篓孝，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税，与今天中国多如牛毛的收
茎j|!Ⅱ罚款差不多。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就妄茁
翌塞，翟时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己
兰篓要兰。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无
法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。
辛进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。
。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，
未，絮篡罴黧劂黧熬蓑令筹翠芸曼熟帮经活
j 75岁，这一辈子都生活在腐败中。、我走通往≥卤豪：、鑫砉=茗言；；；；霎：：：巍脯警经拈
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拿慧％怒荐?发的讨论促使美自磊避孚：崭鞲箱翕”髯翥是
罢T尝譬鬓罂霎大的灾难是“三角衬衫厂大火”，由于工厂老板无视建筑物防火标准，145名
女工被活活烧死。 ～………肌旺桃例叫一、孙7匪，1斗)铂
公民权、所得税与预算监督』 125
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引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的
是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。不
过，形势比人强。到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第十六条修正
案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”
相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势。一是简单：用一个税种
替代了一批税种；二是公平：税负是依据经济能力分配的；三是高产：这一
类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临
的严峻挑战：急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力
应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大
梁”的角色。事实上，所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。
现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。④
在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。④直到20世纪初，
在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款
只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完
整。③在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为
进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。
人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年，一批人设立了
旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金
斯研究所”(the Brooldngs Institulion)便是由它演化而来的。这些预算改
革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民
主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”(irⅣiSi—
ble govel·nmellt)，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”(irre—
sponsible government)。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革
的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才
有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力
的制度控制方法”(institutional method of control—wittIOUt-violence)。吲改
革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行
预算改革，缓和阶级冲突。
①Steinmo，丁'axatiotI 4”d Democracy，pp．50—79．
② 以下对美国预算改革的讨论，除非另有说明，资料主要来源于．Jonathan Kahn，Budgeting
Democratv：Statt，Building d耐C；itizenship m／tmeffca，1890—1928．Ithaca：Cornell University
：Press，1997。
③ 马寅初先生在其英文著作砚e Finances矿fk afy矿Mw yD小(New York：Columbia U ni_
versity，1914)中指出了这些制度缺陷。
④F'rederick A．Cleveland and Arthur E．Buck，n￡Budget∞J Respomibk’(Sovernment．New
York：Macmillan，1920，pp．390—397．
126 I安邦之道
那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算昵?
·它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。
·它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。
。它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行
分类。
·对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以
区别。
·这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列
支的钱不得挪作他用。
·这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督。
·为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。①
当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”(muckrak—
ers)，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”
很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重
要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排
上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度
有多大，效果也不会明显。因此，IllllllllIIllllIll性，重点必须放在
堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。
在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现
代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开
支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从
1908年的122 IIIIII!I 836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴
趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”(A Handbook
of Municipal Accounting)，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。
不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用
语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预
算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。②初战告
捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在它们的努力下，国会
终于在1921年通过了“预算与会计法”(the Budget and Accounting Act)。
至此，美国的预算改革,-IPA说是大功告成了。
看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方
7．Frededck A．Cleveland，“Evolution of the Budget Idea in the United States*，一Mb Dr
舭一merican Academy of Political and Social Sdence 62．Novem_ber 1915． 。
旦。罂望妻鍪甲耋要墅墅矍璺!l璺!国外的注意。东京于1922年建立了市政研究所。据说
当时中国也有人效仿建立了这种研究所。 ’。……～……
公民权、所得税与预算监督f 127
面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势
头，从而改善了政府与民众的关系，增强了政府的正当性。另一方面，它加
强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更
加强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，
威尔逊总统把它称作“国会政府”(Congressional government)。预算改革
将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗
斯福的ct新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预
算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完
全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解
美国社会矛盾，挽救资本主义体制功不可没。
美国的经验对我们至少有三点启示：
第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下
于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。
第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明
性，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。不改造公共
财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共
财政的过程实际上也是政治改革的过程。
第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分
提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它
是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。
五、三管齐下，建立现代公共财政制度
谈过了国外经验，让我们回到中国农村税费改革的话题。第二节的分析
告诉我们，只要T(T。+T：)
l口I?illllkll T>G呢?仅仅把F变成T的一部分是不够的。要
不然，税费改革也太容易了。仅仅在农村范围内进行改革也是不够的，否则
它很快就会走入死胡同。农村税费改革要成功，必须对整个中国公共财政制
度做以下三方面的变革。
打破城乡财政二元结构
在以种植业为主的广大中西部农村，希望T。(本地正税收入)大于G
是不现实的。取消收费后，即使把农业税提高到10％，也无法满足正常开
支的需要。财政缺口的出现是必然的。这种缺口是财政二元结构的结果。要
128 l安邦之道
消除农村的财政缺口，必须从制度上消除财政二元结构，大大增加T，(E
级对本地的财政补贴)，或对农村的财政转移支付。
人们常说中国经济呈现二元结构。社会学家也指出，中国特有的户口制
度造成了城乡二元社会结构。实际上，中国的财政也有个二元结构。在城
市，居民基本上不必纳税，或者只需拿出个人收入的很小一部分纳税。当城
市提供公共服务(如教育、医疗、图书馆、公用交通、消防、绿化)时，一
般不会要求居民负担其全部费用；当城市兴建公共设施(如道路、桥梁、学
校、公园)时，居民根本不必承担任何费用。农村则不然。本来那儿的公共
服务就十分有限，公共设施十分落后。与城市居民相比，这已经很不公平
了。更不公平的是，即使是最必要的服务和最简陋的设施也统统要当地农民
负担。④除了缴纳农业税外，农民还得交村提留和乡统筹，再加上“三乱”
的费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5％，多则要拿出收入的20％
以上。④同是中华人民共和国的公民，仅仅因为居住地不同，差别便如此之
大，’实在是说不过去。城乡之间的收入存在差距也许难以避免。在缩小收入
差距方面，政府能做的事有一定局限性。但公平分配税负和提供公共服务与
公用设施是政府的责任。按理说，政府应该尽量设法推行累进税制，并尽量
为所有公民(包括居住在城市和农村的公民)提供大致相同的公共服务和公
用设施。现在的情况是，各大城市都在忙着为自己‘‘锦上添花”，要向世界
一流看齐；连县城也纷纷为“达标”而推房子，拓马路；而急需c；雪中送
炭”的广大贫困乡村却得不到上级政府的青睐。这种情况如长此下去必将影
响我国稳定发展的大局。
当然，我们知道，缩小城乡在税负和公共服务与公用设施方面的差距绝
不是一朝一夕的事。但我们认为，消除城乡财政二元结构是公共财政改革的
方向。在现阶段，最起码国家应该减轻贫苦农民的税负，并承担起农村义务
教育、计划生育、优抚、民兵训练、修建公路桥梁等方面的责任。这里特别
需要强调的是教育。根据典型调查，教育费用往往占乡镇财政总支出的三分
之一到三分之二。对农民的摊派中，很大一块是教育方面的摊派。除此之
外，农民家庭支出的很大一部分也被教育开支吃掉了。因此，不管是对乡镇
政府，还是对个别农户，教育费用都是一个沉重的负担。乡村教育并不是种
地方性质的公共物品，其受益者不仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公
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公民权、所得税与预算监督l 129
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民素质提高而受益。这是国家强行规定九年义务教育的依据。同时，接受九
年义务教育也是所有适龄儿童的权利。城里的孩子毫无例外都能享受到这个
权利，农村的孩子，尤其是贫困农村的孩子和贫苦农户的孩子，也应该能够
享受这个权利。如此说来，不论是于理于法，把承担教育经费的压力转嫁给
乡镇政府和农户都是错误的。自80年代财政实行“分灶吃饭”以来，贫困
地区基础教育条件恶化，正好说明了这一点。④同样的道理，计划生育、优
抚、民兵训练、修建公路桥梁也不是纯粹的地方性公共物品，让本地农民单
独负担其费用也是说不过去的。总之，我们认为，农村税费改革带来的财政
缺口必须由国家来填补。此外，应该用法律的形式禁止“中央(或上级政
府)请客，基层出钱”(英文称之为unfttndecl mandate)的情况发生。凡是
上级政府要求乡镇政府履行新任务时，必须保证乡镇有足够的资金。
大力挖掘所得税的潜力
打破城乡财政二元结构是为了提高T：，或国家各级财政对农村的转移
支付。但目前从中央到县各级政府的财政状况都不妙。中央政府的支出有一
半以上是靠债务支撑；县级财政有一半以上是赤字财政。省级财政的日子也
不好过。在这种情况下，它们从哪里可以找到资金来加大对乡镇财政的转移
支付L呢?答案是所得税——一个潜力巨大，但我们重视不足的税种。
85．8％
图3各种所得税。1908年
资料来源：中国统计年鉴，1999。
圈国有企业所得税
圈集体企业所得税
口外国企业所得税
口个人所得税
■其他税收
我国有四大类所得税：国有企业所得税、集体企业所得税、外商投资企
业所得税和个人所得税。②前三类可合称为公司所得税。从图3可以看出，
1998年，这四种税收的总和占整个财政收入的比重为14．2％。其中公司所
①李春玲：“贫困地区教育”，见熊景明主编，《进入2l世纪的中国农村》，第228—237页。
② 中华人民共和国财政部：《1999年政府预算收支科目》，北京：中国财政经济出版社，
1998年，第7—18页。
130 I安邦之道
得税占10．8％，个人所得税占3．4％。与其他国家相比，所得税在我国财政
收入中所占的比重偏低(见图4)。在澳大利亚，所得税提供了财政收入的
73％。在美国、波兰、不丹，所得税提供了一半以上的财政收人。在其他国
家，所得税也至少提供了20％以上的财政收入。所得税在我国财政中的作
用比在同是发展中大国的印度、巴基斯坦还低。
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图4所得税在各国财政中的相对重要性，1997年
资料来源：IMF，Government Finance Statistics YearboDk 1998．
美国
经济发展日本 英国 加拿大德国 瑞典 中国
合作组织 f1998)
成员国
I圈Personal Income Tax口Corporate Income Tax J
图5所得税占GDP比重的国际比较，1993年
资料来源：OECD：Revenue Statistics of OECD Member Countries，J9舒一J剃．Paris：OECD
】995．
公民权、所得税与预算监督I 131
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筋 加 ” m ， O
实际上，图4夸大了所得税在我国经济生活中的作用，这从图5可以看
得很清楚。由于各国财政收入占GDP的比重相差很大，在这张图里，我们
不是看所得税占财政收入的比重，而是看所得税占GDP的比重。用这个尺
度来比较中国与外国的情况，我们便看到了巨大的差距。首先，发达国家的
所得税一般都相当于GDP的12％至15％，最高的可达200名。而中国的所得
税只相当于GDP的1．77％。就比重而言，中国只是这些国家的十分之一。
其次，发达国家的所得税是以个人所得税为主，而我国是以公司所得税为
主。仅就公司所得税而言，我国与发达国家的差距不大：别国的公司所得税
一般约为GDP的2％至2．5％，我国的公司所得税为GDP的1．34％。但在个
人所得税方面的差距就大了：别国一般在10％以上，而我国只有0．43 o／；，是
别国的二十分之一。
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图6 中央政府所得税收入占GDP比重的国际比较，1997年
资料来源：WorH Bank，2000 Wodd Development Indicators．Washington，DC：WoI’1d Bar：【1【，
2000，pp．228—239．
图5的缺点是没有发展中国家与转型国家的数据，图6弥补了这一点。
图6的另一特点是，它所关注的是中央政府的所得税收入占GDP的比重。
从图6，我们可以观察到两点。首先，在中国，这个比重为0．5％，而它在
全世界的平均值为5％，足足高十倍。总的来讲，中央所得税占GDP的比
重在发达国家较高，在发展中国家和转型国家较低。但也不尽然，如南非、
印尼的比重就相当高。不管怎么说，别国中央政府的所得税占GDP的比重
都比我国高得多，包括印度和俄罗斯。其次，我国中央政府的所得税主要来
自国有企业所得税中的一部分。其他所得税，如集体企业所得税、外资企业
132 l安邦之道
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所得税、私营企业所得税和个人所得税都是地方固定收入。①结果，我国中
央政府的所得税@AX占整个政府所得税收入的四分之一。其他国家的情况
一般是正好相反：中央政府的所得税收入份额大于地方政府的份额。对比图
5和图6都包括的那几个国家(英国、美国、德国)就可以看出这一点。即
使在德国，也是中央政府与地方政府对半分。
图3至图6从各个方面揭示了一个简单的事实：我国所得税收人占财政
总收入和GDP的比重大大低于世界平均水平。巨大的差距就意味着巨大的
潜力。如果我国所得税收入能达到占GDP百分之五以上的水平，财政就可
增收约2500亿，解决农村税费改革带来的缺口应该是绰绰有余了。
所得税方面的潜力还可以从另一个角度看出来。就公司所得税而言，现
在国有企业所得税在其中的份额最大。其他所有制企业的所得税贡献，与这
些企业在国民经济中的地位相比，显得太小。比较各种所有制的税负，可以
说是国有重于集体，集体重于私营，私营重于外资。以外资企业为例。我国
目前仍保留着内外资企业两套所得税。尽管表面上内外资企业所得税税率同
美国相差不大，但税负高低不能只看名义税率。所谓公司利润是扣除生产经
营成本后的剩余。而现在的税法允许外资企业将成本费用全部扣除，而不允
许内资企业这样做。由此造成了企业税收负担的不公平。据测算，内资企业
的所得税负担是外资企业的两倍左右。②其他所有制企业的税负也比国有企
业低。据一项研究测算，在1995年，如果各类所有制企业的实际税负都达
到国有企业的水平，即19．5％，那么，1995年我国财政收入占GDP的比例
应为19％，而不是现实的10．6％，可增收5000亿元左右。③
就个人所得税而言，随着国民收入分配格局的变化，该税种应该有广泛
的税源基础。但直到2000年，我国的个人所得税才达到500亿元，占GDP
的0·57％，低于美国在20世纪30年代大萧条时期的水平。④更奇怪的是，
这500亿个人所得税收入的80％以上来自于工薪阶层，而占人口8．7％，但
个人储蓄占储蓄总额60％以上的富裕阶层，其个人所得税还不到纳税总额
的10％。换句话说，虽然名义税负最高达45％，富人的税负实际上比其他
人还低。因此，增加个人所得税收入的重点应该放在对富裕阶层的征管上。
①中华人民共和国财政部：((1999年政府预算收支科目》。
里 空外有别的税制所产生的负面效应之一，便是刺激一些国内企业为增强利润而搞假合
资，进一步造成税收减收。杨之刚：Ⅸ中国税制改革的前因后果》http：／／www．ckweekly．
com／ckweekly／020．html。
③张木生：《你给我合理的税制，我给你廉价又廉政的政府——从税负看经济制度创新》，
h—ttp：／／wwW·tianya·eom．cn／cgi-bin／tyzs／content．asp?no=A200103020010。
(!)Office of Management and Budget，Bu妞f of the United States Government，Fiscal Yedr 1998．
J
公民权、所得税与预算监督I 1：33
如果税法得以贯彻，个人所得税收入翻番，达到1000亿元是完全可以实
现的o①
不管怎么算，有一点应该是清楚的，即所得税是我国最有挖掘潜力的税
种之一。如果政府拿出对贫苦农民收费的劲头来对付形形色色的所得税纳税
户，财政增收2500亿元以上是没有问题的。这样一来，不仅能够大大减轻
农民负担，还有可能一箭数雕，取得以下三项成果。
第一，统一的公司所得税制可以为国有企业创造与其他企业公平竞争的
环境。国有企业税负太重，是其效益不好的原因之一。戴着重税的枷锁，怎
么能指望国有企业在竞争中取胜呢?
第二，公平的个人所得税制可以起到调节不同社会阶层收入的作用。这
将有利于缓解社会矛盾，促进共同富裕目标的实现。
第三，普遍的个人所得税制可以加强公民的权利意识，使他们成为监督
政府与政府官员行为的主力军。我国公民权利意识差，除其他原因外，纳税
以企业为主，不直接牵涉个人切身利益也是一个重要原因。确立个人所得税
的主体地位，让所有人都成为纳税人，便会把政府开销与公民税负的关系清
晰地揭示出来，使人们真正感到自己是社会的主人，从而增强他们监督政府
和政府官员的主动性。
挖掘所得税潜力的目的是为了增加正税收人，而不是为了增加人民负
担。只有正税收人才符合现代财政制度的公正、统一、规范原则。在增加正
税的同时，要彻底打掉“预算外资金”和“制度外资金”这两个怪胎，因为
后两者是造成我国财政混乱不堪的根源，是藏污纳垢的所在，是滋生腐败的
温床。 。
全面进行预算改革
在增加T的同时，还必须控制G的膨胀。否则，不管花多大气力增
加政府财政收入，政府开支的黑洞都可能将它吞噬掉。人民政府应该是
个“廉价政府”，而廉价政府必须受人民的监督。不受监督的政府不可能
是廉价的，不受监督的政府官员不可能是廉洁的。严格的预算制度是对政
府和政府官员行为最有效的监督方式之一。前面提到的美国经验证明了这
一点。
我国1982年《宪法》已授权人大对政府预算进行监督；到1994．年，我
国又通过了《预算法》，但直到1998年全国人大常委会预算工作委员会才成
立，并于次年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》。到目前为止，中
① 张木生：《你给我合理的税制，我给你廉价又廉政的政府——从税负看经济制度创新》。
134 j安邦之道
国实际上还不存在现代意义上的预算制度。2000年，中央政府破天荒地要
求四个部编制“部门预算”。提请2001年九届人大四次大会审议的中央预
算，才第一次包括了国务院所有组成部门的部门预算。在省一级，除个别
省(如河北省)开始编制部门预算的试点外，其他省还在沿用旧式不成体制
的体制。省以下政府的预算体制更是漏洞百出。到了乡镇一级，简直是没有
预算可言。①
现行的预算制度有以下几个大问题：
·缺：预算只包括预算内资金的使用计划，预算外和制度外资金在预
算中全然得不到反映。
·慢：预算编制太迟，到向人大报告预算时，新的财政年度早已开始，
有先斩后奏之嫌。②
·散：各级政府的预算往往并不包括其所属各部门各单位的预算。
·粗：报送人大审批的预算草案往往只列举几大类的开支，没有详尽
的分类分项计划。
·软：预算对政府的行为没有约束力，挤占挪用预算资金的现象十分
普遍。
·黑：预算内容和预算过程缺乏透明性，致使政府财政行为非常不规
范，尤其是那些掌管资金分配的部门往往利用职权随意调剂财政资金。
在这种预算制度下，预算监督完全不具操作性，只是一句空话而已。其
结果必然是政府开支日益膨胀，腐败现象屡禁不止，人民群众怨声载道。在
完全没有预算机制的乡镇一级，情况更是如此。这是“三乱”屡禁不绝，农
民负担越来越重的另一个制度原因。很明显，仅仅将“费”改成“税”最多
只能解决“收”这一端的不规范问题，却无法解决“支”那一端的失控问
题。在这个意义上，可以说我国预算制度已到了非进行全面改革不可的地步
了。这里所谓“全面”包括以下几层含义。
t ·从中央到乡镇，各级政府都要进行预算改革。尤其是乡镇政府，要
订出明确的期限，帮助它们普遍建立自己的预算。③
·各级预算必须将本级政府各部门的各类收支统统并人预算。要下决
心在不长的时期内彻底打掉“预算外资金”和“制度外资金”这两个怪胎。
“预算外资金”和“制度外资金”是“三乱”的保护伞和防空洞。只要允许
它们存在，“三乱”便不可能绝迹。
①Ⅸ中华人民共和国预算法》第一条规定：“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经
省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”但该法没有说明“暂”的含义。
②据知，在人大的预算监督之下，2000年的中央预算编制才比往年提前了两个月。
③现在有人提议干脆取消乡镇一级政府，或取消乡镇一级财政。
公民权、所得税与预算监督I 135
·各级政府的预算必须包括本级各部门及所属各单位的预算，撤销所
有充当“小金库”的编外单位。
