这样做的意义何在？答案取决于经济主要是受价格指导的还是主要是受发放许可证
指导的。如果有关劳动力、建筑物或原料的使用或者有关进口、消费或资本形成的水平
的决定一贯由政府作出，那么仅仅为了保证它的决定的连贯性，它就需要对整个经济掌
握相当全面的数字。另一方面，要作出的决定越少，它需要汇集的信息也就越少。那些
受价格指导的经济没有生产计划照样运转自如；每个人都执行自己的计划，由市场机制
协调一切活动，中央只作有限的控制。
因此，拟订一项全面的生产计划的理由存在与否，取决于由一个中央机构制订详细
的经济计划的理由存在与否。在这里论述这个问题的一切细节会使我们离题太远，本作
者已经出过一部专门论述这个题目的书。大致说来，不应由中央作详细计划的理由是，
这是不民主的、官僚主义的、不灵活的，可能会造成极大的错误和混乱。这也是不必要
的。逐项作计划的理由充分得多；这就是说，应集中力量解决几个特别适于施加影响的
问题，如出口、资本形成、工业生产或粮食生产的水平问题；而让经济的所有其他部分
通过自我调节去适应供求关系。作某些计划是必要的，因为供求结果并不完全为社会所
接受；但是计划可限于这样一些方面，在这些方面，改变只是由市场力量的作用产生的
结果被认为是十分重要的。
在经济的某些部门，非常需要作逐项计划，因为在这些部门，按市价需求和供应是
不平衡的。如果发生通货膨胀，特别是如果政府试图用控制价格的办法来对付通货膨胀，
实际上整个经济都会如此。通货膨胀造成短缺，因此需要对某些基本资源进行配给或颁
发许可证，特别是粮食、某些原料、外汇及建筑能力；除非每种配给商品都有预算，表
明预料的供求情况，否则不可能进行有效的配给。除了通货膨胀以外，经济发展常常使
某些部门受到压力，虽然另一些部门可能减轻压力。全体熟练劳动力，特别是建筑业几
乎肯定会受到压力，所以对熟练劳动力的供应，特别是对这种劳动力的可能的需求，最
好能掌握尽可能充分的统计材料。如果国内生产的发展超过出口的发展，而又没有足够
的进口品取代物，那么外汇也可能受到压力。如果农业生产率落后于经济其他部门的发
展，粮食供应也可能受到压力。由于不能希望所有经济部门都协调一致地发展，经济发
展必然会使有些东西过剩，有些东西短缺，正是在经济中供求之间的不平衡最明显和最
严重的地方，需要收集最充分的情报，以确保有限的资源得到最充分的利用。
决定大多数生产计划的形式的三种最重要的短缺是缺少资本、缺少熟练劳动力和缺
少外汇。每种短缺又分别造成了三种限制，即总计划的规模决不可超出现有总资源的范
围，执行项目的方法必须是最能节省稀少的资源的，必须把能最快增加稀少物资供应的
项目置于首位。最后一点是根本的，虽然经常被忽视，对计划的真正考验不是如何有效
地为稀少物资颁发许可证或进行配给，而是如何迅速通过增加供应来消除短缺。
并不是所有国家的经济都缺少资本。在第二次世界大战结束后不久，甚至有不少国
家拥有足够的资本和足够的外汇来资助大规模的投资计划，其困难倒是在于缺少适当的
劳动力或者实际缺少钢及水泥等商品。但是，这只是由战时金融储备积累造成的暂时现
象。大多数不发达国家现在再次处于长期没有什么资本可积累的情况之下。因此既需要
使投资计划的总规模保持在现有资金的范围之内，也需要通过限制消费来增加资金。在
投资和储蓄之间保持适当的平衡是必要的，因为两者之间的实际差别会造成通货膨胀。
我们看到，有一点通货膨胀有助于资本形成，但是在工业经济中的作用比在农业经济中
大，如果要使其不破坏经济，需要加以非常仔细的控制（第五章第二节（一））。因此，
决不可让整个投资计划超过现有储蓄额加上被认为是可以允许的通货膨胀率，如果通货
膨胀的话。同时，必须使限制消费的措施成为任何旨在加快资本形成率的计划的一个组
成部分，不管这种限制采取的形式是志愿储蓄、分配奢侈品消费还是收税。我们在本章
的后面一部分（第二节（二））还要再谈这个问题。
资本短缺既影响为计划选择项目，也影响选择执行项目的方法。在选择项目时，规
则是只在每个资本单位产出的边际利润最高的方面投资。这不能光从产品能卖多少钱的
角度来计算，因为有些项目带来的利益远远超出货币收入；公用事业尤其是这样——改
进运输、水利或电力供应使其他产业增加的产出可能远远超过公用事业的收入本身表现
出来的利益。这一规则也不符合主要在资本与劳动力的比率低的项目中使用资本的情况，
因为资本使产出增加得最多的某些产业恰恰也是资本相当密集的产业，比如某些公用事
业、矿山和钢铁厂。
其次，几乎任何项目都可以用节约地使用资本的方法或以资本主义色彩较浓的方式
来执行。如果资本少，就应选择资本主义色彩较淡的方法，因为用这些方法创始成本对
连续成本的比率低，酝酿阶段短。如果在计算不同方法的比较成本时使用的利率高（高
于政府证券的利率，这种利率通常低于资本对社会的实际价值），就会自然而然地使用
这种方法。
非熟练劳动力大量过剩的国家必须特别小心谨慎，因为在这种情况下，货币工资不
反映使用劳动力的实际社会成本。
在这种情况下，如果用资本来做的事情用劳动力来做同样可以很好地完成，资本就
不具有生产性；鉴于工资水平，这种投资对资本家来说可能是十分有利可图的，但是对
整个社会来说，却是无利可图的，因为它们使失业人数增加，而产出不增加。在农业机
械化和在同家庭手工业的竞争中，最有可能发生这种浪费资本的情况（第三章第四节
（四）和（五）），因此，防止这种投资可能是可取的。有时候，这种投资即使不增加
产出，也特别具有吸引力，因为它是那么节省劳动力（比如使用推土机），或从钱的角
度来说，与手工方法相比是那么便宜，那些难以找到钱来进行公共投资的财政部长们肯
定不愿使用较贵的劳动密集方法；但是，事实仍然是，从社会观点看，在那些国家用机
起来做剩余劳动力同样能很好地完成的事情是一种浪费。如果把资本用来增加就业机会，
实施那些不能用手工来工作或手工的成本高得惊人（这是财政部长们的例外条款）的项
目，资本就能产生最大的效果。如果把资本用于已经由手工做的工作，而额外的产出在
不减少就业人数的情况下，由于需求的弹性或者由于使用资本后产品本身有了改进而能
够被吸收的话，资本可以产生同样的效果。也有这样一些行业，在那里资本增加了国民
产出，但是也减少了就业；比如，供人们消费的粮食增加了，但是由机器代替了人和畜。
对经济的决定性考验是整个国民产出的情况怎样，而不是就业或货币成本的情况怎样，
但是，实际上，在货币成本低得多的情况下，要防止用资本来代替劳动力的浪费在欧治
上是不容易的，同样，在会造成大批人失业的情况下，要防止用劳动力来代替资本的浪
费在政治上也是不容易的。
缺少熟练劳动力会造成同缺少资本一样的问题。如果缺少熟练工人，就必须节约使
用，选择那种减少对熟练工人的需求的方法。几乎可以肯定，短缺之一是管理大型企业
的技术，所以不发达国家在考虑计划时应注意小规模组织，而不是大规模组织（第三章
第二节（三））。如果要避免混乱和浪费的话，还必须使总计划保持在现有技术的范围
内。建筑计划更应如此。我们已经看到（第五章第一节），50％到60％的投资在建筑业，
而缺少建筑能力常常是妨碍加快资本形成速度的主要障碍。这不是一个不可逾越的障碍，
因为如果认真对待这个问题并采取措施来招收和培训必要的劳动力的话，迅速扩大建筑
业并不比迅速扩大军队困难。但是，令人惊讶的是，生产计划常常不写入这一条。
一个国家是否缺乏外汇取决于发展是否主要靠出口部门（第五章第三节（二））以
及引进多少外国资本。如果发展主要在国内部门（印度，澳大利亚），外汇几乎可以肯
定是困难的。在这种情况下，特别吸引人的生产方法就是节约使用进口机器或原料的生
产方法，支持赚取或节约外汇——比货币成本或货币收入多出的那部分——的产业也是
可取的。每一项发展计划都应谋求在内外贸之间保持适当的平衡。在欠发达国家的经济
中，进口额上升的速度至少同收入一样快，通常是更快。拥有多种自然资源和气候的国
家，如苏联、中国或美国，随着它们的发展，可以用国内生产来代替进口，它们的收入
有可能在不相应扩大进口的情况下增加。大多数其他国家都太小，所以做不到这一点。
随着它们的收入的增加，它们需要范围更加广泛的商品和原料，如果它们的人口迅速增
加，它们可能还需要进口更多的粮食，因此在任何发展计划中，需要把扩大能够出口的
产品及开发新市场放在首位。获得外国投资或赠款来支付部分进口的可能性使情况变得
更为复杂；这暂时减少了出口的需要，但是到了需要偿还本金和利息的时候，最终的影
响是，甚至必须使出口增长得比进口还快。在两种情况下，这个问题特别困难。一种情
况是，出口商品是粮食。如果粮食产量不迅速提高，国内需求的增长可能使国内消费者
吃掉本来可用于出口的粮食；阿根廷就发生过这种情况。另一种情况是人口过多的国家，
它必须实现工业化和打入世界工业品市场（第六章第二节（一））。发现出口商品和市
场并不总是很容易的，但是，不能仅仅由于这种原因而把这个问题撇在一边。
缺少外汇往往只是反映了未能在制造业和农业的增长之间保持适当的平衡。如果其
中一个部门扩大了产出，其影响就是增加了对另一个部门的产品的需求，任何短缺都会
造成国际收支的紧张。工业的迅速增长要求农业也迅速增长。产业工人需要更多的粮食。
工厂需要从农村招收劳动力；需要扩大农民的市场来吸收生产出来的消费品；或者需要
农民的储蓄或税收来为工业建设提供资金。同样，如果农业发展了，它需要工业也发展，
以吸收它的产品和劳动力以及向农民提供更多的消费品和资本货物。人均农业生产率如
停滞不前，就会妨碍工业的发展和造成国际收支的紧张，因为工业的发展需要增加进口，
可能不得不把它的剩余产品作为出口品处理掉。反之，如果农业生产率上升，工业生产
必须更快发展，因为对粮食的需求比人均收入增长得慢，而对制成品的需求比人均收入
增长得快。平衡增长并不是同步增长，而是根据不同的需求增长率按比例增长。如果像
澳大利亚或阿根廷那样忽视工农业之间的平衡或者像苏联那样拙劣地处理这种平衡，就
会妨碍进一步取得进展；日本的发展计划在这方面显然比提到的其他国家优越。
只要测验生产计划的各个部分的内部协调性，就可看出这个计划是否缺乏平衡。首
先，可测验整体平衡，看看整个计划与可动用的资源是否相当。例如，一项列出各类熟
练劳动力的人力预算将表明这项计划所需的各类劳动力是否超过实际能得到的劳动力。
对原料、资本、外汇、运输设施、建筑物或其他任何可能是稀少的资源都可以作出同样
的预算。
这种全面的测验应考虑整个经济对投入的需求。其次，可测验对产出的需求。从对
预算的研究中可以看出，消费是如何随着收入的增长而增长的。这种测验表明，根据预
测的收入水平，预测的粮食供应是否同预测的需求相符。同样的测验表明，同预测的供
应相比，消费工业品的市场有多大以及同要求消费者储存的储蓄额相比，预测的储蓄额
有多大。然后，就可使用里昂惕夫的投入—产出方法对个别产业进行测验。
可以把预测的投入同扩大预计会提供部件、运输能力、水和技术服务等产业的产出
的计划相比；可以把预测的产出同预计将扩大的出口、消费需求及将吸收副产品和其他
中间产出的工业相比。由于关键部分往往是建筑，必须特别注意预测的建筑材料和部件
——特别是水泥、砖、钢材和木材——的产出，以确保这些材料得到充分供应，不管是
国内生产的还是进口的。在农村地区，主要困难之一是水，所以要研究的重点之一是计
划谋求在多大程度上保护和扩大乡村的水源。
如果得到必要的信息，有许多统计测验可以表明生产计划是否缺乏平衡。当然主要
困难是得不到信息。所需的统计资料——预算研究报告、消费函数、人力调查、产出调
查、投入—产出表、国民收入表等等——并不总是存在的，或者可能有很大的误差。即
使数字是正确的，需求和产出的关系也会发生难以预料的变化。所有的产出和出口预测
都取决于执行计划的措施和效率，而这肯定是难以预料的。一项生产计划在很大程度上
是实现一种希望；它的确切数量是无法确定的；它只不过表明希望在各个部门达到的一
般数量级。同样，不管计划多么初步，都应测验其内部的协调一致性，不管这种测验是
多么初步，因为否则的话，各个部门之间可能完全失去平衡。在这种问题上，最好依靠
数字和预测，而不要光靠预测，即使数字本身有一部分也是以预测为基础的。
迄今，我们的论述还只同文字工作有关：为经济的各个部门确定目标。但是，归根
结底，真正重要的自然不是纸上的目标，而是把资源用于正确方向的措施——培训劳工、
提高粮食生产率、节制消费、刺激投资等等。这是计划中最困难的部分，也是常被忽视
的部分。如果计划同公营经济部门有关，执行起来就比较容易；困难在于使私人经济部
门做需要它做的事情——使劳动力进入正确的部门或参加培训班；
使企业家投资或使公众储蓄；使农民采用新技术；或者使外国人发挥他们作为放款
人、买主或技术人员所应起的作用。对一项生产计划的重要考验是它对私人的效率如何。
为了取得私人的合作，政府依靠说服、力量和报酬。说服只是一种佐料；人们决不
会仅仅因为政治家告诉他们说他们的行动符合公众利益而行事长期违背自己的私人利益。
为阐明计划的主要目标而发表演说和进行宣传是有用的，取得人民的热情支持是非常可
取的，但是如果人人都看到能从计划中得到什么，计划取得成功的可能性就会大一些；
如果计划要人们去做他们得不到什么好处的事情，计划取得成功的可能性就会小些。力
量的用途也是有限的。可以从反面使用力量来防止人们做你不希望他们做的事情。但是
如果要让人们做你希望他们做的事情，力量用途的局限性就大得多，在民主国家更譬如
此。因此，粮食可以实行配给，对原料或建筑材料可以发放许可证，以防止有人得到过
多的东西；但是正如苏联所发现的那样，不能强迫企业家对工业投资，不能强迫农民有
剩余粮食。发放许可证有些可能是需要的，只有限制不可取的东西，可取的东西才更有
可能出现。但是执行发展计划的主要手段必须是报酬。如果要劳工做需要他做的事情，
就必须使工资有适当的差别。如果要农民合作，就必须使他们的劳动环境值得进行这种
合作。如果要使企业家投资，就必须有获得适当利润的很大可能性。保证一项生产计划
成功的最好方法在很大程度上是对希望予以阻止的活动征税，对希望予以鼓励的活动提
供（某种）补贴。
另一个教训是，如果生产计划需要取得私营部门的合作，在作计划时应征求私营部
门的意见。这在政治上并不总是容易的。欠发达国家的一些政府对整个私人企业，特别
是对外国企业是敌视的，不会让这些阶级参加生产计划的制订工作。
只有企业家认为参加合作有利可图时，它们的生产计划才能行之有效，但是这些政
府却极力避免得益和合作，当它们的计划一无所获时，它们感到十分意外。对付农民也
是同样困难的。有些国家的政府是地主统治的，他们不愿意实行土改，而不实行土改，
农民就没有增产的积极性。另一些国家的政府眼睛只盯着用农民的部分盈余来为资本形
成提供资金。如果一个政府得到资本家和农民两者的支持，它就很可能有所作为，但是
在实行痛苦的措施时能保持政治信心的政府太少了，至少在民主世界是如此。
为了执行计划，可能需要进行非常密切的合作。政府希望企业家对某些方面投资，
企业家肯定是不愿意的。它的机构必须进行研究，提供信息，它还可能必须提供一些资
本和对市场或红利作出担保。在政府试图鼓舞、指导和刺激私人企业家的经济中，企业
和政府在很大程度上是彼此混杂的，日本的情况就是这样。同农民也需要进行同样密切
的合作。政府机构进行研究，试图说服农民改变方法，向他们提供贷款，帮助销售，增
加对村庄的供水等等。除非得到农民的信任，否则许多工作会一事无成。
由于难以从个人那里得到所需要的反应，无论如何，难以得到符合政府要求的反应，
有些政府就想不要私人生产者的合作而进行发展。如果农民行动迟缓、持怀疑态度或坚
持高粮价，这些政府就建立国营农场，集中力量增加在其控制范围内的产出。这就是苏
联在19世纪20年代（集体化以前）实行的政策，这种态度也导致英国政府在非洲实施大
规模的农业机械化计划，而不是把钱花在刺激非洲农民的生产上。当苏联的这一政策失
败时，政府就迫使农民组织集体农庄，农民必须叫怎么干就怎么干，而不是放宽它的高
税收和低价格的政策。对工业家也可能采取差不多的态度。有些国家的政府认为，私人
企业作为刺激和作为进一步发展的资金来源所需要的利润太高了，为繁荣付不起这笔代
价。它们规定低价格，低利润。当这种做法影响投资时，它们就采取公共行动来做这件
事情。这就把寻找资本、技术知识、管理技巧和为实现工业化所需要的进取精神的过重
的担子揽到了自己的身上。在欠发达国家的经济中，所有这些因素都是缺少的。经济发
展是如此困难，以致人们认为，调动现有的一切知识和积极性是可取的，至少在起步阶
段是如此，但是，显然，并不是所有人均产量很低的国家的所有政府都同意这种看法
第二节 公营部门
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（一）政府开支计划
不管一项生产计划是否是为整个经济制定的，都需要有一项政府开支计划，即使这
只是为了对政府官员施加控制。实际上，世界上每个国家的政府都在预计中有一项年度
开支计划。大多数欠发达国家也都有这样的计划，时间超过一年，有的长达五、六年，
甚至十年。实际上，有些国家是作为取得国际援助的一个条件必须这样做。当英国政府
1945年准备用1．2亿英镑作为给各英国殖民地政府的赠款时，它要求每个政府提出一项
十年发展开支计划；同样，1950年，要求参加科伦坡计划的国家提出一项六年计划。联
合国国际复兴开发银行也希望看到这样的计划，乐于向欠发达国家派出专门小组去帮助
制定这样的计划。当美国政府向欧洲提供马歇尔计划的援助时，它走得更远；每个受援
国都需提出一项涉及公私经济的各个部门的四年计划，而这是一个人们最不相信“计划”
这个字眼的国家所要求的！
作出多年规划的好处是显而易见的。在草拟第一个这样计划的过程中，政府的几个
部门和机构也许得第一次明确地确定各自的详细目标。展望未来，可以使它们的工作有
个目标，并可能使它们看到在其他方面的不足之处。然后，当各机构的计划放在一起时，
就有机会确保它们既协调一致，又对轻重缓急的次序予以应有的遵守。政府的左手并不
总是知道右手在干什么，对政府的一切活动作出计划的必要性提供了一个协调的机会。
有些部门的负责人也比别人主动，因此会为他们的部门得到比真正按轻重缓急的制度分
配的更多的钱。即使有一项全面的计划，这种情况也可能会发生，但是如果要求各部门
都同时提出计划，如果作出最后选择的那个机构意识到协调一致和分清轻重缓急的重要
性并拥有必要的权力来实现合理的平衡，那么发生这种情况的可能性就会减少。许多事
情取决于这个中央规划机构的效率和权力。由于提出的计划必定会大大超过可动用的资
源，必须作出和实行困难的选择，规划机构需要得到政府总理的充分支持和关心。
一旦制定了计划，它对必须执行计划的人就有很大的价值。政府财政官员可以展望
未来，及时地制定计划。工程师可把蓝图准备好。采购部门可及时地订货，等等。最后，
有了计划，就可以测定进展的程度。人人都知道每个机构应该干什么，它的成绩就可以
根据计划规定的目标来衡量。
制订多年计划的危险也同样明显。由于谁也不能对未来未卜先知，哪怕对短短五年
也很难预测，受计划规定的严格限制是个不利条件。这些计划很快过时。物价可能急剧
上涨，可动用的资金可能比预料的多或少（通常是少！）。少数项目提前完成；多数项
目则由于难以预料的原料、熟练劳动力、科学家或资金的短缺而延误工期。因此，任何
这样的计划都必须经常修改。为了对付这种困难，波多黎各政府每年修改它的六年计划，
每年都为今后六年作一项计划。没有任何办法能保证计划总是考虑到情况的变化。另一
方面，一项计划是需要的，因为虽然我们不预测未来，但是如果不根据当前获得的信息
为未来制定计划，我们就不可能采取合理的行动。
有些计划限于列出政府部门、公共公司、政府金融公司和其他政府机构的拟议中的
资本开支。另一些计划则要列出通常在预算中出现的所有开支，不管是资本开支还是经
常项目开支。对所有开支作出计划比只是作资本开支计划好。首先，资本开支常常伴随
着经常开支；建造学校以后，就得支付教师的工资，或者买了拖拉机，就得雇用驾驶员。
如果只说资本开支而不说经常开支，就很难看出一个项目要多少费用，财务规划可能错
误百出。其次，如果要求计划人员提出仅限于资本开支的计划，计划人员自己可能上当
受骗。发展不光依靠资本开支，例如，在诸如农业技术推广等各种教育计划方面，它需
要很多经常开支。如果把重点放在资本开支上，这些计划往往会被忽视。
在拟定政府开支计划时，最好能确定正确的轻重缓急次序，但是要为确定轻重缓急
规定规则是不可能的。我们在这里所能做的充其量也只是指出有些计划比较簿弱的一些
方面。
第一，使公营部门的计划同私营部门的情况适当联系起来是很重要的。例如，公用
事业——铁路、码头、供水、电力等——的整个计划必须根据私人投资者的意图来制订，
这样，何时何地需要这些设施，就可提供这些设施。同样，培训熟练劳动力的计划取决
于需要什么样的技能。因此，政府开支计划和生产计划必须一起制订。政府机构需要知
道私人企业打算做什么，私人企业应参与制订政府计划的工作。
第二，有些计划为都市制订的色彩太浓，对乡村的影响太少。许多计划与为大多数
人居住的农村所做的事情相比，为美化城市或为城市提供较好的住房、学校、供水或医
疗服务所做的事情太多。从城镇为乡村作的计划往往也很壮观，因为可用以向参观者炫
耀。为建造几条漂亮的公路花的钱太多，为修建许多从农场到市场的小路花的钱太少，
而后者更有助于增产。或者把大量资金花在控制一条河流上，而如果将同样的钱花在大
量的水井、水池和小溪上，得到的收获就会多得多。求大有时候也是正确的政策；一个
大项目对发展的作用可能比许多小项目大得多，而所需成本是一样的。补救办法不是舍
大求小，而是注意使规划进程适当分散。应当鼓励农村地区制订自己的计划，在规划过
程中，农村应有充分的代表，以保证不忽视他们的需要。保证做到这一点的最好办法当
然是采用“社会发展”方法（第三章第一节（一）和第五章第二节（一））。由于这依
赖于志愿劳动，只有人民真正需要的计划才能实施。社会发展是最好的发展，每一项计
划都应拨出一笔相当于国民产出的1％或2％的款项用于这一工作。
社会发展的另一优点是减少资本开支中的铺张浪费，这是若干计划的第三个缺点。
在不发达国家资本奇缺，应当节约使用。所需要的往往是能派用场的最便宜的结构。建
造能够用50年的学校、医院或热电站都是错误的，因为建造用30年的结构要便宜得多—
—无论如何，在30年中，由于标准的变化和收入的提高，许多这样的建筑都得拆掉。同
样，旧机器往往比新机器更适用，购买比较先进的国家认为是过时的设备，甚至可能大
有好处，如果能便宜地买到的话。一个好的政府希望做什么都做得恰如其分，把一些永
久性的突出的结构让后人去建造，但是，从这个意义讲，大多数穷国无法把事情做得恰
如其分。滥用水泥和钢材是发展计划的比较普遍的弊端之一。
实际上，这种计划的另一个普遍的弊端是，它们在考虑发展时对具体事物的投资想
得太多，而对人的投资想得太少。
在公共卫生计划和教育计划的缺陷方面，这一点显得尤为突出。至于公共卫生，我
们已在前面看到（第二章第二节（一）和第四章第三节（三）），改进饮食和消除使人
衰弱的疾病可以大大提高生产率。关于教育，我们已建议，除了在小学、中学、技术和
大学教育上的通常支出外，农业国的政府应拿出1％的国民产出用于农业研究和农业技术
推广上（第四章第三节（二））。
最后，还需记住政府作为用在公营部门以外的资本提供者的作用。我们在（第五章
第三节（一））中已经看到，为什么国内储蓄少可能使政府成为向小农、向工业发展、
向公用事业和向住房建筑提供资本的主要渠道，不管这种资本来自政府自己的储蓄、来
自国外还是由于通货膨胀而不得不投资的。在拟订政府开支计划时，危险之一是，过分
注意公共事业机构的要求，把过多的社会资金用于这一方面，而忽略了其他经济部门。
这是说明为什么制订政府开支计划的工作应当与调查整个经济的工作同时进行的又一个
原因。归根结底，公用事业的费用要靠经济的“生产”部门来支付，因此，保证社会和
福利事业的资金不超越经济的生产能力是很重要的。
（二）财政问题
政府对资金的需要是不断增长的，因为公营部门的发展速度比整个经济增长的速度
快。我们可以用多种方法来衡量这一点，可以根据政府雇员的人数来计算，可以根据政
府使用的资金来计算，或者根据税收在国民收入中所占的比例来计算。先说根据雇员人
数来计算。不包括防务在内的文职雇员在拿工资的职工中所占比例很少有低于2％的，在
美国占10％左右，在英国占11％（包括中央和地方政府雇员）。除此之外，还必须加上
武装部队的人数，各国情况有所不同，丹麦几乎没有，英国占4％（1954年），这在和平
时期是最高的，而希腊、土耳平等国则更高。如果我们再加上公用事业和国有化工业的
人数，英国政府雇员人数的比例为25％，即公用事业文职人员占11％，武装部队人数占
4％，国有化工业人数占10％。然后我们再来看所用资金情况，不包括国有化工业的资金。
所用资金的比例大于雇员的比例，因为政府也向私营经济部门购买供应品（从墨水到飞
机都买）。美国政府和英国政府所用资金在国民产出中所占的比例与1938年差不多，即
约占14％；现在，由于防务计划的扩大，它们的开支增加了，大概占22—24％。但是，
这也不是全部费用，因为，除了它们所用的资金外，它们还需要经费来作不包括在它们
买来自己用的货物或劳务中的转移性支付——养老金、国债利息、失业补助等等。因此，
英国目前的税收在国民收入中占35％左右，而印度占8％左右，尼日利亚占5％左右。
当然，政府使用的资金在国民收入中所占的比例的上述差别是和施政的质量有很大
差别联系在一起的。去过欠发达国家的人常常抱怨公用事业差——道路难行、水不干净、
卫生差、蚊子多、管理差等等。回答是，用占国民收入5％的费用是不可能搞好公用事业
的。除了防务和转移性费用外，西欧和北美各国用于公用事业的费用占国民收入的12％
左右，欠发达国家甚至需要支付更多的费用才能达到同样的标准，因为它们的人均收入
低。
欠发达国家的军事负担不必像工业大国那么重。另一方面，如果欠发达国家决定增
加私人部门的资本形成，它们为此目的可能需要大量资金。例如，如果它们希望整个经
济的纯资本形成每年达到国民收入的12％，而它们的经济只能节蓄5％，相差7％，需从
别处来补充。12％的目标不算过高。
这是欧洲国家的经济在工业革命初期达到的比例，比苏联和日本的比例低。假如我
们把资本—收入比率定为4∶1，那么如果投资为12％，每年的实际收入就要提高3％；如
果每年人口增长率为1．5％，那么每年的人均实际收入将提高1．5％，约50年翻一番。
以这一速度，欠发达国家的生活水平的提高速度将与西欧一样，但是穷富国之间的差距
不会缩小。
如果要想消除这一差距，就需要有比这更大的投资。
欠发达国家政府筹集的岁入比发达国家少的原因并不是它们需要的岁入少，而是筹
集起来比较困难。根据实际资源来考虑这个问题是最方便的。如果一个国家需要有70％
的人从事农业来提供粮食，在剩下的30％的人口中可以腾出来从事政府想从事的事业的
劳动力，比一个只需要12％的人从事农业的国家能腾出的劳动力显然要少得多。欠发达
国家的经济能够用以支付税收的收入的百分比不如较发达国家那么大。但是，大多数欠
发达国家的经济如果愿意的话，是可以多缴些税收的。在这些国家，筹集更多的岁入是
困难的，但也不像有时想像的那样困难。如果在本章中去肤浅地论述公共财政，那就会
文不对题；本节仅限于对穷国的一些特殊问题发表一点看法。
首先是技术问题。税收的原则之一是，应避免那种收起来代价高的税收，因为这种
税得从大量只交少量税的个人那里去收。这一点对直接收税和间接收税都是适用的。这
就是把所得税限于收入较多的个人的原因之一。例如，在大多数国家内，向年收入少于
150英镑的人收所得税被认为是不合算的。但是，在穷国，年收入高于150英镑的人的比
例是很小的。因此，从所得税中得到的岁入穷国比富国少。事实上，穷国在更大程度上
得依靠间接税，这并不是因为它们希望以不同的方法分配税收负担——也不一定这样做，
而是因为在一个可行的豁免期限内，国民收入的比例要少得多。这涉及漏税问题，因为
需纳税的很大一部分收入是小商贩的收入，他们没有适当的帐目，要实行所得税条款，
得付出极大代价。如果比较严格地实行税法，大多数欠发达国家会得到很大好处，但是
即使最严格地实行税法，也不能使所得税成为主要岁入来源，除非有几个大采矿公司或
其他公司可以纳税。
有些国家在征收间接税方面还有很大的技术困难。在很大一部分国民收入经过少数
人之手的地方，征收这种税最容易。进出口通常由少数批发商经营，从他们那里征收进
出口税最方便。在工业国，很大一部分产出是由少数大公司生产的，因此，可以很方便
地征收货物税和购物税。并不是所有欠发达国家都有这样的有利条件。出口约占斯里兰
卡国民收入的40—50％，所以那个岛国很容易通过征收进出口税获得很大一部分国民收
入，而行政管理费用很少。但是在邻国印度，出口不到国民收入的10％，因此对外贸易
的税收收入是很少的。像印度这样的国家得在更大程度上依靠内贸税收，但是收税要付
出很大代价，因为产出不集中于少数公司，产出由数以百万计的小生产者生产，通过数
以百万计的渠道销售。
因此，要防止相当数量的漏税是不可能的，收税的代价也必然是高的。
在某些欠发达国家，另一个困难是，很大一部分产出根本不进入交易。农民生产自
己的粮食及一些自己的用品，只有少量剩余产品拿到市场去出售。如果只对农民的货币
收入征税（也许对他们购买的货物征收进口税或货物税），他们多半会漏税。如果农民
种植供出口的经济作物（可可、橡胶、棉花等等），情况就不同了，很容易向他们征收
出口税。对自给自足的农民，必须直接征税。非洲部落为此征人头税，而印度的王子则
主要依靠土地税。有些土地税带来了很多的岁入，日本和苏联的情况就是这样。事实上，
在人口过多的国家，租金和税收加起来经常占去了农民产出的50％以上。另一方面，土
地税是直接税，因此，它引起的敌视比间接税大得多，因为后者的存在并不总是那么明
显或那么尽人皆知的。苏联政府为了向农民征收足以支持国民收入的40—50％的税收遇
到了强烈的反抗，苏联这样做是为了促进资本形成、加强防务及作其他开支用。因此，
只要一有可能，土地税就让位于进出口税。
因此，我们要考虑欠发达国家税收负担的分配。收入分配比发达国家均衡还是不均
衡，首先取决于人口和土地之间的关系，其次取决于经济部门资本化的程度。在人口过
多的国家，租金高昂，也许高达占农业产出的40—50％，因此，收入分配往往比发达的
工业国更不均衡。在资本化部门，利润与工资的比率往往比工业国高，实际上，在某些
情况下，比如在中非的铜矿中，利润可能占纯产出的一半以上。因此，无法对欠发达国
家经济的情况作出一般的概括；在一些国家，收入分配比美国更加不均衡，而在另一些
国家，比如加纳或尼日利亚，就比美国均衡得多。
在收入表上，税收应达到何种程度在一定程度上取决于收入分配的不均衡程度如何，
但是有一部分也取决于税收对积极性和储蓄的影响如何。后者在欠发达国家内比在发达
国家内更重要。在比较发达国家的经济中，这也是重要的，但是这些国家的经济已经形
成了某种发展势头，即使积极性和储蓄减少一些，这种势头也会继续下去。在欠发达国
家中，征税最容易的阶级是地主阶级，其原因有二，一是这不涉及到积极性和储蓄，二
是从政治意义上讲，地主几乎在各个地方（但不是每个地方）现在在政治上都处于不利
地位。农民的税收负担总是很重的，但是在一些农民最近取得了选举权的国家（如印度），
他们造成的政治动荡使他们免除了一定程度的高额税，这使政府感到很尴尬。在大多数
欠发达国家，向拿薪金的中产阶级征税也是困难的，部分原因是他们在新的民族主义政
府中拥有政权，部分原因是为扩大这个阶级需要予以刺激；经济发展的主要影响之一是
使社会上半熟练、熟练和专业人员的人数大大增加了。如果对这几类人征收高额税，可
能会产生不利影响。利润也属于困难之列。从政治上说，对利润征税很容易，特别是如
果资本属于外国人的话，但是对利润征税可能损害积极性和储蓄。储蓄这一点倒不是很
重要的，因为明智的政府可以用公共储蓄来代替私人储蓄，但是在企业精神还欠缺的国
家，积极性这一点可能是很重要的。一些急于鼓励发展的国家，实际上朝相反的方向行
动：它们对创建新工业的资本家暂时免征所得税。
对一些国家的政府来说，对富人怎么办是个严重问题，因为这些政府得到的支持主
要来自穷人，但它们同时急于推进发展。不进行耕种的地主不是一个太大的问题。可以
用钱使他们让出产权，然后像在日本那样，当他们发现自己带着钱不交税时，就可变为
资本家，提供亟须的企业精神（第五章第二节（二））。即使没收他们的财产，对经济
发展也不可能有什么不利的影响，除非他们自己在大庄园上用现代方法耕种土地。工商
业资本家的情况则完全不同，他们是储蓄和企业的主要源泉。在初期阶段，经济增长使
利润在国民收入中的比例上升（第五章第二节（二）），在过去，这意味着大量私人财
富集中在极少数人手中。不难理解，为什么各民主政府非常怀疑这一进程，很不愿意让
资本家从经济发展中获得大量利润；另一方面，如果压低利润或高额征税，私人储蓄就
会很少，私人企业就没有积极性。摆脱这一困境的开明办法是鼓励私人资本家在活着的
时候能赚多少就赚多少，在他们死去以后再课以重税。如果无情地这样去做（迄今还没
有这样做过），这意味着每一代人开始时的机会多少是均等的；
发财的积极性会减少一些，但是机会的增加可能会绰绰有余地抵销这一点（第三章
第三节（二））。社会主义的解决办法是不要私人资本家，由国家创办企业、赚取利润
和进行储蓄。
这一办法的可行性取决于国家的进取心如何及它从事生产性投资的愿望如何。这种
解决办法无疑能起作用，特别是那些只需仿效、不需开拓的国家能使欺骗作用（第三章
第三节（一））。在下列情况下就不会起作用：如果国家对私人企业的征税达到使积极
性和私人储蓄都不足的程度，而国家又不以自己的主动性和储蓄来加以补充。
这种分析也使人认识到在税收工作中进行政治考虑的重要性。大多数国家的政府认
为，向反对它们的人征税和对它们所依靠的人免税最容易，这一事实在决定分配税收负
担时所起的作用与对平等、刺激或储蓄的考虑一样大。但是，事实仍然是，在大多数这
样的国家中，除非政府对所有阶级征的税都比现在多，否则它在经济发展中就不可能发
挥它想发挥的作用。在大多数这样的国家中，主要政治问题是使人民相信情况确是如此，
