南卡罗来纳代表平克尼将军也明确希望保护奴隶这种“固定资产”。他说，建立政府的目的就是为了保护私有财产，怎么能够置奴隶这种固定资产于危险之中？伦道夫对存在这样一种“固定资产”感到悲哀，但表示理解南方的要求。正如7月13日巴特勒之所重申，南部各邦要求的保障，就是决不允许夺走黑人。事实上，尽管北部各邦反对蓄奴，但他们也认为自己并没有权力（其实也没有能力）废除南部各邦的奴隶制。何况制宪会议的麻烦如此之多，大邦小邦的矛盾还没有解决，南方北方又争了起来，实在不宜恋战，不如妥协了事。
于是，威尔逊提议采取一种委婉的表达方式来解决这个问题。具体的办法和说法是，奴隶应该纳入征税规则，而席位则与税收直接挂钩，其比例以邦联议会1783年4月18日的决议为据（即3/5）。也就是说，因为奴隶按3/5计算税额，所以也按3/5计算人口。这也是有依据的。根据戈汉姆的解释，邦联议会定下黑人按3/5这个比例，原本就是为了制定征税规则。那时，蓄奴州的代表说，对奴隶的征税应该低一些，这就是3/5的来历。纳税的时候只算3/5，难道选举议员的时候就算100%？南卡罗来纳的要求显然就是有些无理取闹。同样，既然分配席位的时候多算了3/5“另作描述的人”，那就请你也多交这么多的税。或者说，既然人家多交了这么多的税，当然也应该多算这么多的人，多分这么多席位。这个说法在理，两边都说得过去。表决结果，康涅狄格、宾夕法尼亚、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚6邦赞成，新泽西、特拉华2邦反对，马萨诸塞、南卡罗来纳2磅赞成反对各半，会议通过了这一动议。
矛盾虽然化解了，却也留下了隐患。因为奴隶问题远没有这么简单，南部各邦的要求也没有这么简单，他们还要求奴隶贸易合法化。这让很多人感到不能容忍，古文诺.莫里斯和鲁弗斯.金都起而痛斥奴隶制罪大恶极（时间是8月8日）。但是，妥协了这一回，也就只好妥协第二回。谢尔曼说，努力贸易是不义之举，可是席位分配问题困难重重，好不容易才算解决，就不要节外生枝了。8月22日，他又说，解放奴隶的事肯定要做，但当务之急是完成制宪任务。为了不引起对宪法的严重反对，最好还是维持现状。艾尔斯沃斯也说，奴隶制是否符合道德和智慧原则，是各邦自己考虑的问题。如果走的太远，可能对南卡罗来纳和佐治亚不公平。我们还是不要插嘴吧！
这就不但纵容了一种罪恶的制度，同时也开了一个很坏的头——动不动就以分离相要挟，而且能够得逞。鲁弗斯.金就看出这一点。鲁弗斯.金是马萨诸塞代表，毕业于哈佛大学，是最早的废奴主义者。他出席制宪会议时32岁，起先对弗吉尼亚方案感到惊诧，反应过来以后极力支持，甚至不赞成妥协。7月12日讨论威尔逊动议时，鲁弗斯.金指出，某些人一有机会就说，给我们公平吧，否则我们就分离出去。好嘛，现在还是调停阶段，他们也还不够强大，尚且如此，将来羽翼丰满那还得了？他还说，如果连这一点都不能预见，那就是十足的目光短浅！
结果还真让他说对了。近的例子，是讨论奴隶贸易问题时，南卡罗来纳两位平克尼代表异口同声地宣布：南卡罗来纳和佐治亚不能没有奴隶，如果禁止奴隶贸易，我们就决不接受宪法！远的例子就是南北战争了。1860年底和1861年初，南方各邦纷纷脱离联邦，当真从合众国分离了出去。领头率先分离的正是南卡罗来纳，时间是在1860年12月20日，起因则恰恰是奴隶问题。
不过我们不能苛责更不能责怪美国的开国领袖们，他们当时确定焦头烂额。麦迪逊、威尔逊、古文诺.莫里斯他们几个，一方面要面对在参议院席位问题上小邦的攻击，另一方面要应付众议院比例问题上南部各邦的要求，是在难免顾此失彼。实际上，早在约翰逊和艾尔斯沃斯提出“康涅狄格妥协案”的第二天，即6月30日，麦迪逊就指出（以后他又多次反复提及），各邦利益的分野不在大小，而在南北，主要原因则在是否蓄奴。奴隶制度及其后果，形成了相互排斥的分界线。他预计，南方蓄奴邦将会要求把黑人和奴隶计算在人口总数之内，以此为力量与北方的不蓄奴邦相抗衡。因此他主张两院都按人口比例分配席位，其中一院只算自由人，另一院把所有的人统统算上，以此平衡南北。应该说，这是真正的远见卓识，因为这时黑人是否计算人口的问题还没有人提出来（第一次提出是在7月6日）。但可惜，麦迪逊已无法左右会议的进程和妥协的方案。
四 伟大的妥协
悟出了其中奥秘的是古文诺.莫里斯。
宾夕法尼亚代表古文诺.莫里斯生于纽约，有英法两国血统。他的家族富有显赫，数代从政，本人则天子聪慧，才华横溢，16岁就从国王学院毕业，参加制宪会议时35岁。他是会议期间发言最多的代表，也是宪法文本最后的主要定稿人。这位年轻的绅士是奴隶制的坚决反对者，曾多次痛斥这种制度的罪恶。8月8日，他和鲁弗斯.金先后发言一起控诉奴隶制。古文诺.莫里斯说，这是一种罪恶的制度，上天将诅咒实行这种制度的邦！佐治亚和南卡罗来纳的居民，不远千里跑到非洲，蔑视神圣的法律，把那里的同胞族类从他们亲人身边拉走，让他们流尽人间之泪，把他们投入最残忍的处境，这是何等的惨无人道！然后我们这个号称保护人类权利的政府，却要让这些奴隶主享有比宾夕法尼亚和新泽西公民更多的选举权，这又是什么道理！宾夕法尼亚和新泽西的公民决不会同意这种做法。他们将以愤怒的悚然之心，来看待这种穷凶极恶！
在这里，有一个非常值得注意的提法“宾夕法尼亚和新泽西公民”。的确，在制宪会议上，反对奴隶制最坚决者，就是宾夕法尼亚的古文诺.莫里斯和新泽西的佩特森，再加马萨诸塞的鲁弗斯.金。显然，在蓄奴问题上，没有大邦小邦之别，只有北方南方之争。北方8个邦，2个大邦（宾夕法尼亚、马萨诸塞），2个中等邦（纽约、康涅狄格），4个小邦（新罕布什尔、罗德岛、新泽西、特拉华）。南方5个邦，2个大邦（弗吉尼亚、北卡罗来纳），2个中等邦（马里兰、南卡罗来纳），1个小邦（佐治亚）。北方各邦基本上是不蓄奴或不再进行奴隶贸易的，南方各邦则基本上蓄奴甚至希望奴隶贸易合法化。
这样一算，帐就清楚了。要反对奴隶制，就必须争取小邦的支持。因为5个小邦4个在北方，只有1个在南方，还自以为可以成为大邦。如果两院都实行比例制，而且黑人计算人口，佐治亚和南卡罗来纳都大占便宜，他们当然不支持新泽西和特拉华。比如6月11日表决通过“第二院的席位分配规则与第一院相同”时，男方3个蓄奴邦北卡罗来纳、南卡罗来纳和佐治亚，便都和马萨诸塞、宾夕法尼亚和弗吉尼亚这三个大邦一起投赞成票，反对的是康涅狄格和纽约这2个北方中等邦，新泽西和特拉华这两个北方小邦，还有马里兰这个南方中等邦。原因就在于比例制对南方蓄奴邦有好处。相反，如果实行平等制，则拥有八席的北方便完全可以遏制只有五席的南方，何况马里兰还经常站在北方一边，弗吉尼亚对奴隶贸易也另有想法。
因此，7月13日，古文诺.莫里斯说，北方和南方，已经划出明显界限。过去他一直以为这是一种“异端邪说”，现在则不得不面对现实，并转而支持第二院席位平等的“邪恶原则”。他的意思很清楚：平等制虽然邪恶，但比起奴隶制的“罪恶”来，还是更能让人接受一些。两害相权取其轻，他宁肯向小邦让步，也不和奴隶制妥协。
说到这个份上，大多数代表都不想再纠缠下去。7月16日，大会一开始就针对两院席位进行了表决。康涅狄格、新泽西、特拉华、马里兰、北卡罗来纳5邦赞成，宾夕法尼亚、弗吉尼亚、南卡罗来纳和佐治亚4邦反对，马萨诸塞赞成反对各半（格里河斯特朗赞成，金和戈汉姆反对），勉强通过修改后的11人委员会一揽子方案——第一院按国内法原则，实行比例制；第二院按国际法原则，实行平等制。制宪会议终于达成妥协。
这次表决后来被历史学家们称作“伟大的妥协”（Great Compromise），但在当时，代表们却没有什么“伟大感”，不但并不感到伟大，不少人还觉得十分委屈和窝囊。伦道夫说，今天的表决，把事情弄得尴尬到极点。本来，他还向再做些说服工作，或者讨论一下参议院在那些情况下可以实行平等表决制，哪些情况不行。但他发现，小邦仍然要求在所有的情况下都平等表决，结果他们取得了胜利。如果纽约在场（7月10日，兰欣和雅茨离会，以示抵制，从此纽约代表团失去表决权），多半也会站在他们一边（其实新罕布什尔和罗德岛的代表如果来了，也会如此）。他实在无可奈何，但他希望能够休会，让大家再想一想。
佩特森说，制宪会议岂止应该休会，而且应该散会。让大家都回去征求一下意见。当然，如果伦道夫先生收回无限期休会的动议，他也赞成。平克尼将军说，他可无法想象回到南卡罗来纳以后还能再来，也认为指望征求意见就能达成一致无异于痴人说梦。布鲁姆（特拉华代表）说，休会等于找死，哪怕是以微弱优势通过，制宪会议也要有所作为。拉特里奇（南卡罗来纳代表）说，他看不出还有什么别的折中机会。小邦的观点已经固定了，他们已经反复声明要坚持到底，大邦现在要做的事情，就是决定：让步，还是不让。
但伦道夫和鲁弗斯.金都希望休会一天，佩特森也认为应该给大邦一个机会。于是休会，不过休会不休会，结果都一样。大邦代表聚在一起商量了半天，也拿不出一个主张来。因为事情已经很清楚，他们只有两种选择，同意妥协。或者不顾一切地硬性反对，哪怕制宪会议一事无成也在所不惜。显然，很多人不愿意冒后面这种危险。他们在这个问题上的分歧，比是否实行平等表决制的分歧还要大。他们既无法想像当真只由部分大邦单独联盟，也拿不出任何方案和小邦的要求相抗衡，也就只好不了了之。
只有古文诺.莫里斯在第二天提出再议第二院席位问题。看来，这位先生对平等表决制还是耿耿于怀。他7月13日的发言只不过表达了一种情绪：“罪恶”的奴隶制比“邪恶”的平等制更坏。但他的提议无人附议。麦迪逊的笔记说，好些代表的表情说明他们对此已经绝望，谁也不愿意惹事生非，谁都不想再议了。大家都很明白，这事已经“无可奈何花落去”，只希望后面的问题能够“似曾相识燕归来”。
在奴隶制问题上，制宪会议同样达成一系列妥协。当然，这些妥协都避免使用“奴隶”这个词，改用一些委婉的表达方式。《联邦宪法》第一条第三款规定，众议员名额和直接税税额，在本联邦可包括的各州中，按照各自人口比例分配。各州人口数，按自由人总是加上所有其他人口的3/5予以确定。自由人总数包括按照契约服一定年限劳役的人，但不包括未被征税的印第安人。这里所谓“所有其他人口”，实际上指的就是奴隶。这就是有名的“3/5条款”。这个条款是不公平的。对黑人不公平，对北方也不公平。因为奴隶虽然按照3/5的比例计算人口，却没有选举权。这样，南方5邦自由人的人均政治代表权，就高于北方各邦了。这事南北双方在奴隶问题上的第一个妥协。
第二个妥协，是《联邦宪法》第一条第九款规定，除非发生叛乱或入侵，在1808年以前，国会不得立法禁止现有任何一邦的移民，如果该邦认为应该准予这些人迁移或入境的话。但对此种人的入境，每人可征不超过10美元的税。也就是说，只要南卡罗来纳和佐治亚认为他们贩运购买的奴隶是“应该准予入境的人”，联邦政府就管不着。当然，这一妥协也是有限制的。一是此项特权只限13个老邦享有，二是只限1808年以前。但即便如此，南卡罗来纳和佐治亚也为自己争取了20年的进口奴隶机会。
第三个妥协，是《联邦宪法》第四条第二款规定，根据一州的法律必须在该州服劳役或劳动的人，如逃往他州，不得因他州的法律或规章而免除此种劳役或劳动，而应根据有权得到此劳役或劳动之当事人的要求将他交出。这里说的“根据一州的法律必须在该州服劳役或劳动的人”，指的其实就是奴隶；而所谓“有权得到此劳役或劳动之当事人”，其实就是奴隶主。这一条款的意思，就是说南方的奴隶如果逃到了北方，北方不能因为本周已经立法废奴就将其收留和解放。必须把他们还给南方的奴隶主。
现在看来，这三项妥协和在参众两院问题上的妥协完全不同，毫无伟大可言。岂止不伟大，简直就是有罪，而且危险。因为南北战争的导火索就埋在里面。对于以“人人生而平等”为建国理念的许多美国人来说，奴隶制是不能容忍的；而对于在奴隶贸易和奴隶制度中尝到甜头的南方各邦，北方的废奴倾向也让他们坐立不安。于是南方终于决定和北方分手，并由此引发了一场长达4年之久的战争，导致五六十万人死于非命（北方战死140414人，其他死亡224097人；南方仅后三年就战死74524人，其他死亡59297人），众多财产化为乌有，整个南方则几乎变成一片焦土。
对于这场战争，南北双方说法不一。北方称之为“国内战争”，南方则称之为“国际战争”，这其实是制宪会议留下的老问题：美利坚合众国究竟是一个国家，还是躲过联盟？当时的妥协，是“一半是国家，一半是联盟”。因为是国家，所以众议院实行比例制；因为是联盟，所以参议院实行平等制。但如果是联盟，南方各邦就有退出的权利，而如果是国家，则南方各州（State）的所谓独立就是叛乱。这正是南北战争说不清楚的原因。
既然如此，为什么又要说制宪会议的让步是“伟大的妥协”呢？这就只能以后再解释了。我们现在要回到会上，看看代表们在那里还说了些什么。
第六章 严防死守
一 总统是个难题
制宪会议达成“伟大的妥协”之后，7月24日选举产生了详情委员会，委员是南卡罗来纳拉特里奇、弗吉尼亚伦道夫、马萨诸塞戈汉姆、康涅狄格艾尔斯沃斯和宾夕法尼亚威尔逊，任务是将已经达成共识的条款整理成文，以供进一步讨论。这说明席位问题达成妥协以后，大家都松了口气，认为总算可以弄出个宪法草案来。
但是谁也没有想到，他们还要再开差不多两个月的会，因为制宪会议的麻烦是在太多，开国领袖们要解决的问题也实在是太复杂了。
不过在我看来，争论最大、影响也最深远的，主要是两个问题，即席位的分配和行政官的设立。如果说前一个问题难就难在他们既不是同一个国家，又不是不同的国家（这是马萨诸塞的格里所说）；那么，后一个问题则难在对全国行政官既要授权，又要限政。用麦迪逊6月6日的话来说，就是“行政官既要受到控制，又要得到拱卫”。古文诺.莫里斯在8月7日也说，我们实在是在做一件奇怪的事情，我们要树立一个强有力的人来保护我们，同时又要把他的手捆到背后。
在这里，我们必须稍微介绍一下问题的背景。
我们知道，在1787年费城会议之前，美国是没有什么总统的，世界上也没有。总统是美国人的发明，英文为President，和俱乐部主任是同一个词，意思就是主管（参议院议长也叫President，意思是主持人；众议院议长则叫Speaker，意思是发言人）。而且，这个总统，还不能把所有的事情都“总”地“统”起来。它不是美国的“皇上”，也不是政府的“老板”，只是联邦政府立法、行政、司法三个部门中行政部门的主管，相当于美国的大管家，管着美利坚人民柴米油盐酱醋茶这些杂七杂八的事，也负责跟别人家（外国）打交道。用中国的事情打比方，他是儿媳妇，不是婆婆。如果用公司的构成打比方，则顶多是个总经理，不是董事长。当然，这个儿媳妇，这个总经理还是蛮体面地。因为出头露面管事办外交的人是他，婆婆和董事长是不出面的。因为出头露面管事办外交的人是他，婆婆和董事长是不出面的，他的权势也不小，只要厉害一点，就不难成为贾府里的王熙凤。所以，当制宪代表考虑为美国人民设计授权时，也就是他们代表“婆婆”捉摸着怎么交钥匙的时候，就不能不对这个“儿媳妇”充满戒心。6月4日，富兰克林说，第一个被放在掌舵位置上的会是个好人。后继者怎么样，就只有天知道了。
谁都听得出，富兰克林所谓“第一个被放在掌舵位置上的人”指的是华盛顿。这也是许多代表心中的暗许。华盛顿确实是可以让人放心的。这不仅因为华盛顿人品可靠，还因为他没有亲生子女。但君主制（包括君主立宪制）毕竟是当时世界的主流。谁能保证大家（包括民众和行政官本人）不把总统看作皇上？6月1日，会议刚刚开始讨论行政官问题，南卡罗来纳代表平克尼先生就说，如果行政官变成了“选出来的君主”，那可是所有的军种中最坏的一种。梅森在6月4日也说，选举出来的君主制是更加危险的君主制。
这是美国人民不喜欢的，也是大多数制宪代表不赞成的。梅森说，他希望在这个国家永远不再看到恢复君主制的任何企图。对君主制压迫的仇恨，已经带领人民经历了一场刚刚过去的革命，难道我们还要重蹈覆辙？正是由于这个原因，他表示决不同意放弃人民所有的权利，拱手交给由一个人担任的行政官。
也有人持一种极为复杂和矛盾的态度。迪金森在6月2日说，受到限制的君主制，使世界上最好的政治形态之一。任何共和制的政府，都永远不会得到同等的祝福。但这种制度却不再会议的讨论范围之内，因为时代的精神和面临的现状，都禁止我们拿社会作试验。即便有人一心想要这么做。富兰克林也在同一天说，我们并不想设置一位国王，可是在人类心里，总是有一种自然的倾向，需要一个国王式的政府。因为人们宁可供养一个暴君，总比供养500个暴君好。何况王政有时也能带来公平的外貌，把人们从贵族的主宰下解放出来，因此他表示担心，他们这个联邦政府总有一天以君主制告终。他说，这种巨大的灾难或许可以尽量推迟，但如果我们的制度设计得不好，一位国王就会迅速地降临到我们头上（北卡罗来纳代表威廉森在7月24日也说，我们迟早总会有一位国王，但应该尽量推迟此事的发生）。
难怪代表们在这个问题上慎之又慎。刚开始时他们甚至不管总统叫总统（President of the United States），而把他叫做“全国行政官”（National Executive）。人数也不确定，有主张一人担任的，也有主张多人的。伦道夫就坚决反对集行政权于一人。他在6月1日和2日两次发言，认为由一人担任全国行政官就是君主制的胚胎。他主张从全国不同地区挑选三人组成行政部门。威尔逊却不同意伦道夫的说法。他认为，行政权集于一人，不仅不是君主制的胚胎，反倒是防止保证的最佳保障。6月4日，威尔逊又说，由一人担任行政官并非设立一个国王。我们这13个邦在许多问题上都意见分歧，唯独在这一点上完全一致，那就是每个邦都只有一名行政官。如果像伦道夫先生主张的那样，设立3个行政官，那么可以预见，除了一事无成，还会失去控制。3名行政官之间会出现持续不断的敌视和怨恨，并把这些情绪带到全国。
巴特勒和格里也不赞成设立三人为行政官。他们都提到了战争问题，说这种安排会使行政官成为长了三个脑袋的将军。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚7邦赞成，纽约、特拉华、马里兰3邦反对，新泽西缺席，会议通过决议：行政官由一人担任。表决过程中，弗吉尼亚代表团内部分裂。华盛顿、麦迪逊、麦克郎赞成，伦道夫、布莱尔反对。韦思赞成，但回家了；梅森反对，但不在会场。
如果说行政官由一人还是多人担任尚且意见不同，那么，行政官如何产生就更是众说纷纭。这个问题几乎从会议开始一直争论到会议结束，成为制宪会议的巨大难题。7月26日（这时在席位问题上达成妥协已经10天），梅森曾经总结已经提出的选举办法，计有8种之多。其实据我的统计，至少有10种：一、全国议会选举。这是《弗吉尼亚方案》提出的办法，谢尔曼赞成，理由是世界上如果有暴政，必定是因为行政独立于立法。二、人民选举。这是威尔逊在6月1日提出来的，理由是这样的行政部门就能既独立于立法部门，又能独立于各邦。三、全国议会第二院（参议院）单独选举。这是拉特里奇在6月1日提出来的。四、由人民选举的“选举人”选举，这是威尔逊在6月2日提出来的，是他提出的第二套方案。五、由各邦议会选举，或者由各邦议会提名，再由选举人选举。这是格里在6月2日提出来的。六、各邦行政官选举。这是格里在6月9日和7月19日两次提出的又一个方案：第一院由各邦人民选举，第二院由各邦议会选举，全国行政官由各邦行政官选举，实际上是视全国行政官为各邦行政官联席会议主席。七、由各邦议会选举的“选举人”选举。这时路德.马丁在7月17日提出的，和威尔逊方案的区别在于选举人的产生。威尔逊主张由人民选举，路德.马丁主张由各邦议会选举。八、由人民选举，但要求每人投票选举三个候选人，其中至少两个是其他邦的。这是威廉森在7月25日提出来的。九、每邦推荐一个候选人，然后由全国议会或人民推选的选举人选举。这是迪金森在7月25日提出来的。九、每邦推荐一个候选人，然后由全国议会或人民推选的选举人选举。这是迪金森在7月25日提出来的。十、由全国议会抽签产生的“选举人”选举。这是威尔逊在7月24日提出来的，也是他提出的第三个方案。其实还有两个方案没有计算在内。一个是艾尔斯沃斯在7月25日提出来的；行政官初任由全国议会选举，连任由各邦议会选举的选举人选举。另一个则是平克尼先生在同一天提出的：行政官由全国议会选举，但任何人在任何12年内任职不得超过6年。
问题不在于有多少种方案，而在于提出和反对这些方案的理由。这里也只能略举几个例子。比方说，格里反对由全国议会选举行政官的原因，就是认为这会造成行政官和议员的相互勾结，讨价还价，狼狈为奸。议员答应投票选举某人当行政官，行政官则许诺给他们种种好处。古文诺.莫里斯也认为，如果让议会选举行政官，就会被暗中搞鬼的人、策划于密室的政客、各种派别和集团所把持。而且，行政官如果由全国议会选举，他就无法独立于立法部门，从议会这边发起的篡权和暴政，就会接踵而至。古文诺.莫里斯还说，设立行政官的一个伟大目标，就是控制议会，保护人民的利益不由大人物和暴发户组成的议会侵犯。威尔逊也持这种观点。他认为行政官如果由全国议会选举，届时他就会夹在议员的阴谋诡计和人民的普遍权利之间无法做人。所以他提出一个办法：抽签。由全国议会抽签产生不超过15位选举人，然后单独开会，立即选举，选出之前不准散会，免得他们暗中搞鬼！
这说明什么呢？说明他们对未来要掌握权力的人不放心。既对行政官不放心，也对议员不放心，而且更不放心。在他们看来，议会最值得信赖，也最要小心。因为议会作为立法部门，一旦施虐，比谁都恐怖。当然，议员也好，总统也好，之所以必须小心防范，就因为他们是官，他们有权。所以，制宪会议的这些争论、这些方案，千头万绪归根结底，就是一句话：防官如防贼。
二 防官如防贼
说起制宪会议的防官防权，那可真是煞费苦心。
比如全国行政官的任期，开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适，但不能连任。这样既可以防止议会愚妄，选举不称职的人物，又可以控制行政官，免得他老想和议会勾结，争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期，想干什么早就干成了。他主张3年改选一次，离任9年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古文诺.莫里斯在7月17日所说，这个规定，只会造成两个后果。一是不思进取，得过且过，做一天和尚撞一天锺，因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了，因为这个规定等于对行政官说：嗨，晒稻草要赶快，趁着太阳还在！老实说，我看到这段话时，忍不住要笑。这不是咱们很熟悉的“有权不用，过期作废”吗？看来全世界都一样。
于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚赞成，特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳4月反对，会议通过佐治亚代表豪斯通的提议，删去行政官“不得连任”的规定。
但这并不是最后结论。7月18日，路德.马丁要求再议行政官不得连任的问题，时间定在第二天。7月19日，伦道夫敦促会议讨论这一动议，恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说，如果行政官应该独立，就不应该把它置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举，又可以连任，他就无法制约议会，他对议会立法的复审权就树立不起来。相反，只要对议会虚情假意地讨好一番。一个不称职的人就会继续留任，称职的人就选不上来。因此，最好的办法是：行政官由议会选举，但不得连任。
这一动议没有被当天的会议所接受（仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成，其余8邦均反对）。7月24日，路德.马丁又把这个问题提出来，但遭到艾尔斯沃斯和鲁弗斯.金的反对。格里则说宁可让他任期10年、15年，甚至20年，也不能让他连任。于是路德.马丁放弃不得连任动议，主张任期10年。格里主张15年。鲁弗斯.金则说干脆20年好了，这不正是一个君主任期的一半吗？
鲁弗斯.金这话似乎是讽刺格里的，因为他说连续任期20年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的，因为汉密尔顿不但主张行政官终身制，而且在6月18日说，选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利，就是最好的君王。
对此，威尔逊总结说，所有这些困难，都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期，也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出，行政官不宜由议会选举，除非不许他连任。但当时他说大家已就此形成共识，则过于乐观。准确的判断是他在这一天（7月24日）得出的：行政官的选举势必成为巨大难题。
麦迪逊也早就看出了问题所在，而且见解高人一筹。7月17日，会议全票通过“行政官由全国议会选举”的决议，又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后，麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说，立法、行政、司法三权分立，是保护公民权利的基本要求；让这三者相互独立，则是三权确能分离的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选，依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢？因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手段讨好议员，结果弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样，如果行政官依赖议会，则会把议会弄得既是法律的制定者，又是法律的执行者；而行政权和立法权的联合，显然比司法权与立法权的联合更加危险。
7月19日，伦道夫和威尔逊发言以后，麦迪逊又重申了上述观点。接着他说，因此行政官的选举必须另有源泉，因为只要是由议会选举，即便加上不得连任的规定，也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举，则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难，则可由“选举人”的制度来克服。
制宪会议最后大体上采纳了这个方案，但要复杂得多。7月24日，制宪会议任命了一个由5人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中，全国行政官的称呼已改为总统，但产生办法仍是联邦议会选举，任期7年，不得连任。8月24日，制宪会议就此展开讨论，没有结果。8月31日，制宪会议接受谢尔曼的动议，设立每邦1人的11人委员会，处理被推迟讨论和尚未讨论的问题，委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯.金、康涅狄格谢尔曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古文诺.莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡乐尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温，主席是布瑞利。最后方案就是在这个11人委员会报告的基础上，经过3天的讨论在9月6日形成的。
麦迪逊《辨论：美国制宪会议记录》一书译者尹宣先生十分精确地把这个方案的形成过程称之为“负面排除法”。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍，请大家看看他们在这个问题上是何等的用心良苦。
首先被排除的是联邦议会选举。因为议会选举容易造成拉帮结派、营私舞弊，总统不能独立于国会。解决办法是不得连任，但不公平。而且，8月24日，代表们已经发现由议会选举其实不可操作。议会有两院，由哪一院来选？无论单由众议院，还是单由参议院，还是两院联合投票，都不能达成共识，只好放弃。
人民选举也有问题，最大的问题是人数太多，不好操作。另外代表们对人民是否熟悉情况是否有判断力也表示怀疑。可取的方案也就是“选举人”选举。但选举人也有两种产生办法：各邦议会选举和人民选举。制宪会议最后采取的方案是由各邦自己去决定。但为了防止官官相护搞政治交易，会议采纳了鲁弗斯.金和格里的提议，联邦议员和官员不得担任选举人。至于人数，则规定为该邦在联邦议会两院席位之和。比方说，第一届国会，弗吉尼亚有资格产生10名联邦众议员，2名参议员，该邦选举人就是12名。特拉华只能产生联邦众议员1名，参议员2名，该邦选举人就是3名。这样，全国的选举人加起来，和联邦议会两院议员的人数是一样的。操作起来，等于联邦议会选举，却又避免了议会选举的弊病，因为选举人和参众两院议员人数相等人员不同，而且选举人也没有议员的权力和利益。
但是，选举人就可靠吗？也靠不住。于是，为了防止选举人串通一气，排除首都作为选举地点，选举人在各邦集中选举。又为了防止选举人只顾本邦私利，规定他们必须投票选举两人，其中至少一人不在本邦居住。选举结果由联邦参议院议长当着参众两院的面拆封点票，得票最多而且超过半数的候选人就是当选总统。
那么，如果所有的人都不过半数怎么办？原来的方案，是由参议院从得票最多的5个人当中选出一个来，但遭到反对。大家说，整个方案比起以前来，是好多了，尤其是防止了腐败。但把最后的表决权交给参议院却不妥。这样，参议员就会对总统说，你当选，多亏了我们。古文诺.莫里斯解释说，之所以交给参议院，就是为了让说这种话的人少一点（参议院议员人数少）。如果交给众议院，或者两院联合投票，说这话的岂不是更多了？
问题是许多人都对参议院不放心。威廉森说，他宁可让得不到半数的人当选，也决不愿意让参议院来当裁判。这会为拉拢腐蚀和贵族政治奠定基础。威尔逊也说，这种安排有导致贵族之的倾向。立法、行政、司法，三权实际上已熔于一炉，都在参议院手里。如果再由参议院选举总统，总统就不再是人民的人，而是参议院的宠儿和◎◎。没有参议院的同意，他会连一个骑墙的人都无法任命。参议院则可以挟天子以令诸侯，压制众议院。他们将坐进选举教皇的密室，挖空心思，分散选票，把总统选举包揽在自己手里。因此，他决不同意用参议院最后选举为代价，来购买这个方案，也不同意让参议院在其中扮演任何角色。
此外，持反对意见的还有梅森、平克尼、伦道夫、拉特里奇、迪金森、克莱默等。这么多有影响的人不同意，方案当然不能成立。于是排除参议院，改由众议院选举。但众议院选举也有问题，因为在众议院，大邦的席位多。何况大邦的选举人本来就比小邦多，提名候选人的时候已经占了便宜。如果再让众议院投最后一票，全国行政官岂不是成了大邦的总统？这下好了，参议院不行，众议院不行，两院联合投票也不行，简直就是走投无路。
幸亏谢尔曼想出了一个办法：当选举人选不出总统时，由众议院选举，但实行参议院的投票方式，即每邦1票。这样，所有的弊病便都避免了，所有的腐败可能性也都在理论上被排除了。制宪代表们唯一没有想到的，是防止党派斗争和内部分裂。1800年总统选举，所有的选举人都按照党派意志投票，结果民主共和党候选人杰斐逊和联邦党人伯尔都得了73票（每个选举人可以投两票）。当时美国已有16个州，众议院按参议院表决方式选举，投票三十多次，次次八比八。后来还是汉密尔顿出来做联邦党人的工作，才使杰斐逊以多数胜出。不过汉密尔顿也因此和伯尔结怨，最后死于和伯尔的决斗，时年49岁。
这可真是防不胜防！但在当时，能够制定出这样一个方案，也真难为他们了。说句老实话，换了别人，还真不一定想得出来。
三 千头万绪
总统如何选举产生，只是行政官的问题之一；向主管问题，又只是制宪会议诸多难题中的一个。正如我们前面所说，事情难就难在既要授权，又要限政。而且，在我看来，制宪代表们对权力滥用的忧虑，要远远大于授权的兴趣。
首先要防范的是国会，因为国会掌握着立法权。6月16日，威尔逊说，专制主义来到人间，采取不同的方式。有时表现为行政专制，有时表现为军人专制，有时则表现为议会专制。理论和实践都证明，如果对立法权威不加限制，公民的自由权利就会丧失殆尽，国家也不会长治久安；而要对议会实施限制，单靠议员的道德和良心是不够的。唯一的办法，就是把它从内部分开，分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。威尔逊说，为了控制立法部门，你得把立法机构分解；为了控制行政部门，你得把它合一。因为一个人会比三个人负责得多，三个人就会彼此争雄，直到一个人主宰另外两个人为止。罗马三头执政时期，先是出了凯撒，后是出了奥古斯都，就是证明。
的确，防范国会的方法之一，就是对国会权力进行分割，实行两院制，并由参议院制约众议院。6月12日，伦道夫说，各邦议会出现的民主放肆，证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院的目的，就是要控制民主的第一院。6月26日，麦迪逊也说，一个国家的人民，在一个稳健的时刻，他们最希望得到的，首先是自己幸福的保障。他们第一个想到的，则是那些被授权去谋求公众幸福的人，有可能背叛人民对他们的信托。防止这种危险的一个明显的谨慎措施，就是把他们的信托分开，分别委托给由不同的人组成的不同的机构，让他们互相监督，互相制约。这就是政府的构成必须三权分立，议会必须实行两院制的道理。至于设立参议院的目的，则有两个：一是保护人民不受治理者的压迫，二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑。这类思想的诱惑，有时是很难抵制的。因为人民也和人数众多的众议院一样，容易因为轻浮和冲动而犯错误。这就需要筑起一道篱笆，即挑选一部分经过启蒙的公民，人数有限而立场坚定，时时能够起来提出异议，对付激进狂躁的众议员，保护有可能受到多数人压迫的少数。我们需要这样的少数派来发挥正义，使天平保持平衡。这就是设立第二院的目的。因此，它应该是一个立场坚定、富有智慧、不偏不倚的机构。
麦迪逊设想的参议院，其实就是精英院。《辨论：美国制宪会议纪录》一书译者尹宣先生甚至认为，麦迪逊是在按照自己的身材为参议院量体裁衣。但即便参议员都是麦迪逊，难道就不犯错误？当然也会犯。麦迪逊自己就有错误。而且，精英一旦犯错误，比一般民众更可怕，因为他们总认为真理就在自己手里。同样，精英也会拉帮结派，以权谋私。而且，由于他们智商高，有文化，搞腐败手段更狡猾，搞阴谋手腕更高明，所以精英院或者参议院，也是要防范的，而且更必须防范。
防范的办法是实行轮换制。6月25日，伦道夫提出，在参议员任期规定后面加上“按固定比例退出”。威廉森接着提议，参议员人气6年（原定7年），这样就便于轮换。26日，戈汉姆提议：参议员任期6年，每隔2年，1/3议员离任。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳7邦赞成，纽约、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚4邦反对，会议通过戈汉姆的提案，后来这一方案又写进了《联邦宪法》。所以，联邦参议院每隔2年，就要改选1/3的议员。
这还没完，制宪会议还讨论了议员的报酬和兼职问题。富兰克林是不主张发薪水的，虽然他6月2日的发言讲的是行政官的薪水。富兰克林说，世界上最有诱惑力的是两样东西：权和钱。一个职务，如果既体面荣耀，又大权在握，还有利可图，那就足以让天上地下的人都趋之若鹜。这会是些胆大妄为、无所顾忌、为追求私利而百折不挠的人。然而我们的总司令（他指的是华盛顿），却连起码的年薪也不要，但凭一颗爱国的赤子之心，执法领军达8年之久。难道我们美利坚合众国就再也找不到这样的爱国者吗？富兰克林说，先生们，省下这笔年薪，并非我的目的。防微杜渐，才是我的忧虑所在。即便没有人附议或不被接受，我也心满意足，因为我已经尽到了自己的责任。
富兰克林的动议没有引起辩论。因为大家心里都明白，这其实行不通。凭什么要求总统和议员义务劳动？像麦迪逊那样靠借债度日来参加制宪会议的人又有几个？何况这个方案也有问题。一是只有富人才能从政，平民将与政治无缘。二是从政将成为业余活动，无法保证工作质量，也无法吸引人才。联邦政府成立以后，几乎所有的人都认为要解决联邦财政问题，非汉密尔顿莫属。但汉密尔顿当了6年的财政部长后，嫌部长薪水太低，辞职去当律师。薪水低了尚且不行，何况没有薪水？
看来薪水得有，问题是由谁来发。艾尔斯沃斯主张由各邦来发，因为各邦生活水平不同，无法制定统一标准。威廉森同意，戈汉姆、伦道夫、鲁弗斯.金、威尔逊、麦迪逊、汉密尔顿反对，因为这会造成联邦议员对各邦政府的依附。汉密尔顿说，付钱的人总是老板，拿了别人的钱就成了伙计。联邦议员并非各邦政府的伙计，他们的薪水当然不能由各邦议会来发。后来（8月14日），马里兰代表卡乐尔的话说得更难听。他说，如果联邦议会议员的薪水由各邦发，他们又可以担任各邦政府的职务，那好，各邦议会就可以对他们说：好好听话！不听话，就叫你们挨饿。听话，就发薪水。最后，除南卡罗来纳外，其余10邦都赞成联邦议员的薪水由联邦发。最后，联邦宪法规定，议员领取服务报酬，由立法保障，国库支付。总统也一样。至于法官，是终身制，而且任期内薪水只增不减。
这是一项重大改革。从此，从政不再是个别人的业余爱好，而是一种职业；总统、议员和法官也不再是兴之所至下海玩玩的“票友”，而是国家的雇员。他们拿了国家的薪水，就必须为人民服务，否则就是玩忽职守。可见，发薪水，反倒能够防止腐败。
议员领了薪水，当然不能再兼职。戈汉姆曾反对这项规定，事实上这项规定也有它的问题。比如像伦道夫、富兰克林这样的重要人物，就因为担任了本邦的行政官儿不能担任联邦议会代表，以至于制宪会议只好在费城召开，不能在纽约的邦联议会举行。6月22日，会议对此进行表决，决定是否取消不得兼职的规定。马萨诸塞、新泽西、北卡罗来纳、佐治亚4邦赞成，康涅狄格、马里兰、弗吉尼亚、南卡罗来纳4邦反对，纽约、宾夕法尼亚、特拉华3邦赞成反对各半，表决无结果。
事实上要解决这个问题也确实困难。巴特勒说，对于防止暗中搞鬼谋取官职的人，这种谨慎是必要的。许多人钻进议会，就是为了给自己和亲朋好友谋职务；这会使政府从根子上烂起。拉特里奇也说，议员兼职是腐败的根源，必须把门关紧！
但是反对的意见也有道理。鲁弗斯.金说，这种限制会使有本事的人顾虑重重，也会给行政官任人唯亲提供借口。因为有本事的人都当了议员，议员又不能再当官员，行政官就可以从剩下的庸才里面随便挑了。威尔逊也说，这不利于鼓励人才，战争时则会引起致命后果。比方说华盛顿因为是议员，就不能当总司令，会怎么样？汉密尔顿说，光靠爱国热情是不行的，吸引人才必须要有利益。单纯依靠爱国热情，是我们过去许多事物的根源。
麦迪逊则说，这个问题要两面看。议员兼职，确实会导致腐败。尤其是在议会内部，会形成封官许愿的不良风气。但问题是还有另一种情况，就是最优秀的人在议会里服务，不称职的人反倒当上了行政部门的大官。显然，要求议员绝对不许兼职，并不现实。因为这会使最能干的公民不想当议员了。
看来，制宪代表是既要防腐败，又要选人才，因此两难。也因此，谢尔曼说，最好是既有足够的吸引力，使人们愿意担任公职，又不能让这个职务变成诱惑。
8月14日，又讨论了一次。平克尼先生说，不得担任其他职务，是对议员的贬抑。既然当选议员，说明他们在人民当中有威望，为什么不能再担任官员？何况政治上也不合算。因为这样一来，议员就不再是吸引第一流人才的磁石了；而在他看来，至少参议院应该成为一所部长学校，一所国务活动家的养育院。
梅森则冷嘲热讽地说，干脆删去不得兼职条款，以便公开鼓励腐败。然后再邀请那些慷慨大方乐于捐助的人到议会来，他们一定会做到公平公正，把各种职务像分蛋糕一样切得匀匀的，彼此酬劳。按照现在美利坚做人办事的方式，可以推想落空的人一定微乎其微。只要再给贪图私利的人加点好处，就可以使那些有雄心壮志的人全部堕落。
格里说，他不认为不得兼职是对议员的贬抑，威望并不是什么好东西，它恰恰是通往虐政的道路。部长和国务活动家也没什么了不起，他可不想为他们办养育院。他感到悲哀，如果没有当官的前景，人民就不愿意当议员了；如果我们最好的公民，居然个个利欲熏心，我们不如马上选举一个独裁者。因为满足一个人的贪婪，总比满足一大堆人的贪婪容易。
伦道夫说，他过去反对，将来也会继续反对议员兼职，因为不能为树立权威和拉拢腐蚀大开方便之门。唯一值得考虑的，是议员不得兼职会在战时影响委任最称职的指挥官。于是巴特勒和平克尼建议推迟讨论，大家一致同意。
四、连环扣与防火墙
议员兼职问题的最后解决是在9月3日，形成的则是一个带有妥协色彩和回旋余地的方案，即联邦议员不得担任任期内设置或加薪的联邦文官职务，联邦官员在任期内不得担任议员。也就是说，议员不是绝对不许当官。各邦（州）政府的官就可以当，任期前设置或者不加薪的官可以当，即便是任期内设置的，或者加薪，但不是文官（比如是军官），也可以当。唯一不许当的，是任期内设置或加薪的联邦文官。这是为了防止议员为了当官就利用立法权大量设置官位，或者先给某一官职加薪水，然后自己去当。总之，是防止他们以权谋私。不过，一个人当了官以后，就不能当议员了。议员当了官员，席位就空缺出来；官员要当议员，就必须先辞职。应该说，这是合理的。正如威尔逊所说，想当官也不是什么可耻的事，这种雄心壮志不应该受到责备，但对腐败则必须防患于未然。
议员的问题解决以后，对议会可以放心了吗？还不行，因为议会滥用权力的倾向防不胜防。7月21日，麦迪逊说，议会有一股强劲的趋势，要把所有的权力，全部囊括到他的漩涡，这是危险的真正根源。梅森也说，议会的立法不合正义而且有害，是常有的事，不能不对立法实行限制。也就是说，议会是可能通过“立恶法”来“施虐政”的，一旦得逞，犹如洪水猛兽，必须严防死守。
这就必须有人能否决国会的立法。这一点争议不多（贝德福德反对）。戈汉姆和古文诺莫里斯在7月21日都说，大家都同意对议会加以制约，问题是谁来行使这种权力。一种方案是由总统单独行使，富兰克林反对。6月4日，富兰克林说，在殖民地时代，这种否决权被总督频频用来搜刮钱财。如不私下和总督眉来眼去，再好的立法也通不过。结果形成惯例，议会先下令充实总督的库房，总督捞到了好处在签署法令。梅森也发表了相同的意见，他说这种否决权会被行政官用来和议会讨价还价。只要行政官和议会能做成交易，比如随心所欲地任命官员，把所有的权力都抓在手里，他就不会自找麻烦地行使什么否决权，也可以避免引起公愤了。
这是有远见的。尽管在制宪会议上，威尔逊等人都相信这一权力会很少使用，不过以防万一而已，但实际情况却很难说。华盛顿用了1次，亚当斯和杰斐逊1次没用，麦迪逊和林肯各用了7次，富兰克林.罗斯福却用了635次。现在，这一否决权已成了总统和议会谈判的筹码。每当议会讨论立法时，总统就会扬言，如不如何如何就要行使否决权。议会则必须权衡利弊，或者做出让步，或者坚持到底。
议会能够坚持，是因为它有再否决的权力。6月4日，全体委员会进行表决，结果8邦赞成，康涅狄格和马里兰2邦反对，通过决议：行政官有权否决立法，但参众两院可以分别以2/3多数再否决。这也是联邦宪法的规定。这个问题在6月6日，7月18日和7月21日又讨论了3次，原因是有人主张行政部门和司法部门联合行使否决权。但这个方案最后没有被接受。7月18日，行政官独享立法否决权的提案被一致通过。7月21日，威尔逊和麦迪逊再提司法部门参与立法复审的问题，但动议失败。
威尔逊和麦迪逊的理由是，仅有行政官复审立法，力度不够。麦迪逊说，即使行政官和法官联手，议会的力量还是会压倒他们。何况联合复审对三方都有好处。行政和司法部门捍卫了自己，立法部门则得到了帮助。古文诺.莫里斯也说，一个任期甚短（当时定的是6年，后来改为4年）、在位时间又可以被弹劾的行政官，根本就不足以构成对议会的有效制约。即便加上法官的力量，也不够。也许，新闻出版会是防止政治弊病的重要手段，可惜现在我们对此还不能盲目乐观。
这也是极有见地的。事实上新闻出版和舆论监督，正是美国人民防止滥权和腐败的有力武器。但在当时，看到这一点的人并不多，以至于在联邦宪法中竟然没有保护言论自由的条款。这就引起了梅森等人的抗议，并有了后来的宪法修正案。这个我们以后再说。
威尔逊和麦迪逊的动议遭到许多人的反对。戈汉姆说，他看不出要法官这样干有什么好处。法官的人数多于行政官，表决起来，行政官一点优势都没有，势必大权旁落。结果，不是行政官有能力捍卫自己，而是法官有能力牺牲行政官。格里说，这是把法律的解释者变成制定者，把法官变成国务活动家。他表示，决不能让法官和行政官结成不正当的联盟，用他们之间的狼狈为奸和攻守同盟来共同对付国会。拉特里奇说，复审会议人选最不宜考虑的就是法官。立法和司法必须分开，法官只有在司法时才能有发言权。路德.马丁也认为，这是一种危险的创新。法官本来就有对法律的否决权（即在审理案件时判某一法律违宪），如果再让他们参加立法复审，法官就有了双重否决权。何况法官在立法复审时，完全有可能否决得到人民拥护的立法。这就会使法官失去人民的信任，甚为不宜。
路德.马丁的意思很清楚：与其让法官参与立法复审，不如让他在审理案件时判某一法律违宪。对此，梅森回应说，这得等到该法应用到个别案例时，此前则只能眼见立法不公危害民众而无法反对。这当然也有道理。制宪会议前，各邦虽然也有法官判决某某法律未被该邦宪法的，但这种做法一直有争议。所以，这个办法到底行不行，大家心里没有底。
事实上，直到1803年，第四任联邦最高法院首席大法官约翰.马歇尔，才在联邦层次上创下了“司法复决”的先例，而且这个裁决正是针对麦迪逊的。
事情大概是这样：第四次总统大选时，民主共和党人杰斐逊在竞选中获胜（选举在1800年，表决在1801年），联邦党人亚当斯下台。下台之前，亚当斯任命了一批法官，由当时的国务卿马歇尔连夜签署，这些人后来被称为“午夜法官”。可是马歇尔签完字，就下班离任了。第二天，新国务卿麦迪逊来上班，就扣住这批委任状不发。于是一个名叫马布利的“午夜法官”，便一纸诉状把麦迪逊告到了联邦最高法院。这是联邦最高法院的首席大法官，正是连夜签字的马歇尔；而根据1789年的《司法法》第十三条，最高法院有权命令国务卿将委任状送达被委任人。然而马歇尔却并没有这样做。他宣布：尽管原告有权得到这份委任状，但最高法院却无权命令被告（即新任国务卿麦迪逊）将其送达。因为1789年《司法法》违宪。这是一份了不起的判决。联邦最高法院首席大法官马歇尔用对自己开刀的方式，维护了宪法的崇高性和永久性，也为司法部门赢得了权力和尊严。从此，一个三权分立的联邦政府才算是稳稳当当地建立起来，立法问题也才基本上可以让人放心。因为立法权虽然归国会独享，但要受到行政和司法部门的监督和制约。如果总统认为立法不妥，可以否决。最高法院虽然不能参与“立法复审”，却可以进行“司法复决”，即通过审判案件来裁决某一立法是否合法，实际上是进行了立法复审。这样，即便参众两院分别以2/3多数再否决总统的否决，强行通过某一恶法，最高法院还可以判其违宪，这样一来，在有可能被恶法伤害的人民前面，便扎扎实实地架起了三道防火墙——两院分开立法一道，总统立法复审一道，法院司法复决又一道。
更重要的是，立法行政司法三个部门，是一种连环扣的关系。国会有立法权，但没有执法权，也没有解释权。法案通过以后，怎么执行，怎么解释，它都无能为力。总统有执法权，但没有立法权，也没有解释权。他不能想立法就立法，想立什么法就立什么法，也不能随心所欲对法律任意诠释和歪曲。法官有解释权，但没有立法权，也没有执法权，他不能参与立法和执法，不能对立法和执法指手画脚，只能“无为而治”。如果无人告状，他什么也干不了。何况，就算有人告状，他也不能违宪。
议员、总统、法官之间，也是一种连环扣的关系。总统可以否决立法，法官可以判其违宪，但国会可以弹劾总统，法官的任命也要参议院同意，所以议员并不害怕他们。而且，由于法官的任命须经参院同意，所以，尽管这一任命由总统提名，法官却不欠总统的人情。总统也没什么可怕的。总统虽然有被弹劾之虞，但发起弹劾的只能是众议院，审理案件的只能是参议院，主持弹劾审理的则是最高法院首席大法官。发起弹劾的不能审判，进行审判的不能主持，而且非经出席议员2/3同意，不得定罪，总不成这么多人都故意和总统过不去吧？至于人民选举的议员和实行终身制的法官，当然也不害怕总统。何况总统的任期只有4年，他在任期内能不能任命一位最高法院的大法官，也还难说。
这样，议会和议会，议员和议员，官员和法官之间，都架起了防火墙。这个设计主要是在制宪会议上完成的，部分是在后来的实践中形成的。总体精神，就是防官如防贼，防权如防火，防权力的滥用如防洪。因此，宁肯方案复杂一点，事情麻烦一点，办事效率低一点，也绝不让大权在握的人狼狈为奸，为非作歹。
这也是1787年制宪会议开了很长时间的原因。
第七章 祸起萧墙
一 根本的共识
现在想来，1787年费城会议的代表们费尽心机，花那么多时间来设计连环扣，构筑防火墙，并不是没有原因和道理的。
我们知道，这次会议的任务，是要建立一个“坚强之全国最高政府”。这一共识虽然在会议开始时就已达成，但重重疑云也因此而笼罩会议上空，反对和质疑的意见不绝于耳。因为对这个拟议中的未来政府，所有人（包括麦迪逊、伦道夫）心里都没有底，谁都不知道它是个什么样子。万一设计失误，弄出一个专制机器来，而且这专制及其还是个庞然大物，那麻烦就大了。这就不能不让人警惕。
更何况许多人根本就不想要什么“全国最高政府”，因为他们在英国人那里受够了。正是因为受不了大英帝国最高政府的统治，他们才拿起武器和英军作战。也就是说，美国人民毅然进行独立战争，不是为了进行统治，反倒是为了不受统治。这正是华盛顿为首的美军将士打下了江山却不坐江山，以弗吉尼亚为首的13个州联合起来争取了独立，胜利以后反倒分道扬镳的原因。现在他们重新坐在一起，讨论建立一个“坚强之全国政府”，实在是出于迫不得已。只要还有一点办法，他们就不会要这个政府。当然，他们也知道不要不行，便只好硬着头皮来倒腾。但不管怎样设计，有一点可以肯定，那就是绝不能把美利坚合众国变成第二个大英帝国，把英国人的专政换成美国人自己的专制统治。
所以，会议一开始，他们就确定了一条原则：这个未来的全国最高政府，必须是三权分立的。这一点，没有任何人反对。还有一点意见也很统一，那就是，尽管必须把各邦的主权和权力收缴上来，交给一个“坚强之全国政府”，但既不能集权于个人（比如总统），也不能集权于机构（比如国会），而只能集权于法（宪法）。具体地说，就是用一部宪法把这个国家统一起来。所有的人，所有的机构，所有的邦或州（State，在宪法生效以后，我们将称它为州，不再称它为邦），都必须遵守而且不得违背这部共同约定的宪法。
有趣的是，这个动议并不是所谓“国权主义者”提出来的，反倒是那些“邦权主义者”提出的。具体地说，佩特森他们在《新泽西方案》中提出的。实际上，小邦并不一定反对建立全国政府（讨论这个问题时新泽西不在场，特拉华投了赞成票，佩特森等人回去后都积极促成宪法的批准），也明白一旦建立全国政府，各邦就至少要部分交出主权和权力。他们的意见只是：一、各邦主权不能全部上交，必须有所保留；二、能少交就少交；三、实在要交，也不能交给他们不放心的人（比如大邦控制的议会），而只能交给法，因为法律是铁面无私的。交给法，要比交给人让人放心的多。
也许正是出于这种考虑，小邦在《新泽西方案》中提出了“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律（supreme law）”的议案，而且规定：对那些反抗和拒绝邦联最高法律的邦和团体，邦联有权动用军队迫其就范。
这其实是支持弗吉尼亚方案基本构想的，却比麦迪逊他们还要激进，所以梅森和伦道夫都批评佩特森“滥用武力”。但佩特森他们提出使用武力，是为了解决邦联体制软弱无能的问题；而他们之所以坚持邦联体制，则是为了保住邦权，尤其是保住各邦的平等表决权。所以，他们虽然提出了“最高法律”的概念，但仍视这些最高法律为邦联的法。他们的意思很清楚：只要确立“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律”，又有强硬手段来制裁那些“违法乱纪”的家伙，不必改变邦联体制也能达到建国的目的。
实际上，这是一种具有激进宪政意义的思想，即认为只要有一部或若干“最高法律”和一支“执法部队”，就可以建立一个国家，未必一定要有“坚强之全国政府”。所以，他们提出议会实行一院制，席位实行平等制，行政官实行多人制。议会实行一院制，是为了便于立法（人少好办事）；席位实行平等制，是为了保住各邦（邦联体制不改）；行政官实行多人制，则是为了权力制衡（防止独断专行）。可惜，历史是不能假设的。我们已无法想象，如果制宪会议接受了佩特森他们的方案，后来的美利坚合众国是一个什么样子，我们只知道，这个只要宪法和军队，不要或基本上不要政府的方案没有被通过。
事实上佩特森的方案恐怕也行不通。对此伦道夫和梅森有很好的说明。6月16日，伦道夫说，统一国家不能动用武力，只能通过立法，而邦联议会无法胜任。过去立法和行政的权力混杂在邦联议会一个机构里，居然平安无事，其实多亏了这个机构的无能。梅森也在6月20日说，美利坚人民对自己的利益是如此小心警惕，对自己的公民权利是如此留心提防，他们绝不会把自己的利益和权利都拱手相让，决不会把剑和钱袋都交给一个单一的机构，而这个机构又不是他们直接选出来的。
不过，随着“全国政府”被改称为“联邦政府”，制宪会议也同意参议院实行平等表决制，小邦担心的问题已不复存在。这是，他们提出的“最高法原则”，就凸显出它的法制意义和宪政意义，或者说就只剩下法制意义和宪政意义了。如果吸纳这一议案，弗吉尼亚方案希望的全国政府的权威性和崇高性，也就有了法律依据，而且将被法制化。可见这两个方案其实是互补的，两派之间的妥协也是必要的和有益的。会议达成“伟大妥协”的第二天，即7月17日，路德.马丁提出动议，要求把“最高法原则”写进新宪法。这一动议被一致通过，并被写进了后来的详情委员会的报告中。
详情委员会的报告其实就是宪法初稿。《新泽西方案》的这一原则成为宪法初稿的第八条，只不过将“邦联”改称“联邦”，将“邦联条例”改称“联邦宪法”，并删去了使用武力的部分。8月23日，制宪会议一致通过经拉特里奇提议修改过的这一条款（8月25日经麦迪逊提议又修改一次）。它后来成为联邦宪法第六条的主要内容。这一条款规定：联邦宪法，依据宪法制定的联邦法律，根据联邦授权已经缔结或者将要缔结的条约，都是全国的最高法律。当各州的宪法和法律与之相抵触时，每个州的法官都应受全国最高法律的约束。联邦议会和各州议会议员，联邦和各州所有行政官员和司法官员，都应宣誓拥护本宪法。
我们知道，1787年费城会议制定的《联邦宪法》堪称惜墨如金，一共只有7条。其中第一条讲立法，第二条讲行政，第三条讲司法，第四条规定各州与联邦的关系，第五条规定修宪的程序，第七条规定宪法的生效，几乎没有一句废话。“最高法原则”实际上独占了第六条（另一部分谈债务问题），可见其重要。
当然重要了。因为正是这一条款，体现了法治和宪政的精神。法治不是法制。它不是“依法治国”，而是“以法治国”。依法治国（法制）是以人（统治者）为主体，法律为手段，因此仍可能（当然不一定）是人治，只不过这个“治国之人”在行使治权的时候，要以法律为手段和依据而已。以法治国（法治）则是以法律为主体，人（执法者）为手段。在法治制度下，治国的不是人，而是法。立法官员也好，行政官员也好，司法官员也好，都不过是法律体现自己意志的工具和手段。行政官员执行立法机构所立之法，司法官员解释立法机构所立之法，立法官员则根据宪法来立法。立法官员所立之法如果违宪，就不能成立。从这个意义上讲，他们都是执行法律的人（执法者），只不过立法官员执行的是宪法规定和赋予的责任而已。而且，无论立法、执法、司法，最终都必须服从宪法。也就是说，在人（执法者）与法的关系中，法是第一位的；在法与法的关系中，最高法律是第一位的；在最高法律中，宪法是第一位的。应该说，这是制宪会议达成的最根本的共识，也是会议最重要的成果。
宪法既然是第一位的，当然马虎不得，必须字斟句酌，斤斤计较。这是会议代表在许多问题上都达成妥协，而且宪法初稿也出台以后，会议又开了一个多月的原因。其间，8月15日和8月18日，拉特里奇两次抱怨会议越开越长越乏味，结果还是马拉松。因为不但老问题悬而未决，新问题也层出不穷。比如副总统，就是个新问题；修正案，也是个新问题。这两个问题是在会议第三阶段最后3天提出和讨论的。但好歹，9月10日，代表们在讨论了宪法修正案和新宪法的批准问题以后，决定把剩下的工作都交给前天（9月8日）选举的“文字排列与风格委员会”。这是制宪会议任命的最后一个委员会，当选的5位委员是约翰逊（康涅狄格）、汉密尔顿（纽约）、古文诺.莫里斯（宾夕法尼亚）、麦迪逊（弗吉尼亚）、鲁弗斯.金（马萨诸塞）。其中，35岁的古文诺.莫里斯文笔最好，定稿的任务主要由他完成。
3天以后，文字排列与风格委员会主席约翰逊提交了委员会报告。从5月25日会议开始，到9月12日宪法成稿，制宪工作已经进行了三四个月。十月怀胎，一朝分娩，吐鲁番的葡萄眼看就要熟了，不少代表都有一种丰收在望的感觉，谁也没有想到竟会祸起萧墙。
二、拒绝签字
9月12日至9月15日，制宪代表对宪法成稿进行了最后的讨论。这是制宪会议的第四个阶段，许多代表已经显得不太耐烦，然后3个重要的任务：伦道夫、梅森和格里，却在15日提出了先不要通过这个方案，再开一次制宪会议的动议。这当然不会被同意。查尔斯.平克尼说，在会议即将结束的重要时刻，如此受人尊敬的先生们提出这种宣言，使人感到此刻特别庄严神圣。他说，制宪是严肃的事情，不应该重复。他和其他人一样，对宪法草案也有意见。但考虑到思想混乱和只能用剑来收拾残局的危险，他愿意支持这个方案。
其实，早在8月31日和9月10日，即宪法成稿提交会议之前，伦道夫就两次提出了这个动议。他主张，将目前这个方案不加限制地交给各邦制宪会议，让他们自由地提出修正意见，提交第二次总体制宪会议，授以全权，最后决定宪法。但大家都不同意。许多人都不愿意自己三四个月的劳动前功尽弃。到15日，他们当然更不同意了。于是表决：
是否同意伦道夫先生的主张？所有各邦都说否。
是否同意经过修改后的宪法？所有各邦都说是。
于是命令将宪法文本誊清。
于是伦道夫、梅森、格里宣布拒绝签字。
伦道夫、梅森格里3位代表拒绝签字，对会议是不小的震撼，也是不小的遗憾。我们知道，这次费城会议的代表名额是74名，实到只有55名，到最后完稿签字时，则只剩下42名，退席代表达13人：6月4日，弗吉尼亚代表韦思因故退席，16日正式辞去代表职务；6月6日，新泽西代表豪斯顿因病退席；7月1日，佐治亚代表皮尔斯因故退席；7月10日，纽约代表雅茨和兰欣因反对制宪会议退席；7月下旬，佐治亚代表豪斯通因故退席；8月5日，弗吉尼亚代表麦克朗因没有从政经历和兴趣退席；8月13日，北卡罗来纳代表戴维因故退席；8月18日，马里兰代表默塞因反对制宪会议退席；8月下旬，北卡罗来纳代表亚历山大.马丁因故退席；8月26日，马萨诸塞代表斯特朗因故退席；8月27日，康涅狄格代表艾尔斯沃斯因故退席；9月4日，马里兰代表路德.马丁因反对制宪会议退席。
其实9月17日签字时不在现场的还有特拉华代表迪金森。他因病于9月15日缺席，但委托里德替他签名。退席代表也并不都反对宪法。斯特朗、艾尔斯沃斯、麦克朗、亚历山大.马丁、戴维、皮尔斯、豪斯通，便都赞成。坚持反对到底的，只有雅茨、兰欣、默塞和路德.马丁这四大金刚。他们回去以后也大唱反调。雅茨和兰欣还出版《揭密》一书，矛头直指麦迪逊。原来和他们并肩作战的佩特森和贝德福德，则转为支持。佩特森7月下旬离开会议，最后赶回来，似乎只是为了签字。回到新泽西，也积极促成该邦尽快批准新宪法。
这可真叫做“不是我不明白，这世界变化快”。佩特森和贝德福德成了支持者，伦道夫和梅森倒成了反对派。伦道夫的情况我们在本书第二章第一节已经介绍过了。这里只说梅森。梅森是一个农场主，也是一个政治家。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说他身材魁梧，体格健壮，看事明了透彻，辩论说服力强，而且立场坚定，坚持原则。从会议辩论记录不难看出，梅森非常重视民权。他后来甚至被称作“美国权利法案之父”。这也正是他反对宪法草案的原因之一。
关于这一点，我们以后还要再说。
梅森和伦道夫都是弗吉尼亚代表。伦道夫34岁，梅森62岁，正好一老一少。按照我们中国人的理解，作为弗吉尼亚代表，他们本应和华盛顿、麦迪逊同舟共济的。何况制宪会议的主题，原本就由伦道夫揭开；联邦宪法的许多内容，也凝聚了他们两人的心血。怎么说不签字就不签字了呢？
这里面无疑有多种原因。
我们知道，9月12日提出的宪法成稿，是一个妥协的产物。他和许多人的观点并不相同，和弗吉尼亚代表团最初的方案，包括和梅森、伦道夫以及麦迪逊原来的想法，更是相去甚远。问题是麦迪逊在会议过程中不断调整态度，改变立场，以求适应事情的变化。这种做法，你可以说是从善如流，也可以说是见风使舵，还可以说是放弃原则。但非如此不能达成政治妥协，而如果没有妥协，也就没有政治。麦迪逊这样做，显然是对的。
然而梅森和伦道夫却是原则性极强的人。梅森是农场主，有三百多名奴隶，却积极主张废奴。他当然也不赞成宪法对奴隶制的纵容，因为这和他的人道主义原则不符。8月22日，梅森语气激烈地说，每个奴隶主都是天生的暴君，买卖奴隶则是一种罪恶的勾当，这是要遭报应的。我们的国家必因这种罪恶遭到上苍的惩罚，而且结局就在今世！
梅森的嫉恶如仇不肯妥协随处可见。7月17日，弗吉尼亚代表麦克朗提出动议：行政官行为良好就可以继续任职，得到宾夕法尼亚代表古文诺.莫里斯河特拉华代表布鲁姆的附议支持，梅森却不肯给他的同事面子。梅森说，这不过是终身制的一种温和的提法。实现了终身制，再往前稍微走一步，轻而易举地就走到了世袭制。如果这一动议终于成功，他很有可能在活着的时候看到一场革命。如果他自己看不到，他的子孙也一定会看到。
麦克朗其实是一个不懂政治的人。她是一个医生，为人谦逊，对政治不感兴趣，参加制宪会议也勉为其难，因此讲话不多。这次发言的目的，只不过是想让行政官独立于议会，并无他意。麦迪逊料到他的动议会引起麻烦，特地抢先作了辩解（发言内容见本书第六章第二节），仍然引来梅森的慷慨陈词。梅森的原则性，由此可见一斑。
伦道夫也一样。1789年，华盛顿就任合众国总统，任命杰斐逊为国务卿，伦道夫为联邦检察总长。1793年，杰斐逊因为和华盛顿意见分歧，辞去国务卿职务，华盛顿任命伦道夫接替。一年后，伦道夫也和华盛顿意见分歧，也辞去国务卿职务。这可以说是“道不同，不相与谋”。事实上，美国建国之初从事政治活动的，大多是些有理想的人。他们是政治家，不是政客。他们对职务地位之类不很看重，对自己的政治思想却十分叫真。梅森和伦道夫就是这样的人。他们当然看不惯麦迪逊的随波逐流，也不会随随便便就签字。8月31日，梅森甚至说，，他宁愿斩断自己的右手，也不原意举手赞成现在这个样子的宪法。
有兴趣的读者不妨翻翻前面的章节，便不难发现他们两人这样耿直倔强的言论很是不少。细心的读者当然也不难发现，梅森、伦道夫和麦迪逊其实早有分歧。6月4日，全体委员会表决是否设立一人为全国行政官时，弗吉尼亚代表团就内部分裂，华盛顿、麦迪逊、麦克朗、韦思赞成，伦道夫、梅森、布莱尔反对。在其他场合也一样，他们可不管是不是一个代表团的，要不要“统一口径”，该出手时就出手，而且并不留情面。8月13日，讨论众议员公民资格问题时，麦迪逊说谢尔曼的意见乖张无理，梅森马上顶回去，说谢尔曼的意见恰如其分。也正是从这一天起，梅森和伦道夫配合默契，逐渐与弗吉尼亚代表团分道扬镳。麦迪逊的同盟军，其实是宾夕法尼亚的威尔逊和纽约的汉密尔顿。
现在我们要说到格里了。43岁的艾尔布里奇.格里是马萨诸塞代表，18岁就毕业于哈佛大学，28岁当选马萨诸塞议会议员，追随萨缪尔.亚当斯争取独立，曾先后在《独立宣言》和《邦联条约》上签字，堪称老革命。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说他的第一品德，是热爱自己的国家；而他的性格特征，则是直言不讳，不屈不挠。这也是有事实为证的。1779年，格里进入第二届大陆会议财政委员会，主持过一段工作。1780年，邦联议会决定改组财政委员会，格里大吵一架，愤而出走。3年不参加邦联议会工作。在制宪会议上，有代表说“凡不是格里提出的动议，他都要发表不同意见”，看来是个唱反调的专业户，或者说是一贯独立思考，不人云亦云。
检索制宪会议纪要，格里反对的动议有：第一院议员人民选举（后改为同意，但希望另一院改变选举办法）；行政官由全国议会选举（主张各邦议会选举）；宪法由人民批准；全国议会有权否定各邦立法；全国司法部门参与立法复审；行政官可以连任，设立副总统等。主张的议案有：行政官有权否决立法，但参众两院分别以2/3多数可以再否决；全国行政官由各邦行政官选举；新邦的席位不得超过大西洋沿岸各邦等。不难看出，这些意见有的正确有的不正确，有的成功有的不成功。不过，格里的动议虽然常常被否决，却不能说没有道理。比如第一院由各邦人民选举，第二院由各邦议会选举，全国行政官由各邦行政官选举这个方案，就在诸多方案中独树一帜。格里是个我行我素的人。
看来，格里、梅森、伦道夫的拒不签字，也可以说是意料之中。但这样3位举足轻重的人在最后时刻不肯合作，总归不是什么好事。于是，富兰克林只好再次出面劝说。
三、最后的劝说
9月17日，坚持到底的41名代表举行最后一次会议。
会议刚开始，富兰克林就拿着一份讲稿站了起来，并请他的同事、宾夕法尼亚代表詹姆斯.威尔逊代为宣读。由于年事已高，身体不好，富兰克林不能久站，每次书面发言都由威尔逊代读。在这篇深情而智慧的讲稿中，富兰克林说，他承认，对这部宪法的若干部分，他到现在也仍然不能同意，但他没有把握说永远不会同意。想法，活了这么大年纪，深知没有人能够一贯正确。因此，年纪越大，越倾向于怀疑自己的判断，更尊重别人的意见。富兰克林说，的确，大多数人，也和宗教里的大多数教派一样，以为自己拥有全部的真理。凡是和他们意见不同，就认为是谬误。就连许多平民，也都这样。这种自以为是，曾被一位法国太太表现得极为自然。她在和妹妹发生争执时说：我也不明白这是怎么回事，妹妹，可是我从来也没有遇到过永远正确的人，除了我自己。
富兰克林接着说，先生，从这种感觉出发，我同意这部宪法，连同它所有的瑕疵，如果他们确实是瑕疵的话。因为我们的人民需要一个总体政府，而现在我们还没有。如果人民能够得到良好的治理，就是他们的福音。我甚至进而相信，这一次可能天下大治若干年，然后以专制收场，就像以前那些共和国一样。历史的经验告诉我们，人们一旦过于腐败，就会需要专制政府，没有能力建成其他形式。但我也怀疑，无论召开多少次制宪会议，也未必能制定一部更好的宪法。不管是这一次还是下一次，每个人来参加会议，固然会带来自己的智慧，但也不可避免地会同时带来他的偏见、激情、错误观念、地方利益和私人之见。我们能指望这样的会议产生完美无缺的成果吗？
先生，令人惊诧的是，现在制定的这套方案，如此地近乎完美。我认为，这部宪法也会使我们的敌人惊诧。他们正幸灾乐祸地等着，认为我们开会，也会和巴比伦造通天塔一样，每次都是劳而无功；一为我们各邦正处在分崩离析的边缘，此后每次见面，都不过是为了彼此掐断对方的喉咙。先生，为此，我同意这部宪法，因为我不指望还有更好，也没有把握说它就不是最好的。为了公众利益，我决定牺牲自己认为宪法中还有谬误的私人之见。
富兰克林说，我从未在外面窃窃私语。我的话语在此四壁之内诞生，也将在此消失。我不希望每个回到选民当中去的人，都向他们报告自己的反对意见。在世界各国和我们人民中间产生高尚效果和巨大好处的，只能是我们的全体一致，不管这种一致是真实的还是表面的。任何政府，为了获得和保障人们的幸福，必须有力量和效能。大部分力量和效能，取决于民众对政府、对治理者智慧和人格的良好印象。为此我希望，作为人民的组成部分，为了我们自己，为了子孙后代，我们采取全心全意、高度一致的行动，尽我们力所能及推荐这部宪法，以便将我们的思想和努力转向安邦治国。
最后，富兰克林说，我希望制宪会议中每位对宪法或许还有异议的代表和我一起，就此机会略为怀疑一下自己的一贯正确，宣布我们取得一致，在这个文件上签下自己的名字。
在威尔逊宣读完富兰克林这份感人至深的书面发言后，伦道夫接过话头，起立对自己拒绝签字表示深深的歉意。他说，尽管有那么多德高望重的姓名都对宪法的智慧和价值表示赞许，但他自己却仍然只能受责任心的支配，等待未来的裁决。因为他认为，不会有九个邦批准这个方案（依据联邦宪法第七条的规定，只有有9个邦制宪会议批准，即可在批准的邦之间生效），混乱势必接踵而至。因此，他不应该也不能盟誓支持这部宪法，限制他采取自认为最符合公众利益的行动。
伦道夫发言后，许多代表都来劝说，汉密尔顿表示了他的焦虑。他说，几位影响巨大的人物拒绝签字，犹如釜底抽薪，民众拥护宪法的热忱可能很快就会消失，无穷后患不堪设想。汉密尔顿说，大家都知道，再没有一位代表，比他的思想离宪法更远。可是，一边是无政府状态和动乱，一边是指望这部宪法引出良好转机，我们其实别无选择。
平时很少发言的北卡罗来那代表威廉布朗特也接着表态。布朗特说他曾宣布过它不会签字，也不愿意以誓词支持这个方案。但他也不想使自己妨碍一个事实，这就是：这个方案是制宪会议上各邦的一致行动。
古文诺.莫里斯则是劝说最努力的一个。他的发言在汉密尔顿和布朗特之前。古文诺.莫里斯说，他对宪法也有反对意见，但考虑到这已是目前达到的最佳方案，他愿意连同它的瑕疵一并接受。他说，大多数人已经决心赞同，他也应该受此决心的约束。他强调指出，最大的问题还是：要一个全国政府，还是不要？结论是要。那就只好签字，何况签字也只是表明一个事实：出席各邦一致同意。
古文诺.莫里斯这样说是有原因的。会前，他曾拟定了一种签名方式，并把它交给富兰克林：“耶稣纪元1787年，即美利坚合众国独立后第12年的9月17日，经出席各邦在制宪会议上一致同意，完成这部宪法。我们谨在此签名作证。”也就是说，签字只是“作证”，并不表示对宪法赞成或部分赞同。而且，一致同意的也只是11个邦（纽约已无表决权），不是每一个人。
但伦道夫显然不认为这样就能如何。当富兰克林再一次苦口婆心地劝说伦道夫，希望他暂时把反对意见放在一边，和自己的兄弟们采取一致行动时，伦道夫回答说，这和在宪法文本上签字没什么两样。他还说，拒绝在宪法上签字，也许是他一生中最坏的选择。但他的良知迫使他这样做，不可改变。
伦道夫说完后，格里也站起来，表达了他此时此刻的痛苦心情。格里是美国革命的先驱者之一，现在却成了“反革命”，心里当然不会好受。何况在整个会议过程中，格里也是全身心投入讨论的。所以他表示，如果还有更好的方法，他不会采取拒绝签字的方式来表示态度。但现在已逼上梁山，他别无选择。因为这个方案拿出去，必定导致在批准过程中的两派对撞，那将是一种极大的灾难。
看来，两种意见可谓针锋相对，汉密尔顿他们认为不拿出宪法天下大乱，伦道夫他们认为拿出宪法国无宁日。这就谈不下去了。南卡罗来纳代表平克尼将军说，与其疑神疑鬼，不如实事求是，让签名表达实质。至于他自己，将诚心诚意地签字，并全力支持和维护。
签字之前，又进行了最后一次表决（编号569），讨论决定如何处理会议记录和其他文件。当时有两种办法：一是销毁，以免被会外反对宪法的人利用；另一种是交主席保管，因为万一谣言四起谬种流传，文件又被销毁，可就死无对证了。表决结果，除马里兰因为要回去汇报而反对外，其他10邦一致同意：将会议记录和其他文件交主席保管。
于是，代表们陆续离座，在宪法草案文本上签名。他们是：制宪会议主席、弗吉尼亚代表乔治.华盛顿，新罕布什尔代表约翰.朗东（又译兰登）、尼古拉斯.吉尔曼，马萨诸塞代表纳撒尼尔.戈汉姆（又译戈勒姆）、鲁弗斯.金，康涅狄格代表威廉.塞缪尔.约翰逊、罗杰.谢尔曼，纽约代表亚历山大.汉密尔顿，新泽西代表威廉.利文斯顿、威廉.佩特森（又译帕特森）、戴维.布瑞利（又译布里尔利）、乔纳森.戴顿，宾夕法尼亚代表本杰明.富兰克林、托马斯.费茨西蒙斯、托马斯.米弗林（又译米夫林）、贾雷德.英格索尔、罗伯特.莫里斯、詹姆斯.威尔逊、乔治.克莱默、古文诺.莫里斯，特拉华代表乔治.里德、理查德.巴塞特（又译巴西特）、刚宁.贝德福德、雅可布.布鲁姆、约翰.迪金森，马里兰代表詹姆斯.麦克亨利、丹尼尔.卡乐尔、圣托马斯.杰尼弗的丹尼尔，弗吉尼亚代表约翰.布莱尔、詹姆斯.麦迪逊，北卡罗来纳代表威廉.布朗特、休.威廉森、理查德.多布斯.斯佩特，南卡罗来纳代表约翰.拉特里奇（又译拉特利奇）、查尔斯.平克尼、查尔斯.科茨沃斯.平克尼、皮尔斯.巴特勒，佐治亚代表威廉.费尤、亚伯拉罕.鲍德温。另外还有一个证人，制宪会议秘书威廉.杰克逊。
当最后几名代表签字的时候，弗兰克林对身边的人说了本书开头饮用过的那番话。他说他一直不知道自己面对的太阳，究竟是旭日还是落日。现在终于有幸知道，它是在升起，不是在落下。富兰克林确实可以这样说，因为这部经过了569次表决才制定出来的宪法，总算可以交给人民了，尽管这是一次阴云与曙光并存的艰难的日出。
富兰克林所说的太阳，可能是指新宪法，更可能是指他的国家。如果指他的国家，应该是不错的。如果是指新宪法，则未免稍嫌乐观。因为事情到了这一步还没有完。由于还有一些国家的权力没有得到明确的限制，一些公民的权利没有得到明确的保障，不但导致格里、梅森、伦道夫三位代表拒绝在宪法文本上签字，而且引发了批准宪法时的一场斗争。
四、两种反对派
9月17日，会议还通过了两个文件。一份是呈会议主席乔治.华盛顿的《联邦制宪会议决议》。署名的是新罕布什尔、马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚11个邦和纽约汉密尔顿。之所以如此，是因为雅茨和兰欣退席后，纽约代表团已无表决权。汉密尔顿不能代表他的邦，只能代表他个人。另一份文件是直线会议主席乔治.华盛顿致邦联议会的信。在这封由古文诺.莫里斯起草、并署明“经制宪会议一致同意”的信中，华盛顿说，我们现在有幸向邦联议会呈交我们认为最值得推荐的宪法文本，它或许不能期待每一个邦都完全彻底赞同，但我们希望并相信，出现少数例外，是在合理预期的范围之内。这部宪法如能促进我们如此亲爱的国家的永久福利，保障她的自由和幸福，是我们最热烈的希望。
这封信很有必要。毕竟，费城会议是根据邦联议会2月21日的决议召开的，必须对邦联议会有个交待。但邦联议会的态度如何，许多人心里没有底，因为费城会议实在是走得太远了。邦联议会当时的决议，只是要对邦联条例作一些修改，谁想到他们居然另起炉灶，弄出个联邦宪法来，还要把邦联改成联邦。
值得庆幸的是，1787年8月28日，邦联议会（当时的主席是宾夕法尼亚的亚瑟.圣克莱尔，1/3的代表是制宪会议代表）通过决议，驳回指责制宪会议和邦联议会越权的动议，同意将宪法交给各邦代表大会，批准宪法的程序正式启动。
当然，新一轮的斗争也就开始。10月4日，梅森在费城出版的邮报发表文章，将自己的反对意见公之于众。10日，伦道夫在弗吉尼亚众议院陈述其拒签之理由。18日，格里在马萨诸塞做相同的陈述。他们的目的，是先发制人，争取民众，延缓批准宪法。
支持宪法的人也不甘示弱。10月21日，汉密尔顿以“联邦党人”的名义发表论文，批驳反对派。此后一年间，汉密尔顿、麦迪逊、约翰.杰伊（时任邦联外交部长，后来担任联邦最高法院第一任首席大法官）三人共发表论文85篇，为宪法辩护，并于1788年结集出版。这就是有名的《联邦党人文集》。也许正是由于这个原因，汉密尔顿、麦迪逊、杰伊一派，通常被称作“联邦党人”（Federalists)，反对派则被称作“凡联邦党人”（Anti-federalists）。但我们要讲清楚，这里说的党，和我们平时理解的党，不是一回事。它是政治派别，不是政治组织，既没有入党手续，也没有党员登记。与其说是党（Party），不如说是派（Faction），因此Federalists和Anti-federalists也译为联邦主义者和反联邦主义者。
其实这种说法也欠准确。因为所谓联邦主义者，原本是国家主义者。后来和邦联主义者妥协，才变成联邦主义。反联邦主义也其实不是“反联邦”，而是“反宪法”，准确地说，是反对费城会议制定的那个宪法。反对也有两种意见，有的认为只要修改《邦联条例》即可，有的则主张另搞一套。我们不能因为这些反对派都和汉密尔顿、麦迪逊他们唱对台戏，就把他们混为一谈。
反对批准费城宪法的理由，主要有三个：制宪会议越权，缺少权利法案，危害各邦存在。显然，并非所有人都同时持这三种观点。不满宪法缺少权利法案的，是一些“民权主义者”；认为宪法危害各邦存在的，则是一些“邦联主义者”。后者主要是后来愤而退场以示抗议的那些人，即雅茨、兰欣、默塞和路德.马丁“四大金刚”以及他们的同盟军。在他们看来，尽管大家都是“美利坚人”，但并不共一个国家。各邦才是各自的“祖国”，和中国不过是一个“多国联盟”，或者说，“一个民族，多个国家，一个联盟”。他们的政治理想，也是自食其力，小国寡民，即小国家、弱政府、非君主、自立宪，有点类似于希腊城邦制度。6月6日，谢尔曼在制宪会议上说，许多事情还是放在各邦政府手里好。人民生活在小邦，比生活在大邦幸福。邦或许就该像罗德岛那么小。太大了，政府就鞭长莫及。艾尔斯沃斯在6月30日也说，全国政府只应该分担国家安全，他想要的却是邦内的幸福。每个公民的幸福只能在他的邦内获得，也只有在自己的邦里他才能有所指望。他的幸福有赖于邦权的存在，就像新生的婴儿需要母亲哺育一样。谢尔曼和艾尔斯沃斯是康涅狄格代表，并非邦权思想最重的人，最终也都支持宪法。他们的想法尚且如此，其他人可想而知。
这其实也是有文化和历史渊源的。国家这个词，英语中本来就有两个，一个是nation，一个是country。Nation 强调政治上的一致，即一个政府领导下的全部人民、国土、主权等概念。Country则强调一种自然形成的区域，相当于祖国、故土、家园。显然，邦就是美国人的country，合众国则是他们的nation。对于大多数并不关心政治，只想安安生生过日子的美国人来说，生于斯长于斯的country是亲切的，而那个远在天边，八杆子打不着的nation，还有那个什么“全国政府”，则是陌生的。我们知道，那时的美国，还是一片蛮荒大陆，没有飞机火车高速公路，谁也不知道“中央政府”是个什么样子。他们也不明白，既然他们已经有了自己的国家（country），他们的邦就是他们的country，为什么还要另外弄一个nation，而把他们的country毁掉？这是一种相当普遍的心理，邦权主义者是不乏拥簇的。
民权主义者的情况又不同。
在民权主义者看来，世界上最重要的东西就是公民的权利。一个国家，如果她的公民的权利能够得到充分俄保障，那就是一个好国家。她的政府如果能够很好地保护公民的权利，那就是好政府，又没有效能倒在其次。当然，政府应该有效能，但不能为了效能牺牲公民的权利。如果效能和民权是熊掌与鱼不可得兼，那么，应该舍去的是效能。因为正如《独立宣言》所说，人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺（转让）的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们中间建立政府。这就很清楚了：政府，是为了保障这些权利才建立的。如果不能保障，要它做什么？
宪法也一样。一部宪法，如果在向政府授权的时候，居然只字不提要保证公民的权利，这又是什么狗屁宪法？这正是梅森要持反对态度的原因。梅森对宪法草案的批评和否定几乎是全面的。大至众议院没有代议实质，参议员不是民选代表，联邦司法权力过大，议会权力含义广泛，小至总统没有宪法顾问，副总统既没有必要又很危险等等。但他最得到广泛同情的一条意见，是联邦宪法没有宣布公民权利的条款，没有宣布言论和出版自由，没有维护陪审团对民事案件的审理。人民的权利得不到保障，连习惯法的好处也享受不到。这样的宪法，实在是糟透了。
梅森这样指责宪法并不奇怪，因为他是“权利法案之父”，正如麦迪逊是“联邦宪法之父”。1776年，梅森参与制订弗吉尼亚宪法，起草了其中的“公民权利法案”，使弗吉尼亚宪法成为最初13部宪法中惟一具备权利法案的。制宪会议最后几天，准确地说就是9月12日，梅森向会议提出增加公民权利方案的动议，而且可以参考各邦权利法案，起草并不困难，几个小时就能弄好。梅森的动议得到格里的附议，却遭到谢尔曼的反对（可见民权主义者和邦权主义者不一回事）。谢尔曼说用不着，因为各邦都有权利法案，并不因这部宪法而废止，只要继续生效就行了。梅森说恐怕不行，宪法是最高法律，高于各邦权利宣言。宪法里面没有权利法案，公民权利就得不到保障。表决结果，除马萨诸塞不在场，纽约无表决权外，其余10邦都反对，梅森的动议被否决。
现在看来，这是一个失误。这倒不是因为制宪代表不重视公民权利，更非他们反对权利法案，只不过在他们看来，当务之急是建国、制宪和授权。至于其他问题，只好以后再说。何况会议已经开了很久，大家都很疲劳，也有些不耐烦。再说谢尔曼的观点也不是没有道理。依照民主和法制的观念，但凡未经人民和宪法授权的，就是政府不能做的。联邦宪法既然没有授权政府侵犯公民权利，自然就不能侵犯。相反，如果一一列举应该得到保障的个人权利，反倒可能授人以柄：凡是没有列举出来的，就是政府可以做的，岂不更糟？
然而在梅森看来，这是不可原谅的失误。他和伦道夫都坚信，实行这部宪法的结果必定是虐政。9月15日，梅森说，这部宪法是在不了解人民想法的情况下制订的。我们不能就这样对人民说：要么接受，要么一无所有。宪法弄成现在这样，实在让人无法可说。我在这里不同意，回到弗吉尼亚也不支持；我在这里不签名，回去以后也决不投赞成票。他的意思和伦道夫一样：难道要我去推销一套必将以虐政告终的方案？
不能说反对派的意见没有道理。问题在于，历史的车轮并不是按照人们的主观愿望来转动的。就在反联邦主义者抗议之声甚嚣尘上的时候，批准宪法的进程却在节节推进。
第八章 尘埃落定
一、旗开得胜
第一个批准联邦宪法的北方小邦特拉华，时间是1787年12月7日。
作为当时最小的一个邦，特拉华在制宪会议上叫得最凶，批准宪法却最早。这看起来有点怪，其实不难理解。6月28日，麦迪逊曾在制宪会议上说，与大邦相邻的小邦其实更应该寄希望于总体政府，因为只有总体政府才能一视同仁地在大邦和小邦之间进行治理。实际上这也正是特拉华内心的想法。特拉华原本是纽约南部的三个县，俗称“下三县”，后来划归宾夕法尼亚，和宾夕法尼亚共一个总督。1776年9月21日，特拉华在乔治.里德等人的领导下，通过了宪法，建立了政府，但经济上仍受宾夕法尼亚影响和控制，几乎所有的商品都需途径费城出口，贸易权完全掌握在宾夕法尼亚的手中，甚至被看作“费城商业帝国的一部分”，沉重的出口税，往往压得特拉华喘不过气来。在新宪法下成为新国家的一部分，无疑更有利于特拉华的存在和发展，至少可以避免出口邦的欺压。所以，特拉华对建立“全国最高政府”是有兴趣的（表决时投票赞成），五名代表也都坚持到底，并在宪法上签名。他们在制宪会议上据理力争，只不过害怕被大邦吞噬。后来既然争到平等表决权，自然乐观其成。他们甚至决定抢在宾夕法尼亚之前行动，争取最先批准的荣誉。于是，特拉华代表大会全票通过批准案（30：0），议会甚至决定在威尔明顿割让一块土地作为联邦的首都。
接下来就是宾夕法尼亚了，时间只比特拉华晚五天，即1787年12月12日。宾夕法尼亚也是对建立总体政府感兴趣的邦。作为大邦和中部诸邦的领袖，宾夕法尼亚希望成为新政府的经济和社会核心，通过联邦政府获得与其他邦尤其是特拉华和新泽西更强固的联盟。因此她派出的代表团人数最多，阵容最强大。古文诺.莫里斯和威尔逊在会上频频发言，富兰克林则每到关键时刻便出面调停斡旋，说服劝解，实际上影响甚至控制着会议的进程。“邦联最高政府”和“全国最高政府”的区别，就是古文诺.莫里斯解释的，威尔逊则几乎一直和麦迪逊并肩作战。宾夕法尼亚代表团内部意见也比较统一，8名代表都坚持到底，并在宪法上签名。制宪会议后，宾夕法尼亚第一个举行代表选举，第一个召开批准会议。如果不是特拉华抢先一步，宾夕法尼亚就是第一个批准联邦宪法的邦。
不过宪法的批准在宾夕法尼亚并不顺利，而且实际上是一场尖锐的党派斗争。结果是赞成宪法的战胜了反对宪法的。威尔逊在邦议会慷慨陈词，说反对宪法的人是自私的。他们满脑子想的不是邦的自由，而是自己的财富。反对派的处境却很不利，报纸甚至拒绝刊登他们的言论。反对派见大势已去，便拒不出席会议，想让会议达不到法定人数，结果却被拥护宪法的市民“绑架”到场。最后，批准联邦宪法的动议被代表大会以46比23通过。
新泽西第三个批准宪法。新泽西是由两个殖民地合并而成的。一个东泽西，一个西泽西，合起来就叫新泽西。东西两部分，在地理、文化、宗教等方面的差异较大。东部比较激进，联邦党人多。西部相对保守，反联邦党人比较多。不过反联邦党人最终还是对宪法投了赞成票。原因主要是反联邦党人意识到，由于缺乏港湾，只得以来纽约和费城的港口，而纽约不断提高关税，又几乎使该邦无利可图。新宪法却可以使13个邦的经济成为相互依存的整体，沉重的债务也可以转嫁给联邦政府。经济利益是比政治原则更现实的东西，老百姓可不听你们夸夸其谈，反联邦党人被迫作出让步，在布瑞利（他曾在制宪会议上和佩特森并肩作战）的主持下，新泽西代表大会以全票通过（38：0）批准宪法议案，时间是1787年12月18日，只比宾夕法尼亚晚6天。
第四个批准联邦宪法的佐治亚。作为排名倒数第三的南方小邦，佐治亚充满矛盾。她一方面有着很大的领土野心，另一方面又面临严重的内忧外患。西班牙在南部的佛罗里达半岛盘踞，克里克族印第安人则与之作战多年，使佐治亚邦政府财政几乎陷入绝境。一个邦，如果又弱小又贫穷，一身是债，还不安全，又想增加土地，除了依靠联邦政府的力量，还有什么别的办法呢？所以，佐治亚代表团在制宪会议上，几乎从不加入邦权主义的大合唱，反倒每每支持弗吉尼亚和宾夕法尼亚的方案，只要不反对他们买卖和使用奴隶就行。1788年1月2日，佐治亚批准联邦宪法，而且也是全票通过（26：0）。
7天以后，即1788年1月9日，康涅狄格成为第五个批准联邦宪法的邦。康涅狄格代表团在制宪会议上起了极其重要的作用（即提出“康涅狄格妥协案”），该邦的政治精英则多为联邦党人，舆论也站在他们一边（仅有五篇反对的文章在当地报纸上出现）。原因之一是征税权给与联邦政府后，各邦的税务负担将是均等的，康涅狄格在竞争中将不再处于不利地位，还能确保社会稳定。于是康涅狄格以压倒优势批准了宪法（128：40）。
马萨诸塞批准联邦宪法是在1788年2月7日，比特拉华整整晚了2个月。马萨诸塞虽然是个大邦，但她的财政在邦联中是最糟糕的，不仅有国债，在独立战争中还拖欠了大笔的邦债。正是债务引起的问题，导致了1786年的谢斯起义；而这场起义，则又是召开制宪会议和建立总体政府的理由之一。从这个意义上讲，马萨诸塞最应该批准宪法。问题在于，马萨诸塞反对派的力量太强。他们的领袖，一个是塞缪尔.亚当斯，一个是约翰.汉考克，再加上一个在制宪会议上拒不签名的艾尔布里奇.格里，实非联邦党人所能对付。因为这三个人，都是在《独立宣言》和《邦联条例》上签过字的（约翰.汉考克还担任过大陆会议主席）。而且，在这两份文件上都签了字的马萨诸塞人，也就他们仨。其中塞缪尔.亚当斯又更是非比寻常，他是公认的“美国革命之父”（有人甚至称他为“美国的列宁”），1764年起就开始闹革命了。殖民地人民反印花税法的斗争，就是他号召和领导的，格里则是他的追随者。我们前面说过，马萨诸塞是美国独立思想发源地和革命运动的策源地，塞缪尔.亚当斯则是马萨诸塞的革命领袖。这样一个人反对宪法，这可如何是好？
好在反对派最后也认识到，在规范贸易、组织防御方面，邦是无法与一个联合的国家相抗衡的。何况马萨诸塞的情况实在欠佳，也硬不起来。6月29日，戈汉姆在制宪会议上劝说小邦不要只顾反对，联盟决裂，对谁都没有好处。比如特拉华，难道就不会受宾夕法尼亚的摆布？特拉华代表团团长里德马上就顶了回去，说特拉华如果和马萨诸塞做邻居。倒是没有什么可担心的。特拉华一直享受着平静嘛！里德这样说，当然是因为马萨诸塞发生了谢斯起义，而特拉华没有。
这样一个岌岌可危的邦，其实并没有多少本钱硬撑下去。但他们希望最好既能拥有一个强有力的联邦政府，各邦又能独立自由。于是，塞缪尔.亚当斯提出了一个解决办法，即支持宪法，但敦促修改。联邦党人也同意在新宪法正式运行后增加《权利法案》。达成妥协后，马萨诸塞以187比168的微弱优势批准了宪法。
马里兰的批准原本应该是有些麻烦的。因为坚持反对宪法的“四大金刚”（雅茨、兰欣、默塞、路德.马丁）有两个在马里兰。默塞和路德.马丁分别于8月18日和9月4日拂袖而去，回到马里兰也大唱反调，成为马里兰的反对派领袖（另一位反对派领袖是蔡斯）。但马里兰的大多数人却意识到，只有在一个全国性的联盟中，马里兰才能获得均等的庇护和机会，并成为地区贸易的中心和南北方在大陆经济扩张中的重要纽带。结果，马里兰以63比11的压倒多数批准了宪法，时间是在1788年4月28日。
和其他邦不一样，南卡罗来纳人最关心的，是能不能保住他们的“固定资产”——奴隶。在这个问题上，制宪会议是有妥协的：一是规定1808年以前国会不得禁止各邦自以为“应该入境的人”入境，实际上是默许了奴隶贸易；二是同意每个奴隶按3/5的比例计算人口，使蓄奴邦比不蓄奴邦获得了更多的人均政治代表权。这就让南卡罗来纳代表团觉得自己不辱使命，甚至占了便宜，也觉得自己应该有所回报。于是代表们回到了南卡罗来纳，便大讲宪法的好话。赞成宪法的人还安慰那些心存疑虑的人说，尽管国会可能在21年后禁止奴隶贸易，但到时候是否当真如此，也未可知，不如先同意了再说。何况即便政府禁止进口奴隶，也不要紧。有20年的进口，加上奴隶的自然增长，数量很是可观，况且还会有国内的奴隶从北方流入。所以，尽管新政府对我们的“固定资产”保护不充分，但与宪法将提供的众多利益相比，那又是微不足道的。于是南卡罗来纳几乎所有的实力阶层都站在联邦党人一边，宪法以149比73的极大优势被批准。时间是1788年5月23日。
一个月后，即6月21日，新罕布什尔成为第九个批准联邦宪法的邦。新罕布什尔是清教徒建立的殖民地。作为新英格兰的清教徒，新罕布什尔担心政府对宗教的忽视会破坏宗教信仰道德基础。联邦党人看出问题所在，提出增加《权利法案》以为安抚性措施，使一些代表也改变了反对的初衷。在5个反对派代表缺席的情况下，新罕布什尔以57比46的微弱多数通过了宪法。
二 千呼万唤始出来
新罕布什尔的加盟，使批准联邦宪法的邦达到了法定的多数（9个）。问题是这9个邦数量不少，分两不重。除宾夕法尼亚以外，马萨诸塞债台高筑，康涅狄格规模有限，马里兰我行我素，南卡罗来纳自顾不暇，新泽西、特拉华、佐治亚、新罕布什尔都是小邦（5个小邦4个加盟，看来新宪法还真是对小邦有利）。单靠这9个邦组成联邦，不但成不了什么气候，国土也不成样子——纽约被撇到了一边，宾夕法尼亚、马里兰和南卡罗来纳、佐治亚之间，又被弗吉尼亚和北卡罗来纳隔断。
何况剩下的4个邦也非同寻常。罗德岛也许无足轻重，北卡罗来纳却是人口和土地排名第三的大邦。弗吉尼亚和纽约在邦联中更是地位特殊。这两个邦和宾夕法尼亚，不但是合众国的地理中心，更是它的政治中心和经济中心。没有这两个邦的加入，联邦仍是空中楼阁，宪法仍是一纸空文。看来，千里之途半九百，这话一点也不假。
不过，前面说的那9个邦批准宪法以后，剩下的4个邦就比较被动了。何况这9个邦的批准，基本上不太勉强。特拉华、新泽西、佐治亚是全票通过，康涅狄格、马里兰是压倒优势批准，宾夕法尼亚和南卡罗来纳的表决成绩也不错，一个是46比23，一个是149比73，以微弱多数通过的只有马萨诸塞和新罕布什尔。这说明什么呢？说明宪法还是受欢迎的，尽管有人认为它只不过受到小邦的欢迎。
现在，就看弗吉尼亚和纽约了。
前面讲过，弗吉尼亚是当时美利坚邦联中的头号“超级大国”，人口第一，土地面积第二，历史最悠久。不但长期以来是南部联盟的领袖，也是13个邦的带头人。这次制宪会议便正是弗吉尼亚倡议召开的。现在，前头者反倒成了拉后腿的，这分尴尬真不好说。
但是弗吉尼亚内部的斗争却很激烈。反对派领袖，主要是派特里克.亨利、理查德.亨利.李，以及在制宪会议上拒绝签名的梅森。理查德.亨利.李德情况我们在第二章第一节讲过了，也是一个老革命，在独立宣言和邦联条例上都签过名。帕特里利.亨利更是来头不小。如果说马萨诸塞的塞缪尔.亚当斯是“美国革命之父”，那么，帕特里克.亨利便是“美国革命之舌”。1775年春，帕特里克.亨利在弗吉尼亚议会发表流芳百世的演说，要求议会立即批准建立民兵。帕特里克.亨利说，兵器的轰鸣声即将伴随阵阵北风传到我们的耳边。我们的兄弟此刻已经开赴战场，我们岂可在此袖手旁观坐视不管？武装起来的300万军民，将为自由而战斗。因为对于我们来说，不自由，毋宁死！
帕特里克.亨利发表这篇演说是在3月23日，实际离独立战争的正式打响（4月19日）还有将近一个月。所以他是不折不扣的“革命先驱”。此刻他带头反对宪法，又有理查德.亨利.李和梅森助阵，自然攻势凌厉。联邦党人本来力量不强，在人民群众中享有崇高威望的华盛顿又没有参加批准宪法的代表大会，麦迪逊孤军奋战与之周旋，并不容易。
最后也只能晓以利害关系。弗吉尼亚最为担心的，是北方联盟借由联邦政府损害南方的利益。这一点麦迪逊其实早有考虑。他反对“康涅狄格妥协案”，就因为众议院按人口比例分配席位，北方已经占了优势。如果参议院再实行各邦平等表决制，北方的优势就太大了。所以他主张两院实行比例制，但第一院按人口比例只算自由人，第二元把奴隶也算上，而且算百分之百。这样，南北双方就各在一院占优势了。何况，北方占优势是在众议院，南方占优势却是在参议院，南方更占便宜些。至于弗吉尼亚，则是在参众两院都可以占优势的。
麦迪逊打的是如意算盘，最后的结果却使他的美梦落空。按照现在这个方案，北方8个邦在众议院共有36席，南方5个邦则只有29席。参议院每邦2席，则北方16席，南方10席。两院都是北方占优势。弗吉尼亚虽然在众议院席位最多（10席），却不能“控股”，帮不了南方4个“小兄弟”。当然，南方5邦也有利害冲突。比方说，弗吉尼亚是当时最大的蓄奴邦，马里兰的奴隶也不少。奴隶人口再生率很高，这两个邦都需要把过剩的奴隶转卖到南部蓄奴邦（主要是南卡罗来纳和佐治亚），所以他们都要求取消海外奴隶贸易，但对彻底废除奴隶制兴趣不大。怒斥奴隶制的都是北方代表，比方新泽西的佩特森、宾夕法尼亚的古文诺.莫里斯和马萨诸塞的鲁弗斯.金。为了控制和制裁南方，古文诺.莫里斯还不得不面对现实，转而支持第二院席位平等的“邪恶原则”。
南方各邦在参众两院都处于劣势，作为南方联盟领袖的弗吉尼亚当然要拒绝批准宪法。为此，麦迪逊做了大量说服工作，他指出：在南北方的竞争中，西部将是一支平衡力量。因为邦联议会在费城制宪会议开到一半时通过了《西北法令》，西部将出现很多新的State（州）。新州的感情和特征是倾向于弗吉尼亚的。总统因为在选举中需要依靠农业人口的大多数，必定会给南方与西部额外的保护，何况最有望成为首任总统的正是弗吉尼亚人华盛顿？
麦迪逊的工作说服了一部分人，伦道夫的反戈一击则帮了他的大忙。伦道夫是拒绝在宪法上签名的，大家都把他看作反对派。不料给予帕特里克.亨利当头一棒的，便正是伦道夫。弗吉尼亚代表大会一开始，帕特里克.亨利便发起进攻，指出费城会议无权制宪，还责问宪法为什么用“我们合众国人民”的名义，不用“我们13个邦”的名义。伦道夫却紧接着发言，说费城会议确实越权，但舍此没有别的出路。他还说，用“我们合众国人民”的名义有什么不好？新政府难道不正是为人民服务的吗？
伦道夫的态度使许多人目瞪口呆。事后有人说这是因为华盛顿收买了伦道夫（事实上后来华盛顿也委任他为第一任联邦检查总长）。这事当然查无实据，但反对派也因此元气大伤，最后只得退而求其次，希望通过修改以求得额外的保护。结果，在联邦党人答应增加《权利法案》的前提下，1788年6月26日，弗吉尼亚以89比79的多数批准宪法。7月2日，邦联会议主席塞鲁斯.格里芬（弗吉尼亚）宣布宪法生效，并同时启动政权移交手续。
消息传来，汉密尔顿和约翰.杰伊欣喜若狂。因为他们在纽约遭到最激烈的反对。我们前面说过，纽约是除罗德岛以外最反对费城会议的一个邦。后来虽然极不情愿地派了代表，行政官签署的授权书落款日期却是“纽约独立第十一年五月九日”，意思再清楚不过。派去的三个代表，两个专门唱反调，最后一走了之，回来以后自然也不会唱赞歌。这两个代表，一位是纽约最高法院首席大法官（雅茨），一位是纽约首府奥本尼市的市长（兰欣），再加上那位行政长官乔治.克林顿（他也是这次纽约代表大会的主席），“小字辈”汉密尔顿哪里是他们的对手？就算和邦联外交部长约翰.杰伊联手怕也不行。汉密尔顿自己也说，反对派占有2/3的优势，联邦党人则只有19人，几乎是败定了。
汉密尔顿他们决定采取“拖刀计”，先拖延一段时间再说。于是他们提出由该邦的所有成年男子参加批准会议的选举，而且不设财产资格的限制。这样一拖，就拖到了1788年6月17日，批准宪法的邦已经8个了，纽约对宪法进行逐条讨论。目的也有两个：一是让新罕布什尔和弗吉尼亚先通过宪法；二是会期一长，乡村的反对派代表就会提前离开。
但是，新罕布什尔和弗吉尼亚批准宪法的消息传到纽约后，联邦党人就不再拖了，要求立即作出决定。他们还同时准备了两手：一是建议召开另一次全国会议，修改目前通过的宪法，这是安抚反对派的；二是警告反对派，如果宪法不能获得批准，由联邦党人控制的纽约市将单独加入联邦。拥护宪法的纽约市人民甚至在7月23日举行了庆祝宪法胜利的大游行（因为这时已有10个邦批准）。游行者特地做了一条装有轮子的胜利大船。在百老汇大街上招摇过市，而船名就叫做“汉密尔顿号”。
这下反对派顶不住了。7月26日，纽约代表大会以30比27的微弱多数批准宪法。同年11月，批准宪法的各州开始选举联邦议员和总统选举人。次年（1789年）2月4日，开始选举总统。3月3日傍晚，纽约民兵在位于曼哈顿南端的炮台鸣放礼炮，向旧的邦联体制告别。次日（3月4日），纽约全市所有教堂钟声齐鸣，和隆隆的礼炮声一起，宣告新宪法的正式生效和新国家的正式诞生。
现在负隅顽抗的只剩下北卡罗来那和罗德岛。不过这两个邦也真有个性。北卡罗来纳始终坚持先增加《权利法案》后批准宪法。并以184比83的压倒多数决定推迟批准，同时宣布无限期休会。直到1789年第一届国会通过《权利法案》并发送到各州，北卡罗来纳才在当年11月批准了宪法。
罗德岛的批准一直拖到1790年5月，而且不折不扣地是敬酒不吃吃罚酒。一方面联邦参议院通过了联合制裁法案，禁止罗德岛与合众国的海上和陆地贸易往来，还要求该邦限期偿还国债。另方面联邦党人控制的普罗登维斯、纽波特和其他海滨城镇的商人也表示，如果再不批准宪法，他们将脱离该邦。罗德岛这才在反对派代表严重缺席的情况下，以34比32的微弱多数通过了联邦宪法，成为最后一个加入联邦的State，时间是1790年5月29日（以上过程及原因请参看褚乐平《美国宪法批准史探》）。
三、活着的宪法
新宪法生效了。但这种生效，正所谓“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。也就是说，批准是有条件的。马萨诸塞、新罕布什尔、弗吉尼亚等等都要求新宪法正式运行后增加《权利法案》。这些条件是附在通过联邦宪法的决议上的，是不能不还的“立法债”。北卡罗来那更是坚持先增加《权利法案》后批准宪法。何况这也不是某几个人的意见，很多人都对联邦宪法缺少保障公民权利的条款不满。1776年执笔起草独立宣言的托马斯.杰斐逊在巴黎公干，没有出席制宪会议，事后大声疾呼要进行弥补。杰斐逊写信给麦迪逊，对宪法击节叫好，赞不绝口，但同时也表示他决不能接受一个没有《权利法案》的宪法。他甚至鼓励各邦以此作为批准宪法的前提条件。法国的拉法叶特侯爵在看到华盛顿寄给他的联邦宪法文本后，也指出了宪法的这一缺陷。我们知道，拉法叶特侯爵是参加了美国独立战争的，曾在华盛顿的麾下当一名少将。他也是法国大革命时期《人权和公民权利宣言》的起草人之一（写第一稿），可谓“两个世界的英雄”。他的话，当然分量不轻。
实际上麦迪逊和华盛顿早就应该意识到问题的严重性。格里、梅森、伦道夫三个人拒绝签名的时候，他们就应该意识到了。9月15日，格里在最后发言中谈陈他不同意宪法草案的理由，共有8条。然后他说，这些问题都可以让步，但是公民权利得不到保障，就无论如何不能同意。可惜，当时一部分人太急于求成，另一部分人又疲惫不堪，大家都想早点把事情做完了事，硬是忽略了这个至关重要的条款。
现在看来，这些忽略当然很不应该。因为独立宣言开宗明义就明确宣布，人人生而自由，每个人都有自己的天赋人权。正是为了保障这些权利，人们才建立政府。这就是美国的革命精神，也是美国的建国理念。那么，草拟宪法的时候，怎么能没有《权利法案》？
于是，当第一届国会在1789年4月开始工作后，制定《权利法案》就成了它的首要议题。新任总统华盛顿，也写信表示他将支持国会制定这一法案。6月8日，麦迪逊向众议院提出了他参考各邦《权利法案》起草的议案，共12条。他的意思本来是要把这些法案编进宪法正文，但谢尔曼等人反对。经过辩论，最后决定采取“修正案”（Amendments）的方式补入。结果，联邦宪法生效没多久，就有了自己的修正案。
根据《联邦宪法》第五条，参众两院通过的宪法修正案，还要再由3/4的州批准才能生效。1789年9月25日，联邦议会通过了增加12条宪法修正案的决议。从这年11月20日起，新泽西、马里兰、北卡罗来那、南卡罗来纳、新罕布什尔、特拉华、纽约、宾夕法尼亚、罗德岛、佛蒙特、弗吉尼亚在3年内相继批准其中的后10条。这样，到1791年12月15日，共有11州批准（佐治亚、康涅狄格和马萨诸塞都拖到1939年），超过当时14个州的3/4，被批准的10条法案正式成为《联邦宪法》的组成部分。
1791年12月15日生效的这10条吸纳法修正案，因为都是保护公民权利的，因此叫做《公民权利法案》。其中，最重要的是第一条，即宪法第一修正案。这一条规定：联邦议会不得立法建立宗教或禁止宗教信仰自由；不得立法剥夺言论自由和出版自由；不得立法剥夺人民和平集会、向政府请愿、表达不满和要求伸冤的权利。这一条，因为是以“不得立法”为关键词的，所以也叫“不得立法条款”。
很显然，这一条，是冲着国会来的。也就是说，修正案的制定者们首先要提防的“嫌疑犯”就是国会。道理就不用多讲了，前面已讲过多次。做法也不新鲜，宪法正文中就有。宪法第一条第九款规定，联邦议会“不得通过任何剥夺公权的法案或者追朔既往的法案”。紧接着，在下面一款即第十款中，惜墨如金的美国宪法几乎是重复了一遍，规定各州也“不得通过任何剥夺公权的法案、追朔既往的法律和损害契约义务的法律”。制宪会议讨论这两条时，几乎没有任何犹豫就通过了。这说明大家对国会滥用权力都是小心提防的。
但人民还是不满意，因为权力的滥用实在是防不胜防。何况宪法第一条第八款规定，“为行使本宪法赋予合众国政府、政府各部门及其官员的种种权力”，联邦议会有权“制定一切必要的和适当的法律”。这一条款通常被称之为“必要和适当条款”。制定这一条款，当然是“必要和适当”的。但这种含糊其辞的说法却最让人不放心。什么叫做“必要”？什么叫作“适当”？这个“必要和适当”又归谁说了算？到了国会想要制定某项法律的时候，难道还会是“不必要”或者“不适当”的？
这就必须把丑话说到前头，把人民认为最不能侵犯的权利确定下来，免得到时候国会以“必要和适当”为借口任意侵犯。也就是说，用“不得立法条款”来制衡“必要和适当条款款”。这样一来，不但被人民侵犯的行政机关要受到限制，通常被看作民意机关的国会也要受到限制。别看建国之初的美国人不过是蛮荒大陆上的乡巴佬，在根本问题上他们是不会打马虎眼的。他们很清楚，绝对的权力必定导致绝对的腐败和绝对的专制，哪怕这一权力来自人民群众，或者掌握在正人君子手里。民主和道德并不绝对可靠。民主完全可能导致“多数的暴政”，从而使“人民民主”变成“群众专政”；道德则很有可能导致“理想的暴政”，由理想中的“人间天堂”变成实际上的“人间地狱”。靠的住的只有法治和宪政。因此他们强烈要求自己的宪法明文规定，即便通过法案的条件完全具备——参众两院分别通过，总统不否决，最高法院也不判其“违宪”，某些法案仍然不能成立，甚至不能考虑。比方说，不得立法剥夺言论自由和出版自由等等。
于是，防官如防贼，防权如防火，防权力的滥用如防洪的美国人民，又为自己的权利架起了第四道防火墙。我们知道，在立法问题上，联邦宪法原本是已经设计了三道防火墙的：两院分开立法一道，总统立法复审一道，法院司法复决又一道。那么，这第四道究竟有什么必要，是不是多此一举？显然不是，因为《公民权利法案》要保障的东西，是前面三道防火墙保障不了的。《公民权利法案》要保障的是什么呢？只要认真读读那短短10条就明白，它要保障的，是“公民的权利”，不是“人民的权利”。人民的权利并不等于公民的权利，尽管人民是公民的集合体，但正因为人民是公民的集合体，所以，人民的权利是整体性的，公民的权利却是分散的，属于每个人的。整体的权利并不难得到保障。因为总统毕竟在名义上是人民选举的，议会在理论上也是“民意机关”。他们不大可能冒天下之大不韪，公然侵犯作为集体的人民的权利。即便个别人立法失误，也还有三道防火墙，大可不必杞人忧天。
公民的权利就难讲了。立法机关作为“人民代表”，完全有可能以人民的名义侵犯和剥夺公民个人的权利。比方说，要求局部服从整体等等。这就不能不防了。没错，局部是要服从整体，为了国家和人民，公民有时（比如战时）也要牺牲个人利益。而且，为了获得公民权，个人也必须让渡部分权利。但必须讲清楚，第一，权利不等于利益。利益可以牺牲，权利则未必。第二，权利的让渡要有一条底线。也就是说，有些权利是不可让渡的，比如宗教信仰和言论自由的权利。第三，如何行使公民权利，是公民个人的自由。国家和政府不能因为公民不行使这些权利而予以剥夺。比方说，如果有人愿意公开他的隐私，这是他的自由，你不能因此而剥夺他的隐私权。西哲有云：“这是我的破房子，风能进，雨能进，国王不能进”。这句话在这里正好用得着。
附在联邦宪法正文后面的《公民权利法案》就是做这个工作的。它明确规定了哪些权利是属于每个公民的、“风能进，雨能进，国王不能进”的“破房子”。这些“破房子”也许微不足道、并不起眼，但有了它，作为个人的公民才有了安全感。他们也才有可能在法律的保护下，真正享有《独立宣言》宣布的“生存、自由和追求幸福”的权利。我们知道，《独立宣言》的发表日是被看作美利坚合众国生日的。那么，《公民权利法案》的批准日，就至少应该看作这个国家种“卡介苗”的那一天。
当然，写在纸上的东西并不等于现实。1791年12月15日以及后来相当长一段时间的美国，也并没有实现“人人生而平等”的理想，真正做到每个人都享有“生存、自由和追求幸福”的权利。妇女的权利，黑人的权利，印第安人的权利，还有其他许多权利，都还要靠斗争去争取。但我们要记住，在这些斗争中，《独立宣言》和《权利法案》正是他们争取权利的思想武器和谈判武器。从这个意义上讲，梅森的贡献决不小于麦迪逊。
宪法修正案的通过还有一个意义，那就是使美国宪法成为一部“活着的宪法”。我们知道，这部宪法自1789年3月4日正式生效后，二百多年来没有修改过一个字，却有着27条修正案。正是因为有这样一些修正案，才既弥补了宪法的缺陷，又不至于因频繁修宪而动摇国本，从而保证了国家的长治久安。事实上，这部宪法的生命大大超过了当初的预期，为制宪领袖们始料所不及（华盛顿就认为至多能维持20年）。当然，它留下的余音和余波，也不止绕梁三日，或者转瞬即逝。
四、余音与余波
宪法生效以后，联邦政府开始建立和运作。1789年4月30日，华盛顿在位于华尔街和百老汇交界处的联邦大厅宣誓就职，成为美利坚合众国第一任总统。先期到达临时首都纽约的当选副总统亚当斯，坚持开国总统应有欧洲君主的礼仪，想出种种称呼请华盛顿选择，华盛顿却回答说“就叫总统先生（Mr. President）”。其实，制宪会议是考虑过这个问题的，方案是称为“阁下”，所有的代表也都同意。但这一条款在定稿时被删除。华盛顿一言九鼎，美国总统从此叫做“先生”，不叫“阁下”，更不叫“陛下”。
然而，尽管华盛顿如此低调，他还是被尊称为美利坚合众国的“国父”。同样，参加制宪会议的其他54名代表，也被尊为合众国的“国父”。不过当时这些先生们似乎并没有什么“国父感”，国家和人民也没有对他们表示感恩戴德，付以巨额报酬。相反，如麦迪逊，如朗东，还是靠借债度日或者自掏腰包来参加会议。他们只是在尽一个公民和代表的义务。所以，制宪会议以后，他们就一哄而散，各奔前程了。没有人考虑趁机给自己在政府里占个“位子”，有的甚至拒绝或不谋求到新成立的联邦政府做官，比如雅茨、兰欣、迪金森、罗伯特.莫里斯、路德.马丁、戈汉姆、梅森、韦思、麦克朗、米弗林、豪斯通。
这些“国父”当中很有一些人下场悲惨晚景凄凉。1789年，华盛顿当选总统，提名罗伯特.莫里斯担任财政部长，被他谢绝，宁愿去从事土地贸易。1798年，罗伯特.莫里斯投机失败破产，被投进费城的债徒监狱。1801年破产法通过后才获释。最后，这位在《独立宣言》、《邦联条例》和《联邦宪法》3份伟大文件上都签过字的老革命，便只能在穷愁潦倒中度过晚年，而且据说无人能够弄清他到底有多少债务。
和罗伯特.莫里斯命运相同的，还有担任过制宪会议全体委员会主席的戈汉姆。戈汉姆也是不肯从政要经商，最后资不抵债，58岁时死于穷愁无闻。在制宪会议期间表现突出的威尔逊则从政、经商两不顺。新政府成立以后，他想当联邦最高法院首席大法官，但华盛顿只任命他为六名大法官之一，结果还险遭弹劾。后来从事土地投机，又连连失利。因为担心负债被捕，威尔逊从费城逃到新泽西，1798年又逃到北卡罗来纳，精神已严重崩溃。3个月后不治身亡，终年56岁。
宪法的最后定稿人古文诺.莫里斯在制宪会议以后投身商业，1789年去了法国，在欧洲滞留10年之久，其间奉华盛顿之命，担任过驻英代表和驻法大使。回国以后，古文诺.莫里斯定居纽约，并和自己的女管家南雪结婚。这位南雪在当时被认为是个“坏女人”，因为她被怀疑与人私通并杀死了自己的私生子，后来又谋杀了自己的主人理查德.伦道夫。然而，60岁的古文诺.莫里斯却对自己能娶这个30岁的女人为妻感到满意，还说他之所以长期单身就是要找一个“爱老人的好女人”。古文诺.莫里斯在这个女人的照顾下安度晚年，同时也并没有忘记不遗余力地抨击他在制宪会议上的盟友麦迪逊。顺便说一句，在南雪谋杀私生子一案中为之辩护的律师，就是后来在“马布利诉麦迪逊”一案中作司法裁决的约翰.马歇尔，只不过那时他还不是联邦最高法院的首席大法官。
制宪会议后参加了联邦政府工作的代表也很不少。担任了第一届联邦众议员的有戴顿（新泽西）、卡乐尔（马里兰）、费兹西蒙斯（宾夕法尼亚）、克莱默（宾夕法尼亚）、吉尔曼（新罕布什尔）和麦迪逊。担任了第一届联邦参议院的有巴特勒（南卡罗来纳）、巴塞特（特拉华）、约翰逊（康涅狄格）、斯特朗（马萨诸塞）、格里（马萨诸塞）、朗东（新罕布什尔）、费尤（佐治亚）。康涅狄格的谢尔曼先担任联邦众议员，后担任联邦参议员，在参议员任上去世。佐治亚的鲍德温先是联邦众议员10年，后来又担任联邦参议员8年。佩特森（新泽西）和艾尔斯沃斯（康涅狄格）都担任了第一届联邦参议员，后来又都担任了联邦最高法院大法官，艾尔斯沃斯还担任了首席大法官。联邦最高法院第一任首席大法官是汉密尔顿的盟友约翰.杰伊，第二人是南卡罗来纳制宪代表拉特里奇（他也是首批最高法院大法官之一），第三任就是艾尔斯沃斯。1800年艾尔斯沃斯因病辞职，接替他的就是约翰.马歇尔。另外，新泽西的布瑞利和特拉华的贝德福德，也都在1789年担任了联邦地区法官。
麦迪逊原本是想当联邦参议员的，可惜弗吉尼亚议会偏不选他。他只好回家乡选区，和自己未来的总统接班人门罗争夺联邦众议员席位。雄心勃勃的汉密尔顿则担任了联邦第一任财政部长。这个职务，华盛顿原本是想请罗伯特.莫里斯担任的，但罗伯特.莫里斯说，要解决联邦财政危机，非汉密尔顿不可。于是汉密尔顿走马上任大显身手。
那时政府的组成人员不多，均为一时之选。陆军部长史独立战争时期的炮兵司令亨利.诺克斯，检查总长时我们熟悉的埃德蒙.伦道夫。副总统和国务卿则是约翰.亚当斯和托马斯.杰斐逊。这又是两个堪称开国领袖的人物，虽然他们没有参加制宪会议，却分别是《权力宣言》和《独立宣言》的起草人。起草《权利宣言》的诗亚当斯，时间是在1774年。起草《独立宣言》的是杰斐逊，时间是在1776年。这年6月7日，弗吉尼亚代表团团长理查德.亨利.李（就是后来带头在弗吉尼亚反对批准联邦宪法的那位老兄）和马萨诸塞的亚当斯兄弟（即后来带头在马萨诸塞唱反调的“美国革命之父”塞缪尔.亚当斯和现任副总统约翰.亚当斯商量后，向第二次大陆会议提出了宣布“联合殖民地”独立的议案。为此，大陆会议任命了一个5人组成的委员会，起草《独立宣言》。这5个人是：宾夕法尼亚的本杰明.富兰克林、纽约的罗伯特.利文斯顿、康涅狄格的罗杰.谢尔曼、马萨诸塞的约翰.亚当斯和弗吉尼亚的托马斯.杰斐逊。但亚当斯要杰斐逊执笔，说“你的文笔比我好十倍”。于是杰斐逊成为《独立宣言》的起草人。
这样两个人，应该说是情同手足的了。可是他们进入政府后，却逐渐分道扬镳，最后反目成仇。先是杰斐逊和汉密尔顿搞不来，华盛顿又多半站在汉密尔顿一边，于是杰斐逊一气之下掼了乌纱帽。后来，政界出现党争，亚当斯和汉密尔顿成为联邦党人，杰斐逊和麦迪逊成为共和党人（民主共和党，和现在那个共和党没关系），所以，麦迪逊和汉密尔顿也成为政敌。
1792年，华盛顿连任总统，共和党推出当年反对批准宪法的纽约行政长官乔治.克林顿和亚当斯竞争副总统，结果亚当斯胜。1796年，华盛顿不当总统了，共和党推出杰斐逊和亚当斯竞争总统。结果亚当斯得71票，杰斐逊得68票，亚当斯当总统，杰斐逊当副总统。1800年，美国第四次大选，杰斐逊以75比65的多数把亚当斯赶下台。
这次大选，不但杰斐逊和亚当斯两个老朋友翻脸，共和党内部，杰斐逊和他的搭档伯尔也窝里斗。最后还是联邦党人汉密尔顿帮忙，杰斐逊才以多数票胜出，结果害得汉密尔顿死于非命（参见本书第六章第二节）。顺便说一句，制宪代表中死于非命的还有一位斯佩特先生（北卡罗来纳）。他是和联邦党人约翰.斯坦利决斗时饮弹身亡的，时年44岁。再顺便说一句，伯尔击毙汉密尔顿后蹿往西部，与外国勾结，很可能有叛国行为，结果被杰斐逊送上法庭。把伯尔救出来的辩护律师，便是在制宪会议上专门唱反调的马里兰代表路德.马丁（主审法官则是约翰.马歇尔）。这位马丁先生虽然办了些有名的案子，但嗜酒过度，晚年颇为潦倒，伯尔还曾给他一点小小的接济。
1800年和亚当斯一起与杰斐逊、伯尔竞选的是南卡罗来纳的制宪代表查尔斯.科兹沃斯.平克尼，即平克尼将军。这位平克尼将军也有意思。联邦政府成立后，华盛顿先后提名他当陆军司令、最高法院法官、陆军部长、国务卿，他都谢绝。亚当斯请他当驻法大使，则欣然从命，却又被法国政府拒绝。1800年作为副总统候选人败于杰斐逊、伯尔后，1804年又作为总统候选人挑战杰斐逊，又以14比162败北。到1808年第六次大选，平克尼将军再次作为联邦党总统候选人出山，再次以47比122败于共和党总统候选人麦迪逊。查尔斯.科兹沃斯.平克尼成了总统竞选的“常败将军”。
1812年第七次总统大选，联邦党人不推平克尼将军做总统候选人了，改请乔治.克林顿出山，副总统候选人则是宾夕法尼亚制宪代表英格索尔。共和党这边，总统候选人是麦迪逊夫总统，副总统候选人是25年前在制宪会议上坚决反对设立副总统的马萨诸塞代表格里。结果麦迪逊和格里胜，但格里只当了一两年副总统就在去参议院的路上中风身亡。1816年，联邦党人作了最后一次努力，推出马萨诸塞制宪代表鲁弗斯.金作为总统候选人，结果以34比183败于麦迪逊的接班人门罗。鲁弗斯.金在1804年和1808年都当过副总统候选人，支持平克尼将军竞选总统，两人都一败涂地。看来，制宪代表中惟独华盛顿和麦迪逊有总统命（均连任两届），其他人“官运”都不怎么好。顺便再说一句，麦迪逊和华盛顿一样，都是娶生了孩子的寡妇为妻。再顺便说一句，麦迪逊也是制宪会议代表中最后去世的一位，时间是1836年6月27日，享年86岁，可谓是寿终正寝。麦迪逊留下遗嘱，希望将他在制宪会议期间的笔记出版。这就是我们现在看到的《辩论：美国制宪会议记录》一书。
二百多年过去了。所有参加1787年制宪会议的代表都早已作古。但《联邦宪法》作为他们的集体政治遗嘱，却获得越来越巨大的力量和越来越深远的影响。他甚至成为美国的第二部《圣经》——世俗的《圣经》，也成为后来许多国家立宪、制宪的参照物。这，大约是可以告慰那些在天之灵的吧！
