老工业基地”终于正式成为中国政府的“战略决策”。②
再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹一场前所未有的社
团革命。截至2004年底，全国共有各类在民政系统注册的社会团体近15万
个。很多研究中国社团的国内外学者把注意力放在注册社团上，误认为它们
代表了中国整个社团领域。但事实上，在民政部门登记注册的组织仅仅是这
个版图的很小一块。大量应该在民政部门注册的组织选择注册为商业机构，
或者干脆不注册而开展活动。例如，许多为人熟知的民间环保组织就没有在
民政部门注册。③更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根
本无需在民政部门登记注册，比如那些企业、机关、学校、街道、乡镇和村
落内开展活动的社团。把注册与未注册的社团加在一起，总数至少在50万
以上。④
大多数社团也许对公共政策毫无兴趣，但有一类社团最大的关注点便是
公共政策。它们是倡导性社团(advocacy groups)。Ai{JS惯于把这类社团
称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO中，环保NGO最为积
极。90年代以前，中国也有环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半
官方的环境科学研究团体。那时中国的环境污染问题还不太突出，民众对此
不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行
动。90年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。
在这个背景下，1994年3月31日，中国首家民间环保NGO——tt中国文化
书院。绿色文化分院”在民政部注册于北京成立，简称‘‘自然之友”。此
① 吕书正：《实施西部大开发战略》，中国网2002年10月18 13，http：／／www．ch血a．
org·cn／chinese／archive／219330．htm。
婴 吴釜葶2坠‘翌蝥碧娑竺老壬业基地”国策出台始末》，新浪网，2003年1 1月24日。
呈，。=竺圭妻曼氅要粤蹙亨墨告诉笔者，她退休之后就为一家未经注册的靠政爵组反芏作，
因为社团的注册门栏设得太高了。 。 。。………。～…～”1
璺差挈光、塑箩宇：《中国的社团革命：中国人的结社版图》，《浙江学刊》，2004年第6
期，第71--77页。 …。…… …。
}
中国公共政策议程设置的模式j 159
『
后，北京又涌现出一批民间环保。NGO，如“地球村”、“绿家园”等。①进入
新世纪，民间环保NGO(尤其是高校学生团体)开始在各地大量出现，遍
布安徽、四川、山东、福建、重庆、广东、河北、云南等省、市、自治区，
并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有2000多家环保NGO。④它
们经费主要靠自筹(相当大比重来自境外捐赠)，不依靠政府财政拨款。除
了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些
环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行
为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。③在“上书模式”里提到的怒江
水电工程便是一例。
环保NGO数量不大，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有
千丝万缕的联系，要么其发起人、负责人和主要成员在传媒机构任职，要么
它们在传媒机构有大量支持者和朋友。传媒把环保NGO的声音以放大的方
式传播出去，无形中加大了它们的影响力。
中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公
众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置
与调整。传媒的议程设置功能有三个层次，第一是大众传媒报道或不报道哪
些“议题”，第二是大众传媒是否突出强调某些“议题”，第三是大众传媒如
何对它强调的“议题”进行排序。④我们这里说的不是指某几家传媒机构的
某几次报道，而是指整体大众传媒在较长时期里的报道活动。很显然，不进
入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，研究表明，80年代的
煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。，0
年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它
进行的广泛报道引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二
个层次。⑤在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这
时，如果媒体对一系列“议题”的报道呈现一定排序的话，也会影响公众对
这些议题的重要性的判断。
近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、
贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的
角色一直被定位在“宣传机器”上。例如，新闻出版署1990年颁布的《报
①吴晨光：Ⅸ婴儿期的中国环保NGO))，《南方周末》2002年1月7日。
②洪大用：《民间环保力量成长机制研究》，自然之友论坛，2004年6月，http：／／WWW
fon．org．cn／fonlIll／printthread．php?threadid=5806。
③唐建光：《中国NGO：我反对!》《中国新闻周刊》，总第186期，2004年7月5日。
④ 陈力丹、李予慧：《谁在安排我们每天的议论话题?》《学习时报》，2005年11月22日。
⑤ 王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》，第13辑(2004年)。
‘160 I安邦之道
纸管理暂行规定》第七条讲得很明确，“我国的报纸事业是中国共产党领导
的社会主义新闻事业的重要组成部分，必须坚持为社会主义服务、为人民服
务的基本方针，坚持以社会效益为最高准则，宣传马克思列宁主义、毛泽东
思想，宣传中国共产党和中华人民共和国政府的方针和政策；传播信息和科
学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐；反映人民群众的意见和建
议，发挥新闻舆论的监督作用”。①那么党的喉舌为什么近年来会变得越来
越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢?这是因为媒体的数量和
性质都发生了巨大的变化。
在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂
志的数量都增加了十倍左右。②质的变化更为深刻。从80年代开始，中国
的传媒便开始市场化，这个进程在90年代以后加快了。现在，虽然国家仍
掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但传媒机构失去了国家财政
拨款，必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要
驱动力，其日常运作的逻辑便改变了：它们必须考虑如何吸引读者或观众?
如何扩大自身的影响力?当然党和政府的机关报、机关刊物自由度比较小，
但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附
属报刊，例如((人民日报))属下的《环球时报》，新华社属下的《嘹望东方
周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊))和《外滩画报》，广
东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方
周末》、《南方都市报》、《新京报》、((21世纪经济报道》等。本来就不属于党
报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报))等报刊
相对独立。PiA．-不4",。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊(例如((江
南时报》、((大河报》等)纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，
不断试图拓宽言论边界。影响所至，已经波及了某些广播和电视媒体。
在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”：贴近群众，贴近生活，
贴近真实，不时报道敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种
背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促
使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的
变革。 ‘
大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如
互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新
闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。
Q http：，，㈣．jincao．corn，ta／iawl4．02．htm，
②《中国统计摘要，2005))，第187页。
中国公共政策议程设置的模式f 161
有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。①
出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公
共议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指
可数的传媒机构设置的；而政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对来说
比较容易。进人大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们
认为重要的问题(而不是传媒机构认为重要的问题)变为公共议程的一部
分。例如，在官员腐败、下岗失业、贫富悬殊、处女卖淫、宝马车撞人、孙
志刚被打致死、农民负担过重、农民工讨取欠薪、教育乱收费、医疗体制改
革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出
设置公共议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义
原则。
由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重
视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都
透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。2004年9月举行的中共十六届四中
全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传
统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网
信息摘要))，报送国务院领导。((互联网信息摘要》反映的社会问题非常广
泛，最近不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违
法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。②从高层对网络舆情的高
度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。
当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以是
互补的。当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行
采访和深度报道，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例
子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报道可能在网络论坛上引起轩
然大波，使它迅速变为公共议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统
媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个
典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些
调查性或揭露性的报道，仅在2000年至2001年两年间，这样的报道就有
①“全球互联网项目”通过比较各国资料发现，其他国家的多数受访者都不认为“通过使
用互联网，人们对政府会有更多的发言权”，只有中国例外，60％以上的受访者同意这一说
法。见郭良：《中国互联网的发展及其对民意的影响》，2004年4月26日在耶鲁大学法学院
的演讲，http：／／w哪．u9c．clahk．edu．hk／wk—wzcletafls．a印?id=3329。
②陈亮、董晓常：《互联网中国的新民意时代：意见也是“财富”》，《互联网周刊》，2005
年3月31日，http：／／media．163．corn／05／033l／11／lG5T8FI)T00141E7P．html．
中国公共政策议程设置的模式l 163
6则之多，但都没有引起太大的反响。④2003年3月20日，湖北青年孙志刚
因未带证件，在广州收容所被打致死。3月底，一位在北京学传媒的研究生
在著名BBS提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃
花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市
报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关
部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。②其后，别的媒体
纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已发展到拥有近’7000万网
民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个
事件也许会像以前一样，一石激起层层涟漪，但很快便恢复到风平浪静、水
波不兴的局面。然而，借助网络的威力，这个事件造成舆论哗然，形成强大
而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣
送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，这
不仅在中国，即使在世界上恐怕也是空前的。
除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公共
议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提
上公共议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰
的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共
卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般
都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。④
最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体
政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导
向，④地方政府则为了追求GDP高增长率而不惜一切代价。于是，近年来
在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面
对舆论的压力，中央决策层不得不作出回应。为了缓解批评，2002年底召
开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，使用了“初
①李艳红：《弱势社群的公共表达：当代中国市场化条件下的城市报业对“农民工”收容
遣送议题的报道》，http：／／mlamford．albany．edu／chmanet／shanghaE005／liyanhong—
ch．doc。
② 陈峰：《孙志刚事件采访记》，《今传媒》，2005年第3期。
③李异平：《论媒体维护农民权益的多元化意义：以(南方周末>为例》，http：／／WWW．
chinareform．Org．∞／cgi-bm／BBS—Read—aew．asp?T0pic_ID=3091。
④ “效率优先，兼顾公平”最初是由周为民、卢中原牵头的“社会公平与社会保障制度改
革研究”课题组提出来的，其主报告以《效率优先，兼顾公平：通向繁荣的权衡》为题发表
于《经济研究》1986年第2期。1993年，中共十四届三中全会通过的Ⅸ中共中央关于建立社
会主义市场经济体制若干问题的决定》正式使用了“效率优先、兼顾公平”的提法。十五大
坚持了这个提法。
164 I安邦之道
次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。①但贫富悬殊的残酷现实告
诉人们，初次分配中的不公平问题(例如垄断行业与非垄断行业之间的收入
差距，老板、经理、干部与普通职工之间的收入差距)同样需要重视，单靠
财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。馐72003年10月，党的十六届三中
全会虽然仍然沿用“效率优先、兼顾公平”的提法，但其分量已被“以人为
本”的“科学发展观”大大冲淡。到了2004年，十六届四中全会干脆放弃
了“效率优先，兼顾公平”的提法。②2005年底，中共十六届五中全会通过
的((关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，
提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。④
指导思想是个纲，纲举目张。指导思想开始调整以后，新一届中央领导
集体已经或正在采取一系列重大举措，切实解决生态环境恶化、地区发展失
衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收缓慢、城乡差距拉大、工人下
岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿
难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用高昂、房价上涨过
快、征地拆迁野蛮、社会治安不靖等问题。⑤从“发展是硬道理”、“先富
论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和
谐社会”是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与
传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼
声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。⑥
小结
在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然同时并存。但与毛泽东和
①江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面：在中国共产党第十
六次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2002年11月18日。
②刘国光：《把“效率优先”放到该讲的地方去》，Ⅸ经济参考报》，2005年10月15日。
③Ⅸ中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议公报》，2004年9月19日，httD：／／
news．xinhuanel，．com／newscenter／2004一09／19／contentj995366．htm。
④新华网2005年lO月18日，http：／／news．xinhuanet．COrn／poHtics／2005—10／18／
∞nt∞t一3640318．h缸n。
⑤徐京跃、毛晓梅：妲003年：中国发展观创新，国家踏上全面进步》，新华网，2003年
11月27日；东仁，妲004，决定中国走向的关键之年》，《隙望东方周刊》2004年12月27
日，孙爱东，《中南海关注民生一年间》，新华网，2005年12月1日，陈二厚、林红梅、谢
登科，《透视中央经济工作会议：让百姓看得起病上得起学》，新华网，2005年12月7日。
⑥吴金勇、商思林：《重思改革》，《商务周刊》，2005年第22期}仲伟志，《2005中国改革
交锋录》，《经济观察报》2005年10月10日}赵瀚之，《改革年演变成为质疑改革年：2005
进进退退话改革》，《赢周刊》，2005年12月12日。
中国公共政策议程设置的模式I 165
邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着
专家、传媒、利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大，“关门模
式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借
力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现o m执政党自己的术语来说，议
程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了；或用国务院总理温家宝的话
来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注
的重点问题”。④虽然“科学化”和“民主化”的程度未必尽如人意，但从
这个角度观察，我们可以看到，中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，
而西方舶来的“威权主义”(author．itarianism)分析框架则完全无力把握中
国政治中这些深刻的变化。在过去几十年里，这个标签像狗皮膏药一样往往
被随处乱贴，从晚清时代开始，一直到民初时代、军阀时代、蒋介石时代、
毛泽东时代、邓小平时代、江泽民时代、胡锦涛时代无一幸免。中国政治在
此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒
唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。现在已经到了
彻底摆脱这类梦呓的时候了。
① 《温家宝主持召开座谈会征求“十一五”规划意见》，中国新闻网，2006年2月lO日电，
http：／／WW-w．chinanews．com．c11／news／2006／2006—02—10／8／688742．出tml。
。166 l安邦之道
公 平
现代国家的再分配制度
在现代社会中，再分配机制至关重要。它不仅关系到社会公正问题，更
是社会稳定的基石。本文试图从历史和比较的角度讨论再分配机制的必要
性，考察再分配机制与其他国家基本制度的关系。虽然大部分篇幅谈的是过去
和国外的事，但本文的关切点实际上是中国。因此，文章的最后一部分将借助
于前面讨论提供的框架来分析中国目前再分配机制的现状及其存在的问题。
人类社会与再分配
在讨论再分配以前，有必要先对两种收入加以区别。我们把人们来自市
场行为的收入，或更具体说，来自劳动和投资的收入(工资、利息、红利、
专利、版权等收入)称为“初次收入”。与初次收入相关的分配叫做“初次
分配”。而来自市场交易的收入可能会因为非市场的因素有所增减。如接收
捐赠或政府补贴会增加收入，缴纳税款或捐助他人会减少收入。我们把非市
场因素引起的收入增减部分称为“二次收入”，把与二次收入相关的分配叫
做“二次分配”或“再分配”。
再分配的主体可能是个人(如朋友问的赠与)、家庭(如亲戚间的接
济)、民间组织(如慈善捐赠)或政府(如财政税收或补贴)。在传统社
会，再分配的主体主要是前三类；在现代社会，政府已变成了再分配最重要
的主体。
初次收入是按照“生产要素投人”进行分配的。所谓“生产要素”，包
括劳动力、资本、土地、技术等。这里人不再是有血有肉、有感情的社会动
物，而是被商品化了，成了与资本、土地等量齐观的生产要素。从这个角度
看，再分配的真正意义在于去商品化(de-commodification)①。一个彻底商
品化的社会是反人性的社会；再分配说到底是人性的展现。
依据去商品化的程度，再分配可以分为五类：(1)援助性(济贫性、救
① Gosta Esptng—Andersen，而P’Fhree Worlds矿Welfard!Capitalism，PIqnceton：Princeton U11i—
versity Press，1990，pp．21—23，35—54．
现代国家的再分配制度l 169
I
济性)再分配：主要是对特殊困难群体，如老弱病残者的社会援助。此类再
分配通常需要对受惠者进行资格审查；这类审查有时带有耻辱性。(2)补
偿性再分配：如对工伤的补偿，其发展经历了从追究谁的错到无过错补偿。
另一个例子是在开放条件下对农产品的补贴。(3)保险性再分配：如由国
家立法规定的、旨在增加收入安全的社会保险(包括疾病、伤残、失业、丧
偶、养老)。此类再分配一般带有强制性，但不一定覆盖所有公民；公民从
中获得的收益与缴纳水平不直接相关，但可能有某些关系(按贡献分配)。
另外，是否能从保险性再分配受益也可能需要经过资格检验。(4)公正性
再分配：这是指从公平出发，以公民权为基础的再分配。其目的是为所有公
民提供最低生活质量的保障，包括收入和服务(教育、就业、医疗和住房
等)。有些国家为公民提供从摇篮到墓地的全面保障，从而达到消除劳动商
品化的目的。这种分配带有按需分配的色彩。(5)革命性再分配：以生产
资料社会化(产权的再分配)的方式彻底根除不平等。我国20世纪50年代
进行的土地改革和社会主义改造便属于这一类。
关于再分配对人类社会的意义，也许没有人比卡尔·博兰尼说得更清楚
了。④博兰尼将人类社会的历史分为三个时期：前资本主义时期，古典资本
主义时期，现代资本主义时期。在这三个时期，再分配的内容、形式和意义
很不一样。
在前资本主义时期，人类的经济活动是“嵌”在他们的社会关系之中
的，我们可以把它称为“嵌入的经济”(Embedded economy)。那时，社会
中存在各种互惠行为和援助性再分配机制。前者在亲戚朋友间进行，平常以
互助和互赠礼品维系。一旦一方有难，互惠网络可以加以接济。自从形成人
类社会以来，互惠行为便一直存在。援助性再分配的历史同样十分久远。早
在公元前18世纪，巴比伦王国的《汉谟拉比法典》(j：Iammurabi)就规定寡
妇与孤儿有权得到其亲戚的援助。各文明产生的宗教也十分强调行善、帮助
需要援手的人。无论在东方还是在西方，史书都有大量关于教会、庙宇、祠
堂、行会等机构，以及地主和其他有钱人捐钱建立诊所、孤儿院、救济院的
记载。在中国古代，灾后大户人家开仓济贫的故事也广泛流传。说到底，当
时的再分配是一种社会控制方式(social contr01)，其目的是舒缓社会矛
盾。统治阶级很清楚，人是要吃饭的，没饭吃是会饿死人的，面临饥荒威
胁的人不怕死，不怕死的民众是难以统治的。不过在前资本主义时期，再
分配有以下特点：(1)主要是救济性再分配，仅仅针对难以生存下去的特
① Kail Polanyi，而e(；reat T?ansformation：而￡Political dnd Economid：Origins旷o“r nⅢe，Bos，
ton：Beacon PreSs，1957(1944)．
170|安邦之道
殊人群。(2)受惠者范围很小，主要是家庭成员、宗族成员或本社群居
民。(3)再分配主体不是国家，而是私人和民间组织。资金来源不是政府
财政，而是民间捐赠。(4)再分配机制一般没有法律基础，主要依靠宗
教、伦理的力量维持。
进入古典资本主义时期，经济交往逐渐独立于人们的社会关系，变成
“脱钩的经济”(DiS-embedded ecorlomy)。博兰尼认为，不受人际关系约束
的市场是全新的近代产物，在人类历史上没有先例。它将劳动力、土地、自
然和一切都商品化了，使经济活动脱离了人们的社会关系，使劳动者和自然
环境失去了保护。以前人们劳作与休闲没有明确的时间界限，现在两者之间
的界限明晰了。①以前分工不明确，现在出现了职业。随着人们的技能单一
化和收入来源单一化，就业获取工资变成了养家糊口的前提，失业成了对其
生存的威胁。工业化带来了人口流动和城市化。人们离开以熟人社会为特征
的乡村，迁入以人际关系陌生化为特征的城市。在城里，家庭日趋核心化，
几代同堂的大家庭不再是基本的工作单位和生活单位，人们以前赖以生存的
互惠网络陷入瓦解。总之，从伦理经济(moral economy)到市场经济
(market，economy)的过渡使人及其社会关系失去了保护。
如果不受干预，依据的市场逻辑、人及其社会关系都应转化为商品。问
题是一旦人和社会关系完全商品化，人类社会也就不成其为人类社会了。因
此，放任资本主义必然引发反向运动，通过社会的自我保护机制，阻止“自
由市场”对人及其社会关系造成进一步的损害。根据博兰尼的观察，“直到
1834年，竞争性的劳动力市场才出现在英国。作为一种社会制度，所谓工
业资本主义在此之前还不能说已经确立。但是，社会的自我保护马上就出现
了：工厂法和社会立法，工人运动的兴起便是例子。社会保护与放任市场体
系是截然对立的。”④
1880年代以后，现代资本主义的雏形开始浮现，其特征是博兰尼所说
的双重运动(double movemellt)同时存在：一种是经济自由主义的运动，
其目的是建立自我规范的市场；另一种是反向的社会保护运动，寻求保护人
民、他们的土地和文化。前者受到资产阶级的支持，而后者受到劳工阶级和
土地阶级的支持。由于反向运动的存在，经济活动重新“嵌”入社会关系
(re—embedded economy)，因此在某种意义上延续了以往的社会秩序。博兰
尼把反向运动的兴起称作“巨变”(the Great 7rransformation)。经过反向
①E．P．Thompson，“Time—Woik一【)isciple and[nduScrial Capitafism，”Past d”d Present，38
(1967)，pp．56—97．
②Polanyi，nP Great Transformation，p．83．
现代国家的再分配制度J 171
运动改造的现代资本主义具有三个特点：(1)私有财产和市场经济，保留了
资本主义的基本特征。(2)以普选权为基础的民主政治，它是实现阶级妥
协的制度基础。(3)不同程度的福利国家，通过由政府主导的再分配缓解
社会矛盾。
援助性再分配最早变成政府职责。早在1601年伊丽莎白女王时代，英
国便颁布了济贫法，对当时大量存在的流民进行惩罚性救济。其后英国又陆
续制订了几个济贫法，使救济贫民成为政府的职责。
在1880一1920年间，补偿性再分配和养老方面的保险性再分配开始制
度化。俾斯麦于1883一1889年间率先在德国建立了疾病、工伤和养老方面
的社会保障制度。其他国家纷纷效仿，如奥地利于1888年、丹麦于1891
年、意大利于1893年、新西兰于1898年、瑞典和荷兰于1901年设立了类
似制度。从1908年起，英国也开始逐步建立基本的社会保障制度(疾病、
养老、失业)。
20世纪二三十年代大萧条前后的历史证明，市场经济充满了不确定
性；如果不加强社会保障制度的建设，资本主义随时面临着覆灭的危险。因
此在这一时期，保险性再分配扩展到失业和其他方面，覆盖面也逐步扩大到
全体国民。失业保险首先出现在奥地利和比利时(1920)。其后，别的国家
如瑞士(1924)、德国(1927)、瑞典(1940)也纷纷跟进。1942年，英国
贝弗里爵士发表了著名的((自由社会中的充分就业》一文，明确指出保证充
分就业是政府的职责：“保护国民免于大规模的失业……这确定无疑的是国
家的职能，就像国家现在保护国民免于来自国外的威胁和来自内部的强盗和
暴力的威胁一样。” ，
家庭补助制度(Family allowance)则是由比利时(1930)和法国(1932)
率先建立的。在两次大战之间，许多拉美国家也开始建立社会保障制度。美
国于1935年通过了《社会保障法))，开始建立全国性的社会养老保险，但是
其他福利仍然由各州掌握。新西兰于1938年率先推出全面的养老金制度，
全体65岁以上的居民都可享受。
第二次世界大战以后，保险性再分配扩展到世界其他地区。同时，西方发
达资本主义国家开始出现“福利国家”。贝弗里爵士1942年在题为《社会保险
与各项服务》的报告中首次提出，为全体公民建立一个“从摇篮到墓地”
(ftom‘the cradle to me grave)的社会保障体系。经过多年的辩论，英国于
1948年开始将修改过的《贝弗里报告))付诸实施，为所有两个孩子以上的家
庭提供补助，为所有人提供健康保险，建立了统一的全国社会保险体制。与此
同时，北欧国家开始推行充分就业型福利国家，并引入以公平为目的的再分配。
在战后黄金时期(1945—1973)，社会保险包括的范围和覆盖的人群都
172 l安邦之道
扩大了，并被介绍到更多国家，尤其是拉美国家和法属非洲殖民地国家。在
西方发达国家，经过几个世纪的发展，福利已从恩惠(favor)变成了授权
(enti[[ement)，最后变成了权利(right)。①到1970年代中期，欧洲13个
发达国家用于社会福利的公共支出平均占GDP的20．7％。即使在福利政策
相对落后的美国，这个比重也达到16％左右。②
再分配机制的必要性
中国正在致力于建设一个开放的市场经济。上一节试图从历史和比较的
角度说明为什么市场经济的发展必须伴之以再分配机制。这一节则试图从理
论的角度进一步阐明再分配机制的必要性。简而言之，再分配机制之所以必
要，是因为市场经济、对外开放和经济增长都会在改善人类福利的同时给社
会带来严峻的挑战。
先看市场经济可能带来的挑战。市场经济也许可以提高资源配置的效
率，但它至少会带来两方面的问题。一方面，市场经济需要能对供需信号作
出快速反应的劳动力，而空间流动性加大的后果是削弱了传统再分配的基本
单位——大家庭。以前可以靠大家庭成员互相接济解决的问题，现在变成了
社会问题。另一方面，市场经济对人力资本提出了更高的需求，从而延长了
人们接受正规教育的时期。在传统社会里，儿童和青少年在很小年纪便具备
了自求生存的能力；而现代社会的儿童和青少年却处于极端脆弱的地位：如
果接受教育，必须有人为他们支付生活费用和教育费用；如果不受教育，他
们将难以应付成年后的市场竞争，并因此陷入贫困。
对外开放同样会对某些社会群体带来风险。根据理论和政策界的流行看
法，如果一个国家对外开放，实行自由贸易政策，该国便能得到较高的经济
增长率，好像对外开放是让所有人皆大欢喜的绝对好事。③然而，在系统地
考察了现有理论文献和实证数据后，近期的一项研究发现，对外开放与经济
①Entitlement．是比较低级的权利，经过一般的程序便可取消。而right是比较高级的权
利，非经特别严格的程序，如修宪、公民投票，不得取消。关于这三者之间的差别见The0．
dore J．Lowi，“The Welfare State：Et。hical F叭mdations and Constitutional Remedies"．Pbnd∞f
．Scieme Quarterly，V01．101，No．2(1986)，p．216。
②F．G．Castles，ed．，nP Impact矿Parties，Beverly Hm，California：Sage，1982，p．51．
③ OECI)，印PH Markeb：Matter‘：ne BP卿坫D厂TradeⅫd如Ⅲtment“beralization(Paris，OEC[)，
1998)l IMF，World Economi,c()utlook，Washington，DC，：May 1997l。Anne 0．Knleger。，“Why
Tmde Liberalization is Good for Growth”，nP Economi,c Journal，V01．108．Se_【)tember 1998．
pp．1513—1522．
现代国家的再分配制度I 173
增长之间并不存在显著的相关关系。①实际上，即使接受增加开放度会加快
经济增长这一理论假设，我们也应看到，对外开放必然会带来两种风险：第
一，更大的开放度意味着加剧国际间的生产分工。因此，一国根据其比较经
济优势进行结构调整是难以避免的。结构调整必然会使一批产业变成夕阳产
