中生活的人对他们天天与之打交道的民主制度似乎越来越没有信心：认为自
己对政府的所作所为毫无影响的人越来越多，认为政府受到特殊利益集团操
纵的人越来越多，认为政府对老百姓的事非常关心的人越来越少，相信政府
的人越来越少。这一切使不少人对民主政治产生了无力感(powerless)、无
助感(helpless)、疏离感(alienation)。这些增加了人们的烦恼，而没有提
高他们的生活品质。
112 l安邦之道
四
莱恩的这本书对一些被人奉为圭臬的观念提出了挑战。这些年来，中国
最时髦的词汇是“增长”、“发展”、“市场”、“自由”、“民主”、“改革”、“转
型”等。我们把它们作为目标苦苦追求。莱恩提醒我们，现有的经济理论和
政治理论都错把手段当作了目标，陷入了“手段拜物教”。其实，人类追求
的终极目标应该是幸福，其他一切不过只是手段而已。更刺激我们思考的
是，莱恩用理论推理和各国多年来积累的实证研究证明，我们所钟爱的“增
长”、“市场”和“民主”未必能给我们带来幸福。那么，什么才是幸福的源
泉昵?莱恩的回答很简单：亲情和友情。两百多年前，法国革命打出了“自
由、平等、博爱”的旗号。从那时以来，右派偏爱“自由”，左派偏爱“平
等”。莱恩既不是右派，又不是左派，他强调的是“博爱”。同时，在如何实
现博爱理想的问题上，莱恩绝不是怀旧派，并不主张回到过去。他清楚地了
解，田园诗般的过去根本就不曾存在过。莱恩也不是乌托邦派，他知道，过
分强调亲情和友情也会造成很多令人不愉快的现象，如感情负担、裙带关
系、法纪松弛等。莱恩主张，对现实进行改造，尽量增加其中的亲情和友
情；并在追求其他阶段性目标的时候，尽量避免伤害亲情和友情。对仍然处
于转型期的中国而言，为了争取一个幸福的未来，记住这个忠告尤为重要。
香港沙田吐露湾
2002年6月1 O日
市场、民主与幸福f 113
公民权、所得税与预算监督4
——兼谈农村费改税的思路
王绍光 王有强
目前中国农村税费改革即将全面开始，这是继土Rl改革、实行家庭承包
经营之后中国农村的第三次革命。①但不少人把农村税费改革的目的简单归
结为减轻农民负担、增加农民收入，从而大大低估了这次改革的意义。从试
点地区的改革方案看，似乎并没有超越明代张居正的“一条鞭法”和清代雍
正的“摊丁入地”，无非是“正杂统筹，”“赋役合一，…丁银摊入田亩”。
我们认为，农村的三乱(乱摊派，4L@费，乱罚款)和由此产生的农民负担
过重只是表面现象，造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。深
层制度问题不解决，即使把现在的费都并入了税，苛捐杂税还会卷土重来，
不!II从根本上解决农民负担问题。明“一条鞭法”执行不过十余年，清康
熙“永不加赋”的诺言很快失信于民，便是前车之鉴。②税费改革的目标应
是建立一个民主、公平、统一、规范、高效的现代财政制度。只有这样，才
能从根本上解决农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚
实的基础。 、
这篇短文由五部分组成。第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二
部分分析“三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革
的必要性，第四部分谈国外经验的启示，第五部分是政策建议。
一、理论分析框架
近年来，尽管中央政府三令五申要制止农村“三乱”，地方政府似乎也
在积极努力地予以执行和配合，但是“三乱”问题还是相当严重，而且有愈
演愈烈的趋势。人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作“三乱”的原因。但这
t 本文为与王有强合撰。
① 张曙光：“中国农村税费改革即将全面开始”，Iqi@}土@ll 2000年2月15日电。
②孙学文主编：《中国近代财政史》，大连：东北财经大学出版社，1990年，第84--87页。
114 I安邦之道
两个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对“三乱”问题并没有那么强
烈的切肤之痛呢?看来要探求“三乱”的根本原因，我们必须超越对个别人
和个别机构的道德谴责。那么“三乱”的根源到底在哪里呢?在这一节里，
我们提出一个分析“三乱”问题的理论分析模型，并据此试图探究“三乱”
的根本起因。在本文中，“地方政府”主要是指乡镇政府及其所辖的村级
组织。
地方财政收入有三大来源：地方本级财政收入，上级政府转移收入，来
自摊派(包括乡统筹、村提留和集资)、收费和罚款的收入。前两者构成地
方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类：本地区政权机关运作所需支
出(如行政支出、公安、司法支出)，本地区公共事业和公益事业的支出(如
文化、教育、卫生支出)，促进本地区经济发展的支出(如城市基础设施建
设支出)。为方便讨论，我们用g表示由地方政府所提供的某一种公共服务
或产品，G=G(g)表示提供g所需要的最低开支，T=T(g)表示地方财
政预算中用于提供g的(正规)拨款数，F=F(g)表示地方政府的与g相
关之收费、罚款、摊派总收入。请注意，我们把G，T和F都表示为g的一
个函数，也就是说，对于g的每一个值，G，T和F都有确定的值与之对
应。因为G和T是用于提供g的所需开支和预算拨款，显而易见这两者的
值理应依g的值而定。另外，公共服务或产品的提供情况g可能直接或间接
地影响与g相关之收费、罚款、摊派总收入F。为什么呢?我们用地方社会
治安作为一个例子来加以说明。一般而言，地方社会治安由当地公安部门负
责，是一项地方性公共服务。如果社会治安情况较好，需要用收费或罚款办
的案件就会减少，因而相关的收入也会下降。
对于g的每一个给定值，地方政府有关提供g的预算状况可以用下列
公式表示：
B(g)=F(g)+T(g)一G(g)=F(g)一D(g)
其中D(g)=G(g)一T(g)是提供g的预算缺口。下面我们分两种情形
来讨论这一公式。
第一种情形：T(g)≥G(g)
地方财政预算中用于提供g的支出已足够。既然地方政府预算收入可以
保障公共服务或产品的提供，“三乱”问题不会出现。当然，这是最理想的
情形。
第二种情形：T(g)
地方财政预算中没有足够的拨款用于提供g，因此地方政府需要寻找
其他收入来确保g的提供。考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确
地控制和评估，我们假设g的值在某一个(给定)范围(g。，∞)内可以变
公民权、所得税与预算监督l 115
动，这里90可以认为是该项公共服务或产品的最低供给水平。在g的这一
给定取值范围内，地方政府就可能通过选择g的值来获取尽量多的剩余
B(g)。根据我们的定义，B(g)=F(g)一D(g)，这就表明g的取值可能是
基于使得收费、罚款、摊派的总收入F(g)与预算缺口D(g)之差尽量大，
而不是仅仅弥补预算缺口。
一般而言，如果提供g的预算拨款T(g)相对固定，预算缺口D(g)
就随着g增大而扩大。F(g)的变化情况则视g的特性而定。对此，我们可
以用教育(g，)和社会治安(g：)这两项公共服务为例来帮助理解。农村教育
预算经费严重不足，教育开支往往靠收费或摊派收入来补贴，所以F(g，)
随着g．增大而上升。由于可用收费或罚款办的案件随着社会治安情况转
好而减少，F(g：)则随着g：增大而下降。那么，如图1和图2所示，g。
和g：的取值都将靠近其最低供给水平g。，同时F(g。)和F(g：)的值都
偏高。
从上面的理论分析可以看到，出现“三乱”问题的根本原因可以概括为：
·地方财力不足：T(g)
·财政结构不合理：T偏低(正规税源缺乏)而g偏高(法定支出繁
重)。
·预决算管理不善：G(g)难以控制，对F(g)和B(g)无法进行有
效监管。
我们在下一节中对此一一作更进一步的分析。
D．F
D(91)
F(91)
91
90
93
图1 F(g，)为与g，相关之收费或摊派收入
}
116 l安邦之道
D．F
D(92)
F(gJ
92
90
94
图2 F(g。)为与g。相关之罚款收入
二、三乱肆虐和农民负担过重的制度原因
在中国农村，上面谈到的两种情形都存在。T(g)≥G(g)的情况主要
出现在东部地区。例如在辽东半岛、胶东、苏南、珠江三角洲、浙江和福建
沿海地区，农民个人一般都没有社会负担，或负担不重。无论是在以集体经
济为主的苏南，还是在以私营经济为主的温卅I，农民除了缴纳必要的农业税
和少量提留统筹外，基本上不用负担集资和摊派，几乎没有农民负担过重之
说。④这些地区的共同特点是非农产业，尤其是农村工商业相当发达。以种
植业为支柱的中西部地区农村则不然，T(g)
过也有例外，在中西部那些非农产业已占主导的地方(如河南省临颍县的南
街村，巩义县的竹林村，新乡县的刘庄等)，依然会出现T(g)≥G(g)的情
况。③
、我们的关注点主要是T(g)
小于G(g)，让我们对T和G分别进行一番解析。
为什么正税收入不足?
T包括两部分，一部分是地方政府本级财政收入(T。)，另一部分是上
①余红：《中国农民社会负担与农村发展研究》，上海：上海财经大学出版社，2000年，
第115—120页。
②王跃新、吕昱成：“农民负担问题简析，”《统计研究》，1997年第6期。
③曹锦清：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海：上海文艺出版
社，2000年。
公民权、所得税与预算监督l 117
级对本地的财政补贴(T：)。乡镇本级财政收入主要由工商税、企业所得
税、契税和农业税构成。①显然，非农产业发达的地区可以从工商税、企业
所得税和契税中获取大量收入。用这些收入支付G往往就已经足矣。而在
以种植业为主的地区，这三类税收极其有限，故只能依赖农业税。种植业的
收入不高，农业税的税率又低(约5％)，因此来自农业税的收入不可能提
供充沛的税源。这在很大程度上可以解释为什么东部地区农民负担轻，而中
西部地区农民负担重。
如果T，不足以支付G，只要来自上级政府的财政补贴T：足够高，两者
相加还是有可能大于G。遗憾的是，中国各级政府财政收入总和占GDP的
比重还不足15％，②从中央到乡镇，各级政府的财政都是捉襟见肘，几乎没
什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司——县政府
绝大多数人不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使
它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷暾待哺的县级财
政，连县级财政的赤字问题都解决不了，岂有余力补助乡镇财政?中央的日
子也不好过。其财政收入占GDP的比重只有6％左右，在全球各国中是最
低的。③除去国防开支和行政开支，中央财政所剩无几，只能靠借债度日，
也拿不出钱来解决乡镇财政问题。在九届人大四次会议闭幕后的记者招待会
上，朱总理在回答有关税费改革问题时，透露了中央政府的尴尬地位。他指
出，“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提
留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。我们这
一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿
元，也就是农业税率从5％提高到8．4％；与此同时，把乡统筹、村提留的
600亿元和各种乱收费一律减掉。这样会出现一个很大的收支缺口。中央财
政准备拿出200亿到300亿元补贴给农村，给有困难的省、自治区、直辖
市。但是，这个缺口还是很大的”。在现存体制下，中央财政额外拿出两三
百亿来补贴农村的确不是件容易的事。当然在预算之外，各级政府还有其他
收入，如所谓“预算外收入”和“体制外收入”。但这些收入都不受预算监
督，更不可能用来作转移支付。由于T：数额很小，如果T。
不太可能大于G。
①李慷：‘‘乡镇政府”，见熊景明主编，《进入21世纪的中国农村》，北京：光明日报出版
社，2000年，第31—37页。
②2000年，全国财政收入完成13380亿元，而当年国内生产总值完成89404亿元。前者相
当于后者的14．97％。见项怀诚，《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地
方预算草案的报告》，新华社北京2000年3月18日电。
③World Bank，2000 Wbrld Development Indicators．Washington，DC：Wor坩Bank，2000，
Dp．26—28．
118 l安邦之道
为什么开支难以控制?
现在让我们对G，即地方支出作一番分析。上面提到，地方财政支出可
以分为三类，我们把它们简称为行政支出(G。)、公共支出(G：)和发展支
出(G，)。如果量入为出，使G，，G：，G，的总和小于T。与T：之和是完全
可能的。但由于种种原因，地方政府往往不愿也不能控制开支的膨胀。曹锦
清在《黄河边的中国))中对此有敏锐的观察：
关于行政开支(G．)：
改革开放以来，各机构“办公成本”急剧上升，与各级官吏要求提
高福利待遇的压力，是两个最引人注目的现象。(1)党政各机构的“办
公成本”包括：A．办公室内条件的普遍改善，办公大楼的兴建；B．吃
喝送礼的招待费用(主要是应付上级部门官员的各种检查)；c．交通通
信设备的现代化(县各局委办主要负责人与乡镇第一二把手基本上配备
轿车与手机)；D．有车必修路，乡、县通路必须“硬化”。(2)干部的
奖金与住房等福利。(315页)
关于公共开支(G：)：
中央把农村九年义务制教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经
济发达的沿海乡村，问题不大。但在内地依然是一个以低效农业为主的
地区，工商业极不发达。全乡中小学教师的吃饭问题，就占去一级财政
收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政府压得喘不过气来。教师的
工资，只是办教育的一个方面，另外还有校舍、教学设备、办公经费等
等，都要花钱。这笔钱从哪里来?!就是把乡财政的全部收入都用到教
、育这块都还不够呢。(468页)
上面制定一个法是很容易的，也可以制定得很纯，很好看，但制定
法的部门并不出钱。出钱落实的是乡与村，归根结底是农户。一方面叫减
轻农民负担，一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。(518页)
关于发展开支(G，)：
各级地方党政与部门都在“加快经济发展”的名义下，搞“显示政
绩”，大搞各种低效甚至无效的投入。(365页)
公民权、所得税与预算监督l 119
概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员相互攀比，甚至与城市办
公条件攀比造成的。公共开支膨胀主要是由于所谓“中央请客，地方出钱”
(即中央和上级政府定政策，下指标，却让地方负责经费来源)造成的。发
展开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民
力财力，大搞“短平快”的“政绩工程”而造成的。有些开支，乡镇干部不
愿控制；有些开支，乡镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私
囊，其结果必然是开支失控。
上面的讨论表明，如果T，或T：足够大，或G(G，+G。+G，)足够小，
政府就不必借助来自摊派、收费、罚款的收入，或者F。但在目前的制度安
排下，这两个条件都难以实现。一方面，对乡镇的税源结构使得中西部地区
广大农村的T，不可能足够大；政府总体汲取能力虚弱使得T：不可能足够
大。另一方面，缺乏对政府机构及其官员个人行为的有效制约机制，以及上
级政府部门不断向乡镇转嫁支出责任使得G不可能足够小。由于这些制度
上的原因，在中西部广大农村地区，T
为什么摊派、收费、罚款失控?
为了填补G—T的预算缺口，政府只好允许诸如乡统筹、村提留、劳动
积累工、义务工之类的摊派，并鼓励政府各部门以收费、罚款、集资等方式
自筹资金，还美其名日“创收”。多年的实践证明，一旦打开摊派、收费、
罚款这个“潘多拉的盒子”，失控状态是不可避免的。为什么昵?
F可以概括为两类：第一类是收费，包括行政性收费、摊派和集资，我
们将它称为F．。政府向民众收取费用的理由是为了支付提供公共服务的成
本。第二类是罚款收入，我们将它称为F：，其目的是以罚款的方式对违反
法律和政策的行为进行阻吓。在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。
不过，收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其他目的的手段。因此，在
正常情况下，收费和罚款的收入在政府收入中所占的比重微不足道。一旦收
费和罚款收入变成了主管机关的主要收人来源，它们的性质便会随即产生异
化：主管部门会本末倒置，把收费和罚款本身变为目的，千方百计使收费和
罚款收入最大化，即使与设置收费和罚款的本来目的背道而驰也在所不惜。
让我们再来看看曹锦清在《黄河边的中国》中对此有什么样的观察：
关于收费：
如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自
己，往往“逼良为娼”。(288页)
财政养不好本该由它养活、养好的党、政、教等庞大人员与机构，
120 i安邦之道
那么只得鼓励他们自己去创收……有的机构创收能力强一点，有的弱一
点，便引起贫富不均，相互攀比。说实在的，有不少机构整天忙着，想
着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。如今人们都痛
恨地方党政腐败，贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得已而为
之的原因。(287—288页)
各级地方政府为了解决“入不敷出”的财政状况……【便】容忍，
甚至鼓励各级党政机关、司法部门及教育事业单位自己去搞“创收”。
这样导致“副业”转化为“正业”，而“正业”本身陷入混乱与低效。
如部门集体创收不足，则导致奔务人员去从事各种个人创收。绝大多数
公务人员的收入结构差不多由财政拨款、单位创收与个人创收三块组
成，且收入重心有由前者向后者移动的倾向。一旦保证“正业”运转的
财政拨款降到次要地位，整个社会公共事物的管理必然导致混乱与腐
败，并将导致灾难性的后果。(594页)
关于罚款；
超生罚款成为内地不少村、乡、县“预算外收入”的重要来源。某
县计生委按人均10元指标分摊到各乡镇，并要求各乡镇政府预先垫付
缴纳。超生罚款的分配，乡镇留存50％，上缴县20％，返回村委
30％。若县按人均10元分摊，则乡镇必须按人均50元征收。各乡镇超
生率有高有低，超生率低的乡镇，超生者的罚款势必更高，征款任务势
必更重。故为了征收到足额的超生罚款，往往放松生育控制。罚款从手
段成为目的，而罚款的目的也便走向它的反面。(16页)
征税不足就征费，费款不足，便用罚款。征税成了地方政府的第一
财政收入，名目繁多的费成了地方政府的第二财政收入，甚至罚款(尤
。其是计划生育罚款)差不多成了第三财政之源。此起彼伏的集体上访上
告，甚至发展到小股农民骚动，差不多皆根源于此。一个对发展地方经
济、保持社会稳定、增进社会福利负有重大责任的地方政府，完全有可
能走向它的反面。(770页)
问题的严重性还在于，不论是本地居民还是上级政府，都无法对收费和
罚款进行有效监督。就居民而言，政府行为具有垄断性，收费和罚款涉及的
服务事项并不存在竞争性“市场”，居民没有选择的余地。加上政府行为缺
乏透明性，他们也无从判断什么样的收费和罚款水平是合理的。就上级政府
而言，尤其中央政府而言，由于信息成本太高，有效监督各类收费和罚款是
公民权、所得税与预算监督I 121
完全不可能的。全国有四万五千个乡镇，几十万个乡镇政府机构，近七十五
万行政村，它们对本地居民的收费和罚款种类加在一起必定是个天文数字，
行政能力再强的中央政府也不可能对下面的一举一动了如指掌。例如，国家
为农民负担规定了一个综合性的量化指标，即村提留和乡统筹之和不超过上
年人均纯收入的5％。但多年的实践证明，这个指标毫无约束作用。至于行
政性收费、罚款和集资，从90年代初以来，国家各部门多次下文明令禁
止。但由于它们花样繁多，层出不穷，其结果不光是禁而不止，而且是越禁
越多，越禁越严重。
现在，结论应该很清楚，只要不从制度上解决T
失控，农民负担就不可能减轻。指望在不解决T
异于缘木求鱼。正是基于这个认识，费改税的历史任务才被提上了议事日程。
三、税费改革的意义
现在有些讨论把农村税费改革的意义仅仅局限于减轻农民负担。我们认
为，如果只把税费改革的目标设定为减轻农民负担，这项改革很可能半途而
废。以减轻农民负担为目标的税费改革也许可以在短期内把农民负担减轻一
些，但可能因此而忽略更为重要的制度建设。如果不把农村财政放到一个更
坚实的制度基础上，摊派、收费和罚款的卷土重来只是时间问题，几乎是不
可避免的。最终，减轻农民负担可能变成一个无法兑现的许诺。
要全面认识农村税费改革的意义，有必要回答下面这个简单的问题：不
管是费还是税，都是向居民收钱，那么将费改成税到底有什么意义呢?费与
税有什么本质上的区别?
就征收而言，税与费有五大区别。
第一，税必须以国家税法为依据，而费往往没有法律依据。中国的现状
是，“政府职能部门依照法律或国家政策规定审批的收费项目少，各部门和
地方政府越权审批的收费项目多”。①在强调“依法治国”的今天，首先应
该限制的就是政府部门的越权行为。如果继续容忍政府部门的违法、违规行
为，“依法治国”不可能取信于民。
第二，税法对税种、税基、税率有明确和严格的规定，便于监管。收费
的随意性却很大。政府机关哪些行为可以收费?计费标准如何确定?都没有
① 张光远：《收费体制改革思路研究》，《北京大学中国经济研究中心讨论稿系列》，1999年
第21册，第5页。
122 l安邦之道
一定之规。因此政府部门往往根据自身的资金需要来设立收费项目和收费标
准。而这种需要可能变成无底洞。结果，不该收费的收费，该少收费的多收
费，多收费少服务，只收费不服务的事相当普遍，为制度性腐败开了方便之
门，搞得民众怨声载道，却又无法对此进行有效约束。罚款的问题更大。一
旦罚款从手段变成目的，政府管制部门往往与被管制对象形成共生关系：为
了保证源源不断地获得罚款收入，管制部门往往不是设法消除被法律和政策
禁止的现象，而是有意对其加以保护。公安派出所机关保护辖区内的赌博和
嫖娼，计生委对超生现象睁只眼闭只眼，盐政部门与私盐贩子串通一气，便
是这方面的例子。
第三，税的征收效率高，费的收取效率低。一方面，税的种类比费的种
类少得多；另一方面，税是统一征收，而费是分散征收。因此，前者比后者
的征收要方便得多，收取相同数目的金额征管成本也要低得多。①另外，资
金统一征收有利于部门协调；而资金分头征收容易造成政出多门。
t第四，公民依据其经济能力纳税是现代税收制度最基本的原则，而费的
实质是人头税，违背了最起码的公平原则。以村提留、乡统筹为例，现行政
策规定，农民上缴的“三提五统”不超过上年人均纯收入的5％，并以一乡
或一村的人均纯收人为计提标准。这样，如果一户的收入超过所在乡或村的
人均收入，其负担就会低于5％；反之，就会高于5％。换句话说，费不是
累进性质(progressiVe)，而是累退性质(：regressi"ve)：收入越低，负担越
重。在这个意义上，三乱加重的主要是贫苦农民的负担。在农村贫富悬殊日
益扩大的今天，这种劫贫济富的做法只会加剧阶级矛盾，引发社会冲突。
第五，除了为政府获取收入外，税收还具有调节收入分配，调控经济行
为的功能；而收费的唯一功能便是获取收入。
就支出而言，税与费也有两大区别。
第一，税收纳入预决算管理，而收费不纳入预算，却划人“预算外资
金”。必须经过预决算程序的开支，便于监管；进入“小金库”的预算外资
金却很容易被随意支配和使用。乡镇政府用来盖楼堂馆所，买高级轿车，配
置移动电话，发奖金的钱，以及村干部用来大吃大喝和请客送礼的钱，几乎
全部来自收费和罚款资金。由于难以监管，这类资金被挪用，贪污的情况也
屡见不鲜。
第二，税收不光是统一征收，也是统筹使用；而收费和罚款通常是与收
公民权、所得税与预算监督J 123
从黼巯
滋
有个履
绒卜锹
款相明
一～一脚
灯心波榭
一一一～
支挂钩，部门所有。统一征收和统筹使用意味着跨部门，甚至跨地区的再分
配；而收费中“谁收取，谁所有，谁使用”的权属关系意味着部门间、地区
间的苦乐不均。资金统筹使用可以提高资金使用效率；资金分散使用却可能
造成收费多的部门浪费资金，而收费少的部门无法履行其基本职能。
对税与费本质区别的分析说明，加重农民负担只是“三乱”的一个恶
果。除此之外，“三乱”还是造成以权代法、腐败横行、部门分割、政出多
门、效率低下、社会不公的制度根源。因此，即使在农民负担问题并不突出
的地方也必须进行税费改革。仅仅认识到费改成税的意义恐怕还不够，我们
还必须进一步考虑费改成什么税，以及如何从制度上防止支出失控等相关问
题。这些都是税费改革的题中应有之义。总而言之一句话，税费改革必须超
越减轻农民负担这个短期目标，着眼于建立一个能够确保农村以至整个中国
长治久安的公共财政制度。
四、国外经验的启示
可能有人会质疑上面这句话。公共财政制度真与国家长治久安有关吗?
参考一下国外的经验也许对我们会有所启发。先让我们来看首打油诗：
如果老外注意到咱这儿的税收
定会纳闷我们哪有什么自由
样样事情都得纳税，包括晒了天上的日头
马一备鞍就得上税，不管它是奔驰还是慢走
另外的收费更加邪门，真可叫作无奇不有
写自己的姓名，进山打野兽
夜里点灯，墙上开口
红白喜事，购买销售
当官的样样都要把税抽
死神也帮不了你的忙，见阎王之前还得把税款留
——阿龙①
① 转引自Sven Steinmo，乃Mffon 4以DemocraQ，：．Swedish，British，d耐一dmericatl√4pproache．f fD Fl。
H4”cf馏舭Modern State．New Haven：Yale University Press，1993，p．50。此打油诗是由本文
作者翻译的。
l
124 l安邦之道
…尊是上面这首打油诗的作者阿龙?如果让读者猜，十有八九人们会认为
竺毋譬聋不见经传的当代中国民间诗人，这首诗是以夸张的手法抨击怨声载
道的农村三乱。其实阿龙的原名为Anon，是18世纪英国诗人，这首诲．。椎i i；4
1：登孑i我们引用这首诗的目的是为了点出一个简单的事实：中国"农Vv柑J 4 1日--4
翌竺翟翌乱象在发达国家的历史上也曾存在过。苛捐杂税多如牛毛，贪污腐
竺苎竺篓行绝不是当代中国农村独有的现象。其他国家的经验显示，妥蒜rr三lj,。
萼兰粤题，出路在于制度创新。限于篇幅，我们只能简单介绍一下美国在“进
步时代”(the Progressive Era，1880--1920)的财政制度建设。
…熟悉这段历史的人都知道，美国在19世纪末面临的问题与中国今天面
临的问题非常相像。那时的美国也是腐败横行，①假冒伪劣猖獗，②重大灾
难屡屡发生，③社会矛盾异常尖锐。④但危机也是转机，美国在这个时期进
?j：系列深刻的制度建设(state—building)，其现代国家的基础就是在这
个时期奠定的。⑤到20世纪20年代，美国EN立T～个高效的现代国家机
器’(regulatory state)。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的tt新政”不
?能成功，“福利国家”(wellare state)不可能出现，美国资本主义的命运
．。～‘：进垄时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美NNNN
竺譬杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种
