·各部门各单位预算必须列举所有收支项目，编制分款分项的明细预
算表以及预算说明书。
·全面推行“零基预算法”，彻底摒弃沿用多年的“基数加增长法”。
在预算编制中，对各项事业行政经费的确定，不再考虑上年度的支出基数，
而是依据各单位的机构、人员编制情况、当年的事业发展计划和工作任务，
按照规定的支出标准，从零开始每年确定一次。
·预算内容和预算编制过程必须公开透明，接受本地居民的监督。
·预算需经同级人大逐项审核批准，同时要加大人民代表在预算形成
过程的作用，使他们对财政支出项目的轻重缓急具有更大的发言权，优化财
政支出的结构。
·经人大批准的预算必须具有刚性约束力，不得随意改变收支计划。
没有列入收入的，不得征收；没有列入支出的，不得支出；规定了支出标准
的，不得超标。尤其要严格确定单位人员编制，实行定员定额管理。
·在执行中因特殊情况需要调整预算的，应当编制预算调整方案，并
提请本级人大常务委员会审查和批准。未经批准，任何部门和单位不得擅自
调整预算。
·在每一预算年度结束时，各级政府必须如实编制本级决算草案，送
本级人大常务委员会审查和批准。
·各级人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
·审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行
审计监督。
以上建议的内容，有些已包括在《中华人民共和国预算法》和((中华人
民共和国预算法实施条例》中，但还没有得到认真贯彻实行；有些则还不见
于《预算法》和《实施条例))。我们认为，只有这种体现了民主、公正、统
一、规范、透明原则的预算制度才能杜绝“三乱”死灰复燃，控制政府人员
膨胀，防止财政资金浪费，硬性规范政府行为，从而在制度上缩小腐败空
间，建立一个真正的廉价高效政府。当人们看到社会主义税收的确是取之于
民、用之于民时，廉价政府在他们眼中自然会更具正当性(Legitimacy)。随
着政府的公信力的提高，税负即使重一点人民也愿承受。这样，政府的整体
汲取能力不仅不会削弱，而且会得到大大加强。①
①关于民众参与政治过程与加强国家能力的关系，见王绍光：Ⅸ公共财政与政治民主》，
《战略与管理》1996年第4期。
。136 I安邦之道
六、小结
本文第一节提出的理论分析框架揭示了一个简单的道理：只要乡镇本级
财政收入与上级转移支付的和不足以弥补乡镇政府的各项支出(T，+T，<
G)，“三乱”就难以避免。在现行财政体制下，为什么广大中西部农村地区
一定会出现财政缺口呢?对此我们在第二节里进行了详细的分析。第三节探
讨了农村税费改革的意义，我们的结论是，农村税负改革是十分必要的，但
仅仅将“费”改为“税”并不能解决广大中西部农村面临的严峻挑战。如果
不进行更全面的财政体制改革，税费改革的成果难以巩固，‘‘三乱”死灰复
燃只是一个时间问题。什么是我们所说的“全面”改革呢?在第四节讨论了
别国经验的启示后，第五节提议从三方面对我国现行的公共财政制度进行彻
底改革：打破城乡财政二元结构，大力挖掘所得税的潜力，建立统一、民
主、公正、透明、规范的预算体制。只有进行这些改革，才能确保T，不足
的广大中西部农村得到充裕的上级政府转移支付T：，有效控制本地财政开
支G，从而这些地方出现财政缺口的制度根源，一举解决困扰我们多年的农
村“三乱”问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。
公民权、所得税与预算监督J 137
中国公共政策议程设置的模式
参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所
谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几
年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家做主”的瘾，此前此后，他们只
是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何人手。然而，决策
者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策绝
不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制
必须给民众参与政策制定全过程的机会。
谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个
至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上
议事日程?任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源
是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也
包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处
理哪些挑战有所取含。1962年，美国政治学家Peter Bacllractl和Morton
Bai．atz发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。④这篇短短六页的论文之
所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往
往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议
事日程的设置(agerida—setting)则是权力更重要的另一面。．MattlJew Crerl-
son曾比较过美国两个城市，甲污染相当严重，但当地政府与民众很少讨论
污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。
究其原因，才发现甲城有些势力强大的利益集团把控着议程设置，千方百计
避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。②试想，有一个被严重不
平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题
的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控
着议程设置。③因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解议程是如何设
①Peter Bachrach and MoI+mn Baratz，“Two Faces of Power”，4小e一埘”Political．SdencP RP—
pfPⅢ，V01．56，No．4(Dec．1962)：pp．947—952．
② Mat时lew A．Crenson，锄P叽-politic．,f旷爿fr Pollution，Baltu’nore：．10hns I-Iopkins UnlvePsl‘一
ty Press，1971．
③ John Gaventa，Pow吖4”d Powt，rlessntⅪ，Urbana：University 0f Illinois Press，1982．
。138 l安邦之道
置的?谁参与了议程的设置?为什么有些问题拿到台面上讨论，另一些问题
却被排斥在外?
议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的
议程设置，我们可以将议程分为三大类，传媒议程、公共议程和政策议程。
传媒议程(media agenda)是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公共议
程(public agenda)是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程(poHCy
agenda)是指决策者认为至关重要的问题。本文的重点是政策议程设置，但
这三种议程的设置可能是互相关联的(见图1)。例如，西方国家的实证研
究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那些国家，传
媒影响公共议程的设置往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪
些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行
反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的
开山鼻祖之一Bernard Cohen有一句话说得很到位：传媒如果对受众怎么想
问题指手画脚恐怕很难成功，但它对受众想什么问题的控制却易如反掌。①正
因为传媒议程对公共议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学
中，探讨传媒议程与公共议程的关系已变为一门显学。②近年来，有些西方
传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。③
不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一因素，政治动员、社会运动、突
发事件以及其他很多因素都可能导致民众转变他们对公共事务的看法和情
绪。④无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既
然本文的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议
程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。
④ Bemard C·Cohen，丁7l。p圮甜册J Fo圯咖Policy，Princeton：Princeton University Press．1963
，P．13． 1 1…
②唑?印M．cCom．bs and Donald Shaw，“The Agenda—Setting Function of MaSs Media”，
。Pub．1ic唑加，“廊rfy，V01．36(1972)：PP．176一187{stev∞Hilgartner…and cha赢
B0sk，：The Ri9e and Fall of Social Problems：A Public Arenas Modd*，Am棚妇打／oum：ii芦未：
ndo．109y，．．V01．94(1988)：PP．53--78}Maxwell McCombs and Jian．Hua Zhu，二capa蔷y，
粤凹警y’and Volatility of the Public Agenda：Trends from 1954 to 1994*，n6菇唧；：二"
③ Frank R．Baumgartner and Bryan D．Jones，Age”dos 4Hd Instability m Ametica打Politics．Chi．
cago：University of Chicago Press，1993}John W．Kingdon，4叩n如．Ahem4tivesⅡnd。Pu^lic
2竺毪。N…ew．Y。or…k：H…ar…pe…r Co…llin．s，÷995．通过影响公众对各类议题重要性的判断，传媒可
坠望篓鬈粤鋈篷妻譬策议程的设置。当然，传媒也可能影响决策暑寿季荔鬲署篡?。从需蓄盛
影响政策议程的设置。 ……“…………“””一8
④Thomas R·R0chon,Culture Moves：Ideas，Activism 4nd Changing Valu黜，Princeton：Prince．
ton University Press，1998,Thomas A Birkland，舡，Disaster：4鲈”幽Setti懈，p¨6孟P0n叫．
and Focusing Events，Washington，De：Georgetown Univer西tv Press 1997 一 。’
中国公共政策议程设置的模式J 139
图1 三种议程设置的互动关系①
如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们看
法不尽相同，假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫社会问题”
的回答分布中就能够描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众
议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制定者关注的问
题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。
不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于
实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、
民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治
者或少数精英分子把持，民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北
辙，哪怕官员是民选的，这种制度是不配被称之为“民主”的。反之，如果
公众议程能够对政策议程产生直接的影响，后者能切实反映前者的内容与排
序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”则显得过于简
单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入
地认识政治制度运作的逻辑。
基于上面的分析，我们依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出
六种议程设置的模式(见下表)。②这篇文章将分别讨论这六种模式在中国
的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国
政治制度的深刻变迁。
① 在图l中实线表示确定有的影响，虚线表示可能有的影响。
② Cobb以及他的合作者认为议程设定有三种模式，相当于我们这里所说的“外压”、“动
员”和“内参”模式。受Cobb及其合作者研究的启发，再结合中国的实际，我们提出议程
设定有六种模式，而不是三种模式。见Roger Cobb，Jennie—Keith Ross，and：Mar(：}toward
Ross．“Agenda Building as a Comparative PoliticS Process”，一4mericarI Political ScienaP Revieuy，
1V01．70，No．1(March 1976)：pp．126—138．
140 l安邦之道
议程设置的模式
┏━━━━━━━┳━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓
┃ ┃ ┃ 议程提出者 ┃
┃ ┃ ┣━━━━━━━━┳━━━━━━━━┳━━━━━━━┫
┃ ┃ ┃ 决策者 ┃ 智囊团 ┃ 民间 ┃
┣━━━━━━━╋━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃ ┃ 低 ┃ I关门模式 ┃ Ⅲ内参模式 ┃ V上书模式 ┃
┃民众参与程度 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┣━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━━╋━━━━━━━┫
┃ ┃ 高 ┃ Ⅱ动员模式 ┃ Ⅳ借力模式 ┃ Ⅵ外压模式 ┃
┗━━━━━━━┻━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━━┻━━━━━━━┛
关门模式
这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，只有正式议程，没有公共
议程；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有或者认为没
必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识
时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全
消卷。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。
从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但从价格
由政府管制过渡到由市场供需决定价格的难度可想而知。80年代初，邓小
平曾警告，价格改革必须如履薄冰。①不过到了1985年，邓小平已下决心
加快物价改革。他指出，“物价改革是个很大的难关，但这个关非过不可。
不过这个关，就得不到持续发展的基础”。不过，他此时还比较谨慎，认识
到“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时
间更长”。④1985当年，居民消费价格指数上升9．3％，大概是50年代初以
来从未见过的高通货膨胀率。在接下来的1986年和1987年，物价改革进一
步推进，物价也水涨船高，分别上升6．5％和7．3％。③到1988年初，当中
央政治局2月6目开会分析经济形势时，已经清醒地认识到，1987年经济
生活中存在的突出问题是物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为
了稳定物价，2月27日，国务院发出《关于严格控制社会集团购买力压缩
开支的紧急通知))'要求各级党政机关、人民团体、部队、全民和集体企事
业单位以及基本建设单位1988、年社会集团购买力指标一律在1987年实际支
出的基础上压缩20％。同日，国务院批转的国家体改委((1988年深化经济体
制改革的总体方案》也要求加强对固定资产投资、消费基金和物价的管理。
在做了这些铺垫后，国务院于4月1日批准从即日起调高粮、油、糖等
①福建省地方志编纂委员会：Ⅸ福建省志·物价》，http：／／www．fjsq．gov．cn／ShowText
_nomain．asp?ToBook=181&index=32&。
②又i小平：《抓住时机，推进改革》(1985年7月11日)，《邓小平文选》，第3卷。
③《中国统计年鉴，1999))。
中国公共政策议程设置的模式l 141
部分农产品的收购价格。4月5日，国务院发出《关于试行主要副食品零售
价格变动给职工适当补贴的通知》，将对大中城市职工的补贴，由暗补转化
为明补。尽管如此，各大中城市掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格
改革理应放缓一点。但当时邓小平认为，价格改革刻不容缓。5月19日，
他在会见朝鲜政府军事代表团时，谈到自己对价格改革意义的理解，“理顺
物价，改革才能加快步伐”，他说，“最近我们决定放开肉、蛋、菜、糖四种
副食品价格，先走一步。中国不是有一个‘过五关斩六将’的关公的故事
吗?我们可能比关公还要过更多的‘关’，斩更多的‘将’。过一关很不容
易，要担很大风险”，“但是物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难
上”，“我总是告诉我的同志们不要怕冒风险，胆子还要再大些。如果前怕狼
后怕虎，就走不了路”。①其后两个多月里，邓小平还在会见前捷克斯洛伐克
共产党中央总书记雅克什、波兰部长会议主席梅斯内尔、埃塞俄比亚总统门格
斯图、巴西总统萨尔内、美国国务卿舒尔茨时反复强调，“思想要更加解放一
些，改革开放的步伐要走得更快一些”，中国必须闯过物价改革这个难关。②
在邓小平的推动下，6月9日，《人民日报))发表了评论员文章——((改
革有险阻、苦战能过关》。这篇文章提出，中国的改革发展到今天，已经到
了一个关键性阶段，到了非解决物价问题不可的时刻。虽然文章作者也意识
到，物价改革是要冒风险的，改革过程中，某些人的利益暂时受到一些影
响，但他乐观地认为，这些困难最终总是会得到解决的，因为经过9年的改
革，人民生活水平已有较大提高，对物价改革带来的波动有相当的承受能力。
基于这种乐观的估计，8月15日至17日，在北戴河召开的中共中央政
治局第十次全体会议讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案))，
它规定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多
数商品价格放开，由市场调节，以转换价格形成机制，逐步实现“国家调控
市场、市场引导企业”的要求。8月19日，价格改革方案的主要内容一经
披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期
存款来抢购商品的情况。
在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的参与，而是由中
央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争
取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦
衷、承受通货膨胀带来的利益损失。结果，1988年全年，居民消费物价指
①邓小平，《理顺物价，加速改革》，(1988年5月19日)，《邓小平文选》，第3卷。
②人民网，《中国共产党大事记(1988年)》，ht∞：／／www．people．com．cn／GB／33831／
33835／2527651．html。
142 l安邦之道
数飙升18．8％，造成民众普遍不满，为次年出现的政治风波埋下了伏笔。
事后，邓小平马上认识到，“我们现在的问题是通货膨胀，物价上涨得太
快，给国家和人民都带来了困难”。他从这个事件中吸取一个深刻的教训，
“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。如果
发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避”。①此后，直到90年代初期
中国悄然迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎，回到了如履薄冰
的心境。
动员模式
与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式
不同的是，在动员模式里，定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众
对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，是一个先有正式议程、后有公
共议程的过程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式
呢?首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的
质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉地合作。再
次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下，决策者大概希
望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时
又不希望或不放心民众主动参与议程设置。
中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改到三反五反，到总
路线、大跃进、人民公社三面红旗，再到“四清”、“文革”，几乎每一次重
大的、战略性的议程设置都是采取的这种模式。动员模式一般包括五个阶
段：首先是“运动开始，发出文件”。文件既可采取中共中央、国务院文件
的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“毛主
席最新指示”的形式。第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先
党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知、不留死
角。需要强调速度时，则要求传达不过夜。第三阶段是“认真学习、深刻领
会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类；学习的目的是让大众吃透
中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及
落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。典型既
可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展
示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动
①邓小平，《保持艰苦奋斗的传统》，(1989年3月23日)，Ⅸ邓小平文选》，第3卷。
中国公共政策议程设置的模式『 143
员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。
美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。
第一是压服(权威)，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买(市
场)，即以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，即通过教育动员，让民众
内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉的行动。毛泽东时代常见的动
员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、
长久地奏效。④
改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但
并没有完全放弃。例如，在以下议程的设置中，我们便看到，直到20世纪90
年代末，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生育一个孩子(1980年)，
在个体经济中开辟就业渠道(1981年)，在农村全面建立家庭联产承包责任
制(1982年)，开展“五讲四美”活动、清除精神污染(1983年)，加快城
市经济体制改革(1984年)，推行国营企业工资改革，破除大锅饭(1985
年)，改革劳动制度，打破铁饭碗(1986年)，反对资产阶级自由化(1987
年)，深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革(1992年)，深化
企业职工养老保险制度改革(1995年)，对公有制企业实行大规模减员增
效、下岗分流(1997年)，在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革
(1998年)。②
内参模式③
在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府
智囊们提出的。形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提
出建议，希望自己的建议能被列入决策的正式议程。他们往往不会努力争取
民众的支持，因为他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的
问题变成公共议程，因为他们担心自己的议案可能会招致民众的反对，最终
导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与
决策者的互动。
在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领导人亲
①查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治——经济制度》，王逸舟译，上海三联
书店，1992年。
②见人民网：《中国共产党大事记》，http：／／zg．people．corn．cn／GB／33835／index．
html。
③“内参”是“内部参考资料”的简称。
144 I安邦之道
自决定的。④那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地
位。以下四个例子从时问上跨越了50年代初到70年代初，从中可以看出当
时内参模式的特点。
案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解
放了朝鲜90％以上的领土，迫使美军和李承晚的伪军退守洛东江以东的大
丘、釜山一隅。当时，在社会主义阵营，人们都处于高度的兴奋之中，以为
朝鲜实现完全统一已经指日可待。毛泽东等中国领导人却并没有陷入盲目乐
观。8月23日，在总参谋部作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情
报作出判断：美军可能很快将在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成
南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预
测，9月15日是大潮，美军选择这一天登陆的可能性最大。听到参谋们报
告这个分析结果，周恩来极为重视，立刻带雷英夫去见毛泽东。毛泽东听后
说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是
持久的、复杂的、艰苦的”，并随即发出三道命令：“立即通知情报部门严密
注视朝鲜和英、美、日；立即把我们的看法向斯大林和金日成通报，提供他
们参考，希望人民军有后撤和在仁川防守的准备；立即通知东北的13兵团
要加紧准备，8、9两个月一旦有事，能立即行动”。②雷英夫的报告直接影
响了最高领导人的战略决策。
案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为要求增加工资、改善生活
状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大的伤亡，在全国引起很大的震
动和愤慨。8月8日，曾因犯“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总
书记职务的哥穆尔卡再度出山，担任第一书记，并要求当时担任波兰国防部
长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包
围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常
紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏
情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记
者谢文清得出截然相反的判断。他认为，问题的症结是苏联的大国沙文主
星；。很大例睡见中央档案馆Ⅸ党的文献》编辑部编，《共和国重大决策和事件述实》，人民出
版社，2005年。 一………
雯一i骥查。：．!尊摹堡挈警争几个重大决策的回忆》，Ⅸ党的文献》1993年第6期；雷英夫：
!蔓萋攫望坚每弛个妻大决策的回忆(续一)》，《党的文献》1994年笛1蝴1／j近军某看父箍苗
垩据：，戛筘塞杰尘!宴，1950年7月初，已预料到美军在仁川登陆,的i1．可-能,yj性o。硫i崭j‘搽霜
奎：“莲王?毛泽东预言美军仁川登陆”的时间考》，《中共党史数据》总第73疆。(2”00…0
1 2，；皂建东：《对雷英夫有关抗美援朝回忆若干问题的质疑》，Ⅸ党的文献》2i01年臻2’期。
至挚：。翌墨煮要誊些雷英夫更早提出这个预测，当雷英夫的分析印证他本人的预痈爵，运著
利于他作出战略决策。 一…。…“
中国公共政策议程设置的模式J 145
义。他10月12日给国内发出的报告说，批判斯大林的个人崇拜后，波兰出
现了“如狂风般的空前广泛、空前热烈而又空前深刻的全民性的政治、思想
大讨论”，目前波兰全国上下“都在积极设法采取措施改正错误和缺点。大
多数人们并未失掉信心，人们仍然坚信社会主义制度的优越性。虽然在这场
大讨论中有过一些偏差，而且目前也存着一些矫枉过正的无政府主义倾向，
但其主要结果是积极的，正确的”。苏军出兵后，谢文清又在10月22日发
回的密电中写道，“我个人认为，苏共代表团的到达，华沙的调集军队之举
是不够明智的，引起人民强烈的不满。在华沙到处可听到这种不满的言
论”。④当时，中共中央关于波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，
中央后来接受的是谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到毛泽东、周恩
来高度赞赏的谢文清调研材料事实上在一定程度上影响了后来中共中央对苏
联的立场。②
案例三：1957年10月4日，苏联发射成功第一颗人造地球卫星。竺可
桢、钱学森、赵九章、陆元九等中国科学院院士随即建议开展中国的卫星研
制工作。张劲夫把这一意见反映到在武昌召开的中央全会上。1958年5月
17日，毛泽东主席在中共八大二次会议上提出：“我们也要搞人造卫星。”
同日，中央书记处同意科学院搞人造地球卫星。聂荣臻委派张劲夫、钱学
森、王铮(国防部五院副院长)负责卫星规划。7月，科学院院党委拟定出
卫星研制分三步走的计划：第一步发射探空火箭，第二步发射小卫星，第三
步发射大卫星。8月，科学院决定由钱学森、赵九章、郭永怀、陆元九等负
责拟定发展人造卫星的规划草案，代号58l；并为此成立“58l组”，钱学森
任组长，赵九章、卫一清任副组长，负责组织和协调人造卫星、火箭探空业
务。1960年2月19日，我国自行设计制造的试验型液体燃料探空火箭首次
发射成功。9月，探空火箭发射成功，从而迅速缩小了我国在空间技术方面
与世界先进科学水平的差距。⑨
案例四：1969年3月，中苏发生了珍宝岛武装冲突事件，从而引发了
对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认
为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反
①转引自沈志华：((1956年10月危机：中国的角色和影响》，《历史研究》2005年第2期。
②王殊：《一位讲实话的记者同事》，《大公报》，2005年7月19日；吴冷西：《十年论战》，
第36页。
③ 申倚敏、盛海涛：Ⅸ学部咨询在国家科技发展中的重大作用》，Ⅸ中国科学院院刊》，2005
年4月5日，http：／／vv-ww．Gas．ac．∞／html／Dir／2005／04／05／6950．htm；中国科学
院，《中国科学院编年史·1958》，http：／／WWw．GaS．ac．c11／html／Gas50／bns／1958．
html；《中华人民共和国航天事业大事年表》，http：／／202．117．24．24／html／。xjtu／q礤／
sxyj／sxyj23．htm。
i46 l安邦之道
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华。1969年底，新华社派记者王殊担任驻西德记者，临行前嘱咐他注意研
究苏联战略问题，究竟是向西，还是向东。到西德后，经过深入调查研究，
王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在
欧洲。如果苏联战略真的要东移，不但对付不了中国，而且会失掉欧洲，苏
联不会做这样的蠢事。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除看待西德
的一些老框框，实事求是地分析西德的现状。在诸多老框框中，最重要的一
条是，联邦德国究竟是不是军国主义、复仇主义国家。通过广泛的采访，王
殊得出结论，在西德占主导地位的是和平主义，不是军国主义、复仇主义。
同时，西德经济科技发展很快，有扩大国际市场的需要。如果加强中德两国
之间的贸易和经济关系，对双方都会有好处。1969年9月，西德政局发生
变化。王殊经过深入调研后得出结论，执政党和反对党都有加强与中国关系
的愿望，但执政党采取的是先苏后华的政策，他因此建议中央考虑先邀请反
对党领导人访华，以推动西德政府更积极地发展两国关系。毛泽东、周恩来
看了王殊关于欧洲局势、苏联战略以及两国关系的报告后，大加赞赏，并于
1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表
扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略无疑产生了相当大的影
响。④后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合
公报，其中王殊功不可没。两国建交后，毛主席亲自点名把王殊从新华社调
入外交部，任命他为中国驻联邦德国使馆参赞，作为临时代办负责在波恩筹
建中国驻联邦德国的使馆。1974年9月，王殊被任命为驻德国大使。②
由上面四个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有两个特点。第一，
内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参的来源主要不是来自
什么研究性质的思想库、智囊团，而是来自参谋和情报收集机构。新中国成
立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是
当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这两个特点都带有鲜
明的时代痕迹。
改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临
的历史任务发生了深刻的变化：如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题
的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉
及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者
自身能力来解决。这就要求对决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别
尘。三鐾!．《历墨回顾：毛泽东的一次紧急召见》，《生活时报》，2000年8月2日；王殊：Ⅸ中
国与联邦德国建交侧记》，《德国研究》，2002年第1期。 。 ’
②王殊：《中德建交亲历记》，世界知识出版社，2002年。
中国公共政策议程设置的模式I 147
智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的
决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策
科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。
最早出现的思想库可能是1980年开始形成的“中国农村发展问题研究
组”，其成员是一批活动能量很大，具备“通天”关系的中高级干部子弟及
知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，’该研究组成员
四处开展调研，其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981
