年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手农村调查数据。后来，他们又
参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研
究力量。1981年11月，中国农村发展问题研究组正式成立。随着发展组的
影响越来越大，其成员开始转入其他机构。从1984年起，发展组被一分为
三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所(简称体
改所)、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所，以及社科院农发
所。①
随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为80年
代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外
一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心(后来整合
成为国务院发展研究中心)，中信国际研究所等。②
90年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来
越精细。因此，中国科学院(如国情研究中心)、中国社会科学院(如财贸
经济研究所、金融中心等)、各部委办(如农业部、财政部、国家税务总
局、国家统计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机
构)、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极卷入政策研究和政策咨询
工作。③即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也
出现了几十个大大小小的思想库。(!)除此之外，高级知识分子聚集的国务院
参事室、各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层
①黄锫坚：《王小鲁：十年》，Ⅸ经济观察报》，2005年4月21日l杨勋，Ⅸ心路：良知的命
运》，新华出版社，2004年，第40—4l节，“全力支持发展组”。
②邹蓝：《中国智囊机构对政府管理决策过程的影响》，中国改革论坛网，http：／／www．
chinareform．org．m，2004年2月18日。
③例如，据统计，从1998年至2003年，被中央办公厅和国务院办公厅采用的中国科学院
的信息与咨询建议共计有334篇，其中得到中央、国务院领导批示的有66条。这些意见和建
议在国家重大决策中起到了积极作用。见林双川：《中南海倾听“科学思想库”进言》，《半
月谈》，2004年第20期，申倚敏、盛海涛：Ⅸ学部咨询在国家科技发展中的重大作用》，《中
国科学院院刊》，2005年4月5日，http：／／www．CaS．ac．m／html／Dir／2005埘／05／'6950．
：htm。
④ 孙哲：《中国外交思想库：参与决策的角色分析》，《复旦学报：社科版》，2004年第4期。
148 I安邦之道
建言、反映社情民意。①与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所
谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系
的智囊对中央决策的影响当然更大。②
上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些
发行量很小的内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、
批示、转发一些报告。③在正规的渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学
术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。④
改革开放以后，内参对议程设置的影响可以从以下几个案例看出来。
案例一：1983年6月，中国加入《南极条约》，但因中国尚未在南极建
立考察站，其身份是缔约国，而不是协商国，在南极事务中享有发言权，但
没有表决权和决策权。有鉴于此，1984年2月7日，王富葆、孙鸿烈等32
位刚刚获得竺可桢野外科学工作奖的科学家，以“向南极进军”为题，联名
致信党中央和国务院，建议中国到南极洲建站，进行科学考察。对这封联名
信，t党中央、国务院领导方毅、胡启立、乔石、李鹏等相继作了批示。当时
中国实力不强，国内“四化建设”处处急需资金，而南极考察站对经济发展
没有什么现实作用。面对科学家开出的十年1．1亿元的预算，中央领导着眼
于长远目标，反复斟酌必要性及相关经费问题，最后同意在南极洲建站，进
行科学考察。1985年2月14日，我国第一个南极考察基地——中国南极长
城站胜利建成。⑤
案例二：1984年5月17日，国务院技术经济研究中心工作人员曹思源
说服人大代表温元凯向全国人大递交由他起草的((关于制定‘‘企业破产整顿
法”的提案))及两个附件。人大很快将提案转到国务院办公厅，办公厅又转
到国务院经济法规研究中心。从当年5月24日到11．EI，国务院经济法规研
究中心先后六次召开由相关部委参加的座谈会，研究是否有必要制订《破产
吴品尝墼萱：．!寸劁妻墼竖政、社会服务工作的新局面——在九三学社中央参政议政和社
盒矍霉工作龟堡专的讲话》，2003年10月23日，http：／／wWW．93．g品．蔷7ld7…yl／…ldjh”“／
孥!翌‘m譬璺劲松：《多士成大业群贤济弘绩——温家宝总理关心荔事文史工作纪事》，
倒l—T—r’，'du，J川VJ。T-‘／q J口obo
②警：《易纲入选中央直管专家》，南方网，2005年3月15日，http：／／www．SOUthcn．
com／Imance／zhi】cir】g／200503150885．htm
!一塞尘鲞：．!篓羹!望《互是研究马尾巴功能的》，Ⅸ经济学家茶座》，第2期(2002年)。除
三翟耋塑构些。竖蝗堑掣内参外，传统的、由新闻机构出版的内参也依燕发箍着不小“拓甬：”
见谌彦辉，《内参揭秘》，《凤凰周刊》，2005年第14期(总183期)。 。一～………’
婴。。型挈堡社型堕婴究璺、现全国政协专职委员何新曾将自己写的每个报告同时复印七份，
耋堡翌小詈：．鋈泽垦：胯蚕、王震、李鹏、李先念、王任重等高层领喜：”弄筒二釜葫喜爻刍
面进言。见何新，《我在中国政治中的风雨二十年》，http：／／WWw：h盂．赢。蕊
u删Lo／qoL儿／1．儿UII。
皇。量癸二“畸：：里堕罂择垫苎晕怎样建成的?》《科技中国》，2005年第2期；国家海洋局极地
考察办公室，《中国极地考察大事记》．httD．／／www ma。nV rn／；d。， 。。…’一
中国公共政策议程设置的模式I 149
法》，曹思源在会上说明了自己的主张及理由。同年10月底，国务院领导同
意着手研究如何起草《企业破产法》。次年1月底，《破产法》起草小组正式
成立，曹思源参与其中。1986年夏天。六届全国人大常委会第16次会议第
一次审议国务院提交的《企业破产法》草案时，50位发言者中就有41人持
反对意见。为了防止《破产法》胎死腹中，曹思源将自己写的((谈谈企业破
产法》送给全国人大常委会委员人手一册。并以该书作者身份给所有常委会
委员打电话。修改后的((破产法》最后于1986年12月2日在人大常委会付
诸表决，结果是101票赞成，0票反对，9票弃权。1988年12月，《企业破
产法))开始正式实施。①
案例三：经济改革全面展开后，价格体系，特别是原材料价格的扭曲，
是当时最头疼的问题。在1984年9月召开的“莫干山会议”上，价格改革
成为争论最激烈的议题。会上最初形成了两种意见，即所谓的“调派”
和“放派”。一方面，接近决策层的田源、周小川、楼继伟、李剑阁等人主
张用“小步快调”的办法，不断校正价格体系，逐步逼近市场均衡价格，以
减少价格改革可能引起的震动；另一方面，张维迎等人提出，应该一步或分
步放开价格控制，实行市场供求价格。后来，华生、何家成、蒋跃、高梁、
张少杰则提出了“放调结合”的双轨制价格改革思路。在为会议纪要写的单
独报告《用自觉的双轨制平稳地完成价格改革》中，华生建议，从生产资料
价格改革人手，用5年左右的时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管
理体制的改革，这便是“双轨制”概念的来源。会后，华生作为第三条道路
的代表，向当时中央财经领导小组秘书长张劲夫做了汇报。“放调结合”的
双轨制思路很快引起了国务院领导的高度重视。第二年即1985年3月，国
务院下文首次废除计划外生产资料的价格控制，标志着双轨制改革的思路正
式被中央政府采纳。1986年，三十出头的华生被授予首批“国家级有突出
贡献的专家”的称号。②
案例四：1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陈芳允、杨嘉墀等中科院
院士联名向党中央提出跟踪世界战略性高技术，加速发展我国高技术的建
议。这封信得到了邓小平的高度重视，他亲自批示：“此事宜速决断，不可
拖延”。在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织200多位专家，研究
部署高技术发展的战略，经过三轮极为严格的科学和技术论证后，中共中
央、国务院批准了《高技术研究发展计划(“863”计划)纲要》。近二十年
①曹思源：《中国政改先声：破产拓荒的台前幕后》，香港夏菲尔国际出版公司，1998年。
②黄锫坚：《华生：双轨》，Ⅸ经济观察报》，2005年7月13日。
150 1安邦之道
来，“863”计划在促进中国高科技产业发展方面发挥了巨大的作用。①
案例五：1987年，通过新华社内参，国家计委经济研究所副研究员王
建发表了题为((关于国际大循环经济发展战略的构想》的报告。提出在沿海
地区进一步扩大开放，发展大进大出的加工型经济，参与国际经济大循环的
构想。这份报告得到中央领导高度重视。②1988年1月，邓小平指示，沿海
地区的对外开放和经济发展要“放胆地干，加快步伐，千万不要贻误时
机”。④2月6日，中央政治局上确定的沿海地区经济发展战略。3月4日，
国务院召开沿海地区对外开放工作会议，提出“两头在外、大进大出、以出
保进、以进养出、进出结合”的口号；3月18日国务院又发出《关于进一步
扩大沿海经济开放区范围的通知》，决定在原有基础上，把140个市、县(杭
州、南京、沈阳等省会城市)划入沿海经济开放区，人口增加到1．6亿。④为
此，王建被评选为“1988中国十大杰出青年”。
案例六：清华大学公共管理学院教授胡鞍钢从1985年起开始从事国情
研究。1993年6月中旬，胡鞍钢与笔者合著的《中国国家能力报告》摘要在
新华社内部发表后，引起决策层的高度关注，为随后出台的中国财税体制改革
提供了重要参考依据；报告所提出的7项建议有6项先后被采纳。⑤1994年，
他提出“特区不特”的主张，建议逐步取消针对特区的优惠政策、实行国民
待遇、为缩小地区差距创造条件。此建议虽然受到深圳市委和《深圳特区
报))的连续批判，但中央领导最终采纳了他的大部分建议。另外，胡鞍钢与
合作者在90年代中期提出的开发西部、正税养军等建议也在90年代后期变
为中央的政策。为此，他还多次应邀出席国家最高领导人召集的问策会、国
家部委召开的长远规划咨询会，成为高层决策圈的著名智囊。⑥
2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重
视，并作出了表率。从2002年12月26日到2005年8月26日，新一届中央
①科技部863计划联合办公室：((863简介》，http：／／www．863．org．cn／863—105／
-863brief／index．html。
② 《王建个人简历》，http：／／bu醯qess．sohu．com／2004／05／14／45／article220134507．
shtml。 、
③《邓小平生平年表·1988年》，http：／／zg．people．com．cp_／GB／33839／34943／34981／
2619630．html。
④人民网，Ⅸ中国共产党大事记(1988年)》，http：／／www．people．com．cn／GB／33831／
33835／2527651．html。
粤．，当时直接参与分税制改革的浙江省财政厅厅长翁礼华用“一份报告与一场改革”来形容
这份报告的影响，见翁礼华，《让历史告诉未来：回顾分税制改革的历程》，Ⅸ中国财经报》，。
2003年8月7日，第4版。
哩胡鞍钢：《我是如何研究中国国情的?》，见胡鞍钢《影响决策的国情报告》，清华大学出
版社，2003年，高海燕，《经济学家胡鞍钢：与中国发展同行的学者》，Ⅸ中国经济周刊》，
中国公共政策议程设置的模式f 151
政治局已经举办了24次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的
专家讲课，平均40天举办1次学习活动。①同时，新一届领导班子十分重视
思想库、智囊团的建设，希望思想库、智囊团进行前瞻性、战略性的研究，
为各级领导拿出点子，拿出办法。②为此中国科学院提出要“充分发挥国家
科学思想库作用……增强对国家重大发展战略的咨询能力”；④中国社会科
学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家
决策服务”。④可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要
的角色。
借力模式
在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青
睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希
望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而
言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；而且，不
到万不得已，政府智囊们也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为
什么会偶尔出此“下策”呢?恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议
有强大的民意支撑，而政府ia部却存在反对的声音。
在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从90年代
起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1993、2003年三次国
家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性
医疗保险的人比例越来越小。⑤2003年的“非典”危机暴露了公共卫生体制
改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。@但此后仍有政府
官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步
退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世
界卫生组织‘‘中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了六份专题报告和
① 曾勇明：Ⅸ中央政治局集体学习制度解读：决策科学化民主化》，《学习时报》，2005年10
茴‘摹苌春：Ⅸ从“三贴近”入手改进和加强宣传思想工作》，《求是》，2003年第10期(5月
15日出版1。
③。齐蓓：Ⅸ中国科学院学部正在积极构建国家科学思想库》，中新社北京2004年6月2日电。
④张车伟：Ⅸ努力发挥思想库和智囊团的作用》，《中国社会科学院院报》，2004年2月24
⑤H’王菇亮：《国家汲取能力、政策导向和中国城镇卫生保健的筹资与服务不公平》，《中国
社会科学》，2005年第6期。
⑥王绍光：《中国公共卫生的危机与转机》，《比较》，2003年第7期。
152 I安邦之道
～份总报告，证明医改是“不成功”的，甚至是彻底“失败”的。由于这些
报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月
底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接
受媒体采访时，透露了总报告的内容。他指出，未来中国医疗卫生体制的改
革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本
的医疗卫生服务，二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入
水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高；而市场化改革是不可能
达到这两个目的的。①几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院
报》上说出了“市场化非医改方向”的话。②据卫生部内部知情人说，刘司
长的表态，是他个人一贯的观点。③
这两则报道一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出
现大量有关医改的报道和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”
的判断。④虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；⑤虽然，卫生
部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，⑥但潘多拉的盒子已经打开，
如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。⑦看来，智囊们借
力之举是相当有效的。
上书模式
这里的“上书”是指给各级决策者写信，提出政策建议，不包括为个人
或小群体利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向
决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政
府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，
建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有
这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重
视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不
粤 张冉燃：《医改“会诊”结论：从总体上讲，改革不成功》，《嘹望新闻周刊》，2005年6
月28日。
② 杨中旭：《中国医改思路出现重大转折》，《中国新闻周刊》，2005年6月30日。
③曹海东、傅剑锋：《中国医改20年》，《南方周末》，2005年8月4日。
粤唐勇林：《调查显示九成公众不满意10年来医疗体制变化》，《中国青年报》，2005年8
月22日。
呈塑堑妾：“堡防医保改革刮“共产风”》，《财经》，2005年第16期(8月8日出版)。
⑥李宗品：《高强：不要争论医改成功与否》，《新京报》，2005年11月29日。
⑦这可以从胡舒立的文章和高强的讲话发表后引发的批评潮看出一斑。
中国公共政策议程设置的模式I 153
断“上书各中堂、各大人、各先生”的龚自珍不是发出过这样的感叹：“布
衣三十上书回，挥手东华事可哀。”(《送南归者》)一般民众，人微言轻，
他们的上书往往在秘书那里就被挡住，更难送到决策者跟前。无论古今中
外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是风毛麟角。
上书模式固然很少出现，但这并不意味着当代中国完全没有这样的例子，
也不意味着这个模式以后不会更频繁地出现。让我们来看看下面三个案例。
案例一：1986年4月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅发出通
知，决定在全国范围内实行夏时制，通知动员全国人民为节约能源在春夏期
间而早睡早起。具体做法是：每年从4月中旬第一个星期日的凌晨2时整，
将时钟拨快一小时，夏令时开始；到9月中旬第一个星期日的凌晨2时整，、
再将时钟拨回一小时，夏令时结束。实行夏时制的建议是由交通部公路科学
研究所研究员窦星元提出。①六年后，夏时制中止了。而决定停止是源于一
位人大代表反复多次的建议，理由是我国面积很大，跨越了多个时区，夏时
制操作起来很麻烦，给铁路、航空等部门带来了很多问题，且节约能源的效
果并不大。经过几个相关部门和部分省市的调查研究，国务院决定于1992
年4月5日起停止实行夏时制。②
案例二：2003年1月，广东榕泰实业股份有限公司总经理李林楷当选
为十届全国人大代表。2003年3月，在十届全国人大第一次会议上，他提
出了《关于要求制定和修改有关法律促进非公有制经济发展的议案》，建议
立法保护私人合法财产，把公民私有合法财产不可侵犯写进宪法。随后，39
位全国人大代表在这份议案上附议。这个议案在人大代表中引发了不小的争
论，就连李连楷自己，当时也觉得短期内修宪的可能性不大。2003年12
月，中共中央决定启动修宪程序，李林楷等12位全国人大代表应邀列席十
届全国人大常委会第六次会议,iT论中共中央关于修改宪法部分内容的建
议。2004年3月14日，“中华人民共和国宪法修正案”由第十届全国人民代
表大会第二次会议通过，原宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储
蓄、房屋和其他合法财产的所有权”被修改为“公民的合法的私有财产不受
侵犯”。作为宪法修正案的提出者，李林楷被评选为2004年民营经济十大风
云人物之一。③
案例三：怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族
① 刘星：《电荒为什么没想起夏时制》，《中国青年报》，2004年7月19日。
②解思忠：《中国国民素质危机》，长安出版社，2004年，Ⅸ观念枷锁之五：“国家事管他
娘”》。
③周琼：Ⅸ十大风云人物·李林楷：为民营经济发展鼓与呼》，金羊网2005年1月7日，
http：／／WWw．ycwb．com／gb／content／2005—0I／07／content，一828418．。htm。
154 I安邦之道
自治州、怒江傈傈族自治州行政区内并流而行，人们称之为‘·三江并流
区”。2003年7月3日，“三江并流”被联合国教科文组织正式批准为世界自
然遗产。几乎问时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江
流域水电开发方案，将其作为我国重要的水电基地之一。怒江兴建水电站的
决定马上引起一批环保组织的反对。一方面，它们通过各种方式动员媒体发
出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，它们上书国务院领导，要求停止
怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的《怒江中下
游水电规划报告》上，国务院总理温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度
关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，
暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。①2005年7月，温家宝总理赴云
南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何
进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示国家发改委、环保总
局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心
怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一
份《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》，并将它呈送给国务
院、国家发改委、国家环保总局等有关部委。②与此同时，支持开发怒江水
电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。③正反两方面的上书形成拉
锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如
此影响中央政府的决策，这在中国还是第一次，是一个标志性的事件。
随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运
用自己的发言权。因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式
外压模式
与上书模式一样，在外压携式里，议程变化的动力来自政府架构之外。
它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的
提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，
①曹海东、张朋：Ⅸ怒江保卫战幕后的民间力量》，《经济》，2004年5月24日，http：／／
finance·sina．tom．ca／g／20040524／1237774903．shtml。
②胥晓莺：((NGO“怒江保卫战”逆转?》《商务周刊》，2005年10月21日，http：／／
WWW·bu虹nesswatch-corn．cn／ArticleShow．asp?ArticleID=1253．
③郭少峰：《两院士上书建议开发怒江水电》，Ⅸ新京报》，2005年10月23日，http：／／
www·china5e．com／news／water／200510／200510240058．html．
中国公共政策议程设置的模式f 155
议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、
争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接
受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影
子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。
第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着
议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辨，他们
的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是
否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分
是所谓“关切的民众”(attent．ire publiC)，一部分是一般大众(general
public)。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅
十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦
点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般
大众很少长期、执著地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改
变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况
下，公共议程最可能变为正式议程。④
第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切
的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已
经提上了公共议程，如果它最终得以进人正式议程的话，同样也需要时间。
因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。
第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通
过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序
上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。 ’
上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，
即突然出现所谓“焦点事件”(foctl咖g events)，引起社会普遍的关注，进
而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它
的发生对某一群人的利益造成现实的伤害，对其他人的利益可能产生潜在的
伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对
现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。②注意焦点的集中有
助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，
形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。因此，有学者
①Roger W．Cobb and Charles D．Eldei’，Partidpatior【m』'tmerican。Politif3：n￡Dynamff’s矿匀*
如Building．Baltimore：7Fhe Johns Hopkins Press，1975，pp．107—108．
②7[1lomas A．BiIkland，伽Disaster：一agenda Setting，Publi,r Poliq and Focusing Events，Wash_
ington，D．C．：GeoI"getown University P麟，1997．
156 I安邦之道
把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”(policy window)。①由于
焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者
都把注意力集中在它上面。②
过去，在中国议程设置一般采取的是上面提N的／i：个模式，外压模式比
较少见。尽管早在80年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，
提出了决策民主化的主张，③直到90年代后期以来，带民主色彩的外压模
式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以在两方面找到原因，一方
面是压力从何而来?另一方面是压力为{-I-A会产生影响议程设置的效果?
先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但不
惜一切代价追求GDP高增长率也带来一系列严重的问题。这些问题也许在
改革初期并不凸显；但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目；到90
年代末，有些问题已变得令人触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊(地区差
距、城乡差距、居民收入差距)、缺乏经济与社会安全(大规模下岗失业、
就学难、就医难、各类事故频发)等。人们切实体会到经济增长不等于社会
进步。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度
低，人们容易形成共识。那时，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们往往
愿意为了长远的利益而牺牲短期利益，因为他们相信，改革最终会使所有人
受益。随着社会日益分化，曾经让人充满希望的“改革”变得可疑起来。改
革的金字招牌脱落了，有关改革的共识破裂了。④那些在前期改革中利益受
损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保留地支持；恰恰相反，他们
对凡是带有“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇
视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌
①John W．Kingdon，Agenda，Alternatives and Public Polides，2nd ed．，New York：Ha∞
Collins，1995．
②Jack L．Walker，“Setting the agenda in the U．S．Senate：a theory of problem selec—
tio、n，”BritishJournal of Political Sdence 7(1977)，PP．423—445 l Paul C．Light，(1982)砚P
President’s Agenda：Domestic Policy Choice咖m Kennedy to Carter(with Notes on Ronald Reagan)．
(Baltimore：Johns Hopkins University Press，1982)l Giandomenico Majone，Evidence，A璎“一
ment and Persuasion in the Policy Process(New Haven：Yale University Press，1989)l Frank
Baumgartner and Bryan D．Jones，Agenda and Instability in American Politics(Chicago：Universi．
ty of Chicago Press，1993)．
③1986年7月31日，在全国软科学研究工作座谈会上，时任国务院副总理的万里首次亮
出决策民主化和科学化的提法。他强调，领导人要尊重人们充分发表意见的权利，不要害怕
别人尊否同意见的话，甚至讲反对自己的话，只有在高度学术自由的气氛中，才能才思泉
涌，触类旁通，独立思考，提出真知灼见。邓小平审阅万里的讲话全文后，当即作了“覆
好，全文发表”的指示。张登义，《邓小平同志与中国软科学》，《中国软科学》，2004年10
其，http：，，搠．cssm．Com．cn／web／news／displaynews／displaymod／modl．asp?
id=562。
④孙立平：《改革共识基本破裂》，2005年9月20日，http：／／www．cul—studies．com／
jiangtan／jianggao／2005 ll／3077．html．
中国公共政策议程设置的模式}157
如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革已经
到了强调经济社会协调发展的时候了!这就是政府面临的社会压力所在。
那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢?四个领域的变化发挥了关
键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联
网的兴起。
先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往
处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施
压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感；随着各
利益群体对自身利益变得更加敏感，他们便会产生向决策者施压的冲动。当
然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相
关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无
疑最强。
区域政策是利益相关群体施压的一个例子。80年代中期以前，中国存
在地区差距，但问题并不突出。“七五”期问(1986—1990年)提出了所
谓“梯度发展理论”，1988年更明确提出了“沿海地区发展战略”。这种非
均衡发展战略反映了邓小平“两个大局”的构想。他说：“沿海地区要加快
对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内
地更好地发展，这是一个大局。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定
时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展。这也是个大局。那时沿
海地区也要服从这个大局。”④
由于国家政策明显向东部倾斜，结果导致东西部差距从80年代末起迅
速扩大。②90年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时
的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大，不必
大惊小怪。③邓小平也主张“现在不能削弱发达地区的活力”，应等到“本世
纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”地区差距问题。@不
过，落后地区不愿再等了。这时，在每年3月召开的全国人民代表大会上，
都有来自内陆的代表公开表示对中央政策倾斜的不满。面对内陆省份越来越
大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景
目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，大部
①邓小平：《中央要有权威》(1988年9月12日)，《邓小平文选》，第3卷。
②《中国西部开发政策的战略转变：访国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮研
究员》，http：／／www．chinatalents．gov．c11／xbkf／index9．htm。
③关于当时的争论，见王绍光、胡鞍钢：《中国：不平衡发展的政治经济学》，中国计划出
版社，1999年，第一章。
④邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》(1992年1月18日一2月21
日)，《邓小平文选》，第3卷，第374—376页。
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分政策措施力度不够，对于缩小东西部差距没有产生明显的效果。因此，90
年代后半期，对政府区域政策批评的声音不绝于耳。在这个背景下，1999
年3月，当时的总书记江泽民承诺，要研究实施西部大开发战略，加快中西
部地区的发展。6月，他又提出，要把加快开发西部地区作为党和国家的一
项重大战略任务。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确
要求，国务院成立了西部地区开发领导小组，才真正进入西部大开发的实施
阶段。④其后，在全国人大会上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷
纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，‘‘振兴东北地区等
