曾国藩谋求实现其战略目标制定了战争策略：稳扎稳打，步步为营。若用他自己的话来说，就是："用兵之道，可进而不可退，算成必兼算败。与其急进金陵，师老无功而溃退，何如先清后路，脚跟已稳而后进"。他在分别命令曾国荃、李鸿章回湘、皖两省募兵增强湘淮两军后，于同治元年（1862年）部署了对太平军发动兵分八路的全面进攻。这八路由北而南的序列是：（1）安徽巡抚李续宜率部从湖北进驻六安，进攻颍州（今阜阳）；（2）荆州将军多隆阿部进攻庐州，控制皖北；（3）江苏布政使曾国荃率湘军2 万沿长江北岸东进；（4）同知曾贞干率部5000 人由池州、铜陵攻芜湖；（5）兵部侍郎彭玉麟率长江水师顺流东下，策应两岸陆师的进军：（6）提督鲍超部由江西入皖南攻宁国（今宣城）；（7）浙江巡抚左宗棠率所部从江西攻浙江；（8）署江苏巡抚李鸿章率淮军6500 人由江运上海，会同英法干涉军和已驻在的清军进攻合围上海的太平军，而后西进。此外，道员张运兰所部湘军数千人据守皖南，防止浙江太平军入赣，兼作"游击之师"；江北的袁甲三、李世忠等部，统归曾国藩节制。实际军事行动基本上如所计划地展开。同年五月间，曾国荃所率湘军，包围了天京。南京从被围起到陷落的两年多的时间里，李秀成虽调集散在各地诸王，如辅王杨辅清、侍王李世贤、护王陈坤书、纳王郜永宽等十余王，率部多次反攻，策划解围，都未成功，南京却被愈围愈紧。李秀成注意到城破是或迟或早的问题，认识到与其坐待灭亡，不如"让城别走"，放弃江南，转入内地。洪秀全负气痛斥说："你要外去，听你的便"；"你不扶，有人扶"；我的"天兵比水还多，怕什么曾妖！"
咸丰三年春，天京被围得粮食奇缺，饥民向李秀成哀求设法，秀成请示天王，秀全答道：吃"甘露"（或"甜露"，实指草团）便可度日。秀成不忍饥民饿死，暗中放民出城十三四万人；但城中饥民饿兵仍多，于是抢劫、杀人之事不断，秩序日趋混乱。洪秀全知大势已去，身患重病却拒绝服药治疗，于四月二十七日去世。他死后朝臣拥立其长子贵福继位，为幼天王。
城外湘军从此起加紧挖地道，装火药。六月十六日，地雷爆发城垣倒塌20 余丈，湘军源源涌入，城中变成一片火海，南京终被攻破。李秀成护卫幼天王从缺口突围，不久被俘、被杀。天京破后，近畿太平军被消灭无遗。散驻各地的也失了政治重心。除了赖文光部与捻军联合在西北地区活动外，从浙江退出驻于赣粤边的李世贤、汪海洋部，人福建攻占了漳州、龙岩及其附近地区，最后于同年十二月底（1865年1 月）被闽浙总督左宗棠所率湘军镇压。其他余部零星，也都遭到同样命运。
二、各地各族反清起义的兴起和失败
太平天国革命在道光末勃然兴起，全国各地各族对清政府怀有怨望的民众受太平天国革命的激励和影响，并趁太平军打乱了清政府勉强维持着统治平衡的局面，也先后树起反清的义旗。它们虽各自行动，互不联属，事实上形成了以太平天国为中坚的全国人民大起义。矛头所及，使清政府一度陷入濒临灭亡的境地。
"拜上帝会"在广西境内展开反清斗争同时，派遣会众进入湖南，宣传"世将大乱"。太平军一进入湖南，全省震动；既有聚众近千，"散布告示"，"放炮祭旗"，谋举义旗的；也有"结党横行"，遥应太平军的；还有聚众号称"二万余人"，"敛费聚粮，铸炮制械"，"扑县城营盘"的；如此等等，不可胜数。
咸丰二年底，太平军进军湖北，鄂南群众奋起响应，有提出"免征漕粮"，"复国安邦"口号，"戕弁毁署劫狱"的；也有聚众四五千，千余人不等，自称"太平天德都督大元帅"以暴动；或与太平军潜通消息。太平军攻下武昌并折而顺江东下，浙江、福建两省震动。浙江各地"素无恒产恒心"的广大劳动大众，或"树立旗帜，歃血拜盟"；或设官建号，潜通太平军。就福建说，最著者如在台湾"风谣四起"中，凤山、台湾和嘉义各县接连发生暴动，集众四五千，沿途附从者"不能悉数"。
太平天国定都南京后，小刀会在刘丽川等人率领下武装起义，占领上海；青浦周烈春等领导的抗粮群众，遥与呼应，质变为造反，下宝山、川沙、南汇各县，"直扑太仓州城"。浙江乐清有瞿振汉（或作振海）率领黄岩、太平（今温岭）两县贫苦大众2000 人，名曰"红巾军"，自称督理大总裁，一度攻进县城。
余姚则有佃农黄春生等组织各村农民共立"十八局"，发动起义等等。分军北伐的太平军，至皖北，附近各地暴动起义队伍，大大小小，"遍处皆是"，"几难以数计"。到达河南，河南大震；到达山东，山东也大震。暴动群众，或"散发披面"，仿放大平军的装束，既袭击清军，也"报复团练"以打击地主武装势力。
鲁南原有名叫"幅军"的武装势力，在北伐军两进山东省境之后，屡仆屡起，或"纷扰郓濮，纵横矩野"，或"驰吞东阿，蹂躏阳谷"。直隶境内，南起邯郸，北至承德，西起太行山麓，东至滨海州县，以及腹地如保定以至北京城郊，到处出现所谓"逆匪过境，土匪滋起"的局面。
太平天国革命的发生，突破了清政府勉强维持着的统治平衡；在各省、各地突然兴起骚乱、暴动、揭起义旗的氛围中，闻风而起形成较大规模的义军势力，一时有南"会"北"捻"之称。这个"会"，指的是"三合会"。咸丰四年，广东各地"三合会"乘该省库储空虚、兵力外调的机会，"约期起事"，"各股蜂起"。陈开、何禄为首两支，首先发难：占佛山、克东莞，"众号十万"。李文茂以广州北郊江村为基地，联合南海、番禺、花县等地会众，起义呼应。"旬日之间，连陷数十州县；西至梧州，北至韶州，东至惠潮，南至高廉"，并攻下湖南的郴州、桂阳、茶陵三县城。一时广州被围，省中各地"商贾绝迹，文报不通"，"楚粤往来之道"，"节节梗阻"。陈开被尊为"盟主"，以"太平"为年号，发号施令；公开宣布，他们与太平天国分处于岭南、江南，同以推翻清政府为斗争目标；与太平天国的关系，是"遥奉节钺，坐拥旄旌"；自称"洪兵"，或作"红兵"。
广东地方当局利用香港英方的军火、粮食接济，才解红兵对广州之围，进而镇压他们在广东的势力。但三合会势力并未消失，除了分支（合计不下万数）分别进入湖南、江西，大部加入太平军外，陈开、李文茂等转进广西，据浔州；控制浔江左右各州县广大地区，于六年建立政权，国号"大成"，与清军对峙，并与黄鼎凤等相联合，一直坚持到同治三年（1864 年）。
长时期以来，河南、山东农村，盛行拜捻风俗（捻纸为龙，制成龙灯），巡行各地以祈福禳灾，渐及安徽、特别是在皖北民间。它的起源，有人说起于康熙年间（1662-1722 年），有人说起于乾隆末。捻以数十人至一二百人结成一股，形成捻党，"年丰则少靖，岁歉则横行"，"直是饥民聚而求食"。太平军的北伐和西征部队，先后进入安徽，在"戎马蹂躏，千里无人烟，田畴荒秽，民无所得食"的情况下，从捻者日众，开始与官为敌。颍、毫两州所属的捻，以张洛行、龚得树等为首；皖、豫两省交界地带，则以李昭寿（八年降清后改名李世忠）为首；"分股数十"，小者数十人，大者数百人，号称数十万。五年秋，各支捻众齐集毫州，公推张洛行为"大汉盟主"，一称大汉明命王，决定建立大汉国，以雉河集（今涡阳县治所在地）为根据地。这一行动，标志了捻从分散的行动，向着比较有领导的统一组织转变。咸丰九年，捻军从豫东、鲁西分道四出，形成东捻、西捻两大主力，继续反清斗争，直至同治七年（1868 年），才最后归于失败。
四川在太平天国革命期间，被称为"尤完富"的省份，"协济"外省饷需。为此，地方政府"征敛苛重"，省内关卡林立；官绅串通，朋比为奸，对贫困大众任意敲榨勒索。榨取不遂，便诬良为盗，任意残杀。如此恶政，使境内原有的"啯"（又作"啯噜"）的队伍，日益壮大。它的活动，也从滋行不法，拒捕伤官，向着进攻府、县城他的反清方向转变。在此动荡形势下，蓝朝鼎、李永和依托秘密会党，于九年初冬在毗邻川境的云南昭通牛皮寨发动反清起义，称"顺天军"；旋即进入四川，六天中连克筠连、高县、庆符三县，附从者从最初百余人迅速扩充到10 万之数；若包括所谓"裹胁啸聚"者在内，最盛时，几达30 万人。云南、贵州、陕西、甘肃以及新疆则出现了少数民族为主的暴动和起义。
云南在外省协饷不至，本省矿业停顿的情况下，统治危机严重，社会经济更陷入难以支持的困境。地方当局在此形势下，增强对民间的压榨，在常赋之外，屡有临时摊派，括得全省"民穷财尽，产破家亡"，人民怨声载道！同治三年，镇南州（今南华县）彝民杞彩顺等以不堪官吏欺压，聚集彝、汉各族人民发动暴动。第二年，元江一带久旱无雨，五谷不登，哈尼族群众在田四郎等率领之下，展开了抗官的武装斗争。五年，镇南州鲁贯石起义，"戕土州判"，转战于楚雄一带。同年，回、汉两族豪强为争夺石羊银矿，发生纠纷，"辗转相仇"。地方官的"回强助回，汉强助汉"，致事态更趋严重，最后质变成为反清的武装斗争；在临安、大理两地形成两个中心，两股势力。临安的一股以马汝龙为首，率所部三围昆明后接受清政府招抚于同治元年（1862 年）倒戈成为清军的"总兵"。在大理的以杜文秀为首，于咸
丰六年秋建立政权，以"迄西"（即云南西部）为根据地，与清政府坚持斗争达十六年，余部又坚持斗争两年，直至同治末年共十八年。云南在回民义军的冲击下，一片动荡；汉族人民，以及其他少数民族为反对地方政府的暴虐苛敛，也纷起暴动。与回民起义交织一起，使整个云南处在一片混乱之中。由于其中主力是回民起义，特别是杜文秀在大理建立了政权，因而人们把这次起义浪潮，统称为回民起义。
太平军金田起义后三年间，清政府在贵州加重征敛，也激起了动乱。咸丰四年春，独山布依族农民杨元保激于官方苛敛，"宰牛聚众"，发动起义，从而揭开了苗民起义的序幕。第二年，台拱苗民派代表向地方当局请愿，要求减免最近几年新加的赋税。黄平知州黄某前往查办，不仅拒绝苗民的合理要求，反而"拔刀逼写照旧输将甘结"；并以否则，先杀你相威胁。苗民被激不得不反。张秀眉揭竿起义，"千里苗疆，纷然蜂起"，在本省南部、东南部、西北部和中部，掀起了总称为苗民起义的巨大风暴。早在四年秋，在黔北桐梓，杨凤（龙喜）等反对地方官"贪虐"、"浮征"，以抗粮相号召，武装起义。参加的主要是以农民为主的汉族群众。咸丰八年，聚居黔西南回民受云南回民起义影响，在张凌翔、马阿图、金万照为首率领下，组织反清义军。他们发难于普安，攻取新城（今兴仁县）后作为根据地，取得云南曲靖回民义军的支援，转战数百里，一度在黔西南地区攻克城池十余座。综计在1854-1873 年20 年间，贵州省内各起义势力仅规模较大者就有54 起。加上太平天国部的五进五出，终使清统治下的"全黔糜烂"，"局势鼎沸"！其中尤数苗民张秀眉所领导的义军势力最大，持续时间最长，影响也最深远。贵州这次起义浪潮，被概称为苗民起义。
陕西、甘肃（包括今宁夏与青海）两省和新疆地区，在清政府的民族歧视政策和苛重赋役压榨下，民间暴力反抗，久已处在一触即发的状态。同治元年（1862 年）春，在太平天国陈得才部与捻军结合，从豫西西向人陕西和赖文光部从湖北进入陕西汉中使"全陕俱震"的形势中，回族大众为争取生存权，于同年年中，举起反清义旗。一时间，东起同州，西至华州（今华县），在渭南一带，形成"所在骚动"的局面。继而陕北地方，又纷起暴动，使全省陷于一片动乱之中。陕回后被清军击溃，分南北两路转入甘肃，与甘回联结一起，继续进行武装斗争。
甘肃西宁地方回民，当陕西回民发动反清起义时，也展开了反对清政府的武装斗争。清政府调集大军逼陕西回民义军入甘；甘肃的不同地区、不同教派的回民，全都被逼造反。主要集结成为五支。各支活动的中心地点和为首者姓名是：（1）银川、灵武一带，马化龙；（2）平凉、固原、甘谷一带，穆生花；（3）西宁、循化一带，马朵三；（4）临夏，马占骜；（5）酒泉，马文禄。其中声势最大的是马化龙一支。这支起义军与陕回相联络，与其他各支相呼应，在几乎整个同治年间（1862-1873 年），时而西进、时而东出，时而反抗、时而就抚，纵横全省。汉族广大群众在兵燹不息，徭繁赋重下，也群相揭竿而起，而被官方斥为"土匪"。这样，在所谓"回股林立"中，"土匪"又"交错其间"，终使甘肃"通省沸腾"，境内除秦州（今天水）一地外，处处燃烧着反清的起义怒火。
在社会经济矛盾日益激化的形势下，陕甘起义回民的"潜赴伊犁煽惑"中，新疆之被称为"诸回"的维吾尔等族大众也闻风骚动。同治三年，维族农民在托乎提尼、牙孜哈里等人倡率下，在库车发动起义；顿时，天山南北各地群众纷起响应，或抢劫库存机械，杀毙兵丁，或焚毁粮台，攻城杀官。他们的矛头最先针对清廷派驻当地的军政大员--伊犁将军，各都统、参赞、办事大臣等；后者几乎全部死尽，继任官员受阻不得前往，只能遥领。这时，栖息于域外浩罕部落的阿古柏以张格尔之子--布素鲁克和卓为首，乘机侵入南疆，并于同治六年（1867 年）建立哲德沙尔（意谓"七城"）汗国，更使全疆不宁，并使局势更形复杂化。
三、二十四年国内战争后社会经济的破坏
全国各地先后恢复平定之后，社会经济状况无一不是残破不堪；局部地区，更成一片废墟。例如，长江中下游原是人口稠密、经济较发达的一个地区。这个地区是太平军与清军反复争夺的地区；因而破坏严重。如江苏南部地区，索以农业发达、商业繁盛著称，在地稠人密的条件下，历史地形成了"半里一村，三里一镇，炊烟相望，鸡犬相闻"的景观。太平天国失败后，这里变成为"一望平芜，荆榛塞路"；有数里无居民者，有二三十里无居民者。苏、常两府所属各县的"著名市镇，全成焦土，孔道左右，蹂躏尤甚"；"连阡累陌，一片荆榛"。"虽穷乡僻壤，亦复人烟寥落"。苏北的徐州、淮安等府县，曾是捻军活动地区；清军镇压捻军后，一片破败景象。萧县"阖邑残破无完堵"，沛县"村落尽成灰烬"。截至70 年代初，江苏抛荒土地，"凡数百万亩"。
浙江"夙称饶富"，经过战争，"膏腴之地，尽成荒瘠"，"凋瘵已甚"！全省"田土荒芜，弥望白骨黄茅，炊烟断绝"。"民间田器毁弃殆尽，耕牛百无一存，谷、豆、杂粮、种子，无从购觅"。省会杭州及其附近地区，"数里一见人，十室九无屋"；府属临安、新登、于潜、昌化和湖州府属的长兴、武康、孝丰、安吉各县，处处"室庐尽成灰烬，田野久已荒芜"；往往数十里不见人烟。
江西也"凋敝异常"；特别是沿长江一带，数百里间，不闻鸡犬声。安徽通省破坏严重，从安庆往皖北的宿、毫一带，"千余里间，人民失业，田庐荡然"。田地荒芜，耕种无人；"终日不过行人，百里不见炊烟"。
从东流至江西彭泽，"沿江数百里，人烟寥落"。凤阳、定远等县，"环视数百里内，蒿莱弥望，炊烟几绝"。从凤、颍东至江苏的徐、泗，西北至河南的
归、陈各府属，"旷土闲田，比比皆是"，"几于千里废耕"。华北平原上曾经"被兵"的地区，同样"村落丘墟"。
山东、河南各省"田亩荒芜"、"庐井零落"，"民之颠连而无告者，所在皆是"。就是京师附近的"畿内"各地，也是"邑里萧索"、"调敝不堪"。豫东与安徽毗邻地带，"东西三百余里，南北二百余里，皆无入烟"。
太平军首义省份的广西，全省"工商失业，田地荒芜"；"庐舍为墟"，"百姓流离转徙，不安其生"；地方十分凋敝。桂林府属永福至思恩府属迁江的五六百里间，官马大道两旁，"绝少人烟，遍生榛莽"。贵州、云南、陕西、甘肃的苗、回等族起义被镇压后，地方残破程度，同样严重。
在贵州，统省"地鲜完善，民尽流离"。在黔东北的遵义、绥阳、湄潭、余庆、龙泉（凤岗）地方，"往往竟日无人烟，田土大都黄茅白骨充塞"，"耕种者十不一二"。思南、铜仁府属各县，"榛莽成林"。黔东各地，"村市瓦砾，田亩荒芜"。苗族聚居地区绝大部分的苗寨被夷平了；仅存的一些也只是丁弱寨小，难以自存的寨子。贵州社会经济本不发达，经过十余年的动乱，更倒退若干世纪，陷于"草昧无异"！云南在各族人民起义被镇压后，"疮痍遍地，调敝情形，不堪言状"。全省物产，原以农、矿两业为主，战时及战后，农不归农，特别是滇西一带，尤其严重。矿业方面，官逃丁没，峒废山封。在咸丰八年至同治十三年的十七年间，没有炼出过一斤铜，也没有炼出过一斤铅。经营一百余年的采矿业，全被废弃。
西北地方，在陕西、甘肃两省，当回民起义被镇压后，"地方调敝，甚于东南"，"死者既暴骨如莽，生者复转徙之他"；"千里萧条、弥望焦土"。如三原本是一个富庶县份，在乱后，县属原"五百余村，仅存东里菜、王二堡，余则屋宇尽成灰烬，田园尽为荆棒"。"犁耙锄锤之器"尽毁，"牛马骡驴之畜"俱失，"水渠无不堵塞"，庄房无不残破"，"耕作之资全无"。西南汉中府一带原来也是该省的富庶之区；经过战乱，"郡城内屋字尚不足十分之二"。"其余一片草莱，荒凉满目"。总之，全省土地，大部废耕。甘肃"变乱十余年，被祸惨烈，甲于天下"。该省原来"耕与牧交资"之区，经过动乱，"牛羊尽矣"！"回产既无人耕牧，汉产亦多荒芜"。川原耕种不过十之三四；旱地无过问者。统省景貌，"千里荒芜"；特别是甘东北的平凉、庆阳、固原、泾州一带，"祸害之惨"和"萧条残破"程度，尤为"天下所无"！
新疆地方幅员辽阔；除了戈壁，膏腴之田遍及天山南北两路。南疆的塔里木河及其上游喀什河、叶尔羌河、和田河一带，农业繁盛。在动乱中，所有水渠失修，多被破坏，事定后，"渠多壅废"，致"地皆荒芜"。奇台、济木萨（阜康）、喀喇沙尔、乌鲁木齐、昌吉、绥来（玛纳斯）等地一带，境内有不少大片地区，水草丰饶，牲畜充牣，向设有马、驼、牛、羊诸牧厂（场）；天山北路本来牧业繁盛，动乱前，牧厂畜群达数万头。动乱中，"官厂荡然无存"；动乱后，只留得"数百匹"。矿业方面，在19 世纪之初，在"官本商资竭力兴作"之下，经半个多世纪的经营，"金、铜、铅、铁、煤厂，纷布林立"，动乱中全遭破坏；矿夫四散，年久积水漂没，厂基遂废。有人说，从18 世纪中以来百余年间，民间屯垦成绩，几乎完全消失。即使未曾被兵地区，社会经济生活，也受到严重的损害，北部边陲的蒙古，特别是漠南，是个典型。清廷为镇压大起义，动员、调遣了大量的蒙古兵，还有马。作为兵源基地的漠内东三盟--哲里木、昭乌达和卓索图--和锡林郭勒等盟及喀尔喀诸部落。一再征丁、派马，使本区的生产力，无论是人是畜，都大受损害，终于呈现出"民力已竭，游牧者寥寥"的景象。
第三节 咸丰同治时期的内政与外交
一、咸丰帝挽救内战危局的努力
道光三十年（1850 年）正月，道光帝病逝，四皇子奕詝继位，是为文宗，以明年为咸丰元年。时年不满20 岁的咸丰皇帝登上宝座不久，经过长期秘密酝酿的太平天国起义便突然爆发，并迅速推向高潮。腐败的清政府对于这场突发事件，一下子手忙脚乱。年轻的咸丰皇帝也感到事态严重，非痛下决心不足以挽救内战危局，于是以咸丰帝为首的满汉大贵族大官僚进行了一系列的努力。归纳起来，有如下三个方面。
（一）辅佐班子的不断调整
自军机处设立以来，皇帝的辅佐班子是军机处，其中扮演重要角色的是领班军机大臣。
从道光十七年起就一直为领班军机大臣的穆彰阿，一味迎承道光皇帝，在鸦片战争中屈膝求和，对林则徐等人诬陷打击，乃至对日益严重的腐败风气都负有责任。咸丰皇帝要表示除旧布新，自然要拿穆彰阿作替罪羊。他即位不久便起用林则徐为督办广西军务的钦差大臣，同时将穆彰阿革职永不叙用。由蒙古八旗贵族赛尚阿为领班军机大臣。赛尚阿不久被任命为钦差大臣离京，汉族官僚祁隽藻继任为领班军机大臣。在咸丰帝即位的前四年中，共有林则徐、李星沅、徐广缙、陆建瀛、向荣为钦差大臣，与同时期的旗员钦差大臣相等，这在清代是空前未有的。这表明咸丰帝在生死存亡的关头，对汉族官员作了较多的权力开放。
祁隽藻在汉族士大夫中有较高的声望，但他并不是有胆有识的救危扶倾的大臣。咸丰帝于是命奕?入值军机处，道光四年更命奕?为领班军机大臣，祁隽藻只好称病引退。此后不久，咸丰帝又以莫须有的罪名，把奕?赶出军机处，命文庆接替奕?为领班军机大臣。文庆主张"欲办天下大事，当重用汉人"。由于他老谋深算，才识出众，不仅"为八旗王公所敬信"，且深为咸丰帝所倚重，但在职只一年多就于道光六年老病死去。文庆死后，由彭蕴章继任领班军机大臣。十年，彭蕴章又因保荐何桂清之失获咎罢值，领班军机大臣一职由穆荫继任。穆荫等人早已依附肃顺。这样，咸丰帝的辅佐班子军机处，完全由其异母弟肃顺、怡亲王载垣和郑亲王端华三人亲贵集团所把持。
（二）克服军事危机的有效对策
在嘉庆白莲教之役时，清军就已充分暴露腐败不堪，缺乏战斗力。面对组织得比白莲教徒要严密得多的太平军，清军兵败如山倒。先后派往广西的统兵大员，几乎都是一些毫无指挥能力的庸才。将帅不和，冲突时起。各部之间，互相猜疑，临阵不能一致对敌，甚至坐视友军溃败也不肯援救。军纪败坏，烧杀淫掠，与贼匪无异。清政府对于这种情况，甚为忧虑，但拿不出有效办法，只能是头痛医头脚痛医脚。八旗的雄风早已衰落，而绿营的腐败也是长期形成的，已经严重到了无可挽救的地步。正如曾国藩所说，"今日营伍之习气，与今日调遣之成法，虽圣者不能使之一心一气。自非别树一帜，改弦更张，断不能办此贼"。曾国藩有见及此，所以组建一支与绿营完全不同的湘军。建军之初便见成效，从而找到了从根本上克服军事危机的有效对。
但根深蒂固的满汉珍域之见，使清政府对曾国藩创建的湘军采取利用和限制的方针。时任领班军机大臣的文庆，力主破除满汉成见，重用湘军集团。继起的肃顺，不仅"平时与座客谈论，常心折曾文正公之识量，胡文忠公之才略"。咸丰帝对湘军集团的崛起，还是很不放心。咸丰十年（1860 年）江南大营溃败，十一年财赋之区的浙江又几乎全被太平军占领。只是到了这个时候，清政府面临无饷可拨、无兵可战的困境，咸丰皇帝才接纳肃顺的建议，任命曾国藩为两江总督，旋又命曾为钦差大臣。其他湘军集团的大员，也相继出任督抚，掌握地方军政大权。既为湘军集团的大发展铺平了道路，也使清政府找到了克服军事危机的途径。
（三）吏治的整顿
吏治的败坏，至乾隆而日趋严重，但当时对不法官吏的打击也很严厉，曾因兵败贪污等罪，处死不少官员。至道咸之际，政治腐败已经是积重难返了。金田起义后，朝野普遍认为，官吏腐败风气能否扭转，是清朝政府生死存亡的关键。咸丰帝也认识到腐败可能葬送江山，曾反复告诫过，可谓言之谆谆，但对我行我素腐败照旧的大官僚，却不能下大决心痛加惩处。他在位的前七年中，不曾揭露一件大贪污案，对丧师失地的大员也不能严厉执法。这位新登大位的年轻皇帝不愿、也不敢对大臣采取严厉措施，而辅佐的军机大臣祁隽藻等又是平庸之辈。这样，自然不可能很快从嘉道姑息的阴影中走出来，对吏治进行强有力的整顿。八、九两年，连续发生三起大案。第一，咸丰八年（1858 年），耆英与桂良赴天津与英法联军交涉，擅自回京，获罪赐死。第二，同年顺天乡试科场舞弊案，惩处91 人之多，其中包括大学士一人。第三，次年户部钞票局案，查出贪污巨额赃款，先后抄没官吏商人各数十家，涉及数百人。这三起大案中，前两起案件严惩包括两个大学士在内的大小官僚，后一起案件除了个别大官僚受到惩处外，还涉及一大批人。这对长期腐败而又受到姑息的官僚，乃至一般士大夫，不能不是极大的震动。这样的整顿，虽然对吏治有所补救，但由于病入膏肓，动手太晚，十年又有英法联军的干扰，吏治的整顿既未能在京城坚持下去，更未在全国大力推行，以致咸丰末年的吏治，除了湘军集团大员任督抚的两湖、四川、安徽等地有较大好转外，其他各省依然如故。
（四）克服财政危机的重大举措
清政府为了克服财政危机，筹措军饷，于咸丰三年（1853 年）开始征课一种名叫厘金（又称厘捐）的商业税。关于厘金的详细情形，将在第四节中叙述。
二、湘军的组建和湘军集团的壮大
正当清政府处在生死存亡关头而又束手无策的时候，以曾国藩、左宗棠、江忠源、胡林翼等人为代表的湖南士绅，却在进行冷静而顽强的探索，并且毅然采取一系列新的措施。后来的事实证明，这一系列措施，不仅使清政府转危为安，更在近代中国历史上留下深远的影响。这就是曾国藩组建的湘军。
曾国藩（1811-1872 年），湖南湘乡人，号涤生。道光十八年进士，此后十余年一直在京做官，至二十九年官至札部侍郎。因先后与唐鉴、倭仁等讲习程朱理学，又获得理学家的桂冠。咸丰帝即位后，在一系列奏折中，他更表现出非凡的才识和敢于犯颜进谏的精神。对于当时的政治、军事、社会、经济等关键问题都能详细指出致病之由以及治理之方，而且敢于把这些逆耳的忠言向皇帝直说。咸丰皇帝也从这些奏疏中看出曾国藩的才能和忠诚，有抱负，敢作敢当，是一个可以委以重任的人才。这一切又使曾国落成了众心悦服的领袖。
咸丰二年（1852 年）底，曾国藩以丁忧在籍侍郎的身份，在湖南开始办团练。他感到绿营积弊太深，不堪驱策，决心改弦更张，另外组建一支军队。遂招募朴实壮健的农民为营勇，"不调入营已久之兵"，"无取浮猾之辈，而取土作之类"。他认为绿营"将弁习气自守备以上已骄蹇散漫难可使用"，因之坚决"不用守备以上之将"，而用所谓有"忠义血性""质直晓军事"的儒生为将佐。这就是后来在镇压太平天国中起了决定作用的湘军。
曾国藩吸取绿营腐败的教训，决心从严治军，强化纪律，完善组织。"以忠义之气为主，而补之以训练之勤"，所要达到的目标是"诸将一心，万众一气"。他又接受江忠源的建议，组建水师，以便在长江流域和太平军角逐。
曾国藩及其组建的湘军，起初并没有得到咸丰帝的信任，长期以空头侍郎领军，也受制于地方大吏，处处掣肘。一些满族的有识之士，力主重用曾国藩、胡林翼等人。如文庆认为，"欲办天下大事，当重用汉人，彼皆从田间来，知民疾苦，熟谙情伪，岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎"。他恳请咸丰帝"破除满汉藩篱，不拘资地以用人"，要求重用湘军首领曾国藩、胡林翼。
咸丰帝迫于战场上的不利形势，破格提拔胡林翼，命其署理湖北巡抚。湘军有了这块地盘，再加上湖南，就为湘军集团经营两湖后方基地，为其初步发展壮大，创造了条件。十年，咸丰帝又接受肃顺建议，先任命曾国藩为两江总督，钦差大臣，后又任湘军集团成员二人为巡抚，一人为钦差大臣。咸丰十一年（1861 年）七月，湘军集团中任总督者有两江总督曾国藩、四川总督骆秉章，任巡抚者有安徽巡抚李续宜、河南巡抚严树森、湖北巡抚胡林翼和广西巡抚刘长佑。
同治二年（1863 年）七月，湘军集团中任总督者除曾国藩、骆秉章外，还有直隶总督刘长佑、闽浙总督左宗棠和两广总督毛鸿宾，共5 人。任巡抚者共9 人，计江苏巡抚李鸿章、安徽巡抚唐训方、山东巡抚阎敬铭、浙江巡抚曾国荃、江西巡抚沈葆桢、湖北巡抚严树森、湖南巡抚恽世临、广东巡抚郭嵩焘、陕西巡抚刘蓉。这些地方督抚大员，后来在中国的政治舞台上，都扮演了重要角色。
当时的总督，不计漕运、东河两总督，共有8 个席位，湘军集团占了5席。当时的巡抚，共有15 个席位，湘军集团占了9 席。两者都超过了半数。到同治三年五月，湘军攻灭太平天国时，总督只有一个旗员，巡抚一个也没有，全由汉人担任。湘军的兵员总数，估计在50 万人以上。这就是说，继获得全国一半以上省级政权之后，湘军集团又拥有与过去常备军绿营兵人数相近而战斗力大大超过的军事实力。
三、淮军集团的兴起
李鸿章及其淮军是曾国藩一手提拔和扶植起来的，但在两三年内就飞速发展，后来更是青出于蓝，发展为拥有强大实力的集团。
李鸿章（1823-1901 年），安徽合肥人，道光进士，授翰林院编修。咸丰三年（1853 年）回籍办团练，对抗太平军和捻军。八年至江西人曾国藩幕府，深得曾国藩赏识，令其参与机要。咸丰十一年十一月，李鸿章奉命募勇，至同治元年正月，张树声、刘铭传、潘鼎新、吴长庆即各带所部团勇至安庆，并按湘军营制，编为最早之淮军四营；同时曾国藩又从湘军拨来韩正国两营、程学启两营、张遇春一营，以及新从湖南招募的四营，共十三营。这时李鸿
章军虽名为淮军，实际上还是湘军的一部分。
同治元年三月，首批李军乘坐上海官绅以18 万两巨款租来的外国轮船至上海，至五月，陆营6500 人全部到达，黄翼升水师不久亦到。李鸿章到上海后，大力整顿税收，扩大财源。凭借上海财力，放手扩军，从各种渠道吸收兵员，到安徽、苏北招募新兵，改编上海原有的绿营系统的部队，收编太平军归降的官兵，收编苏杭地区的盐枭、枪船和团练。经过多方努力，至攻下苏州时，李鸿章所统水陆军已有7 万多人。
李鸿章深刻认识到洋枪洋炮为战争利器，到上海后频繁与西方各国军政人员往来，得到了西方国家的支持，大量购买洋枪洋炮以装备部队。李鸿章还参观西方军队操演，聘请西人充任教官，采用西法训练。至同治四年春，已完全更新了淮军的武器装备，用洋枪洋炮代替了冷兵器和旧式的火枪火炮，"每营用洋枪四百余，少亦三百余杆"。经过3 年多的努力，李鸿章终于使淮军摆脱湘军的附庸地位，上升成为兼有军政实力；自成系统，几与湘军分庭抗礼的势力集团。
四、英法联军之役
英法联军之役，指的是咸丰六年至咸丰十年（1856-1860 年）英法两国在美俄支持下以武力胁迫清政府实现其修约要求的侵略战争，就其性质来说，是鸦片战争的继续与扩大，所以又称之为第二次鸦片战争。英、法等国为扩大鸦片战争中所攫取的特权和利益，向清政府提出全面修改《南京条约》的要求，为清政府所拒绝。咸丰六年九月二十五日（1856 年10 月23 日）英国借口"亚罗"号事件，进攻广州，占猎德炮台，挑起了侵略战争。"亚罗"号是一艘中国船，在香港殖民政府登记，但注册的有效期已过。
咸丰六年九月初十日（1856 年10 月8 日），广东水师在"亚罗"号上带走涉嫌从事抢劫走私活动的12 名水手。英国驻广州领事巴夏礼在英国驻华公使、香港总督包令的指使下致函两广总督叶名琛，以"亚罗"号曾在香港登记，属英国船，要求释放全部被捕水手。并诡称中国水师官兵扯下了船上的英国国旗，侮辱了英国的尊严，要求赔礼道歉，并保证今后不再发生此类事件。正在交涉过程中，英舰3 艘突然发动袭击，越过虎门，攻占广州东郊的猎德等炮台。叶名琛备战不力，英军一度攻入城内，因兵力不足，无法占据广州，从城内撤兵。英国政府全力支持包令、巴夏礼的战争行动，并准备增派军队，扩大战争。但是英国议会中许多人意见不同。上院提出的谴责英国在华官员擅用武力的议案以110 票对146 票被否决。英国下院也提出类似议案，反对英政府为"亚罗"号事件所采取的对华政策，以263 票比247 票获得通过。首相巴麦尊宣布解散下院，并派额尔金为全权专使，率军扩大侵略战争。
咸丰七年三月（1857 年4 月），法国亦以马神甫事件（又称西林教案）为借口，任命葛罗为全权专使，率军东来。所谓马神甫事件是指法国天主教神甫马赖，非法潜入未开放的广西西林县传教，于咸丰六年正月被当地官员处死，此事完全可以通过外交途径，妥善解决。一直在交涉中，迄未了结。法国政府以此为借口，任命葛罗为全权代表，率军来华。法国与英国组成英法联军，美、俄两国派专使与英法相配合。英法联军以战舰20 余艘、地面部队5700 余人于十一月十三日进攻广州，十四日攻入城内。十一月二十一日（1858 年1 月5 日）联军捕两广总督叶名琛，旋送往印度，仍以"海上苏武"自居，囚死异域。叶名琛的所作所为，时人曾讥讽为："不战不和不守，不死不降不走，相臣度量，疆臣抱负，古之所无，今
亦罕有。"
咸丰八年正月，英、法、美三国驻上海领事，向清政府递交照会（俄国照会由美国领事代递），重申其修约要求，并要清政府派钦差大臣赴上海谈判。清政府拒绝在上海谈判，命回广东谈判。谈判破裂，咸丰八年四月初八日（1858 年5 月20 日），英法联军攻陷大沽炮台，进逼天津，游击沙元春陈毅阵亡，天津总兵达年及兵勇八九千人溃散。四月十六日（5 月28 日）清政府派大学士桂良、吏部尚书花沙纳赶往天津求和，并按英法美俄四国要求，颁给钦差大臣关防，授予便宜行事全权。五月，先后与英法两国签订中英、中法《天津条约》。
《天津条约》主要内容是公使常驻北京觐见中国皇帝用西方礼节，增开牛庄（后改营口）、登州（即蓬莱，后改烟台）、台湾府（后定为台南）、淡水、潮州（后改汕头）、琼州（今海口）、南京、镇江为通商口岸，并约定在平定太平天国后，长江中下游另开三埠为通商口岸，外国传教士得入内地自由传教，外国人得在内地游历、通商，修改海关税则减少商船船钞，对英赔款银400 万两，对法赔款银200 万两。此前几天，俄、美两国公使分别与清政府签订中俄、中美《天津条约》，攫取了除赔款外与英法所得几乎一样的特权。
十月又在上海与英法美三国分别签订《通商章程善后条约》，规定鸦片贸易合法化，海关对进出口货物照时价值百抽五征税，洋货运销内地只纳2.5％的子口税免征一切内地税。八年四月十六日（5 月28 日），沙俄东西伯利亚总督穆拉维约夫以武力胁迫黑龙江将军奕山订立中俄《缓辉条约》，强行割占我国黑龙江以北，外兴安岭以南大片领土。
咸丰九年五月，英法美借口换约又派军舰到大沽口。清政府以大沽设防为由，指定各国转道大沽以北30 里的北塘，由陆路赴京交换《天津条约》批准书。英法公使蓄意挑衅，坚持从大沽溯白河进京。五月二十五日（6 月25日）英国军舰突然进攻大沽，僧格林沁指挥守军奋起抗击，击沉敌炮艇3 艘，重创3 艘，毙敌89 人，伤敌345 人，伤英舰队司令何伯及陆军司令海金，联军败退。
十年三月，英法再组联军，在上海举行军事会议，决定侵华军事行动计划。闰三月初一日（4 月21 日）英法联军占领定海，并先后进据大连湾、烟台。六月十五日（8 月1 日），英法联军以舰船200 余艘、陆军1.7 万人，避开防守严密的大沽，在清军未设防的北塘登陆。僧格林沁已奉旨不得首先开战，对登陆之敌也未能乘其立足未稳，予以打击。英法联军在未遇任何抵抗的情况下，登陆行动整整进行了10 天。二十六日，英法联军攻占了北塘的新河。七月初五日（8 月21 日）英法联军进攻大沽北岸炮台，中国军队奋起抗击，伤亡2000 余人，直隶总督乐善阵亡，打死打伤联军官兵330 人。七月初七日（8 月23 日）侵占无兵防守的天津。
英法以武力相威胁，军队继续向北京推进，要求清政府答应其所提各项条件。随着军事行动的进展，所提条件更加苛刻，而且只许签字，不容商议。英法宣布在天津的谈判破裂，联军由天津向北京进发。八月初四日（9 月18 日），僧格林沁所部2 万余人，与英法联军向北京推进的4000 人，大战于张家湾。结果僧部大败，退守通州以南的八里桥。八月七日，清军再次大败于八里桥。张家湾和八里桥两战，是第二次鸦片战争中双方投入兵力最多，最为激烈的战斗。两战的结果，僧格林沁等部清军溃不成军，完全丧失战斗力。北京城已完全暴露在英法联军的锋芒之下，毫无防御能力。八月初八日，咸丰帝自圆明园逃亡热河（治今河北承德市）。临行前，他任命其弟恭亲王奕?为"钦差便宜行事全权大臣"，与英法议和。英法联军继续向北京推进，初十日至通州，十二日至北京朝阳门外。二十二日英法联军败僧格林沁所部清军于德胜门外，随后闯入圆明园，大肆抢掠。八月二十九日，英法联军占领安定门，联军一部进入北京城。而额尔金却以巴夏礼等人遭受苛暴为由，要对清朝皇帝进行"报复"和"惩罚"，竟然下令放火焚毁圆明园。
熊熊的大火，冲天而起，三日不熄。北京城内的居民，都能看到西北方向的浓密的硝烟。这座历经90 余年修建、耗银上亿两的东方名园和艺术宝殿，在侵略者的暴行下，化为灰烬。能抢的，都被抢光了；能烧的，都被烧光了。只剩下那些烧不着、带不走、打不烂的石柱，留存至今，向人民展示着侵略者的暴虐，也记载着清朝统治者们昧于世界大势、未能整军经武大罪！此后的所谓交涉，完全是奕?等人听命于额尔金和葛罗。英法所提的条件，一概应允。九月，恭亲王奕?代表清政府分别与英法公使互换《天津条约》批准书，并分别订立中英、中法《续增条约》（即《北京条约》）。
《中英北京条约》共有9 款，其主要内容为：赔款增至银800 万两，割让九龙予英国，增开天津为通商口岸，完全承认《中英天津条约》，公使是否驻北京，由英方决定。《中法北京条约》共有10 款，其主要内容为：赔款增至银800 万两，增开天津为通商口岸，完全承认《中法天津条约》，清政府禁教期间没收的教产，应予赔还。
鸦片战争后西方列强用战争手段强加于中国的第一批不平等条约，加上这次战争被迫签订的第二批不平等条约，构成了西方列强肆意侵凌中国人民，侵夺中国利益的网络，奠定了所谓"条约体制"的基础。
在英法两国对华的武装侵略活动中，俄国公使扮演了极不光彩的角色。他以"调停者"的身份，一方面向清政府表示，愿意"善为说合"，摸清清政府的底牌。一方面向英法联军提供情报，怂恿扩大侵略。俄国的所谓"调停"，不过是以"调停者"的身份，胁迫清政府屈从英法侵略者的要求。中英、中法《北京条约》签订后，俄国公使竟以"调停有功"，向清政府索取报偿。他软硬兼施，于十月初二日，逼使清政府签订了祸害中国最为深重的《中俄北京条约》。
《中俄北京条约》共有15 款，其主要内容为：（1）中俄东部以黑龙江、乌苏里江为界，这不仅承认了《瑷珲条约》，而且将"中俄共管"的乌苏里江以东地区也划归俄国了。（2）中俄西部边界将顺山岭走向、大河流向及清军卡伦路线而行，这又使中国丧失大片国土，损失空前惨重，后患无穷。两次鸦片战争被西方列强用战争手段强加给中国两批不平等条约，其中，最令炎黄子孙刻骨铭心的是《中俄北京条约》。《中俄北京条约》是中国近代历史上中华民族蒙受最沉重、永久性灾难的不平等条约。沙皇俄国是近代中国最伪善也是最凶恶的敌人。
五、办理外交事务的机构的建立和外交新格局的形成
根据清政府在第二次鸦片战争中战败的事实，根据俄国扩大侵华的势头，根据太平天国、捻军等反清起义声势正炽的状况，奕?提出了"灭发捻为先，治俄次之，治英又欢之"的战略决策。主张与西方国家先事修好，待平定各地的"造反"后再图之。清政府的对外政策，应当"按照条约，不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻"。由于奕?当时的影响力和后来的地位，他的这些新策略使清政府实际上开始了对外政策的转变。
咸丰十年（1860 年）十一月，奕?等奏请成立"总理各国事务衙门"，专理对外事务，以亲王、军机大臣等领之，"以专责成"。十二月，咸丰帝批准，命奕?等人为总理各国事务衙门大臣。这是中国历史上第一个具有近代色彩的外交机构，初称"总理各国通商事务衙门"，简称"总理衙门"、"总署"或"译署"。
在过去，清政府只是以礼部或理藩院管理"朝贡"等外交事务。对于英国等西方国家，除了民间的贸易外，也无正常的官方联系。鸦片战争后中国被迫开放，清政府只是以两广总督兼任管理通商事务的钦差大臣，第二次鸦片战争中，又将钦差大臣关防移归两江总督。清朝中央政府成立总理衙门，接管以往由礼部和理藩院所执掌的对外交涉事务，是客观形势发展的需要。有利于清政府扩大对外部世界的了解，有利于及时发现和处理中外矛盾，有利于中国近代化的起步和发展；同时，也使得西方各国能够更为直接地钳制、要挟、勒索清政府。所以，总理衙门的成立，立即获得了西方各国的欢迎。
随着咸丰帝病逝、慈禧--奕?政治体制的形成，由奕?主持的总理衙门的权力也迅速膨胀。除办理外交、通商外，举凡一切与"洋"有关系，且不属传统的六部管理的事务，如关税、学堂、铁路、电报、海防、矿务、传教等等，亦划归总理衙门管理。很显然，这些被称之为"洋务"的新事物，在很大程度上是由奕?等人创办或创造出来的，在当时未设立新机构的情况下，归属"洋务派"把持的总理衙门管理，也是顺理成章的事。由此，总理衙门成为同治、光绪两朝指导"洋务"运动的领导机关。
总理衙门下设若干办事机构：（1）英国股，主管与英国、奥地利两国交涉事务，兼管与各国通商及各地关税等事务；（2）法国股，主管与法国、荷兰、西班牙、巴西等国交涉事务，兼管民教及侨工等事务；（3）俄国股，主管与俄国、日本两国交涉事务，兼管陆路通商、边防疆界、外交礼仪、本衙门官员的考试任免、经费开支等事务；（4）美国股，主管美国、德国、意大利、秘鲁、瑞典、挪威、丹麦、比利时、葡萄牙等国的交涉事务；（5）海防股，主管南北洋海防，包括长江水师、北洋海军、沿海炮台、船厂以及购置轮船、枪械、制造机器和置办电线、矿务、铁路等事务，甲午战争后该股改为日本股；（6）司务厅，主管收发文件、呈递折件等秘书性质的事务工作；（7）清档房，主管缮写文件及保管档案等工作；（8）电报处，主管翻译电报等工作；（9）银库。此外，总理衙门还下设同文馆和海关总税务司署。
除了总理衙门外，根据奕?的建议，清政府还在天津设立"办理三口通商大臣"（后由直隶总督例兼，改称"北洋大臣"）；设在上海的钦差大臣管理南方各口通商事务（后改称"南洋大臣"，由两江总督例兼）。恭亲王奕?于咸丰十年十二月（1861.年1 月）奏请开办京师同文馆，简称同文馆。这是以培养外语翻译、"洋务"人才为目的的专门学校，直属总理衙门。初设英文馆，以后陆续增设法文、俄文、算学、化学、德文、天文、格致、东文等馆。同文馆附设印书处、翻译处，曾先后编译、出版自然科学及国际法、经济学书籍20 余种。
总税务司署是由外国人管理中国海关的奇特的新机构。外国人染指中国海关权力，起源于咸丰三年的上海。初由英国人李泰国署理总税务司职务，咸丰十一年，李泰国因病请假，荐英国人赫德接替。赫德就职后，在各口岸设立了由外国人担任税务司的新海关，其工作仅向总税务司负责。同治二年，赫德被正式任命为总税务司，任职长达45 年之久。同治三年，总税务司署辖各地海关14 处，雇佣外国人400 余人任高级职务，雇佣中国人约1000 人任
中下级职务。同治四年，总税务司署由上海迁往北京。从名义上说，总税务司署隶属于总理衙门，实际上由赫德操纵一切。赫德用西方的行政管理方法，聘募英、美、法、德各国人员进海关，建立了前所未有的新型机构，因而得到了英国和其他各国驻华使节的支持。这无疑是对中国主权的严重破坏。然而，由"洋员"把持的新海关，改变了先前中古式的税收方法，使得清政府的关税收入大增。至清末，关税已经成为清政府的主要财政来源之一。清政府因此也支持赫德和总税务司署。随着赫德地位的上升，对清政府的影响力也增大了。他为清政府筹措借款，购买外国机器、武器、舰船，甚至参与清政府的外交谈判活动，成为清末政治舞台上的重要角色。
总理衙门、同文馆、总税务司署的建立，从制度上改变了"天朝"对外体制，为同治、光绪两朝的对外新格局奠定了基础。六辛酉政变和垂帘听政体制的确立英法联军攻陷大沽炮台，占领天津，进逼北京，咸丰帝逃往热河避暑山庄。
次年，咸丰十一年七月十七日（1861 年8 月22 日），咸丰帝病死于承德避暑山庄。由怡亲王载垣、郑亲王端华、御前大臣景寿、户部尚书肃顺及军机大臣匡源、穆荫、杜翰、焦佑赢等八人为赞襄政务大臣，辅佐年仅6 岁的皇太子载淳即皇帝位。
皇后钮祜禄氏晋封皇太后，后加徽号慈安。次日又晋封载淳生母叶赫那拉氏为皇太后，后加徽号慈禧。为区别起见，或称钮祜禄氏为母后皇太后，那拉氏为圣母皇太后。或因钮祜禄氏住承德避暑山庄烟波致爽殿东暖阁，称东太后，那拉氏住西暖阁，称西太后；或以各自徽号相称。八大臣拟定小皇帝载淳的年号为"祺祥"，并很快铸造出以"祺祥"为年号的新币，刊印出祺祥元年的新历书。两宫皇太后在这次大变局中，没有得到任何实际权力和地位。这是慈禧所不能接受的。
慈禧，道光十五年（1835 年）生，满洲镶蓝旗人。父惠徵，曾任安徽徽宁池太广道道员。慈禧幼年在娘家受过一定文化教育，通汉文，能绘画，测览过史书。咸丰二年被选入宫，不久就以工于心计得到咸丰帝宠幸，初封兰贵人，咸丰四年晋封懿嫔。咸丰六年三月，生皇子载淳，再升懿妃，次年封懿贵妃。在宫中的地位仅次于皇后钮祜禄氏。由于得到皇帝的宠爱，"时时批览各省章奏"，干预朝廷政事。她的名分虽低于慈安太后，却是载淳生母，手中控制着一个小皇帝。于是这个野心勃勃、善弄权术的年轻寡妇便利用这一有利条件，在最高权力中枢一再发起权力斗争。
两宫皇太后由于不满八位"赞襄政务大臣"专权，于是秘密策划罢斥肃顺等人。慈禧太后揽权的第一步是阅看奏报，过问朝政，从而分享和限制了赞襄大臣的权力，使赞襄制度演变成两宫皇太后与赞襄大臣的联合执政。接着，慈禧太后又提出"垂帘听政"的问题，从而挑起了争议。
八月初六日（9 月10 日），都察院山东道监察御史董元醇奏请两太后"权听朝政"，在赞襄政务大臣之外，另简派亲王一二人（意在奕?、奕??）辅政。这个奏折正合慈禧的心意，收到奏折的第二天即"召见载垣等面谕照行"。而肃顺等人则"勃然抗论，以为不可"，并声言他们"系赞襄皇上，不能听太后之命"，"请太后看折亦系多余之事"，赞成的与反对的，辩论激烈。肃顺等人立即拟就诏旨，以"我朝圣圣相承，向无皇太后垂帘听政之札"为由，严厉斥责董元醇所奏"甚属非是"，"是何诚心？"对董元醇奏折的驳斥，实质上是对两宫皇太后的权力要求的驳斥。权力斗争已经到了剑拔弩张的地步。其实，两太后己与前几天来避暑山庄的恭亲王奕?秘密商定了铲除八大臣的计划。
奕?，爱新觉罗氏，道光十三年生，道光帝第六子，咸丰元年封恭亲王。十年英法联军攻陷北京，以全权大臣身份，留京主持议和，同英、法、俄分别签订《北京条约》。奕?赴承德与两太后秘密商妥政变计划后，于八月十二日返回北京。手握重兵的僧格林沁和胜保，都与肃顺不和，咸丰帝死后便无条件地站在皇太后和奕?一边。原是肃顺心腹的曹毓瑛，也改换门庭，投靠奕?，不断把热河行宫的机密情报通过各种途径暗中提供给奕?，使奕?
对肃顺等人的动向了如指掌。
咸丰十一年九月二十八日（1861 年10 月31 日），慈禧、慈安两太后偕幼帝载淳与载垣、端华等离热河，间道先行回京，以便在东华门跪迎咸丰帝灵枢。肃顺、奕??等护送咸丰帝灵柩随后。这种安排，使八位赞襄大臣被分割在两处，遇事无法商量。
两太后抵京后，即召见先行返京的奕?，部署对策。奕?示意大学士贾桢、周祖培等再次奏请两太后"垂帘听政"。胜保亦上奏附和说，"非皇太后亲理万机，召见群臣，无以通下情而正国体；非另简近支亲王佐理庶务，尽心匡弼，不足以振纲纪而顺人心"。
九月三十日（11月2 日），两太后在宫中召见奕?、文祥、桂良、贾桢、周祖培等人之后，随之抛出早已写好的"上谕"，历数载垣、端华、肃顺罪状，内称上年海疆不靖，京师戒严，为在事王大臣筹画乖方所致，载垣等不能尽心和议，徒以诱惑英国使臣以塞己责，以致失信于各国，皇帝避走热河等等。并令载垣、端华、肃顺着即解任，景寿、匡源、穆荫、杜翰、焦佑瀛退出军机处。紧接着又下诏将肃顺等三人革职拿问。
十月初一日（11 月3 日），任命奕?为议政王、首席军机大臣，掌管军机处，桂良、沈兆霖、文祥、宝鋆并为军机大臣。十月初五日（11 月7 日）下诏废祺祥年号，以明年为同治元年。次日再下诏，立斩肃顺，载垣、端华赐令自尽，穆荫革职并发往军台效力，景寿、匡源、杜翰、焦佑瀛皆革职。随后，又清除了赞襄政务大臣的党羽。
十月九日，小皇帝载淳在太和殿举行登极大典，接受百官朝贺。十一月初一日（12月2 日），慈禧、慈安两太后在养心殿举行了垂帘听政的正式仪式。6 岁的小皇帝载淳坐在高高的御座上，在他的背后，隔着黄纱屏风并排端坐着慈安太后钮祜禄氏和慈禧太后叶赫那拉氏。从此，慈禧太后掌握了清政府的最高权力，成为实际上的女皇，在中国统治了47 年。这次政变发生在夏历辛酉年，史称"辛酉政变"，也称"祺祥政变"或"北京政变"。
慈禧太后与奕?联手成功地实现了辛酉政变，虽然他们在对内对外政策方面并无分歧，但在权力分配方面却存在矛盾。奕?表面上对慈禧表示臣服，但实际上并不甘心，仍想利用自己的皇叔地位和手中权力，力图使垂帘听政徒具虚名，而将朝政实权掌握在自己手中。慈禧表面上隐忍退让，而暗中则设法削弱奕?的实力，第一个重大步骤就是设计杀掉助成辛酉政变的将领胜保，再一个重大步骤是以谕旨形式指斥奕?"徇情、贪墨、骄盈、揽权"，"革去一切差使，不准干预公事"。不料此举遭到群臣的强烈反对，善于玩弄权术的慈禧进退自如，在打了奕?一闷棍之后，又明发谕旨恢复奕?内廷大臣、管理总理各国事务衙门的职务。从此，奕?虽仍为首席军机大臣，却失去议政王地位，诸事由皇太后决定。
同治十一年（1872 年），载淳17 岁，垂帘听政已难找到任何借口。在慈禧不得不允许同治帝亲政之后，仍不甘心交出大权，继续把持朝政，由她一人说了算。同治帝亲政后无所作为，不到两年便于同治十三年十二月初五日（1875 年1 月12 日）病死，年仅19 岁。同治帝死后，由醇亲王奕?之子年仅4 岁的载湉继承皇位，年号光绪。由谁承继皇位这样的重大问题，是由两宫太后实际上是由西太后一人决定的。同治帝早死，和选择年幼的载湉继位，给慈禧再度垂帘听政制造了良机。
七、地方分权的增强
到咸丰年间，一部分督抚，利用国内战争所提供的特殊机会，不顾原有限制，把持军、财、吏诸政，使督抚职能发生了带根本性的变化，即完成了由平时型向战时型的转变。这种战时型督抚，在军事上，不依靠甚至不用绿营，而是自募、自练勇营，自定营制，自择将弁，自筹军饷，自谋战守。所有这些，往往各行其是，事先不请示，事后不报告。当兵、户两部进行干预时，就藉口战争加以抵制，或婉辞加以敷衍。这样便形成了与经制兵完全不同的兵为将有的军队。
在财政上，原归地方政府征收的地丁漕粮，督抚不仅一面径自截留用作军饷，一面奏闻。正如曾国藩所说："我朝之制，一省所人之款，报明听候部拨，疆臣亦不得专擅。自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。"由于绿营在战争中的无能，使勇营上升为清军主力；而勇营又非经制兵，向无钦定的制度，统领、分统、营官等的任免，就由督抚把持。
这一切都说明，清朝的中央集权制度，已经在很大程度上为督抚把持的地方分权所破坏。督抚们甚至对中央的命令也往往以各种托辞拒不执行。曾国藩、胡林翼甚至对清廷发下的勤王军令，也敢于婉辞加以拖延应付。
这种在内战时期发展起来的地方分权体制，按常理说，应该与内战结束同时结束。但是由于这种战时地方分权体制已实行近20 年，积重难返，清政府无力采取强制手段，剥夺战时型督抚的职权。同治后半期，乃至光绪朝，这种地方分权体制依然存在，督抚照样拥有战时型督抚的职权。这样，战时地方分权体制，事实上成了国家正常体制。
前面已经说过，同治三年五月湘军攻灭太平天国时，湘军兵员总数估计在50 万以上。在8 个总督中湘军集团占了5 个，在15 个巡抚中湘军集团占了9 个。湘军集团拥有如此巨大的军政实权，不能不引起满洲贵族的戒备，并视为潜在的威胁。曾国藩也熟知威高震主的历史经验，所以对自己位高权重，不以为喜，反以为忧。在他的家书中，充满了难得善终的悲观论调。如说："吾通阅古今人物，似此名位权势，能保全善终者极少。""处大位大权而兼享大名，自古曾有几人能善其末路者？""平日最好昔人'花未全开月未圆'七字，以为惜福之道，保泰之法，莫精于此。"早在同治二年他就在考虑"将来遇有机缘，即便抽身引退，庶几善始善终，免蹈大戾乎？"当湘军攻灭太平天国而他自己功成名就的时候，毅然以"湘军作战年久，暮气已深"为理由，奏请将湘军裁遣归里。
清朝中央政府当然不甘心大权旁落的局面，于是利用各种矛盾，玩弄权术，对督抚，特别是对湘淮两大集团，采取抑湘扬淮的策略，促使他们互相制约，以达到分而治之重新集权中央的目的。但是，大权旁落，已成定局，虽经多方努力，收效甚微。国内战争中形成的这种地方分权，具有两层意义。一层意义是，从制度上看，是对中央集权的破坏。另一层意义是，从满汉关系看，以湘淮军两大集团为首的汉族统治者，夺取了满族把持的地方督抚大权，形成了满汉统治者平分政权的新格局。
八、"借师助饷"与阿思本舰队
上海地区的清政府官员并未与北京中央政府在对外政策上保持一致。他们很早就与西方侵略者联合起来，为了共同的利益而对付共同的敌人。这种活动，在当时被称为"借师助剿"。所谓借师，即借西方国家的军事人员；所谓助剿，是指共同镇压太平军和小刀会起义军。由于当时清政府固守着"尊王攘夷"的传统观念，反对"商借洋兵"、"合力剿贼"一类的建议。但上海的买办官绅却另有对策，以私人雇买的方式，配置大小洋船30 艘，雇佣一批外籍水手，在镇江一带配合清军作战。咸丰五年（1855 年），在上海买办官绅的奔走下，法军又配合清军进攻上海小刀会。这一时期的"借师助剿"，中外官府在名义上并未介入。
第二次鸦片战争中，上海非但未与英、法开战，反而在"借师助剿"方面迈出了一大步。咸丰十年，太平军攻杭州，破江南大营，东征苏常。上海买办官绅未经清朝中央政府准许，急求英、法两国"保全"上海。江苏布政使薛焕、两江总督何桂清也先后出面，请英、法出兵进攻太平军。英、法公使也不顾本国政府正与清政府开战的事实，宣布"保护"上海。上海官绅雇佣的以美国人华尔为首的"洋枪队"也在上海成立。至第二次鸦片战争失败，清政府对"借师助剿"的看法有所改变。在咸丰帝病逝、慈禧--奕?掌权后，情况更进一步发生变化。"上海中外会防局"正式成立后20 余日，薛焕以上海官绅"公呈"名义向清廷报告"会防"情况。奕?以同治帝名义，大加慰勉，并下令："所有借师助剿，即着薛焕会同前次呈请各绅士，与英、法两国迅速筹商，克日办理，但与剿贼有裨，朕必不为遥制。"中外官方之间的密切合作，迅速改变了江浙沿海地区清军的处境。但奕?、曾国藩、李鸿章、左宗棠等人对洋兵助剿，也保持一定的戒备心理，时刻防止西方的军事控制。
最能反映奕?等人在中外合作中，防止西方军事控制的，莫过于"阿思本舰队"事件。为了尽快镇压太平天国，总理衙门决定用海关税银购买一批兵轮。由署理总税司赫德致信正在英国养病的总税务司李泰国，请他办理此事。李泰国在英国政府的支持下，购买炮艇6 艘、供应船1 艘、快艇1 艘，聘请英国海军上校阿思本为指挥官。同治元年底，李泰国未经任何授权，擅自与阿思本签订合同13 条，规定：由阿思本出任中国海军司令，任期4 年，中国的一切西式舰船全归其指挥；阿思本只执行由李泰国传达的中国皇帝的命令，如有阿思本不便实行之事，李泰国可不传达；舰队所有人员由阿思本选用，由李泰国批准；该舰队悬挂西方样式的旗号。此外，李泰国与阿恩本还参照英国海军条规，制定《英中联合舰队章程》。这些合同和章程，严重侵犯了中国主权。奕?等人见到李泰国与阿思本所签合同后，十分吃惊，表示绝不能接受。总理衙门议定了一个折衷方案--《轮船章程》5 条，又遭到曾国藩、
李鸿章等人的坚决反对，因为他们希望把这支舰队置于他们的绝对领导之下。负责围攻南京的曾国荃也上奏表示，毋庸这支舰队前来"会剿"。
同治二年八月，阿思本率舰队至天津。他否定《轮船章程》5 条，要求清政府完全接受李泰国--阿思本合同13 条，否则拒绝听命。奕?表示，"中国兵权不可假手予外人"。九月二十一日，总理衙门照会英国公使，拒绝批准李泰国--阿思本合同，要求将该舰队撤回变价出售。在此次事件中，清政府支出白银173.2 万两，收回106.8 万两，白白损失了66.4 万两。"借师助饷"与阿思本舰队这类事件中表现出来的奕?、曾国藩、李鸿章等人对西方列强军事控制的戒心，丝毫也不意味着他们能够清晰地看清外部世界，能够完全地维护国家主权。恰恰相反，他们如此做，很大程度上得自于传统观念中"著兵著将"入据中原的恐惧，深知兵权之重要。
九、自强运动的初起
英法联军打进北京、焚掠御苑，使清政府受到前所未有的冲击，开始感觉到确有"师夷之长技"的必要，也认识到以前瞧不起的"夷"确有"长技"可"师"。但这个认识主要是从战败中得来的，对战败的认识又主要归结为武器不如人，因此向西方学习是从购买洋枪洋炮和学造洋枪洋炮开始的。部分督抚和中央大员在自己的权力范围内，兴办洋务以求自强。
洋务初办之时，太平天国为主的反清起义正在各地进行，因此购买洋枪洋炮的直接目的是为了镇压这些起义。前面所说的"借师助饷"与购买英国舰船，都是初期的"洋务"活动。虽然"借师助剿"起初是地方官僚背着中央干的，而购买英国舰船最终也没有办成，但无可否认，它们是兴办洋务的最初尝试。
前面所说的，办理外交事务的机构的建立和外交新格局的形成，对开办洋务具有决定性的意义。外交新格局的形成，是兴办洋务的必要条件；总理衙门的建立，则有了兴办洋务的领导机关；而同文馆则是培育洋务人才的摇篮和了解外部世界的窗口。
随着慈禧--奕?政治体制的形成，随着湘淮军集团的政治地位的确立，清政府在对外关系上也出现了迥别于前的新格局。主持朝政的奕?等人和把握地方权力的曾国藩、李鸿章等人，放弃了已被两次鸦片战争冲得支离破碎的"天朝"对外体制，在比较务实的基础上，力图构制以恪守不平等条约为基本内容的新场景。他们对外部世界有着更多的了解，且在许多方面学习外国知识并用于实践。他们的这种活动，被人称为"洋务"。他们这些人，也被人目为"洋务派"。其中主要人物，在中央有奕?、桂良、文祥，在地方大员中有曾国藩、李鸿章、左宗棠等人。由于这次运动所追求的目标是"自强"、"求富"，所以又可称之为"自强运动"。又由于这是在同治、光绪年间所进行的一次涉及政治、经济、军事多方面的革新，所以有人称之为"同光新政"。正是在这次以自强求富为目标的运动中，中国的近代化也开始了缓慢的起动。
从一定意义上说，自强运动是对旧政的改革。由于饱浸传统之学的官僚阶层的敌视，参与这一活动的官员人数较少且处处受到掣肘；更由于"洋务派"人士刚刚从传统中探出身来，本身带有极大的局限，这一活动始终未能冲破旧有传统的羁绊，达到政治、经济、外交革新的高度；清政府国家机器的腐败，更使得这一活动一开始就处于低效率的状态。这就使自强求富的运动，包括他们尽力创造的对外新格局，一开始就抹上了悲剧色彩，而达不到预期的目标。
自强运动涉及军事、政治、经济、外交许多方面，时间长达30 余年。自强运动的主要内容是引进和学习西方的近代科学技术，兴办近代军事工业和民用工业，并相应地改革军事、外交、文化、教育和某些政府机构。从太平天国失败到同治十三年（1864-1874 年）的10 年间，清政府创办了几家大规模的近代企业。
同治四年李鸿章在上海兴办的江南机器制造总局，是规模最大的新式军工企业，即江南造船厂的前身；同年李鸿章在南京兴办的金陵机器制造局，又称金陵洋炮局，也是一家大型的军工企业；同治五年左宗棠创设于福州马尾的福州船政局，是规模最大的新式造船厂，附设的船政学堂是近代中国最早的新式海军学校；同治六年由三口通商大臣崇厚创设的天津军火机器局，同治九年李鸿章接办后改称天津机器制造局，主要制造枪炮、子弹、火药、水雷等，是规模仅次于江南制造局的大型军工企业，并附设水师、水雷、电报学堂；同治十一年筹办的轮船招商局，是近代中国最早的新式航运企业。这些企业构成了中国早期近代企业的主干。
从光绪初年起，为解决军事企业的资金、原料、燃料、运输等问题，兴办了一批民用工矿业和交通运输业等，还建立了一些新式军事学校，并向国外派遣留学生、驻外使节。有关中国近代工业兴办的情况，将在下一节中作较详细的介绍。
十、教案的勃发
教案，即民众反对基督在华传教势力而激起的事件。它本属民事纠纷，然而西方各国采取保教政策，用外交手段甚至军事手段来干预教案的审理，因而成为困扰清单府的重大外交难题。
在西方列强中，推行保教政策最力者，当属法国。基督教文化本质上是排他性的。它以"优越文明"的姿态，鄙视中国的原有文化，反对祖先敬奉，排斥儒家学说和传统习俗，这就不能不引起中国官民的抵制。而且，当教会作为一种新的有组织的势力在民众中存在和发展时，势必触犯到会党和秘密宗教的利益。至于官员们，不管在行动上对教会的态度如何，但在内心深处是憎恶教会的。特别是一些传教士和教徒在不平等条约、列强外交官的庇护和怂恿下，横行乡里、轻蔑官府，甚至坑蒙拐骗、为非作歹。还有一些恶棍，并不真正信教，但以十字架为虎皮，仗教欺民，穷凶极恶，诈骗财物，强占民地，引起广大民众强烈不满。民众与教会势力的冲突不断发生，同治年间大小教案百余起。其中著名的有咸丰十一年至同
治元年的贵阳教案，同治元年的南昌教案、衡州教案，二年的重庆教案，四年的第一次酉阳教案，七年的扬州教案、台湾凤山教案、第二次西阳教案，八年的安庆教案、建德教案等等。每次教案发生后，法国等国外交官立即向清政府施加压力，甚至调派军舰以武力相威胁；而清政府则是一次次的屈服，以赔款和惩处反洋教人士来结案。因此，每次教案后，教会总是胜利的一方，气势更是不可一世。从此，不仅是西方的传教士，就是中国籍的教民，也成了清政府官员不敢轻易一碰的特殊群体。
同治九年（1870 年）的天津教案，是一次规模最大、影响深远的教案。法国天主教传教士在天津望海楼设立教堂，教堂办有育婴堂一所。办育婴堂是教会扩大影响、发展势力的方式，更是谋取西方教徒捐款、增加传教经费的手段。为了追求数量，不惜采取一切手段四处收领弃婴，甚至花钱收买。一些不法之徒，为了赚钱便拐骗儿童送入堂中。此即形成后来传播极广的"拐骗儿童"流言。
这年恰逢传染病流行，育婴堂有数十名幼童死亡，"剜眼剖心"的传言顿时四起。五月二十三日（6 月21 日），数千民众包围教堂。法国领事丰大业嫌清府弹压不力，持枪往见三口通商大臣崇厚，要求派兵镇压，并公然开枪恫吓。丰大业在返回途中，遇天津知县刘杰，再次拔枪射击，伤知县随从。此时，民众积郁已久的仇教情绪立即转化为暴力行动，打死丰大业及随从三人，打死西方传教士和教民17 人，焚毁法国领事馆及二处教堂、四处美、英教堂。
教案发生后，法国联合英、美、俄、普鲁士、比利时、西班牙七国公使，联合向清政府提出抗议。大沽口外已集结法、英、美军舰8 艘，另有6 艘在烟台待命。在曾国藩和李鸿章的主持下，对侵略者委屈迁就，判处"凶犯"20 人死刑，25 人充军，天津知府、知县革职发遣黑龙江，赔款约50 万两，并派三口通商大臣崇厚为特使赴法国道歉。
清政府所采取的"袒教抑民"政策，不但不能平息民、教之间的矛盾，反而使教会更加肆无忌惮，使民众积怨更深，以致光绪朝的教案以更高频率、更大规模地爆发出来，最后形成声势浩大的义和团运动。
十一、琉球事件与日本进犯台湾
日本自明治维新以后，由落后的小国一跃而成为雄霸东亚的强权，并参与西方列强对远东地区的殖民争夺。它的侵略魔爪首先伸向琉球与台湾。琉球是中国的藩属国，台湾是中国的领土。同治十年（1871 年），琉球船只遇飓风，漂至台湾，与当地高山族人发生冲突，被杀54 人。日本国内就有人要求藉此侵略台湾。同治十二年，日本派员到总理衙门询问此事，总理衙门大臣毛昶熙表示"二岛俱我属土，属土之民相杀，裁决固在于我"。但又表示"杀人者皆属生番，故且置之化外，未便穷治。"
日方表示："贵国舍而不治，是以我邦将查办岛人"。对日方这种侵略企图，既未当场予以驳斥，也未在事后采取必要措施予以补救。十三年，日本派兵3000 人侵略台湾，奕?、李鸿章才感到事态严重，一方面向日本提出抗议，一方面派船政大臣沈葆桢为钦差大臣，渡台办理防务。随后又调淮军6500 人援台。清政府的强烈反应，使羽翼未丰的日本政府感到畏惧，遂要求通过谈判解决问题。谈判中，日本要求中国承认日本的军事行动是正确的，并赔款500万两。清方坚持两处皆属中国，两地生番相杀，与日本无关。谈判陷入僵局。
英国公使出面调停，清政府与日本签订了《北京专条》与《会议凭单》，同意付银10 万两，抚恤"前次遇害难民之家"，付银40 万两，"筹补"日本所有在台"修道、建房等件"。
此次事件，中国本来在各方面都处于有利地位，但最后还是同意赔款50万两。问题的严重性还在于，日方在条约文字上做了手脚，中国的谈判官员却懵懵懂懂。如条约的说明文字称："兹以台湾生番将日本国属民妄为加害??"条约的第一条又称："日本国此次所办，原为保民义举起见，中国不指以不是"。在"属民"、"保民"等词语下，琉球竟被当做了日本的属国。而对日本兴兵侵台，条约中竟用了"义举"字样。对于如此重大的疏漏，主持谈判的奕诉等人却丝毫没有觉察。而刚刚走上对外扩张之路的日本，无疑从中得到鼓励。五年之后，日本公开吞并了琉球，辟为冲绳县。
这次日本吞并琉球，侵犯台湾，以及同时期英、俄对新疆的觊觎与入侵，不是孤立的偶然事件，而是资本主义列强此后对中国的周边番属邻国，乃至对中国本土一系列侵略的开始。中国的边疆危机，已经隐约可见。而奕?等人竭力构筑的同治朝"中外和好"的场景，到了光绪朝将不复存在。
第四节 道咸同三朝财政和强化统治的经济技术设施
一、道咸同三朝财政概述
国家的财政受社会经济状况的决定，又反作用于社会经济的运行。清代财政制度到乾隆朝已基本定型：就管理方面说，皇帝掌握绝对的大权，户部作为办事机构以皇帝的名义统管全国的岁入、岁出，监督全国各地稽征的赋税。中央财政和地方财政无严格的区分。就财政的收支说，岁入来源主要是赋税，其中以粮赋收入为大宗；有"国家经费强半赖此"的一说，粮赋包括地丁银和田粮（其实物部分有别称"漕粮"部分），总称为田赋；其次两大项目，是盐课和关税（含内地常关和海关两项）；其余"矿课"、牙税、当税、契税等等总称为"杂赋"。粮、盐、关、杂构成岁入的四大支柱。岁出经常项目按清代"则例"，细分成祭祀、俸食、饷乾等等十二大类。这里依据支用实际，归并成如下五类：即皇室、行政、军政、公共工程和社会保障这五个方面的经费。此中军政系统支出为最大宗，有"费天下正供之半"之说；如果加上皇室经费，这个比重还要高，达到90％。参见下表。有需说明三点：（一）实物部分都未计入；（二）受史料限制，岁入各项数字仍采原分类数字，岁出部分则尽可能地作番估计性的细析而分别列于该列入的项目之内；（三）"现行常例"的收或支，都未计入。
清政府本着量入为出原则，如上表所示，收支相抵，略有盈余。但国中每年总难免要出现轻重不等的偏灾，或发生规模大小不一、性质不同的动乱。为资赈济、防治，所需经费，名作"例外"。"例外"的支出，向来主要采取卖官鬻爵的所谓"推广捐例"和讽示民间（多半是富商、盐商、经营外贸的行商）"报效"等措施来解决，构成"例外"的收入。这种"例外"，除了特大的灾害、动乱需要筹措特大量的经费外，由于几乎年年都有，与经常的收入和支出几乎没有多大差别。就这一部分的岁入说，年年数量相似，约银300 万两，被称为"现行常例"。
经常加"例外"的岁入，在"处常安顺之时"，保障着国家机器的运转，维护着政治、社会秩序的稳定，便被视为臻于"地方安静"、"民气恬熙"，或作国泰民安的修治之境。这样的财政体制和状况，延续到道光一代。库存结余，经嘉庆朝镇压白莲教一役，有"罄户部旧帑七千余万两而空之"的说法，进入道光朝，虽不能说已无绝对的贮存，确是剩余无多了。道咸同三朝，根据财政实况，区分成三个阶段。道光朝独立成一阶段；咸同两朝则以同治三年为界再区分成两个阶段。第一阶段虽已处于内乱、外患交至的"衰世"，财政仍属于常态；到了后两个阶段，则是24 年内战时期的非常财政；但从同治三年起，由于太平天国的失败，在清政府开始其力谋恢复旧状了。
（一）以"银贵钱贱"为利的加强征取
道光朝30 年大体又可以10 年为一期构成三个小段落。在最初10 年中，就岁入说，关税出现衰减迹象，田赋与前朝持平，盐课有些增加。总的说，岁入仍能达到定额并稍有一些超过。岁出方面，大体也如常例，包括经常的"例外"，重定回疆一役，先后支出经费银2000 万两，也就是相当于当年经常岁入的1/4 或接近经常支出的1/3，是个巨额的数量。影响所及，财政状况，从此长期处于拮据之中。
清政府的财政体制，原以静止的、呆滞的为特点。这个特点，决定着它难以及时适应时势变迁的需要进行调整和改革。在第二个10 年里，它的弱点，明显地暴露了出来。
在岁入方面，原以田赋为此中的最大宗；田赋除了部分折收实物外，白银、制钱按一定比例兼收，而以银为准。地方官吏谋求从中渔利，早有不按《赋役全书》规定的"科则"即税率来征取（"浮收"），又有不按规定的比例征取（"勒折"）银或钱以求达到多征的目的。比如该征实物即"本色"的，或该征收银两的，他们却不收这些，而擅以高出市价许多勒收制钱。这种弊窦，原是从清初就有，历康乾等朝长期存在；到了道光朝，更严重了。
举些具体例子以求表明这点。嘉庆年间山东田赋每银两收钱3100-3200 文；在道光的这10 年里，有收到4000 文的。这个数额，若按银钱市价，几乎多1 倍，与嘉庆年间比较，增加了1/4 多。"本色"无论是麦、米或豆，像在河南，被勒折得更重，超过市价三四倍不等。漕粮"勒折"更甚！如道光十六年（1836 年）江苏常熟米价每石2.09 元；可是折成现银（专称"折色"），有多到每石至7.2 元上下的；道光十九、二十年，米价都在银2.2 元上下，"折色"征取却总在银8.0-8. 5 元之间，要多征3 倍量。任意榨取，激起民间不满，抗粮剧增；或受负担能力所限不得不拖欠，构成所谓"逋赋"。民间所纳的田赋量按计征单位（亩）说，是增多了；但政府在田赋项的实际收入量，反而因"逋赋"的日多而减少了。
在最后的10 年里，军事、赔款，以及其他例外支出激增，而收入有常数。清政府虽采取扩大卖官鬻爵的"捐例"，而在清政府以外战失败威信扫地的情况下，也不怎么能予取予求了。加上积年的白银外流在这10 年仍在继续，终至形成国中"现银差不多全部流出去了"的地步；从而使银价越贵、制钱越贱，终致"官民交困"、"兵民交困"和"官困而民益困"的局面。怎么来缓解这个困局呢？
清政府为此在户部主持下，皇帝命令京内外官员，提出方案，而议论纷纷，或提议"征收商税，以裕课帑"，或主张"裁漕运之浮费、节河工之岁修"以节省支出等等。可是，吏治不澄清，"浮费"裁得掉吗？偏灾年年有，河工岁修经费再一撙"节"，汛期一到，谁来负责？这些以及类似这些的主张和建议，正如当时有人指出："不过纸上空谈，难期实济。"主管财政的户部，最后决定两条措施，用文件中的原话是：一、"以银贵钱贱为利"；二、"与其正赋之外别费经营，何若于正赋之中核实筹划"。这些"官话"转化为现实，一是对民间继续通过"浮收"、"勒折"的老办法，来实现增征比已往更多的量，使官府"不居加赋之名，阴得加赋之利"。二则所谓"核实筹划"者何？换言之，在稽征中穷求、苛索，以及例该减免的不给减免，民间虽对捐官的积极性减弱了，官方也利用"银贵钱贱"千方百计地使他们来"乐"捐。除照旧由户部经手外，又准各省分别采行，以多渠道地来进行。在价格上，新定可以用钱折银，在折算中上下其手，使钱的银价上扬，换言之，也就是采取贱卖或拍卖官爵的措施，务期捐资实际减半，以广招徕，以期增多捐赀的收入。
清政府运用这类办法，增加着财政的收入。除了这10 年里空前的一笔巨额支出--战争赔款，基本上责成民间"报效"，即直接摊给民间来支付外，以岁入应付"经常"的、"例外"的支出，在最后五年间，居然还年平均能结余银100 余万两。
（二）"借资民力"美名下保障军需
太平天国革命爆发前夕的道光三十年，清户部库存余额800 万两。太平天国革命，使全国财赋中心的长江中、下游地区，长期成为主要战场；同时，全国各地又多爆发武装斗争。
国内战争使清政府的经常收入如地丁、漕粮大幅度减少；盐课、关税（内地关）则只存虚名。清政府一向依靠捐输作为临时筹措款项的手段，这时仍沿袭采用，但毕竟难以源源取给。这次全国规模的大起义持续很长时间，又战区广大，清政府在正常收入日减而军费支出日增，捐输所得又日少的情况下，乃以"借资民力"的美名，不顾人民死活地厉行搜括，以求保障军政费用的供给。
先作一番岁出估计。
咸同两朝，为使国家机器能够运转，经常支出照样需要支出，不过在量上稍有减省，年约银2500 万两上下；"例外"的军费支出，反而成似经常，而且是最大的一笔。究竟花了多少军费？由于军事行动历年既久、地域又广，承办军需者并非一人，册报多有缺漏等等原因，早成一笔糊涂帐。当太平天国革命被镇压过后不久，清廷对该报销而未经报销的只好一概免予报销让它糊涂过去。所以，当年连职司财政的户部官员，问他他也说不清楚。如户部
尚书宝鋆于同治七年奏折中以"综计军需用款，所费何啻万万"只有这么一个糊涂数字。据近人研究分析，单据有确实数字可稽者计之，或者说，是最低限量的数字，清政府用在镇压太平军、捻军、西北回民起义、云贵苗回起义以及粤、桂，闽各省义军的军费，总计达银4 亿两；足足相当于大起义前夕经常岁入的10 倍。
清政府保障镇压人民大起义的军需，设想出"借资民力"这一美名，采取"凡有款可筹，无不悉索以从"的措施，更倚重暴力，向民间厉行征取；又下放财权，准各地军政当局就地筹饷，把国家财政推入非常的战时轨道。
征取的渠道，分成两类。
（1）国有税项的加强征取
固有的田赋、盐课、（内地）关税、杂课这四大税项中，杂课本属无多，这一期间更少了；内地关税即常关税在战乱中"名存实亡"，几乎全部停废。此两项从略。
田赋
在发生战乱地区，总是征不足额；对在起义军所控制地区，更是无从征取；于是，便在自己统治下的地区，加重征派。清政府为加重钱粮的征取，放手各省用种种名目，以求达到目的。如四川、山西、陕西等省，一度采行"借征"或"预征"以济急；即在今年征取时预征明年一年或若干年的钱粮以增加征收量。征取时虽说到明年免征，实则又照征不误，而等于一年征二年或数年之粮。又清廷强以为"附征"与"祖制"的所谓"永不加赋"不悖后，各省纷纷以"附税"来增多土地税入了。
附征名目甚多，各地不一，难以尽数；所征税率，也地各不同、时各不同。如江苏一些地方征"亩捐"，每亩捐钱20-80 文不等；安徽一些地方，则每亩捐钱400 文，或谷两升；在四川，把"附征"叫作"津贴"，按田赋正项银1 两，视地方的贫富不等，带征"津贴"银1-4 两不等。久成痼疾的"浮收"征收者利用兵荒作机会，更变本加厉，每"数倍"于正赋，甚至有达10 倍的。这类"浮收"，多半落入征收者的私囊，但也有在无可奈何中拿出部分以弥补所征正赋的不足。
清政府谋求增多田赋收入，迫使它也采取一些整顿措施，主要有二：①清查隐地、"黑地"即积年形成的漏交田赋的地亩和对滨海、沿江淤涨而成的沙田之类的加紧升科；②开放禁地。内蒙和东北地区，拥有广大沃原；直至道光末，虽然关内人民已多有前往私垦的，在政府则仍坚守"封禁"政策。咸丰初年，出于增加财政收入的动机，正式采取开禁、招垦等措施，通过这一着，确也增多了一些田赋征收量。 漕粮方面，为便于征取和转运，采取了加速"改折"，即从征取实物向着改行折合成银钱来交纳的措施。通过"折征"，专权提高折征率，以加重赋税量。如当咸丰末，湖北米价每石千文左右，漕粮折价每石征收五六千，七八千文不等；甚至更多；湖南漕粮由银改征制钱，每银一两勒折钱五六千，七八千以至十千文不等，与银、钱市场比价量要多2 至5 倍。同治年间，江苏苏松太地区漕粮折价为每石收制钱6450 文；每石粮米市价不过2000 文左右，实际浮收至3 倍多。其他省份如河南、山东、浙江，都以"改折"而浮收1 至数倍不等。
当太平天国领导集团于咸丰六年发生内讧之际，清政府谋求加强政治攻势；面对经过战乱，地多荒芜，"民情凋敝"，"脂膏已极"的局面，意识到即使想重征苛敛，可是在"无骨可敲，无髓可吸"情况下，倒不如主动"减价征收"，还可以赢得一些民心。因此，于长江中下游的湖南、湖北、江西、安徽、江苏、浙江六省，在此后八年间，先后采取了所谓"减赋"的措施，实际只对田赋征收中的一些积弊，作了一些整饬，反而增加了田赋的实征量。盐法"隳地"和盐厘 全国规模的内战和动乱，给予盐业以极大的影响。在生产方面，出现盐产失常局面，除了川盐，几乎都是大幅度地减产，以至停产；在流通方面，烽火遍地，打乱了、阻塞了积久形成的运道；在销售方面，是市场萎缩。所有这些，原规定的产运销体制被冲击得落花流水，也就是所谓盐法"隳地"。
清政府对与民生密切相关的盐务亟谋"收拾"的是税收。它放权给各地军政当局怎么能征取到手便怎么征收；税率上也是这样，唯求能征取得最大限量。盐税征收在一片混乱中，引进下文即将提到的厘金，构成"盐厘"，认为是增收盐税的一种可行的办法。除了盐厘，为榨取额外收入，是采取盐斤加价的措施。
盐厘收数究有几何？当时就是一笔烂帐，今则更无法考查。从清方军政大员奏折中所述：如长江沿岸清军各卡，"均以盐厘为大宗"；"诸军仰食，性命相依"；咸丰最后"五六年，湖北、湖南饷需稍裕，实收蜀省盐厘之利"，??如此等等，表明着盐厘一时成为财政收入中的一个重要项目。常关税失收和关税持续上升 战乱岁月，商贾裹足。常关税收，用清
官方说法，是"尽弃于地"；即使有一些，也为数甚微，无足轻重。
关税即国境税，时称"洋税"，在这一期间初，从有关常关兼收，而正式分离独立，划清界限；到这一期间后期，该税交由外籍税务司主持稽征。对清代财政制度说，有似添一新的税项。据不完全统计，在咸丰三至十年（1853-1860 年）间，关税收数，从银300 万两向着500 万两成长。此中增加数以上海的江海关为最多，当咸丰十年征收量（银371 万两）超过其他各口所征的总数。在咸丰末年和同治元、二年的三年间，出现快速增加现象，先后分别为496 万两、784 万两和875 万两。同治三年稍有回落，为787 万两，但旋即回升。清政府财政收入正陷于"地丁多不足额，税课仅存虚名"的窘境中，发现有这么一个数目偌大、稳定成长，且相对说来征收省事的财源，便日益急切地指望借此拯救其久濒于崩溃困境的财政。
（2）新设税项、膨胀通货及"勒罚"
劝捐助饷的厘金 厘金最初是专为就地筹措镇压太平天国所实施的一种商业杂税。咸丰三年，太平天国定都南京，清政府设江南、江北两大营以相钳制。帮办江北大营事务的已革刑部侍郎雷以诚，谋就地筹饷，决定在苏北粮商"积聚之区"的扬州附近仙女庙等地，于同年夏，向各米行提出"劝捐""助饷"要求；接着把抽捐对象扩大到各业铺户，按货值"百抽其一"，渐而形成"厘金"名目，又别称"厘捐"、"厘税"。江北大营经半年施行，颇得成效；第二年上报清廷，清廷据以批准在江苏全省推广施行。接着，湖南、江西、湖北等省，都要求援例实施。从咸丰四年到同治三年各省推行情况，略如下表。
开始年 省 别
咸丰四年 江苏①
五年 湖南、江西、湖北、四川
六年 奉天、新疆
七年 吉林、安徽、福建
八年 直隶、陕西、河南、甘肃、广东、广西、山东
九年 山西
十年 贵州
同治三年 浙江
注：①指在该省全年铺开，头年下半年已在扬州附近一带试行。
厘金就百货抽捐，又通称"百货厘金"；对某些货种，如盐、茶、土药（即鸦片）等，另设专局办理，各有相应的名目，如盐厘、茶厘等等。
厘金原系就地筹款的一种敛财方式，由各地方督抚或统兵将帅因时、因地自行抽取，直接转为军饷，捐率虽说1％，实则地各不同、时各有异，一般都超过此数。多数地方在2％左右，多的达9％以至更多。某些货种如粮食，猪只之类，价格变动较小，为省手续，从量而不按值计征。一般说来，厘金要比原有的常关税率来得重；但厘卡数要远远多过常关数。时人感慨，"卡若栉比，法若凝脂"，"局愈多而民愈困，弊愈滋"！
直到咸丰十一年（1861 年），户部才颁布厘金章程，要求各省督抚奏报厘金收数，但遵行者寥寥。根据零星记载，江苏在咸丰三年（1853 年）下半年试行中收钱两万贯；从第二年起到十一年，年收银三四百万两。江西同期年人近200 万两；??等等。合全国推行厘金省份总计之，截至同治三年（1864年），年平均约达银1000 万两。也就是说，相当于前一阶段岁人最大宗的钱粮的1/3、超过原居次位的盐课达50％。
膨胀通货--发行票钞大钱
清政府面临军费激增，财政收入剧减，采取膨胀通货措施，以增财政收入。"通胀"方式，一是发行票钞。这个"票"是以票代银，名日"官票"，或"官银票"；"钞"，是以钞代制钱，通称"宝钞"。票钞都是纸币，于咸丰三年五月、十二月，先后发行。"票"的面额，有一两、三两、五两、十两和五十两五种；"钞"则有五百文、千文、一千五百文、二千文、五千文、十千文、五十千文和一百千文八种。户部规定两者兑换率：银票一两抵制钱二千文，宝钞二千文抵银一两。当日制钱称通宝；约略与发行官票同时，鼓铸含铜量随着面值增大而减小的大钱。先铸当五、当十、当五十、当百和当五百的（皆属铜质）。第二年，又铸铁质的，有当一、当五、当十三种。户部又自欺欺人他说：铁既可以抵铜，铅似可以佐铁，又一度铸造铅钱。
制钱的含铜量原有定数；大钱的含铜量也作了规定，但远远少于一文制钱的铜量，面额越大的相对他说含量越小。如当十铜钱所含铜量，还不及四文铜钱含的铜多，当千铜钱所含铜量，还不到十七文制钱所含的多。清政府凭借行政权力把票钞大钱推向市场，并辅之以严刑峻法，聚敛了大量民财。究有多少？确数已难查考。根据一些可资考查的史料，单计从咸丰三年起的八年间，此两项的发行量至少折合银达6500 万两。举借内外债 帝王夸称富有四海，向无向民间借债一说。这个期间为筹措军饷，弥补"推广捐输"缓难济急的不足，采取向"饶富之家"的"劝借"措施。按照"挪借"数额，发给印票，规定分年按期归还而开始形成内债。这些债务，"劝借"时一般约定在军务结束后偿还；事实上在军务结束后由各省当局讽示出借者以"库款支细"，要后者不要指望偿还，奏请给奖了事。
咸丰三年春，太平天国定都南京，侨寓上海的外国商人出于企图扩张商务的动机，了解到地方当局正苦于经费罗掘俱穷之际，一再向地方当局表示愿意垫借款项，以支持镇压"叛乱"。同年秋，小刀会义军占领上海县城，苏松太道吴健彰谋求反扑，向外商赊帐雇募船炮，构成清政府的第一笔外债。
此后10 年间，东南各省地方军政当局，如先后任的两广总督黄宗汉和瑞麟，先后任福建巡抚的瑞瑸、徐宗干，江苏巡抚李鸿章以及苏松太道吴煦等人，在各该地方发生动乱时，多次向当地外商临时筹借款项，以应急需。这些借款，都出一纸凭据，款清据销。就有确凿记载或凭据可考者，至少有14 笔，总数计库平银227.8 万两。期限长者一年，一般五六个月。贷方除了侨寓于上海、福州、厦门等地的外商，还有英商的怡和洋行，■■洋行、阿加刺祥行和德商的惇裕洋行。所有借款都如期还清。其性质，与鸦片战争前广州地方官员通过行商并以行商名义向祥商挪借周转之款，没有多少区别。
劝捐和勒罚 劝捐是清政府经常用以取得"例外"之款以应付"例外"之需的做法。这时候也是这样，但有其特点。一是在名目上，又衍生出两种：对某种派捐，美其名曰捐输；和对曾与义军有联系或在义军控制地区生活过的一种"勒罚"或"勒捐"。后者与一般"捐输"所不同的，是作为赎"罪"之锾，不给以官衔或实职。
捐纳或捐输，原是卖官鬻爵。金田起义一爆发，清政府即"特开筹饷事例"，规定捐纳京官、外官、武官各种职衔，分别减成收捐，也就是降价卖官职。例如，捐京官郎中一个职衔，在道光六年为银7680 两，在咸丰元、二和四年，分别减至6912 两、5530 两和4470 两。这个价码，往后更递减着。发行票钞大钱后，户部于七年规定可以"半银、半票"收捐。这个银指白银；这个票兼指票钞。票钞在急剧贬值之中，意味着官爵的捐价也不断下跌。到了同治初年，花40 两银子，可以买个六品（相当于知州）的功名，花10 两银子，可以换个九品衔。捐纳事例向由中央政府的户、吏两部掌管，手续原极繁琐，以示郑重。这一期间顾不上这一套了！户部预先把大批空白文武职衔及贡监"部照"，即户部执照，发至各省、军营粮台备用，以便填发。终至"无论虚衔、实缺，分发荣封"，一手交钱，一手递给执照，"皆可顷刻而待"。
（三）"民力已竭"中的加强需索
清政府"竭全国之力"，筹措军费；同治三年，镇压了太平天国革命。它认为主要敌人已经消失，可是其他义军依然存在。这样，它从这时起的10年间，一方面着手收拾财政上长期混沌一团的局面；另一方面，对已竭的民力，继续加强其搜括。
（1）田赋的整顿
田赋在前一阶段在遍地战乱中征收量大幅度地减少着。究竟减少几何？无确数可查。各省实征量差距甚大，有每年"十不得其四五"，也有"十不及三四"。总的说，至少减少一
半。
清政府既镇压了太平天国，认为整顿和清理田赋，强化征取手段，是恢复田赋原额、增加财政收入以保障国家机器能够正常运转的"行之最简而取之至近"的要策。它采取的措施，是"清赋"和"垦复"，包括"放荒"。
此外，在漕运方面，受运输条件影响，由河运转向海运。"清赋"清政府为争取民心和增加实征量，在镇压太平天国后期，在长江中下游各省，采取所谓"减赋"措施；在"减赋"中，对地亩零零星星地作了清丈。太平天国一失败，它不再提"减赋"，制定名曰"清赋"的政策。实即以"清赋"取代"减赋"。它把原已在进行的清丈田亩工作，不单从一省的某些局部地区扩展到全省，而且扩展到国中遭过战乱的所有各省。就"清"的对象说，也不只是清丈地亩，而且扩展到"清户口"、"清地籍"，使三者齐头并进，并在有关各省设立"清赋总局"或名义相同的机构负责实施。
还在同治三年（1864 年）初，清军攻陷苏州不久，江苏当局印发《清粮清单》，命令业户详细呈报，听候勘丈。这时候还没有"清赋"一说，但此项工作事实上已开始了。清军一攻陷南京，清廷即命令两江总督曾国藩、江苏巡抚李鸿章整顿江南田赋，标志着"清赋"定为政策。从这时起三数年间，在长江中下游六省从"减赋"和"清赋"交错进行而终完成着向"清赋"的转变。其他各省则随着各该省动乱的平定或基本定局，即着手"清赋"，如在陕西、云南，分别于同治五年、十三年展开。在太平天国首义地区的广西，捻军及苗回等少数民族起义区如山东、山西、河北、广东、贵州等省，或在全省范围内，或在省中部分地区，都展开了"清赋"行动；其余一些省份或某些省份中的局部地方，"清赋"有到光绪年间才实施的。
"清赋"的具体办法因地而异，基本内容相同。举江苏为例，以《赋役全书》为据，或以田为准，按《书》求图、按图求田、按田定赋；或以户为准。先清户、再按户求田、全面清丈而重立户口。在云南，则采取"按亩确查，据契求田，依田清界，按界求粮"。经过"清赋"，在一定程度上澄清了一度混乱至极的地籍、粮册，也查出了一些瞒赋之地使征赋有所依据。在执行过程中，颇有弊病；如在那些人口死亡和土地荒芜严重的地区，地方官为求恢复田赋旧额，颇多上下其手，或以"荒"为"熟"，将短缺粮额摊在成熟田亩上；或"以地为田，改山作地"，任意变换和提高科则；甚至还有"按户伸亩"，强令粮户按比例伸张征赋面积等等。"清赋"政策的另一重要内容，是以正赋取代国内战争期间为就地筹饷而滥行征取的粮捐、亩捐等等额外杂捐。这些，随着"清赋"的展开和完成，有予以裁撤的，也有明裁暗征的；个别地区，则不单未予停征，反而愈演愈烈，如此等等，不一而足。
垦复和"放荒"
经过战乱，地多荒芜。垦复荒地和招垦升科，定为理财的要务。清廷当清军一平定某一地区，每谕令该地地方官"招集流亡，垦辟地亩"。这个垦辟，主要是对战乱中撂荒地的垦复，很少是垦"生"成"熟"。同治八年（1869 年）清廷严令切实讲求招垦开征事宜，企图以此恢复田亩粮赋征收的旧额。截至同治末，长江下游各省，如江苏、浙江、安徽等省，专门设立机构，订定招垦章程，辅之以鼓励客民入籍垦荒的措施取得了一定的效果，但终未能完全恢复原状。至于如云南、贵州、陕西、甘肃等省的撂荒地的绝大部分，则都还处于有待垦复之中。荒地既一年不开，自然，钱粮也一年无着了。
同治年间继咸丰时，开放"口外"、"关外"围场禁荒和招民开垦的措施，续对热河、察哈尔、内蒙和东北等地的围场、旗荒和其他官荒，作规模更大的丈放升科，从南向北即从奉天、吉林向黑龙江各地逐步展开，随之增加了田赋的收入。
漕粮复旧和运道改变漕粮的征取经过"减赋"和"清赋"，对征收中的积弊，作了一番整饬，虽然远不能达到预期的目标："不使州县凌虐小民敢为暴敛而不顾，亦不使各项陋规困苦州县迫使贫民而不顾"，但毕竟使各级官员以及吏胥的恶行有所收敛，从而基本上能征足定额，所谓"渐复旧观"。
漕粮征取的变动，突出地出现在运输上。清粮虽不只是征自江南的苏浙等省，但出自这个江南地区的着实是"甲于天下"。漕米从南省由运河北运，千里迢迢，耗费繁多，弊窦丛生；可是，在不良的政风下，苟且将就，能过一天就算一天。运河河道早已日渐淤积，经过战乱，某些区段不只是不甚畅通而且是没法通航。同治初年起，漕粮决定由河运（运河）改为海运，在上海雇用民船--时称"沙船"--装运。但这时沙船业在外籍轮船凭条约特权参与沿海航运的冲击下日就衰落，船只有增无减，难以敷用。于是又改用轮船运输，转而促成下文中将要提到的轮船招商局的设立外，就漕运本身说，出现了一个新的局面：就运输工具说，由传统的木帆船向着近代的轮船过渡；就经营管理方式说，扬弃了传统的官运，蜕变为官督商办的方式，加强了漕运组织的商品化。这些，也可以说是变化着的社会经济在财政体制中的一些体现。
（2）盐法复原
清代传统盐政，或作"盐法"，行之既久，远远脱离实际情况，早已需要作一番改弦更张工夫。全国人民反清起义，更把这个"盐法"冲得不起作用。清廷在镇压太平天国后，不就势从头来起，作番改革，却从亟谋恢复盐税收入的动机出发，在同治三年谕令两江总督曾国藩在恢复旧法的前提下就两淮盐场的场灶久废、盐商星散、运销滞塞等问题，提出解决的办法。后者奉命确定"疏销、轻本、保价、杜私"的原则，采取了官设盐站，规定盐的出场价格，招商领引，缴课运盐，恢复运盐票法等等，重新确认盐商的专利，事实上回复到原有的引商制度。其他各盐场如山东、浙江、福建、广东、四川、云南、河南、陕西等盐场，嗣后，也陆陆续续参照两淮盐场的办法，作了所谓"整顿"，而重新加强了对盐的运销控制。清政府在整顿盐务中，既提高课额，更推广和增加厘金，即盐厘，并继续采取盐斤加价以增多征取的办法。东北地方所产之盐长时期以来免予征税；同治六年盛京将军都兴阿奏准："每盐一石600 斤，榷东钱1000 文为本地军需。""辽盐"征取盐课从这时开始。这也就是说，征取盐课的对象地区，从这时起，增加了一个。
清政府谋求增多盐税的征取，正税即"盐课"税率，一般未改动，而加强并不时增加厘金即"盐厘"的征收。就两淮盐税说，在同治年间盐课在收入总量中比重，不到25％，最少年份只有7.1％；盐厘比重反是，一般达75％，最多年份达92.9％，最少年份也有73.2％。其他地方的盐税征收情况，大致类此。盐税构成（"课"和"厘"）的这种变化，意味着什么？--"课"的短绌意味着盐的销量不只未复旧状，且有减少；"厘"的丰裕，则是民间食用盐所负税量大幅度地增加了。
（3）关税的变动和厘金升为正税
关税的变动
这里专指对进出国境货物征税的关即海关，为与征取内地流动货种征取的常关相区别，时或别称为洋关。同治三年起，清政府确立了"募用外人帮办税务"的体制，从此反客为主，作为清政府"客卿"的外籍总税务司总揽中国海关行政，不容清政府监督过问。各口海关也都置于外籍总税务司的专权控制之下。关税由进口税、出口税、转口税、复进口税和吨税或称船钞构成。征收总量，在此期间，持续增长：从同治三年的787 万海关两经八年的954 万到十三年的1150 万海关两；11 年间，增加了46％。这个增长趋势，表明关税收入在财政收入中比重的年益提高着。这个"提高"，是在外籍税务司专权掌握下取得的，表明列强经过这个"客卿"对清政府财政支持的增加，也有可能增强对财政的影响和干预。
厘金升为正税厘金原为就地筹饷的"权宜之计"，当初决定"军务告竣"，即行停止。这个"军务"指镇压太平天国。太平天国一被镇压，有人提出裁撤要求；掌握实权者如湖广总督官文等人坚决反对，认为"止宜严禁重科，万不可骤议裁撤"，并提出把厘金改为经常税制的反主张，并建议各抽厘省份将所抽厘金的一部分拨解京师，以充裕国库。清廷依议行。厘金不单未按始议裁撤，反而成为一个新的税种。
清政府在此期间，明令裁撤多余厘卡，事实上有增无减，只是作番调整。同治末年有人评述："从前商人从汉口向上海运货，只有武昌、九江、芜湖、江宁、镇江、上海六处税卡，或此征而彼免，或仅纳船课之税"。而"今厘卡之多犹不止倍于税关之数，其司事巡丁之可畏，亦不止于倍于税关之吏役"。这是个典型。厘金的收入量，也以层层设卡，暴敛横征，续有增长。估计在同治五年至八年间，年入银1200 万两上下，九至十三年间，年入在1300-1500 万两之间。
（4）外债
某些地方当局为保障军需，在此之前，经清廷默许，已有举借外债以资调剂的。同治四年起，清廷肯定举借外债是解决财政困窘的一种济急办法。该年，闽浙总督左宗棠奉命"西征"，他奏陈清廷，借洋债以济军需。清廷交军机大臣就此"详细筹商"，"相机办理"；重点在于"相机办理"上。第二年，左宗棠率军从福建前往陕甘，清政府屡以"陕甘需饷孔殷，各省协解，恐不能如期"，授权左宗棠举借外债。后者则责成驻在上海的后勤部门--采办转运局的委员胡光墉经手，筹措借款，习称"西征借款"。这个名目下的借款从同治六年到光绪七年（1867-1881 年）共有六次，总计达库平银1595 万两；其在同治六年至光绪元年间举借的计三笔，都以关税担保，共计银520 万两，简如下页表。
同治十三年，办理台湾等处海防大臣沈葆桢以日本侵犯台湾，为购买船炮，向清廷奏准向英商汇丰银行为期10 年的银200 万两的借款一笔名为"福建台防借款"。这笔借款，由该银行主要在伦敦向公众发行债券筹集的，而标志着中国政府在国际金融市场筹措资金的开始。道咸同三朝向民间厉行搜刮，除了道光朝，保障了以军费占绝大比重经费的供给；财政状况，长期处在濒于破产境地。国库储备，当道光三十年（1850年）还剩银800 万两；太平军起义后，入不敷出，年年亏耗；咸丰初年（1853-1857 年）剧减至年平均仅11 万余两；从这时到太平军被镇压之年（同治三年，1864 年），进一步减少到只有6 万余两。偌大国家，中枢库储，仅有此区区之数，实说不上是什么盈余，只能充作"镇库"银两，已濒于涸竭之境。过此以后，才稍有转机，但直到同治末（十三年，1874 年）仍未摆脱财用匮乏的窘境。
二、强化封建统治的经济技术设施
在全国各族人民反清义军的长时间的武装打击下，中央政府虽然没有遭到触动，但各地地方政府很多遭到程度不等的摧折，或处于瘫痪状态。如太平军在湖北，以三次攻克武昌而三次摧折了湖北的省级行政机构；安徽省属8 府59 个州县，先后被太平军占领的"十居其七"，被捻军攻占的"十居其三"，扣去此中相重叠的，义军势力所摧折的地方政府，几乎"遍及全省"。江西情况与安徽差不多：从咸丰三年（1853 年）起5 年间，全境地方政权约有3/4 被太平军打得不成模样。云南、贵州两省的地方政府从咸丰中起10年间，长期处于瘫痪状态。就云南说，清政府在这个期间，七次更换云贵总督；其中恒春在督署上吊自杀，潘择被义军刺死，刘源灏和福济不敢赴任，张亮基在任上受义军监视，外发文报须经看守的回民拆看后始能发递；还有劳崇光受命后两年迟迟到省边平彝又徘徊不前。该省巡抚从同治元年起6 年多时间里，一直不敢长驻在省会昆明，对全省府县地方事实上无法实施其统治。贵州情况与云南大同小异。省会所在的贵阳"数十里外"，在长时期内都是义军；最高行政长官--巡抚的号令不能出省城之外；省属各地由于"其民逃亡转徙，百里无烟"，即使还有州县官，不过"遥领虚署"，"待毙而已"。西北的陕西、甘肃和新疆，地方政权同样遭到严重的打击。陕西中西部从同治二年起，清政府无从统治，三四年后虽渐趋恢复，仍政令难令；甘肃全省很多府、县地方政权名存实亡，能够实施有效统治的地方，只有兰州、秦州、巩昌三府。新疆从同治五年至光绪三年（1866-1877 年）这十余年里，清政府始终控制在手的只有巴里坤一地。如此等等；若就全国总的形势说，清政府不过"在三分之一左右的地区，有一点聊胜于无的权威而已"。清政府在镇压得逞之后，没有也不可能对所以"致乱之由"作出客观、正确的分析和认识。国家政权的性质一点也没有改变。它制定的一切对内对
外政策，都是从怎么才有利于巩固和加强封建专制统治出发。这里专就内务上说，在经济政策方面，力求复辟封建土地所有制；在技术上，引进当年域外先进的技术，谋求增强其统治实力。
（一）维护地主产权的土地政策
清政府颁行了一系列维护地权产权的政策，采取没收"逆产"、清理"绝产"、维护"原主"产权等等措施，地主则疯狂向农民夺取经过垦复的土地。
（1）"逆产"、"绝产"的处理
"逆产"（或"叛产"），系指起义参加者祖遗或起事前置买的田地房产。"绝产"系指起义期间死亡的绝户所遗留的无主田产。由于这次大起义几乎遍及全国，时间又长，参加起义和在战乱中死亡的人户尤多，因此，两者相加，数量十分庞大。清政府对"逆产"和"绝产"的处理，在许多地区同时进行；就"逆产"说，全部没收充公；就"绝产"说，除了在个别地区承认垦耕农民的产权、准予升科执业，大部分也被没为官田。抄没"逆产"是清政府在镇压这次大起义后恢复和扩大封建土地所有制的重要手段。咸丰五年二月（1855 年3 月），太平军离广西北上，地方官府即"清乡"查户，对参加太平军或拜上帝会等活动的人，除了抓、罚以至杀死其家人，便把他们原有的财产、土地没收充公。其后，随着某一地区义军势力的转移或被镇压，都采取类似措施。同治初年起，随着太平天国、捻回等义军的先后失败，没收"逆产"的活动更在曾经内战地区普遍地大规模地展开。清政府据其既定政策，所抄没的"逆产数量是大量的，但无确切数字可计。大体情况是，云南、贵州和陕西、甘肃苗回起义地区最多，山东和皖北白莲教、捻军起义地区，太平天国长期活动所在的江苏、浙江、安徽、江西等省相对说来较少。所以出现这些差别，该是与"逆产"的限定为起义参加者在起义前所置之产有关。
清政府把所抄没的"逆产"，取之"入官"，作为国家所有，变成"官田"，这是原则。执行中，则灵活运用，除了"入官"外，有把充公田产的部分，抚恤"阵亡勇丁"，由其眷属领有。或加以变卖，把所得地价银两发给这些眷属；或拨给地方作为公产，充作什么"义勇祠"、"忠烈祠"之类的祭田等等用；也有直接赏给地主民团（总又被地主土豪所霸占）；或分给清军家属，变成"军田"。被作"逆产"处理的地产，虽非原都属农民所有，但相当一部分是他们的田产。"逆产"之"产"的土地所有权的确定原则，系以起义前的契据为凭。这些田产，在长期的战乱期间，既有通过买卖发生转让的变动，更多以原主（往往是地主）逃亡在外而撂荒，由当地农民垦复耕种有年的；如在长江下游太平天国统辖期间，对之还有发给"田凭"确定为其所有的。"绝产"的处理与处理"逆产"相似。"绝产"的土地量与"逆产"相比，至少也与之不相上下。属于"绝产"的土地除了个别地区承认垦耕农民的产权，准予升科执业外，绝大部分也被没收入官，然后再作进一步处理。
基本上分两种：一是招佃收租，也就是说，一部分民地作为绝产转为官地后，就作为官地而存在；二是拍卖，即由民地转为官地再转为民地。无论是拍卖还是招佃收租，在许多地区，特别是在太平天国活动地区，多半是农民早已花费工本复垦并在事实上拥有土地所有权的情况下进行的。
（2）"原主"产权的恢复和维护
与抄没"逆产"、"绝产"充公同时并进，清政府采行了维护"原主"产权的措施。太平军为首的各地各族人民大起义的烽火，几遍全国，各地业户在此期间，既多有丧生的，更有从其故土外逃，流落他方，成为无业之户的。他们在乡的土地，或荒芜，或为当地农民所耕种，并且视若己有。太平天国对其治下的苏南、浙西一带，还采取过发给"田凭"的措施，承认耕种的农民对所耕种的土地拥有所有权，使地权发生着有利于农民的变动。起义的烽火延烧所及，原拥有土地的人家，出于种种动机，或主动，或被动，通过各种形式，使他们原有的土地，转让给农民。这在事实上颇有利于土地向着为农民所有转变。
在战乱期间，作为土地所有权凭证的文物，如土地契约，以及可以佐证所有权的征粮册籍，大量地被义军烧毁，他种原因销毁丢失的，更是无法数计。经过战乱，原有土地的"经界"出于多种原因，已荡然无存！
面对上述这些事实，究竟是循旧轨向维护封建土地占有关系，还是顺势向着削弱这种占有关系转变，这是有关于究竟是顺着社会经济进步发展的内在趋势还是逆着这个趋势倒行的问题。
反清起义斗争还在激烈展开的时候，清军将领、地方疆吏以及某些官员，面对清军反扑得逞地区所突显出来的这个所谓"经界"紊乱（实质是产权不明的问题），已在酝酿处理这个问题的办法，提出了恢复"原主"产权的建议。各个义军相继失败之后，上自皇帝、下至地方官员，不断发布谕旨，作出指示、批示，以及规定章程等等，在确定维护"原主"产权原则，制定"业归原主"政策之余，为谋求尽快稳定社会秩序，积极支持、鼓励那些逃亡在
外的业主返乡，以期实现所谓"招集流亡，各归各业"的目标。
清政府的"业归原主"政策，经长期补充演变而成。就其基本内容说，关于"原主"，初指某块土地的原业主。其含义，日后逐渐扩大，变成所谓"原主"，如果死亡，他的嫡系子孙便是"原主"；如果没有子嗣，三代亲等以内的族人，也被认为是"原主"，只要有甲长和族邻出署证明便成。关于认领手续，规定凡是"原主"，无论居住于原地还是流亡外地的，只要持有足资证明产权的文据，如土地契纸、纳粮串票，或官府和半官方的粮册、档案，就可以向地方当局特设的机构要求认领。又虑及经过动乱，这些文据未必仍保留着，则在报请认领后由地方官查明确系他的本业，就准其认领。为防止假冒，有关机构要求认领者出具保证声明：绝无私占假冒情弊即可；设若发现蒙混冒领情事，由当地官府从重治罪。至于认领土地期限，起初规定流亡在外的地主，只要在回到老家后"半年内"具呈官府要求认领，即属有效；继而对回乡的时限，各省作出了或二年、或三年不同的限定。虽则如此，个别地方在当地"事平"后二十余年，清政府还在准许"原主"认领土地。
此外，"原主"的"原"，在时限上，初无明确规定；在实践中，某些省份如云南明确规定系指各该地发生暴动、起义之前。同时宣布：凡在起义期间一切土地买卖等转让行为，都属无效，须全部退还"原主"。各个地方经过战火，"原主"的土地需作认还手续的，无非是两大类：一是已抛荒的土地，一年、二年、十年、十余年不等；二是在"原主"出亡后仍一直由原佃人（包括经过转佃的佃人）佃种着；或曾经一度抛荒又有人加以垦殖的。这两类土地，各个地方当局谋求顺利推行"业归原主"的政策，作为准备的一着，是抓紧做清查荒地并清理"客民"即从外地流入的农民已经垦复土地的工作。在此过程中，如在长江中游安徽等地，特别强调"业主"与"垦户"的不同身分，要他们限期呈报。呈报时若是"业主"，领田时即发给"田单"--土地所有的凭证；若是垦户或无业主而系实耕农民，则只发给"租种小单"。用意何在？清政府等待着早年逃亡在外的地主在日后仍来认领。贵州等省基本上也采取这种办法。在浙江、江苏某些地区，对垦户已耕种有年的土地，间有采取由地主酌付垦荒工本向事实上已成为土地所有者垦农的土地，仍被认定是"原主"的产权。这种做法事实上是帮同"原主"向农民夺地，虽然采取了补偿一些垦本的形式。
（二）增强封建统治的经济技术设施
清政府在两次鸦片战争中得到的一个深刻印象，是侵略者的洋枪、洋炮和洋船的威力。全国人民展开反对清王朝的大起义，执政者厉行镇压，谋求拯救统治生命，大量购买外洋武器。
咸丰九年（1859 年），俄国驻华公使伊格那提业幅向恭亲王奕?游说，可使"俄船助剿，美船运粮"。奕?向曾国藩等征询意见。曾国藩在肯定"外人助剿、运粮，均属可行"之余，提出了仿造船炮的主张，即所谓"唯期永远之利，须师夷智以造船炮"。出于期求尽快镇压太平军及其他义军，继而为谋强化曾濒于摧毁危境的国家机器，在咸同之交，着手创设引用机器生产的军工局所，从这时起到同治末十余年间，在先后设置制造枪炮子弹的军工局、所之中，机器制造、造船等工业，事实上也兴办了起来，开采矿藏，则决定引进机采新法，旁及近代航运业也创设了起来。
（1）军工局所的设置（国企官僚问题TC）
咸丰十一年（1861 年）年底，曾国藩率湘军攻下安庆，即把湘军大营所设的内军械所加以改组，设立"安庆内军械所"，仿制洋枪、洋炮。这个军械所实质仍是湘军后勤系统一个制造军械的部门，却颇延揽了当年杰出的科技人才，如李善兰、徐寿、华蘅芳等人参与设计，虽然仍用手工制作军火，时移势转，渐改为利用机器、动力生产，竟成为中国近代军事工业的最早一家。
李鸿章率淮军在江浙一带"剿办"太平军时，与使用洋枪、洋炮的外籍军团--常胜军联合作战，对洋枪、洋炮杀伤威力有更深的认识。他盛赞"落地开花炸弹"，是"神技"的产物；坚决主张"要学西法"，"讲求制造"，并于同治元年（1862 年）委派江海关道丁日昌、参将韩殿甲在上海设立"上海洋炮局"，雇募懂得制造武器的英法并兵，督率中国工匠仿造。第二年，淮军攻陷昆山，英人马格里投奔前来，怂恿李鸿章开办较大工场以制造军火。李即授权马格里雇用工人50 名，在松江附近一座土庙中制造军火。同治三年，这个工场迁至淮军新陷的苏州，加以扩大、改组，易名为"苏州洋炮局"，有机器装备，使用蒸汽动力。先专门制造子弹、火药，后兼行制造迫击炮弹。
清廷闻讯，沾沾自喜，认为自制军火，"已著成效"。容闳--中国第一位留美大学毕业生--回国后经李善兰等的推荐，于同治二年在安庆与曾国藩晤谈中，不以"设立机器厂"以生产急需的军械装备为是，建议"应先〔设〕一母厂，再由母厂以造出其他各种机器厂"；颇为曾氏所重视。
曾国藩概括他所建议的要旨为"制器之器"，即拨给银6.8 万两，派他前往美国购买机器设备。李鸿章旋予呼应，在致总署函中称："中国欲自强，则莫如学习外国利器；欲学习外国利器，则莫如觅制器之器，师其法而不必尽用其人"。旋在另一封信中附上丁日昌的一件"密禀"，并就"密禀"要旨陈述自己意见，要求总理衙门在通商各口中"酌择"一地，"试办"机器厂。这些设想、建议转化为现实，便是同治四年（1865 年）秋江南制造总局的奉旨设立。
江南制造总局又称上海机器局，简称"沪局"。曾国藩、李鸿章等与总理衙门三方之间函商结果，明确了设立宗旨，在于"求洋法、习洋器"，希图建成一个"制器之器"的母厂；结合当日急需，则从造船入手。丁日昌奉命着手筹办，先买下设在虹口的美商旗记工厂为基础，并入了上海洋炮局，装备了容闳在美购买的据称在当时为"好望角以东最好的"一套机器设备。
"沪局"一设立，李鸿章委派丁日昌、韩殿甲、冯焌光、王德均、沈保靖总办局务。两年后，容闳陪同两江总督曾国藩前往视察，建议附设机械学校，培养技师、工程师等机械人才。事实上这样的学校没有创设，但设立了翻译馆，从事主要是科技书籍的翻译，又编辑《西国近事汇编》一种刊物，每年出四册，以报道国际形势和国外动态。江南制造总局按其设立宗旨是一个综合性的工厂。初期设置的各厂，除分别生产枪、弹药、大炮、快炮外，还制造兵船；至于冶炼钢铁，则是迟至光绪十六年（1890 年）设置炼钢厂以后的事情。
这个"总局"是中国第一个装备先进机器的工厂，摆脱了手工生产方式。它的设立，标志着清政府在"师夷长技"的阶程上，走上一个新的台阶。它不只是带动一批近代军火工厂的创设，而且促使机器生产和先进科技在中国的较广泛的应用，在推动中国产业的近代化上，起了发初作用。
"沪局"的动议创设和终于设立之时，正是太平天国行将失败而终被扼杀之日。在清政府眼里，虽消失了这个"坚敌"，而全国仍动荡未定；为谋求尽快平定各地义军，以及为了"捕盗"，经各地地方当局奏准，从同治四年到光绪元年（1865-1875 年）11 年间，几乎以年增一家的速度新设了10家军火工厂。按设立先后顺序是：金陵机器局（1865 年）、福州船政局（1866年）、天津机器局（1867 年）、福建机器局和西安机器局（1869 年）、兰州
机器局（1872 年）、广州机器局（1874 年）和广州火药局、山东机器局、湖南机器局（1875 年）。如上所述各冠以"制造"、"机器"各局--工厂的创设概况及其主要产品，大致如此。此中规模最大的是下述四家：江南制造总局、金陵制造局、福州船政局和天津机器局。福州船政局原赋予的任务是制造军用舰艇，但毕竟是船，将在"近代造船工业的创设"目中，另行叙述。
所有兵工局所初创时都不以营利为目的，所出产品拨给公用。它们创设、经营所需的钱，是经费，到后来才衍变为资本。最大的四家中的"沪局"和金陵制造局，最初都从淮军军需下"通融筹拨"，如前者，月约银万余两。
淮军北调后改从江海关解交户部四成关税内拨留二成，"年约计不下五六十万〔银〕两"，以资应用。后者则截至光绪四年（1876 年），都在淮军军需报销案内另册专案报销。至于另外两家即福州船政局和天津机器局，则都由就近海关所征关税中取给。其余各局，则都由各该局所在省份的地方财政或军饷中筹拨。这些军工局所由中央和地方共拨给几何？难以统计出一个确数；根据零星记载并作些估计，截至同治末，达银1000 万两上下。
清政府的官员所熟悉的是传统官府手工业，对所创设的军工局所就因袭陈法来组织管理，每个单位，受所在省份的总督、巡抚的监督，有的还受总理各国事务衙门的节制。主持局务的，一般称总办，襄理局务者为会办，下设提调、委员、司事等职，行政层次森然，事实上构成政府的分支部门。但这些局所毕竟引进了先进生产工具，相应地另设技术部门，大型局所设总考工、监工、工师等，有似现称的总工程师、工程师、技师等等，以及监工、工师、领工、匠目、工匠、艺徒。从事制造生产的技师、工人，一般采用雇佣劳动制度。"局""所"内的员工，除了技术人员，颇多由主管或主管机关安插的私人，以至是"闲差"。因此，缺乏行政效率，生产效率也低。所有局、所，原系应军事需要而设，产品无非是枪支、弹药等等，不投放于市场，全由政府调拨分配。这里特别要提的一点是，江南制造总局在创
设时虽未必有确切的机器工业的认识，但它系受"制器之器"的启发而来。所装备的购自美国的原是通用机床等机器，非专供造枪炮、船只用。该局机器厂（车间）于同治六年建成后，配合其他厂（车间）的需要，已在开工制造车、刨、钻、锯的各种机床，截至同治十三年，已制成150 台上下。这是说，从这个角度看，中国近代机器工业孕育于军工局所，到此时已处于襁褓之中。
（2）近代造船工业的刨设
早在鸦片战争中，林则徐购买一艘西船，捐资仿造两船，"底用铜包，蓬如洋式"，开中国仿造洋船的先河。某些有识人士，在林的倡导下曾纷纷集资仿造洋船。福建监生丁拱辰应用蒸汽机原理，制成小火轮一只，"放入内河驶之，其行颇疾"；如此等等。在清政府的遏制下，旋归消失。
徐寿在安庆军械所掌握制造军火时，向曾国藩建议仿造轮船。他旋与华蘅芳一起，于同治元年夏，造成一艘用蒸汽机为动力、命名为"黄鹄"号的小轮船。这是国人采用手工生产方式制造出的第一艘汽船。
同治三年，李鸿章写信给总理衙门，借所附丁日昌的"密禀"表明他自己的主张："广购机器，精求洋匠"，"设立船厂"。不久设立的"江南制造总局"所接受的任务之一，就是试造船只。它的制船部门，开了中国近代造船工业的先河，同治五年批准设立的福州船政局（简称"闽局"），则是中国第一家专业近代造船厂。
江南制造总局于成立后第二年（1867 年），决定于拨留关税二成中的一半，专供造船经费，添设专"厂"。头一艘船壳木质的轮船，载重600 吨，于同治七年七月建成下水，命名"恬吉"（光绪初改名"惠吉"）；第二年，建成"操江"、"测海"两轮。同治九年（1870 年），该局提高技术水平，开始制造载重达千吨的"威靖"号，同治十二年（1873 年）更增至2800 吨。该年和光绪元年（1875 年），分别成船下水"海安"、"驭远"两号。在同治七年至光绪元年（1868-1875 年）造成的上述5 艘船只共载重8440 吨。虽然"造船之银，倍于外洋购船之价"，毕竟中国开始有了近代造船工业。所造船只的技术水平，就当年说，在中国"为巨孽，在外国为二等"。只花几年工夫，从初创就达到这样水平，也并不容易。
左宗棠就任闽浙总督不久，于同治三年派人试制蒸汽轮船，试航于杭州西湖，"驶行不速"。他认为，为加强海防，"非整顿水师不可"，"非设局监造轮船不可"；五年夏，奏请设"制造轮船"的"局"获准，并旋即选定福州马尾作为"局"址。同治五年，福州船政局设立。左氏旋调任陕甘总督，保举前江西巡抚沈葆桢总理船政；后者依循左氏所定的方针、规矩，主持福州船政局局务。
左宗棠在获得清廷准许设立福州船厂时，即邀时任江汉关税务司的法人日意格和正浪迹于越南、曾协助左宗棠镇压太平军的德克碑"速来定议"，并引进外国技术、外国人才来办厂。沈葆桢总理船政后，即与此两人签订了"保约"、"条议"、"合同规条"等文书并分别任命为船厂的正、副监督；并派他们回国雇募洋匠（达40 人）。
左、沈两人都不打算技术上长期仰赖外人，在上述文书中，即与之约定：外国员匠在工作实践中"教导"中国员匠；在船厂开工后5 年内务使之达到
"按照图纸，造船法度，一律精熟"，"均各自能造制轮船"的水平。另一方面，该局除下设铁厂（机器厂）、船厂两厂外，又设学堂--"求是堂艺局"，或作"船政学堂"一所，以教习制造技术、训练驾驶人才，并学习法、英两国语言文字。这些设想办法，无可非议；效果却未能悉如预期。固然该局在当时确从域外引进一些国中所无的新技术；可是，有如总理衙门所奏陈："船政局所雇洋人，艺亦平常；所造之船，多系旧式"。所造之船在中法战争中多被毁于闽江，与此该亦不无关系。
福州船政局刚行创设，资本主义强国如法、英两国无事生非，屡行干预；特别是日本，更别具野心，于同治十三年派遣浪人到福州设立间谍据点，重点搜集有关该局的情报。管理经营体制与其他军工局所基本相同。船政局时作为军工企业，所需经费，全由政府拨给，有定额；所造船只，由清廷调拨给各省使用。这种经营方式，随着船只制造的展开，使生产的扩大和资金的短缺之间的矛盾，日益严重也日益明显地暴露了出来。船政局一陷入困境，就有人（内阁学士宋晋等）坚决主张停办，以"糜费太重"为理由，要求"裁撤"。左宗棠给予驳斥，力陈该局"有利无害，不可停止"。
沈葆桢针对有人批评闽局所造船只质量不如外洋，因此主张不办船政、不试造船艇的这种说法，驳斥说，这岂不有似学生不如老师就"废书不读"那样地不懂事理？！转提出兼造商船的主张，以求闯出一条生路。曾国藩、李鸿章等人予以支持。最后由中枢作出决定："时际艰难"，只有"精益求精，以冀渐有进境"；不能稍遇困难便"惑于浮言"，"浅尝即止"。福州船政局还有江南制造总局的造船厂，终于保留下来了；接着改变了造船方针，开始注重军用兼顾民用。福州船政局所造船只，从同治八年（1869 年）五月"万年青号"下水起到十三年（1874 年）一月"大雅"号下水，共成船15 艘。其中10 艘为兵轮，5 艘为商轮，总载重为15900 余吨。
（3）矿政演变和机械开采新法的决定引进
清代矿禁，时禁时弛。道光二十四年，清廷鉴于"银贵钱贱"影响国计民生，"密谕"云贵等省督抚，设法鼓励商民投资开采银矿，没有取得什么实际效果。咸丰元年，太平军兴，清廷为筹措军饷，悉索献赋之余又诏令各省督抚兴办矿业。如此缓不济急之举，加上义军声势遍全国，更成一纸具文。国中存在的矿业，开采方式仍是千百年来陈陈相因的手工操作，生产力水平极其低下。
同治期间，清政府既在各地先后开办军工局所，引用机器生产。对作为燃料的煤和原料的铁，需要量日益增多。手工土法采冶的量既不足，质又差，不足以保障供应。如天津机器局所需"为数甚巨"的煤和铁，不得不从"海外购来"。福州船政局用的煤，产于台湾基隆，可是土法采出的尚不足所需1/3，不得不向缅甸、暹罗（今泰国）以至英国采购。仿造船舰，最初采用木质船身，后改用铁质，需铁甚巨，弄得"必须开采试炼"，否则，势必难以为继。同治八年，福州船政局派局中煤铁监工法人都逢前往台湾了解土法采煤情况后回报，如果采用机器开采并利用近代运输工具，不仅煤的供应量可大增，而且可以大大降低成本，煤的市价也可以从当时每吨2.94 元降至0.34-0.5 元。该局据此筹谋在基隆引进机采技术以开采煤，标志着中国行将以机采技术取代、补充手工采煤的方式。
同治十三年（1874 年），清廷以日本武装侵犯台湾，筹议增强海防之际，李鸿章鉴于炮船、机器，"非铁不成，非煤不济"。如果依赖"洋煤、洋铁"，一旦海上遭到封锁，不单各局所坐受无料停工之困，已成的船只，也将无法行驶。主张采用机器新法，开采煤铁。沈藻桢等人，也同此主张："开采煤铁，以济军需"。他们未待清廷动静，即坐言起行；李得悉直隶磁州蕴藏有煤铁矿，即派遣天津道丁寿昌、"沪局"总办冯焌光、天津机器局吴毓兰等人筹办开采事宜。沈则旋即奏准在基隆引进机制技术，进行开采。不过，正式开办，则是在第二年即光绪元年（1875 年），这标志着近代煤业--矿业在中华大地的诞生。
（4）近代航运业的诞生
中国传统运输业中一支重要力量是木帆船，截至道咸之际，尚相当繁盛。船之载重大者"官斛三千石"，小的为"五六百石"。不只是航行于内河、沿海，还远驶至域外南洋等地。经过两次鸦片战争，外商凭借其本国在华夺取的特权并滥用特权，其船只横行于中国水域，使中国传统航运业遭到沉重打击。容闳鉴于外国轮船公司垄断江海航运对民族利益的"窒碍"，设想：以转运漕粮为依托，纯招华商股份，政府拨款津贴，组织一家轮船公司，先在长江开航，揽载中外客货，待业务有所发展，再扩展行驶南北洋航线，以发展民族经济事业。他把自己的设想用书面--《说帖》形式，于同治六年间接转陈两江总督和总理衙门，后者疑虑重重。不考虑，不重视，被搁置一边。
在华商集股创设轮船公司归于沉寂的几年里，外籍轮航反华势力急剧增长，取代帆船运输现象日益严重。某些华商为牟利而"附股"于外籍轮船公司的有增无减。与此同时，福州船政局以经费拮据而形成的一场争议中，在反对"裁撤"、力主继续经营者中，有提出招商租赁船厂所造船只，运输漕粮以及客货为沪闽两局缓解困境的。京中内外、上上下下以及有关"巨商"之间，经过"反复筹计"，李鸿章最后采纳以沙船为世业的淞沪"巨商"朱其昂的建议：由官设立轮船商局，招徕依附洋商名下从事载运贸易的在沪各省殷商，利用"各省机器局所造轮船"，从事航运业务；并派他回上海负责日后名为"轮船招商局"的筹办工作。李鸿章旋即奏陈清廷：这个局一旦成立，"目前海运固不致竭蹶"；"若从此中外轮船畅行，闽沪各厂造成商船，亦得随时租领"："内江、外海之利，不致为洋人占尽"，定将甚有益于国计民生。这些也可说是创设轮船招商局所期求实现的目标。
朱其昂等所筹备的轮船招商局，于十一年十二月十九日（1873 年1 月17日）收到十一月二十六日（1872 年12 月26 日）朱批设立谕旨的同日，即在上海举行开局典礼。这一天，是轮船招商局正式开张的日子，也是中国近代航运业的诞生日子。
轮船招商局在成立后最初三年里，拥有船舶六艘，行驶长江下游和沿海航线。船吨年产值，平均超过银160 余万两，远远高于同期外商如美籍旗昌洋行的数量。这在当年外籍轮运企业林立，且多经营有年，竞争激烈条件下，也可以说是难能可贵。
（5）鳖备海防中铁路、电报的筹议
铁路这个资本主义文明的产物，因与中国封建主义格格不入，截至同治晚期，即使早有明达之士称赞它在技术上"精能之至"；某些官员认定设若引进，定将有利于将来，可是执掌大权者转念到当日内外形势，估计它一旦运转可能导致的政治的、军事（包括防务、安全）的、社会的不利后果，一直采取慎重态度。也由于"铁路工本甚巨"，非马上所能筹措得起，不敢贸然试行。但有一点是肯定的，此事"与其任洋人在内地安设"，倒不如"中国自行仿办"，"或待承平数十年以后"再议。同治十年，俄国出兵侵占伊犁地区，李鸿章有感鞭长莫及，想起了铁路。他在写给丁日昌的信里发表自己的见解："俄人坚据伊犁，我军万难远役；
非开铁路，则新疆甘陇无转运之法，即无战守之方"。虽则如此，他也只是这么说说罢了。
接着，西班牙、日本两国，先后分别从菲律宾和日本本土侵扰中国东南海域，后者并一度登陆台湾琅■（光绪元年置恒春县）。李鸿章在参与讨论如何整备东南海防中，于同治十三年上奏道，南北洋滨海七省沿岸，宜设铁路，使之"联为一气"，"方能呼应联通"，"屯兵于旁，闻警驰援，可以一日千数百里"，"当不至于误事"。可是，清廷拿不出一个主意，"不置可否"。
不久，同治帝病逝，李鸿章往京中奔丧，见到奕?，极言铁路利益，提出试造从江苏清江浦至天津间的铁路，"以便南北转输"。奕?赞成李的意见，但表示即使最高当局，也"不能定此大计"。这样，截至同治末，对在国中修建铁路事，还有待于某种因素的推动。
电讯--有线和无线电报也是近代科技的产物。西方资本主义国家出于对华军事及商务的利益，早在同治元年，就亟图把线路架设至中国，或在中周架设。它们的行动越加紧，清政府的疑惧越厉害，与对待铁路的态度基本一致，但稍较松动，也认定与其任洋商私设，"不若中国自行仿办，权自我操"。李鸿章在议论整备海防折中，把电报与铁路并提，并郑重指出："电报实为防务必需之物。"沈葆桢以奉命筹办台湾防务，切身体会到要想消息灵通，"断不可无电讯联系"。迫于必需，清廷批准他在福州、台湾间敷设线路。电报到同治末，是着手引进了，虽然这次敷设由于遭到当地官绅的反对，导致民众的损坏，半途而废。
第五章 列强瓜分豆剖和朝野救亡图存
（光绪元年至宣统三年）
第一节 光绪前期政局
一、光绪初年的政局
同治十三年十月三十日（1874 年12 月8 日），亲政不到一年的同治帝载淳突然得了不治之症。消息传出，群臣震惊。嗜权如命的慈禧太后则全力以赴地投入储位之争，力图按照她的意图选一幼帝，以便再次垂帘听政。按清代祖宗家法，皇帝死后无子，应从皇族近支中选一个晚辈人继承帝位。同治帝下一辈应为"溥"字。但慈禧坚决反对立"溥"字辈人为帝，因为那样的话，慈禧将因孙辈继位而被尊为太皇太后，不能垂帘听政。她决定立醇王奕??之子载湉。因为载湉年仅4 岁，即位之后慈禧仍可重执大权，而且载湉是自己妹妹的孩子，即使长大成人，"亦可使之恭顺，以从己之意也"。
慈禧计议已定，便暗中预制了御用冠服，只待同治帝驾崩，就迎载湉入宫为帝。十二月初五日，暮时，同治帝死，慈禧召集御前会议，提出垂帘听政，并宣布以醇王之子载湉为嗣君。当天夜里抬载湉入宫。次日，慈禧命六部、九卿、翰、詹、科、道妥议垂帘章程，以明年为光绪元年。
慈禧强立载湉为帝，暴露了她"利幼君可专政"的政治野心，清廷内部一些人以曲折方式表示抗议。先有内阁待读学士广安和御史潘敦严对慈禧的行为表示不满，均遭慈禧的申饬或处分。后有吏部主事吴可读进行"尸谏"，直接指责立载湉是"一误再误"，要求慈禧降旨承诺不改变"以子传子"的祖宗家法。慈禧没有像前两次那样进行压制，而是承认吴可读的要求为合理，并表示接受，称赞其以死建言为"孤忠可悯"，妥善地处理了他的后事。这一来，因吴可读的"尸谏"所引起的轩然大波才平息下来。此后，清廷内部再无异议，两宫垂帘听政再次被群臣接受。
光绪初年的军机处首席军机是恭亲王奕?，军机大臣为文祥、宝鋆、沈桂芬、李鸿藻、景廉，其中除景廉是光绪二年学习入值外，其他都是同治朝的老班子，基本是由奕?的亲信组成。只有一个李鸿藻持不同政见。文祥于光绪二年死去，沈桂芬于光绪六年病死。李鸿禧受到慈禧太后的特殊扶植，地位上升。
在李鸿藻周围聚集了一个清流派，如张之洞、张佩纶、黄体芳、宝廷、陈宝琛等。这些人多为二三十岁的新进言官或讲官。他们"年少喜言"事"，多因国家内政不修，外侮日深，往往不畏权贵，率意直陈，攻击时弊。慈禧太后为了巩固绝对权威，牵制恭亲王，引导并纵容清流派攻击以恭亲王为核心的政府中枢；同时又利用他们打击地方实力派湘淮军首领们，以限制他们势力的膨胀。
清流派的思想倾向比较复杂。他们对慈禧太后也敢于批评，反对她不顾国力，大兴土木，要求节用爱民。对洋务运动则从传统观点出发，批评为"但论功利，不论气节，但论才能，不论人品"。指责洋务派忽视传统道德，要求挽回天下风气。对于外交问题则激烈地反对妥协，对待中外争端往往主张以战争解决。
同治朝开始的洋务运动，当时称为"自强新政"，到了光绪朝又有了新的发展。由原来的一意"求强"，发展到"求富"，并"以富求强"的阶段。
洋务派们开始认识到国防力量的强大，必须以雄厚的国力为后盾。李鸿章总结说："古今国势必先富而后强，尤必富在民生，而国本乃益可固"。在他的带动下，洋务派官员先后办起了一大批官办、官督商办的民用企业，对中国工业具有奠基意义的有轮船招商局、开平矿务局、天津电报局、湖北铁政局等。
然而，以富求强的历程十分艰难。不论官办的军事工业，还是官督商办的民用企业，技术力量和机器设备都要依赖西方资本主义国家，机器的购买和安装，甚至运转都要受洋人的把持。有些企业的资金要靠外国银行贷款。
在军工企业里，资金和产品由政府统一调拨，不存在利润问题，因此成本高昂，生产效率很低。在民用企业里，因为吸收了商股，产品要讲利润。但又因官府把持，官僚们常常借"官督"之便，侵吞商股，化公为私，贪污舞弊，安插亲信，致使企业管理极为混乱。加上清政府对新式企业进行敲榨勒索，许多企业毫无生机，结果，并没有像李鸿章预言的那样富民和富国，只是富了极少数督办民用企业的官僚。
"自强"新政在光绪朝的新举措是筹建新式海军。先后建成了福建水师、粤洋水师、南洋水师和北洋水师。其中北洋水师是清政府最主要的一支海军、它的军舰大部分购自国外，1888 年正式成军，共有大小舰只20 余艘，内有战舰、守舰、练船、运船等四类，可谓主次有序，攻守相辅，已步入世界海军行列。
光绪朝"自强"新政的发展，带来一个严重的政治后果，是督抚的职权膨胀和汉族地主势力的进一步扩大。
第一，军权继续扩大。湘淮军的"兵为将有"的局面更为严重。其中李鸿章的淮军形同私人军队。对于北洋海军，李鸿章视为个人命脉，在甲午战争中，为了保存实力，经黄海一战失利，就不令海军出战，坐困威海，导致全军覆没。继李之后的袁世凯在甲午战后编练了陆军，也将选拔将帅之权操于个人之手，后来他得以成为北洋军阀首领，窃取了辛亥革命成果。
第二，财权的扩大。光绪朝督抚多不将收支向朝廷题奏，而且建立起以督抚为首领的地方财政体系。其中近代民用企业的兴办，为汉族地主阶级官僚开辟了财源和饷源，为督抚权重提供了财政基础。
第三，军权和财权的扩大，导致政权的扩大。李鸿章和张之洞这样的汉族要员权利煊赫，尤以李鸿章为最，他于1870 年接任直隶总督兼北洋大臣后，坐镇北洋，遥执朝政达25 年，凡内政外交各项要政，朝廷都依其为主，是对清廷决策最有影响力的官员。张之洞则是自强新政的后起之秀，早年依附于顽固派，自从光绪七年秋出任山西巡抚以后，向洋务派转化，后来在广东和湖广总督任内整军经武，大办工业及近代教育，彻底完成向洋务派的转化，成为有雄厚实力并自成体系的洋务集团，与北洋大臣李鸿章相颉颃。
二、慈禧太后的独裁
光绪七年三月初十日（1881 年4 月8 日），慈安太后钮祜禄氏突然暴崩。慈安太后自从同治元年与慈禧共同垂帘听政以来，尽管不像慈禧那样有权力欲，但作为咸丰帝的"正位中宫"，她的存在本身就是对慈禧太后独揽大权的巨大障碍。慈安一死，慈禧就开始惟我独尊，一手遮天，大权独揽。
光绪十年三月十三日（1884 年4 月8 日），慈禧太后突然罢免了以恭亲王奕?为首的全体军机大臣，对清政府进行大规模地改组。慈禧对军机处的改组表面上是由于清军在中法越南战争中连连失利，越南的山西和北宁相继失守，作为执掌军国大计的军机处难辞其咎而引起的。实际上是清朝统治集团内部各种矛盾交织的结果，特别是慈禧太后与恭亲王矛盾斗争的结果。
奕?作为咸丰帝的异母弟，在咸丰帝死后，因与慈禧合作发动政变而获得大权。当时，慈禧刚刚听政，诸事不熟悉，需要奕?维持大局，所以对奕?比较优容。清军先后平定太平天国及捻军后，慈禧就越来越不能容忍奕?与自己处于"准平等"的地位了，她有意地贬抑奕?，免去他"议政王"的称号，又纵容清议派牵制恭亲王的势力。这次慈禧对政府的改组，标志着她彻底扫除实现独裁的障碍。
这次事变因发生于甲申年，史称为"甲申之变"或"甲申易枢"。慈禧推倒奕?，代之以他的七弟奕??。奕??既然因子入承大统为皇帝，以"本生父"之故，本不能再直接干预朝政。但因他一向与奕?政见不同，在同治朝，他就因固执保守，与洋人很少来往，对奕?热心推行洋务，支持曾、左、李等引进先进技术，采用大机器生产表示不满；更对奕?在外交事务中实行的方针极力攻击。进入光绪朝，他以"太上之尊"，树用私人，结党相倾，更加有慈禧扶植。势力渐厚。当上一年中法越南问题紧张时，慈禧突然命令不再干预朝政的奕??参与议事，明显地表示对奕?的不信任，鼓励奕??向奕?夺权。这可以视为本年罢免奕?的先兆。
慈禧利用清兵在越南的失利将奕?罢黜后，首先就同奕??密商。奕??推荐礼亲王世铎出任首席军机大臣，代自己主持中枢，以解决自己以"太上之尊"不便入军机的问题。慈禧另外发布上谕，指示说，军机处遇有紧要事件，要同醇亲王商办，然后经皇帝亲裁后再降谕旨。以此确立了醇王参政的原则。
奕??掌管国政后，以太上之尊不便于入宫，疏牍每天由军机送到他府上，谓之"过府"，所有谕旨陈奏都由孙毓汶传达。于是改组后的军机处实际上掌握在奕??和他的亲信孙毓汶手里。
奕??当政后，并没有组织对法国侵略的有效抵抗，却很快地进行妥协，在镇南关大捷后同法国订立了和约，结束战争。可以说在对外妥协退让方面，比奕?走得还远。至于内政方面，他极力逢迎慈禧太后，政治更加腐败。
颐和园原是清漪园的一部分，咸丰十年（1860 年）与圆明园一起被英法联军烧毁。慈禧听政后早有意将它重修，曾遭到奕?的阻挠。同治帝亲政后，重新决定重修圆明园为慈禧太后消遣，又遭到内外大臣的一片反对，不得不下令停止。奕?深知慈禧对重修圆明园一事耿耿于怀。他当政后，为了取得太后的欢心，便决定借兴办海军之机重修园工。但恐重修圆明园财力不够，而且易遭臣下谏阻，计划改修颐和园。光绪十一年（1885 年）清廷成立海军衙门，次年便以在昆明湖旁创办水操学堂的名义奏请动用库存白银760 万两，开工修建。此事传出后，清廷索性公开宣布改清漪园为颐和园，将工程大张旗鼓地兴建起来。
兴建颐和园的经费主要由海军衙门筹措和提供。至于究竟动用了多少海军经费，历来众说纷坛。最多者估计为8000 万两，最少者估计为300 万两。经近年有关研究者推测，海军多种经费用于颐和园工程不会大于1000 万两。海军衙门不仅为兴建颐和园工程提供经费，而且又主管营建工程，甚至连琉璃材料也要由该衙门请旨饬催，俨然成了清廷的新内务府。到了中日战争爆发，颐和园工程被迫停止，海军衙门没事可办，遂宣布"经费无着"，反而裁撤了。
三、光绪皇帝的亲政
十二年（1886 年），光绪帝16 岁，已到亲政年龄。慈禧太后碍于祖制，不得不做出想要归政的姿态。六月十日她召见醇亲王奕??和礼亲王世铎等，谕以自本年冬至的大祀圜丘开始，由皇帝亲自前往行礼，并于明年举行亲政典礼。
奕??深知慈禧的权力欲极强，此举不过是考验一下他的态度，看他是否对她忠诚。不到五天，奕??想出一个"训政"的主意，带头上奏请求皇太后训政。在奏折中，他首先美化皇太后垂帘听政以来的所谓文治武功，之后便用冠冕堂皇的理由提出待皇帝年满20 岁再归政，而且声称即使亲政以后，也要永远照现有规制，一切事情先请太后懿旨，然后再向皇帝奏闻。这就不但大大推迟了光绪皇帝的亲政时间，并把慈禧操纵清廷实权的局面固定下来。为了壮大声势，他又指使世铎、伯彦纳谟祜等亲郡王一同来请求太后再训政数年。接着，奕??又同世铎等人制定了一个详尽的《训政细则》。按照这个细则，所有军国大事都要经过慈禧处理，光绪帝即使亲政也不过是一个傀儡。
慈禧训政两年后，鉴于光绪帝即将大婚，再不归政就不成体统了。十四年六月，慈禧宣布：明年正月皇帝大婚典礼后，即于二月初三日（3 月4 日）正式归政。到了光绪帝大婚典礼前，奕??又指使军机处起草了一个《酌拟归政事宜折》，提出皇帝亲政后，在京各衙门的奏折经皇上披阅传旨后，仍由军机处另呈皇太后"慈览"；对各级官吏的任命，军机大臣拟定后，要由皇上奏明皇太后，次日再降谕旨。奕??又经与世铎商议，预拟了一个朝廷办事条目，把上述原则制度化。这样，光绪帝虽可以接受中外臣工的奏折，但并无最终决定权。太后仍然处于幕后操纵地位。
十五年正月二十七日（1889 年2 月26 日），光绪帝大婚典礼正式举行。皇后为慈禧太后母家兄弟、副都统桂祥之女叶赫那拉氏；另以侍郎长叙的两个女儿他他拉氏为瑾妃和珍妃。大婚礼成，标志光绪皇帝已成年，可以亲政。慈禧太后不得不宣布"撤帘归政"。二月初三日（3 月4 日），光绪帝正式举行亲政典礼。
光绪帝亲政后，慈禧退居颐和园，隐操朝政。光绪帝每月至少要到颐和园向慈禧太后请安和听训两次，有时多达五六次。对于重要的奏折，光绪帝看后必须送呈太后"慈览"，才能颁行。皇帝的这种无权状况使皇帝的近臣们愤愤不平。侍读学士陆宝贵向光绪帝进言说：对"母后只可婉劝，不可惟谨"；御史安维峻更直接上疏指责说："皇太后既归政于皇上，若仍遇事牵制，将何以上对祖宗，下对天下臣民！"光绪帝本人也不甘心当傀儡，开始组织政治力量，在他的周围逐渐形成帝党小集团，力图脱离慈禧的控制。
帝党的核心人物是协办大学士、户部尚书翁同龢。他原本是慈禧的亲信大臣，曾任同治帝的师傅，在弘德殿教授读书。光绪帝继位后，又被慈禧指定为光绪帝的师傅。光绪帝亲政后，翁同龢渐渐归心于光绪皇帝。光绪帝处理军国大政时，也离不开翁同龢，遂成为亲信大臣和帝党的主要人物。原军机大臣李鸿藻也倾向帝党，翁同龢的至友工部侍郎汪鸣銮、长麟以及珍妃和瑾妃的堂兄礼部侍郎志锐、珍妃的师傅侍讲学士文廷式、经筵讲官李文田、侍读学士陆宝忠等都是帝党成员。从帝党成员的思想倾向来看，其骨干主要属于清流派的一些人物，如工部主事沈曾植、国子监祭酒盛昱、翰林张謇、编修黄绍箕、王仁堪、丁立爻等。此外靠近帝党的还有御史安维峻、高燮曾等。这些人或为天子近臣，或为翁同龢的门生故吏，除了翁同龢在政府中较有权势外，其余多为无权无勇的词臣言官，这就注定了不是后党的对手。后党以慈禧太后为首，阵容强大得多。内有控制军机处的亲信大臣孙毓汶、徐用仪和众多的六部九卿官员；外有封疆大吏中地位最高、权势最重的北洋大臣兼直隶总督李鸿章作为支柱。这种情形使京内部院大臣文武百官以及京外督抚藩臬，或慑于慈禧淫威，或诱于权势利禄，因而"半皆西后之党"。
帝后两党都是封建统治集团，它的产生和形成是伴随着慈禧、光绪为争夺最高统治权力而出现的，而其最初的分野和矛盾的公开化，则是从甲午中日战争开始的。
在甲午中日战争中，慈禧和光绪帝对日本的侵略态度截然相反。慈禧因循守旧，厌恶战争，担心战争冲淡她的六十大寿庆典，因而置国家民族利益于不顾，一意避战求和，主张妥协。以李鸿章为首的一批地方实力派也认为时机不利，备战不足，力主妥协退让，他们聚集在太后周围，形成帝党。
以翁同龢为首的一部分官僚则反对避战求和，主张积极抵抗，他们聚集在皇帝周围，力促光绪帝主战，形成帝党。帝后两党就以对日的和战问题为焦点，展开了激烈斗争。
在中日战争爆发前，面对日本的侵略威胁，是立足于本国，积极备战抗敌，还是依赖外国调停，搞所谓的"以夷制夷"，这是帝后两党的第一个分歧。李鸿章禀承慈禧意旨，竭力避战，幻想通过英、俄等第三国调停，和平解决争端。
针对这种情况，光绪帝于五月二十二日（6 月25 日）向李鸿章发出谕旨，明确指出根据现在情形，口舌争辩，已经无济于事，要求李鸿章对俄国的调停保持警惕。李鸿章对光绪帝的指示阳奉阴违，仍用主要精力于会见英、俄等使节。二十八日（7 月1 日），光绪帝又向李鸿章发出措辞严厉的谕旨，指责他对以前关于添兵的谕旨并未妥善办理，强调各国所谓劝阻都是"徒托空言"，要求他对战守之兵和粮饷军火必须事事筹备，确有把握。
六月初二日，批评李鸿章擅自乞求英国领事转请英国政府派舰赴日"勒令撤兵"，指出对日本的战争挑衅，应该由中国自行抵御，不应借助外人，以致示弱于人。另一方面，光绪帝为加强抗战，第一次冒犯慈禧，请求停止颐和园工程以充实军费。慈禧为此勃然大怒。
光绪帝的主战态度得到了爱国官僚的支持。翁同龢在战争乌云密布时，主张调派东三省兵，特别是旅顺兵速赴朝鲜，以备抗战。战争爆发后，慈禧命他去天津传话给李鸿章，商请俄国出面调停。翁答说："臣为天子近臣，不敢以和局为举世唾骂"表示只能传语，而不能参与议和。李鸿章秉承太后的意旨，居然一再抗拒光绪帝上谕，一味把希望寄托于外国调停，电令已在日军包围中的驻朝清军不得生事，从而使中国军队完全陷入被动挨打的地位。
战争爆发后，坚持抗战，还是屈辱求和，这是帝党与后帝斗争的第二个回合。在日军挑起丰岛海战和成欢之战后，七月初一日，清政府正式颁布上谕对日宣战，命令李鸿章严派各军迅速进剿，并命令沿江沿海各将军督抚及统兵大员整顿部队，遇到日军舰驶入各口，即迎头痛击。全国出现了一个"闻风思奋"的抗战局面，主战派暂时占了上风。李鸿章等人对国内这种局面却"怏怏不乐"，孙毓汶、徐用仪等军机大臣则极力干扰破坏光绪帝组织的抗战和整顿军队的努力，致使陆军在平壤战败，北洋舰队在黄海海战中受到严重损失，中国的抗战很快呈现一落千丈的颓势。平壤、黄海之战失败消息传来后，举国义愤。后党却乘机散布妥协投降论调，重新同俄、英公使频繁接触，施展依赖外国调停的故伎。帝党为了把抗战进行到底，要求处分李鸿章，并将主持军国大计的军机大臣交部议处，把军事指挥大权从"玩法营私"的孙毓汶和徐用仪等慈禧亲信人物手中夺过来，重新起用与慈禧素有旧憾的恭亲王奕?主持军务处和军机处。双方斗争的结果，李鸿章受到"摘顶"及革职留任的处分，奕?也重新主持总理衙门和军机处。另一方面，作为报复，慈禧将光绪帝的爱妃珍妃和瑾妃以"干预朝政"的罪名降为贵人，把坚决支持光绪帝抗战拒和的志锐发往乌里雅苏台，并撤销满汉书房，使光绪帝再无办法与亲信近臣接近。慈禧在对帝党人物进行处罚震慑后，又背着光绪帝强行作出了对日本求和的决定。重新上台的奕?也未能像光绪帝所期望的那样，反倒加紧了对日的议和活动。
帝党的反侵略斗争也不是彻底的。他们对于日本的侵略没有切实可行的办法；在战败的既成事实面前，最终也不得不接受丧权辱国的不平等条约。但比起后党的卖国投降，毕竟表现了一定的爱国主义精神，从而使帝后党争跳出了权力之争的狭小圈子，具有了爱国和卖国，抵抗与投降的性质。
甲午战后，光绪帝激愤于外患日迫，锐意革新以图富强。翁同龢也终于知道西法不能不用，乃大力搜集西书、新书，并在维新思潮影响下，认识到"非变法难以图存"，终于会见了康有为，与他详细讨论变法事宜。此后，翁同龢与维新派关系日益亲近，不仅支持和资助康有为在北京成立强学会，而且向光绪帝密荐康有为，使维新派同光绪帝沟通了关系，得以相互结合。这样，帝党走上了维新变法，自强救国的道路，帝后两党之间又围绕变法维新展开了新的斗争。
维新运动期间，后党反对变法，对维新运动进行恶毒攻击。对此，维新派在理论上给予了有力的批评。帝党则不仅在舆论上配合维新液，严厉驳斥后党的反动叫嚣，指出"时势危迫，不革旧无以图新，不变法无以图存"；并在政治上对后党进行了反击。维新运动开始后，孙毓汶、徐用仪禀承太后旨意，利用其军机大臣的权力，反对变法，翁同龢密言于光绪帝，将其二人逐出军机处，搬掉了变法道路上的两块绊脚石。强学会被封，帝党上疏力争，后得以改为官书局，选刻中西书籍和报刊译摘，以增广国人见闻。保国会成立时，后党攻击它"名为保国，势必乱国而后己"，要求查办。光绪帝出面保护说："会能保国，岂不大善，何可查究耶！"将造谣生事的御史文悌撤了职，使维新运动继续高涨。百日维新期间，后党分子怀塔布、许应骙阻挠新政，反对各科考试改为策论和开经济特科，帝党成员宋伯鲁、杨深秀立即反击，上疏弹劾。光绪帝则要求许应骙说清楚。以后，怀塔布和许应骙又阻挠属员王照上书言事，光绪帝大怒，将其撤职查办。帝党的反击，在一定程度上打击了后党的气焰，维护了维新运动。
后党面对维新派与帝党的结合，不甘示弱，极力加以破坏。对于维新派的上书，后党一再以"柜收"和"斥退"加以阻挠。并千方百计削弱帝党，摧毁维新派。光绪二十一年十月十七日（1895 年12 月3 日），后党先把帝党骨干吏部右侍郎汪鸣銮和户部右侍郎长麟以"信口妄言，迹近离间"的罪名，革职永不叙用。接着又由李鸿章的亲家杨崇伊出面攻击强学会，并强行解散。次年春，杨崇伊再次出面参劾帝党中坚人物文廷式，以"遇事生风""广集同类""议论时政"的罪名，将文廷式革职永不叙用，驱逐回籍。在光绪帝明令变法，"诏定国是"的第四天，后党为了剪除光绪帝的羽翼，又由慈禧直接下令，迫使光绪帝免掉翁同龢的职务，驱逐出京。同时慈禧迫令光绪帝宣布凡二品以上官员授新职须具折向太后谢恩，并任命荣禄为直隶总督，五月初五日又实授为直督兼北洋大臣，统率董福祥、聂士成和袁世凯三军。这样，荣禄身兼将相，权倾当朝，而后党则进一步掌握了军政实权。结果，后党终于战胜了帝党，发动了政变，扼杀了维新运动。
第二节 边疆规复与开发
一、西北规复与新疆建省
同治十三年六月十三日（1874 年7 月26 日），大学士文祥上奏要求清廷"停不急之费用，谋至急之海防"。对日本的台事专条谈判结束后，奕?和文祥对同治以来举办新政的艰难进程进行了痛苦的反思，授意总理衙门周家楣拟出《海防亟宜切筹武备必求实际疏》5 条，据此又修改为"练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久"6 条，九月二十七日（11 月5 日），以总理衙门公折呈奏。同日，军机处密寄沿海沿江各督抚，要求详细仪复实施办法。
十月二十八日，文祥又补充要求购办铁甲舰和水炮台，指出，台事虽然办结，若再有衅端，将"更形棘手"。丁日昌对总理衙门这件整顿海防疏积极响应，通过广东巡抚张兆栋代递了海洋水师章程6 条，建议于北洋、南洋、粤洋建设三大支海军；此外，署山东巡抚文彬、盛京将军都兴阿、升任两广总督英翰和安徽巡抚裕禄、浙江巡抚杨昌浚、福建巡抚王凯泰等也都对整顿海防提供了建设性的意见。
同治十一月初四日（12 月12 日），直隶总督李鸿章在复奏中提出六点建议：（1）选汰陆军，改练洋操；（2）添购机器，设厂制造西式枪炮；（3）购办铁甲舰，裁撤旧式艇船；（4）暂弃新疆，画界自守，以塞防经费匀作海防经费，并拨海关税收兴利开矿；（5）改革考试制度，加开洋务科，设洋学局；（6）稍变成法，从洋务事业中选用人才。他提出了具有近代意识的海防重于塞防论。
在他之后继续强调海防为重的有两江总督李宗羲和闽浙总督李鹤年。江西巡抚刘坤一、山西巡抚鲍源深、湖广总督李瀚章等。这些人都是所谓"海防论"者。
十一月十一日（12 月19 日），湖南巡抚王文韶奏复到京。他虽不反对整顿海防，但强调海防安危以陆防为前提，如果中国能迅速收复新疆，使俄国不能得逞于西北，则各国"必不致构衅于东南"。不久，山东巡抚丁宝桢也奏称"俄人之患，心腹之疾，患近而重"，主张首先要加强东北与西北的边防。
光绪元年正月二十八日（1875 年3 月5 日），清廷谕令亲郡王会同大学士、六部九卿讨论"海防"与"塞防"关系问题。军机大臣沈桂芬和总理衙门大臣董恂倾向于塞防，他们强调，为了不使日本渔利，应避免与俄失和，这又与塞防论者的原意不同。当日未获结论。次日，清廷再谕沿海督抚复议海防。
二月初三日（3 月10 日），李鸿章再次强调新疆界于俄国和英印及波斯之间，是各方面争夺的地区，而中国目前力量难以兼顾，不如今西征军各路将领严守现界，并酌量撤停已经出塞各军及尚未出塞的各军，将西征军饷移作海防经费。军机处将这个奏折寄左宗棠，要求他提出意见。
左宗棠远在甘陕，复折于三月十五日（4 月20 日）到京。他主张海防与塞防并重，然而就目前形势而论，列强还不至于在沿海挑起事端，收复新疆却是燃眉之急，因新疆安危关系到蒙古、陕西、山西、甘肃乃至京师的安全。军机处对这次海防与塞防之争作总结时，军机大臣文祥力排众议，坚决支持左宗棠意见。他指出，如果让西寇养成强大，那时毁关而入，则陕甘震动，驰入北路则破坏蒙古各部，彼时京师真可谓肩背皆坏，假设再遇海防紧急，必然背腹两面受敌。军机处最终认定收复新疆，南铃回部，北抚蒙古，以防御英俄的方针。
三月二十八日（5 月3 日），清廷授左宗棠为钦差大臣，主持新疆军务；任命金顺为乌鲁木齐都统，仍帮办军务。
13 天后，李鸿章的幕僚薛福成应诏上了"海防密议十条"。四月二十六日（5 月30 日），清廷以沈葆桢为两江总督，督办南洋海防事宜，命李鸿章以直隶总督督办北洋海防事宜。
这场"海防"与"塞防"之争，历时六七个月，以清廷确认同时并重而暂时收场。中国同时在西北与东南两个方向掀起国防建设热潮。
左宗棠为收复新疆做了大量准备，把在疆湘、淮、蜀、旗各军汰弱留强，整编为包括汉、满、回各族将士的西征大军，内分刘锦棠部25 营，张曜部16 营，金顺部40 余营以及陆续增编的其他部队，共七八万人；鉴于军饷严重不足，他奏借英国怡和洋行300 万两白银，借德国泰来洋行500 万两洋债；另外积储大量粮饷器械并策划转输事务，还在兰州开办机器局生产近代化的枪炮武器。
光绪二年（1876 年）二月，左宗棠建旗启行。三月，左驻节于肃州，命大将刘锦棠出塞，实施"缓进急战"与"先北后南"战略。这时，勾结阿古柏反动政权的陕回头目白彦虎正盘踞在北疆。闰五月，刘锦棠兵进古城。六月二十二日（8 月11 日），锦棠首战告捷，克服黄田；二十八日（17 日），会合金顺部攻克古牧地，毙敌五六千人，生擒250 人，获战马200 余匹。从黄田到古牧地共毙俘阿古柏的浩罕官兵50 余人，夺获洋炮刀矛无数，击退阿古柏援兵阿托爱部。二十九日（18 日）攻克乌鲁木齐，获战马70 余匹。接着，攻下迪化州和伪清真王妥明所筑王城，不战而下昌吉、呼图壁、玛纳斯北城。金顺军屡攻玛纳斯南城不下，刘锦棠分兵助战。九月二十一日（11 月6 日），克之。白彦虎率余部逃往南疆。新疆北路除伊犁地区外，大体略定。
阿古柏增固天山防线，命其子海古拉守托克逊，命骠悍善战的大总管爱伊德尔呼里守达坂，命白彦虎部将马人得守吐鲁番，构成三角防线，阻遏西征军进入南疆，而自居喀喇沙尔策应全局。
西征军于大雪封山后，一面休整，一面肃清天山北路。三年三月，解冻。初三日（1877 年4 月16 日），刘锦棠挥师越天山，锁达坂；张曜率部攻吐鲁番。刘部以大炮轰坚城，步骑军猛冲，初七日全歼达坂匪军，无一人一骑漏网，毙敌数千人，生俘1000 余人，获战马800 余匹，精利枪炮1400 余件，释放被裹胁维吾尔族及土尔扈特人数千，给以衣物令其各回原部。敌大总管爱伊德尔呼里以下大小头目"震慑异常"，表示愿向阿古柏报告西征军的兵威，以缴还南八城。刘锦棠乘胜又挥师奔袭托克逊，十三日（26 日）克之，守将海古拉逃走，城内2 万居民出降，毙敌2000 余人，生擒100 余人，夺战马数百匹，枪械2000 余件。张曜部自三月初一日自哈密西进，至十二日（25 日），连下吐鲁番外围盐池、七格腾木、辟展、连木沁台、胜金台、鲁克沁等地。十三日，会同刘锦棠的援兵罗长祐部攻下吐鲁番满汉两城，接受白彦虎部将马人得投降。
此时，南八城人民苦于阿古柏政权的急征暴敛，亟盼祖国大军解救。阿古柏于四月初十日（5 月22 日）在库尔勒暴死，其子海古拉裹其尸西行，将至库车，阿古柏长子伯里胡里派人截杀海古拉，踞南境自立为王，推白彦虎守库尔勒。
英国人出面向清廷调停，请保全阿古柏政权。对此驻英公使郭嵩焘、北洋大臣李鸿章都有意接受调停。左宗棠则断言不可，强调阿古柏政权所占据的喀什噶尔在汉代就已经隶属中国，本是中国土地，现在英国出面要求允许阿古柏立国，实际是企图为它自己的印度殖民地增加一座屏障，我们决不能示弱。清廷采纳左宗棠的意见。
左宗棠遂派刘锦棠率军长驱直进南八城，以张曜为后续部队，搜剿潜伏顽匪，安定后方秩序。八月二十六日（10 月20 日），锦棠主力进至曲惠，迫近喀喇沙尔。白彦虎掘开都河堤阻止前进。西征军绕行。九月朔日（7 日），锦棠收喀喇沙尔。两日后，部将余虎恩收库尔勒。白彦虎裹胁数万群众运粮西走。刘锦棠选精骑追击。白彦虎弃难民自率亲兵逃库车。西征军从库尔勒至库车，6 日内奔驰900 里，营救被裹胁群众10 万人，设善后局，给以籽种使之各安生业。十五日（21 日），锦棠军至拜城。十九日（25 日），在上铜厂痛击叛匪，毙其数千，生擒百余，夺战马200 匹。而后又连克阿克苏、乌什。
十月朔日（11 月5 日），张曜军进至库车，西征军后方巩固，粮食可就地采购。和阗头目反伯克胡里，请清廷招抚。伯克胡里仅拥西三城。十一月，刘锦棠分兵三路，十四日（12 月18 日），克复沦陷12 年的喀什噶尔，毙敌七八千人，生擒千余。十七日（21 日），克叶尔羌城，二十日（24 日），克英吉沙尔。二十四日（21 日），伯克胡里和白彦虎逃入俄境。
总计西征军收复西四城战役毙敌万余人，其中包括阿古柏妻女、第五子、第六子和悍党千余人，生擒叛国集团头目金相印父子，解放大量被裹胁群众。
在不到两年时间内，新疆除伊犁地区外全部收复。新疆的重新规复，把设省问题提上议事日程。
乾隆年间清军平定准噶尔以后，在北疆乌鲁木齐和巴里坤地区设置迪化府和镇西府，编为镇迪道，划归甘肃省管理，在哈密地区由札萨克王公管理民政，在南疆维持原有大小伯克的统治。全疆军务以伊犁将军总理，下辖伊犁参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣、乌鲁木齐都统及各战略要地办事大臣和领队大臣。这种军民分治的军府制造成官民悬隔，不利于贯彻中央集权制统治，给少数民族上层分子制造民族分裂以可乘之机。有识之士早有将新疆改为行省的建议，如龚自珍、魏源等。
光绪三年五月二十四日（1877 年7 月4 日），清廷谕令左宗棠通盘筹划新疆事务。六月十六日（26 日），左宗棠奏《遵旨统筹全局折》，认为改行省，设郡县，是新疆长治久安之策。次年正月，当南疆全部收复时，左宗棠再次提议设置新疆省。清廷担心战乱之余，新疆人口流失，无可治之民，令左宗棠再求可进可退之策。左于十月二十二日（11 月16 日）奏道，趁此战乱之后，各地头目人等多有衰败，正可设省置县，克服关内外隔绝、官民隔绝等积弊，掌握民情，修明政事，奠定长治久安的基础。清廷赞成此议，但认为在伊犁尚未收回的时候，一切有关建置问题还难以决定。
左宗棠遂领导部下在已恢复的失地上做了大量的建省准备工作。当西征军转战于北疆时，左宗棠就指示在已复之地上招集流亡，收复屯田，修治道路，疏浚水利等。进军南疆后，又陆续设立"善后局"，领导各族群众进行重建家园的活动，同时将原由王公伯克或宗教头目控制的"命盗、钱债、田土、户婚"等地方民政、司法和赋税的管理权掌握起来，起到了地方临时政府的作用。
光绪六年四月二十九日（1880 年6 月6 日），左宗棠再次奏请在新疆设省，强调这对于国计民生和边防都有大益，他提议设总督一名于乌鲁木齐，设巡抚一名于阿克苏，使之分控天山南北两路，互相声势联络；同时，在改革原有军府制设置以维持治安基础上，具体拟定郡县设置计划。八年三月二十七日（1882 年5 月14 日），陕甘总督谭钟麟重提新疆建省，认为新疆应改行郡县制，但不必设官过多。七月初三日（8 月16 日），刘锦棠综合左宗棠和谭钟麟意见，提出修正方案，他认为新疆州县尚少，而且经济上依赖甘陕，难以孤立存在，拟仿江苏建置的先例，在陕甘总督之下添设甘肃巡抚，加兵部尚书衔，驻于迪化，下设三个道，为镇迪道，除原甘肃省镇迪道所辖各州县外，另辖原属甘肃省安肃道的哈密；阿克苏道，辖南疆东四城；喀什噶尔道，辖南疆西四城。每道以下各设府、厅、州、县若干。
伊犁仍设将军，但不再总理全疆军务，只管伊塔边防，在塔城增设副都统一员。将吐鲁番及南路原参赞大臣、办事大臣及领队大臣一律裁去。将哈密北至伊犁的其他都统、办事大臣及领队大臣酌量裁撤。十一月十五日（12 月24日），清廷批准这一修正方案。
九年四月，刘锦棠奉旨与陕甘总督谭钟麟委任试署南疆各道府厅县的各级官员。各官府治所开始完善城垣、坛庙、仓敖、监狱、驿站等设施。十年十月初二日（1884 年11 月19 日），清廷授刘锦棠为甘肃新疆巡抚，调魏光焘为新疆布政使，新疆正式改为行省制。十一年，刘、魏先后到达迪化（乌鲁木齐），建立巡抚及布政使衙门。至光绪二十八年（1902 年），全疆共建镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道和伊塔道等四个道，下辖6 府、10 厅、3 州、23 县与分县。
设省后，清廷在新疆有效地推行了一些有利于统一政治、恢复并发展经济的措施。光绪十三年（1877 年），清廷将新疆所有伯克名目全部裁汰，根据原有品级高低分送道府厅州县衙门当书吏，或者专司稽查。在北疆镇迪道和伊塔道所属各州县以及南疆东部，地方政府广泛推广屯垦制度，有"兵屯"、"犯屯"、"民屯"等3 种形式。"兵屯"主要为左宗棠所部湘军先后退役的数万人，安插于驻防地垦荒屯田；"犯屯"是发遣内地的"绞罪减流人犯"来疆垦荒，给予牛籽房具，或自行来疆垦种，以达移民实边的目的。在南疆各城，地方政府分别设立"蚕桑局"，招募浙江湖州等地有丰富养蚕植桑经验者来传授栽桑、养蚕、缫丝、织绸等先进技术。同时加强思想文化方面的教育，在较大城镇普遍设立义学，教授儒家典籍，招生采取摊派方式，规定汉、回、维吾尔族儿童均须入学接受教育。
二、台湾建省与建设
日本自明治维新以后，由落后的小国一跃而成为称霸东亚的强权，并参与西方列强对远东地区的殖民争夺。它的侵略魔爪首先伸向琉球与台湾。琉球是中国的藩属国，台湾是中国的领土。
同治十年（1871 年）十一月，一艘琉球船只遭飓风袭击，船上69 人，淹死3 人，其余漂至台湾东海岸，与当地高山族人发生冲突，被杀54 人，仅逃出12 人，辗转经由台湾府风山县护送到福建省，妥善安排回到琉球。十二年（1873 年）三月，又有日本小田县渔民4 人漂流到台南山后，被台湾居民救出送至上海，交给日本领事馆回国。前者是琉球人遇难，与日本无关；后者是日本渔民得到台湾居民救助得以脱险，本应感谢中国。但日本早已把台湾作为海外扩张的首选目标，遂以此为藉口，挑起外交争端。
五月二十六日（6 月20 日），日本驻华副使柳原前光访晤总理衙门大臣毛昶熙和董恂，质问琉球难民被杀一事。毛昶熙、董恂回答"二岛俱我属土，属土之民相杀，裁决固在于我。我恤琉人，自有措置，何烦贵国事而烦为过问？"但又表示"杀人者皆属生番，故且置之化外，未便穷治"。日方表示："贵国舍而不治，是以我邦将查办岛人"。对日方这种明目张胆的侵略企图，既未当场予以严厉驳斥，也未在事后采取紧急措施予以制止。
十三年二月（1874 年4 月），日本设立台湾著地事务所，任大隈重信为长官，派陆军中将西乡从道为台湾事务都督，率兵3000 人侵略台湾。三月初三日（4 月18 日），英国公使威妥玛向中国透露消息，问总理衙门："东洋兴师，曾向中国商议准行否？"接着，西班牙使臣、法国翻译官和总税务司赫德等都告知此事，上海报纸也揭载出来。二十六日，总理衙门谴责日本出兵侵台。二十九日，清廷指派船政大臣沈葆桢带兵舰巡视台湾。四月十四日，又加派沈葆桢为钦差大臣，渡台办理防务。日军已于四月初七日（5 月22 日）开始进攻台湾高山族牡丹社和高士滑等部落，牡丹社头目阿禄父子多人战死。五月初一日（6 月14 日），沈葆桢带福建布政使潘霨、洋将日意格和斯恭塞格乘三艘国产军舰出发，初四日先后抵达台南安平。初八日，潘霨偕台湾道夏献纶及洋将日意格、斯恭塞格赴琅峤的日本兵营访晤西乡从道。西乡称病不见，并称生番非中国所属。潘霨等人以台湾府志所载生番亦按年缴纳番银以及各番社均有对官府具结为证。西乡无话可说。
四月十八日（6 月2 日），日军约集三四千人，乘二十六七艘火轮战舰侵台，其中有2000 人上岸进攻番社。许多高山族居民遭到屠杀蹂躏，存者据险力抗日军，出没无常，也使日军时有损失。西乡从道于是改变战术，修造道路桥梁，建都督府，用屯田法围困高山人。
日本得知中国将派大兵赴台，十分恐惧。六月，日使柳原前光到天津访晤李鸿章，继而到京与总理衙门辩论。日本国内各道征兵，进行战争准备，向英国商购铁甲舰。清军则在澎湖列岛构筑炮台，架设台湾厦门间海底电缆，向德国购买3 万支洋枪，向素习西洋枪炮的淮军唐定奎部6500 人以及水师赴台，决计遏止日本侵略。
清政府的强烈反应，使羽翼未丰的日本政府感到畏惧，遂要求通过谈判解决问题。谈判中，日本要求中国承认日本的军事行动是正当的，并赔款500万两，后来降为200 万两。中方主持谈判的文祥坚持两处皆属中国，两地生番相杀，与日本无关，拒绝日方的赔款要求，执意一个钱也不给。谈判陷入僵局。
日本转托英使威妥玛出面调停，威妥玛对总署说，日本所欲200 万两，为数不算多，非此不能了局。总理衙门同意付银50 万两，但不是赔偿。经英国公使出面调停，九月二十二日（10 月31 日），清政府与日本签订了《台事专条三款》与《会议凭单》。其要点为：（1）清政府承认日本国出兵台湾为"保民义举"，不加谴责；（2）清政府对前次所有在台湾遇害之家属给予抚恤银10 万两，日本在台湾所修道路营房等，由清廷留用，给以价银40 万两；（3）注销两国有关此次台事的一切往来公文，作为罢论，中国政府设法"妥为约束"台湾"生番"。
这个事件，中国本来在各方面都处于有利地位，可以在谈判桌上取得完全胜利。但最后还是同意付款50 万两。尤为严重的是，日方在条约文字上暗下工夫，而清朝政府的谈判官员却糊里糊涂。如条约的说明文字宣称："兹以台湾生番将日本国属民妄为加害??"。条约的第一条又称："日本国此次所办，原为保民义举起见，中国不指以不是。"在所谓的"属民"、"保民"等词语的掩盖下，琉球竟被当做了日本的属国。而在日本兴兵侵台这个事实上，条约中竟用了"义举"字样。对于如此重大的疏漏，清政府却丝毫没有觉察。而刚刚走上对外扩张之路的日本，由此从中得到某种激励。1879年，日本公开吞并了琉球，设冲绳县。
中日台事纠纷办结以后，沈葆桢以战略眼光主张要用"创始"精神经营台湾善后事宜，以绝资本主义列强觊觎之心。其措施是把开山、抚番和海防诸事融为一体，为台湾的近代化建设奠定良好基础。同治十三年（1874 年）十一月，沈葆桢筹议台湾善后所提的最重要措施是提高台湾的行政地位，建议将福建巡抚移驻台湾，以使台湾能够屏蔽东南七省。他将原有的一府二厅增为二府八县四厅。清廷议定福建巡抚今后冬春驻台，夏秋驻闽，两处兼顾，加强对台湾的经营管理。光绪二年十二月十八日（1877 年1 月31 日），刑部侍郎袁葆恒上疏指出，福建巡抚半年驻闽，半年驻台，恐有荒闽中事务之弊，而台湾的建设又会流于空谈，他建议把福建巡抚改为台湾巡抚，长驻于台湾，闽省事务归闽浙总督管理。这时正担任闽抚的丁日昌也有同感，他上奏说分驻两地，往来不便，请派重臣驻台湾，督办数年后建省。清廷未能采纳他们的建议。中法战争爆发后，台湾的战略地位再次引起注意。十年九月（1884 年10 月），督办台湾军务的淮军名将刘铭传被任为福建巡抚。次年五月，他以台湾需要大力建设的理由，坚辞闽抚，请求专驻于台。七月，左宗棠也上折重申台湾应以大员专驻的建议。此外，贵州按察使李元度也有相同建言。七月初五日，清廷遂正式发表台湾建省上谕，将福建巡抚改为台湾巡抚，由刘铭传为首任，福建省事务归闽浙总督杨昌濬兼理。
刘铭传于十二年（1886 年）对台湾省行政区划进行较大的调整，将彰化桥仔头设为台湾首府首县，作为省会（今称台中）；将原台湾府县之地改称台南府、安平县，将嘉义东境和彰化南境合并为云林县，将新竹西南境独立出来设为苗栗县，将卑南厅升为台东直隶州，于花莲港设州判，将淡水东南土地划归基隆厅，改通判为同知。这样，沈葆桢时代的二府八县四厅，一变而为三府一州十一县三厅，初具省级规模。刘铭传在沈葆桢所开端绪的基础上，积极推进台湾的近代化，主要从三个方面着手。
（1）开化高山族居民，加快其进化速度
刘铭传看到高山族人民的开化与海防实为表里，如果"番地"不开化，社会秩序不安定，则"防海"尚须"防番"。到光绪十二年上半年，刘铭传督率部下招抚400 余番社，归化7 万余人，十三年，其部将张兆连在山后又招抚218 社，归化5 万余人；章高元于山前招抚260 余社，3.8 万余人。在继续"抚番"的同时，仍推进开山工程。张兆连开通了嘉义至卑南道路，林朝栋与抚垦帮办大臣林维源开辟中路和东路。开辟横贯前后山的道路工程尤为险难，由张兆连部从水尾凿山向西，章高元部由集集街凿向东，越险谷穿峭壁，180 余里山路于十三年春竣工，使穴居野处的高山族人走出原始生活，至十六年全台秩序大体安定。
为了加速高山族人的进化，刘铭传制定招徕政策，派人到大陆广招福建贫民来台开发，使之与高山族人杂居，逐步推广汉族先进生产技术，还在各重要番区设立抚垦局，立番市，局中设有医生及教耕教读人员，教高山族人学习耕织技术：另在一些义塾吸收高山族子弟千数人入学，台北所设的番学堂不但教以汉文、算术、官话、台语和礼仪，而且给以衣食。这些措施对高山族人的社会进步及台湾秩序安定都发生了良好的作用。
（2）清理台湾财政，积累近代化资金
台湾土地税自康熙年间谕令"永不加赋"后，土地开辟日多，而国税却没有丝毫增收，小民负担却并未减轻，均被土绅剥削而去。台湾开始建省后，不能自养，行政经费要依赖国家指定福建省给予每年80 万两的"协饷"。为了解决近代化资金问题，光绪十二年四月，刘铭传在台北府与台南府分别设立清赋总局，各属县厅设分局，由知府统理，知县主持，进行彻底的清丈土地和清理田赋工作。至十四年大体完成，所收田赋已超过原额40 万两，而小民负担有所减轻。其新赋交收办法仿一条鞭法，方便农民，而肯吏不便朘削，除正赋外，明定"补水"、"平余"章程，不许胥吏额外加派。台湾正额赋税原是18 万两，经过一番整顿，赋税额增至67 万余两，接近4 倍。此外，恢复了因中法战争被破坏了的基隆煤矿，购进新式洋机，增加煤炭产量；又设煤油局，钻取石油；设全台脑琉总局，收取樟脑、琉璜之利；加强船政管理等。于是，全台杂税（包括煤炭、茶叶、樟脑、船货厘金、盐课、鸦片等）由原来90 万两增至370 余万两。刘铭传还设官银局，购用洋机造币，每年出币数十万枚，开中国近代币制改革之先。
（3）以国防为龙头，开展近代化建设
刘铭传认为台防是南北洋海防的关键，而澎湖又是台防的"锁钥"。所以他的一切近代化建设都是紧紧围绕着加强国防的目的进行的。刘铭传兴工改筑钢筋混凝土西式炮台10 座，向英国阿姆士顿厂购置钢铁后膛大炮31 尊，水雷80 具，以及加农炮若干，加强台澎岸防设施。将澎湖副将改为总兵，部署防军30 营，均配用洋枪，聘外国军事教官进行教练。还在台北设立机器局，聘德国彼德兰为工程师，生产弹药、枪弹，炮弹等。基隆炮台聘用德工程师庞斯监工，按照西法重建，极其坚固。
电报线在沈葆桢和丁日昌时已由台南架至安平和旗后，不足百里。刘铭传于十二年五月招德商上海泰东洋行承办台北至基隆、沪尾以及台南的800里陆线，使全岛信息畅通。八月，复招英商上海怡和洋行承办安平至澎湖、淡水至福州的水线，使台湾与大陆信息贯通。十四年，陆线和水线均告竣工以后，设立一座电报学堂；此外发行邮票，票面上部绘龙，下部绘马，寓示中国邮传；另备邮船两只，往来于台湾与闽省及上海之间。台湾办新邮政比大陆早九年。刘铭传另拟于台湾办电话事业，因故未能完成。
在海上交通事业方面，刘铭传在香港定造4 艘轮船，另由南洋侨商集资购买2 艘，航线由台湾达于上海、香港、西贡、新加坡、吕宋等港。十三年，刘铭传招商股办起台湾南北铁路，计划北起基隆南达台南，使海防陆路得以贯通首尾。十四年，因商股观望不前，集资困难，改归官办。十七年，基隆台北段20 英里通车，两年后，台北新竹段42 英里通车，两段合计62 英里（近200 华里）。
刘铭传治台7 年，积劳成疾。复因厉行新政、清赋加税收，绅商富户多怨其苛，诸项革新多遇官场掣时，最后又因基隆煤矿续开新井无款，委诸英商集资承办，遭革职处分。刘铭传愤而辞职。他的后继者邵友濂吸取消极教训，一反刘铭传所为，将各项新政废止，停办学堂和铁路等，台湾建设陷于停顿。
三、西藏问题与西南改土归流
西藏地区是清帝国的重要藩部，归理藩院管理，分别由达赖喇嘛和班禅喇嘛协理前后藏事。清廷另派驻藏大臣及帮办大臣分驻于前后藏，地位不仅与达赖和班禅平等，而且凡藏内宗教、民政、财政、军政、外交、司法、交通、边防等悉归管理。充分体现中央对西藏地方的完全主权。英国殖民主义者早在乾隆四十五年（1780 年）就向后藏班禅喇嘛要求互市，妄图向西藏渗透。道咸时期以来，英印殖民当局相继征服廓尔喀（尼泊尔）和哲孟雄（锡金），清帝国和西南藩篱大坏，西藏更直接暴露于侵略者面前。
光绪二年（1876 年），中英《烟台条约》规定英国可派员从北京出发经由甘肃青海一带，或由四川进入西藏探访抵达印度的路径，也可以由印度进入西藏；各地方大吏及驻藏大臣应"派员照料"。十二年（1886 年），中英商订《缅甸续约》时，因清廷代表对此规定不满，予以撤销，但英国对印藏路线已探访相当详悉。
十四年，英印当局以争哲藏界地为名，进攻西藏，藏军顽强抵抗，伤亡数百人，亚东、朗热等隘口失守。清廷派驻藏大臣升泰赴印度加尔各答对英谈判，放弃对哲孟雄的宗主权，承认其归英国保护，并重定藏哲边界，以布坦交界的支莫挚山起至廓尔喀止，分为哲属梯斯塔和山南诸小河流域、藏属莫竹和山北诸小河流域。
十六年二月二十七日（1890 年3月17 日），中英双方正式在条约上签字。十八年，驻藏大臣升泰进一步与英印当局议定藏印通商事宜，六月四日议妥《中英会议印藏条约》，规定中国开放西藏亚东为通商口岸，次年十月二十八日（1893 年12 月5 日）正式签署。
这时俄国也在窥视西藏，暗中煽动西藏地方政府拒英。二十一年（1895年），前藏十三世达赖喇嘛亲政后，受三大寺蛊惑，"恃俄国为外援"，拒绝按升泰所订的条约派员勘界。次年，西藏在俄国鼓动下与受英国控制的廓尔喀发生磨擦。至此英俄两国对西藏的争夺公开化。
二十九年（1903 年），英俄两国抛开中国在伦敦谈判西藏问题，为在藏权益争得不可开交。九月，英印当局诉诸武力，单方面派兵进入西藏。十月，英兵进抵亚东。十一月，俄兵也进入西藏，但因日俄之间战云密布，没有再向西藏展开军事行动。
三十年二月二十六日（1904 年4 月11 日），英军进抵江孜，藏族军民殊死抵抗，藏兵伤亡800 余人，江孜失守。四月初一日（5 月15 日），西藏地方政府正式对英宣战。六月初一日，英军向拉萨推进，初七日（7 月19 日），达赖喇嘛遣使求和，本人走青海，抵库伦。英军于二十二日（8 月3 日）进入拉萨。清廷褫夺达赖喇嘛名号，饬令班禅摄理藏事。七月初五日（8 月15 日），西藏地方政府接受英方要求，二十八日（9 月7 日），签订《拉萨条约》，除承认光绪十六年所订藏印条约外，另规定开放江孜、噶大克、亚东为商埠，拆毁边界至江孜及拉萨间的所有炮台和防御设施，并向英赔款。订约后，英兵撤出拉萨。
俄国闻知订立此约，立即向清廷抗议，谓中国如将西藏对英开放，亦须将蒙古库伦及新疆等地利权让于俄国。清廷表示不承认此约，派唐绍仪前往西藏查办，旋又委任为议约全权大臣赴印，重新对英交涉。英印当局不予转圜，谈判陷于僵局。唐回国，留参赞张荫棠于印度。不久，英印当局竟然派兵50 名到后藏把班禅劫到印度。
对于西藏四部之一的拉里地区，英国也力谋进取。光绪十六年（1890年），英兵侵入拉里所属拉达克，三十一年（1905 年）将拉达克置于英印殖民保护下。拉里首府噶大克开放后，英员驻此考察一切，却阻止中国的中央政府官员前往视察。
