1963)；G．Lensld，Power d耐P，ivilege·(New York：McGrawr—Hm，1966)．
③ P．Hora and A．J．Heidenheimei。，eds．，ne DMlopment or WelfarP State．s m Europe d埘／4merica
(New Brunswick，NJ：Transaction，1981)，Dp．37—80．
④ S．K．Schneidei’。“The Sequenljal【)evelopment of Social．Programs i11 Eighteen Welfare
States”，C?omparatim?Sodal Research，V01．5，pp．195—220．
⑤ J．Myles，O／d 4筘m mP WelfarP Star,P：T‰Politia2f Econom)，矿Public砘Ⅲfom(Boston：Little
Brown，1984)，Dp．86—89．
‘180 f安邦之道
主义的挑战，避免革命的发生。①他希望建立社会保障制度可以满,黾Xlk对
经济安全的期盼。用他的话说，“这些要求是合理的，但也可以在现有体制
中实现”。②对其他国家的研究也表明，当来自工人阶级的威胁足够大时，
雇主组织和右翼政府往往会启动社会福利政策加以安抚。③与欧洲大陆国家
相比，英国工人运动发展较晚，革命的可能性不大。因此，那里的社会保障
制度发展也较晚。
不管在哪个国家，最初的社会保障制度都存在保障范围、覆盖人群狭窄
的问题。保障范围和覆盖人群扩大的过程从来都不是统治阶级良心发现的结
果，而是通过社会底层阶级的斗争获得的。以美国为例，它之所以会在
1935年通过((社会保障法案》是因为，如果当年国会拒绝通过这个法案，
不少人担心会引发暴力冲突。社会保障制度在美国的下一次扩展是在1965
年前后，其标志是设立了为老人和穷人服务的Medicare和Medicaid。当时
正是民权运动风起云涌的时期。不光美国如此，其他资本主义国家也一样。
Wiliiamson和Weiss对39个国家的研究表明，社会党和工会力量的强弱是影
响福利制度发展的关键因素。④多项其他研究得出了类似的结论。⑤
民众的抗争力量还可用来解释一个国家和地区再分配水平的高低。北欧
国家的再分配程度最高，这与那里的工人运动和社会民主党力量强大有直接
关系。在英国及其衍生国，如加拿大、澳大利亚和新西兰，再分配水平较
低，这也许与男tlUD的工会影响不够强大有关。不过，这四个国家毕竟有工党
存在。美国的工人运动最弱，且没有哪怕自称代表工人阶级的政党。美国的
劳工运动一度是最激进、最暴力的。但工人阶级内部由于种族之间和移民群
体之间的摩擦，难以形成合力，最终没有催生一个独立的政党，工人加入工
①G．Rimilinger，Welfare Po鲫and Industrialization in Europe，America and Russia(New York：
Wiley，1971)．
② 转引自D．Zollner，“Germany”，in P．A．Kohler，H．F．Zacher，&M．Partington．
酏．，The Evolution ofSocial Insurance，1881--1981：Studies ofQ”，14ny，France，GM疵BritaiH．Aus．
tria，and Switzerland(London：Frances Pintes，1982)，pp．1—92。
③J．Quadagno，“Welfare Capitalism and the Social Security Act of 1935”．America"SodDfoP．
ical Review，V01．49(1984)，PP．632、_647；M．Shalev，“The Social Democratic Model and
Beyond：Two Generations of Comparative Research on the Welfare State”．CompdMtive Sod4l
Research，Voi．6(1983)，PP．315～351．
④ J．Williamson&J．Weise，“Egalitarian Political Movement，Social Welfare Eftort and
convergence Theory：A Cross—National Analysis”，Comparative Social Research，V01．2．PP．
289—302．
⑤ W．Korpi，The Working Class in Welfare Capitalism：Work，Unions and Politics m s“圯J肼(Lon。
don：Roufledge Kegan Paul，1978)；“Social Policy and Distributional Conflict in the Capi．
talistDemocracies”，WestEuropean Politics，V01．3，PP．296—315{N．Fumiss&T．Triton．The
Casefor the Welfare State：From Social Security to Social Equali啊(Bloomington，Ind．：Indiana Uni．
ve嚼ty Press，1977)．
现代国家的再分配制度f 181
会的比重也比欧洲国家要低得多。由于这个原因，尽管美国经济实力在世界
上首屈一指，但再分配的幅度比其他发达资本主义国家要低得多。不少欧洲
进步人士不无讥讽地指出，就公共福利的提供而言，美国相当于第三世界的
水平。在美国内部，南部工人阶级和穷人的政治力量又比北部弱得多。因
此，在很长时期里，南部在国会里的政客成为扩展福利制度的主要政治障
碍。一直到1960年代，南部黑人才真正获得了选举权，成为美国社会保障
制度第二次扩展的动力。
在一项对15个国家的比较研究中，Hicks，MiSra和Ng发现了三条通
向建立社会保障制度的道路。④第一条是“俾斯麦式的道路”：为了回应工
人阶级的挑战，家长式的政府采取了收买战略。德国、奥地利和意大利属于
这一类。第二条是英国式的道路：为了回应工人阶级的挑战，自由党与工党
联手，推动社会改革。走这条道路的国家包括丹麦、瑞典、英国、新西兰等
国。第三条是天主教政党的道路：为了回应工人阶级的挑战，天主教政党挑
头进行社会改革。比利时和荷兰便是如此。尽管，在各国最早推动社会保障
制度建设的政党不同，但三条道路都有一个共同的特点，那就是工人阶级被
动员起来了。
说到底，福利国家是阶级妥协的产物。资产阶级同意保障基本工作条
件、支付基本工资、提供福利开支，以换取一个健康的和听话的工人阶级。
工人阶级则同意接受改造后的资本主义制度，以换取对自己生活的基本保
障。因此，现代福利制度确实让工人阶级受了益，但它同时也使资本主义延
长了寿命，使资产阶级受了益。社会福利的制度化将阶级斗争从工厂和街头转
移到体制内，从夺取政权的斗争演变为争取更多再分配(福利)的斗争。渺
再分配机制与整合机制
表达机制为人们表达自己的利益、要求、意见提供了制度化的渠道，它
不光可以疏导怨气，还为决策过程提供了反馈回路。问题是在一个开放的体
制里，个人、家庭、社会团体提出的要求一定是五花八门、形形色色。如果
没有一套机制将这些要求加以化约，民众表达出来的东西并不能成为政府制
定政策的依据。整合机制的功能便是对民众的要求去粗取精，将漫无头绪的
① A．Hicks，J．Misra，&T．N．Ng，“The Programmatic：Emei-gence of the Social secuijty
State"，．=4merican Sociological．Reuieuy，V01．60(1995)，pp．329—349．
② J．O’Cpnnor，办e Fiscal Crish矿舭State(New YoI‘k：st．Martin’s，1973)}c．Offe，
Contradiction．f矿mP Welfa，lE．State(Cambridge：CambI"idge University Pre鹞，1984)．
182 l安邦之道
意见整理成简要清晰的政策选项。需要指出的是，同样的民意经过不同的机
制整合，其结果可能大相径庭；就好比同样的棉纱在不同的纺织厂可以织成
质地、花样完全不同的成品。这里的关键是哪些社会集团可以用何种方式参
与整合过程。
就再分配政策而言，我们可以将发达资本主义国家的整合机制分为四
类：即社会民主主义式，合作主义式，自由资本主义式和互惠式。PAT艄J,J
讨论不同整合机制会对再分配机制有什么样的影响。
社会民主主义式的福利国家①
最典型的社会民主主义国家是瑞典，北欧其他国家也属于这一类。
这类国家不仅是民主的，而且是由代表工人阶级的社会民主党长期执
政。以瑞典为例，自1932年以来，大部分时间都是由社会民主党执政。特
别是在1932--1976年间，别的政党完全没有执政机会。在此期间，一般人
期待的轮流执政根本没在瑞典出现。为此有些学者把瑞典民主称为tt不平常
的民主”(uncommon democracy)或“一党独大的民主”(the one．pany
dominant regime)。②直到1976年，社会民主党才在四十多年里第一次变为
反对党。但在1982、1985、1988年和1995年，它又重返执政地位。由于是
社会民主党长期执政，工人阶级把政治斗争的战场从体制外移到了体制内，
将国家制度作为争取再分配的主要工具。
瑞典整合机制的另一特点是所谓“瑞典式合作主义”(Swedish C㈣．
ratism)。在瑞典，劳资双方都有全国性最高组织代表其利益：劳方的代表是
“瑞典工会联合会”(the Swedish Confederation of Trade Unions，简称LO)，资
方的代表是“瑞典雇主联合会”(the Swedish Employers’Confedera_[ion，简
称SAF)。双方的合作关系可以追溯到1938年。当时，为了用和平方式解
决劳资纠纷，它们达成了“Saltsjobaden Agreement”。除了双方直接谈判以
外；瑞典的制度还允许包括劳资在内的各种利益集团组织派代表任职于各种
行政和司法机构，使这些机构在决策过程中能够充分考虑有关各方的利益要
求。由于社会民主党与工会的特殊关系，在各种利益集团中，工会的影响可
以说是最大。因此，工人阶级对这套整合机制是比较满意的。自从1938年
工人阶级可以参与有关再分配的关键决策以后，其破坏性的抗议行为便不再
现代国家的再分配制度』 183
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是主要斗争工具，由劳资争议引起的罢工和停业大幅减少。不过，1980年
代以后，LO与SAF之间的合作关系开始恶化。
瑞典整合机制的特点在很大程度上决定了其再分配机制的特点。在瑞
典，公民的社会权(social nghtS)被提到了与财产权和政治权利一样的高
度。所有公民享受平等的、不可剥夺的社会权。基于这样的哲学信仰，瑞典
所理解的福利国家不仅要保护人民免受各种风险，而且要保证所有的公民能
享受满意的生活水平。因此它不仅追求经济安全(social security，包括充分
就业)，而且追求公平的收入分配(S()cial equality，包括消除贫困)。于是
便有了“从摇篮到墓地”的福利国家。①公民享受的福利包括子女补贴、教
育补贴、住房补贴、充分就业、最低工资、男女同工同酬、医疗保险、养老
保险等。大部分福利覆盖全体人民；而享受这些福利并不需要经过什么资格
审查(means．tests)。瑞典的福利水平相当高，如丧失工作能力或失去工作
机会的人一般可以得到相当于其正常收入90％的支付。养老金也相当于在
职时收入的65％左右。
如此高的福利水平需要强有力的政府财政作后盾。近几十年来，瑞典一直
以政府财政支出占GNP比重高著称。在福利国家政策的鼎盛时期1970年代，
这个比重高达600／0—70％，而欧洲OEC[)国家的平均值约为450／名一50％。虽
然在1980—1990年间，这个比重在瑞典有所下降，但一般仍在60％以上。
1990年代，这个比重又有所上升，虽然此时是中右联盟执政，而不是社会
民主党执政。④
由于税负重，在过去二十多年里，瑞典模式受到来自保守派的猛烈攻
击。人们似乎忘了，直到1970年代，瑞典能够同时实现以下四个目标，取
得过傲人的成就。(1)较快的经济增长：19世纪末，瑞典还是一个很穷的
