１。缓和社会矛盾、发展生产的政策后世在论及明、章、和三帝的统治政策时，有人概括为 颇有弛张，而俱存不扰 ①，事实的确如此。在此期间，尽管政府具体的统治政策时有变化，但总体上都坚持了光武帝统治时期缓和社会矛盾、发展生产的基本方针。
明、章、和三帝都比较注意接受臣下的谏诤。明帝曾针对百官奏章中 颇多浮词 、 有司陈事，多所隐讳 的现象，多次下诏要求百官上书言事， 靡有所讳 、 极言无讳 ，同时强调， 自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省，示不为谄子嗤也.和帝也经常向公卿问以政事得失，令将、大夫、御史、谒者、博士、议郎、郎官会于廷中， 各言封事.章帝建初元年（公元７６年），还下诏要求各郡国守相向中央推举贤良方正能直言极谏之士；建初五年（公元８０年），再次下诏要求公卿以下， 举直言极谏，能指朕过失者各一人，遣诣公车，将亲览问焉 ，他还特别强调勿取浮华之士。
和帝时，也要求百官公卿、地方官吏推举能直言极谏之士。在皇帝的提倡之下，百官公卿都能主动上书言事，评论政事得失，出现了一批如明帝时钟离意、章帝时第五伦这样 言事无所依违 ①的诤臣。对于上书中提到的问题，明、章、和帝一般也能认真对待，如明帝曾在百官面前 深自引咎 ，承认 群僚所言，皆朕之过 ；永元八年（公元９６年）九月，京师蝗灾，吏民言事者， 多归责有司 ，和帝专门下诏， 万方有罪，在予一人，而言事者专咎自下，非助我也 ；和帝还听从进谏，革除了从岭南进贡荔枝、龙眼的旧制②。
明、章、
① 《后汉书？和帝纪》。
① 《后汉书？钟离宋寒列传》。
和帝三代继续执行光武帝减轻赋役的政策，多次下诏减免全国或部分地区的租赋。据《后汉书》记载，在此期间，仅全国性的减免租赋诏令就有四次：中元二年（公元５７年）秋九月，明帝下诏： 勿收今年租调。 和帝永元四年（公元９２年）十二月，诏： 今年郡国秋稼为旱蝗所伤，其什四以上勿收田租、刍藁，有不满者，以实除之。 永元十三年（公元１０１年）九月，诏： 其令天下半入今年田租、刍藁，有宜以实除者如故事。 永元十六年（公元１０４年）七月，诏： 今天下半入今年田租刍藁，其灾害者，以实除之.如遇有天灾，政府还贷给农民粮种，并宣布 勿收责.如永元十三年下诏， 贫民假种食，皆勿收责 ；永元十六年春下诏， 贫民有田业，而以匮乏不能自农者，贷种粮 ；至当年七月，因发生灾荒，复下诏， 贫民受贷种粮及田租刍藁，皆勿收责 ①。自明帝至和帝统治时期，东汉政府还不断采取赈济贫民的措施。《后汉书》明帝、章帝、和帝纪中有不少关于诏赐 鳏、寡、孤、独、笃■、贫不能自存者粟（或帛） 的记载，其中明帝时期６次、章帝３次、和帝５次。另外，《后汉书？和帝纪》中还有９次赈贷部分地区贫民或灾民的记载。这些赈济或赐粟（或帛〕的数量虽然有限②，无法根本解决农民因地主土地兼并而造成的破产和流亡，但毕竟还是在一定程度上缓和了社会矛盾。刘秀度田的失败表明，土地兼并造成的流民问题，根本无法通过限制地主豪强占有的土地数量来解决。因此，面对众多的流民，明、章、和帝一方面开仓赈济，规定 无田欲徙他界就肥饶者，恣听之③， 其不欲还归者，勿强 ④；另一方面，采取 假民公田 的方法解决流民与土地分离的问题。所谓 假民公田 ，就是将政府控制的荒地及苑囿、山林川泽租借给流民耕种，还可以借贷给其粮种和生产工具，国家在三五年内不征收租税，此后农民则要向国家交纳 假税 ，并承担一定的封建义务。据记载，从永平九年（公元６６年）至元兴元年（公元１０５年）的四十年间，东汉政府宣布各种形式的 假民公田 就达２０次之多。 假民公田 使一部分流民得到安置，并在一定程度上能够开始正常的生产和生活，这对于稳定社会秩序是有积极作用的。
② 以上引文均据《后汉书？明帝纪》、《后汉书？章帝纪》、《后汉书？和帝纪》。
① 《后汉书？和帝纪》。
② 赐粟的数量一般为三至十斛，即三十至一百斗。
③ 《后汉书？章帝纪》。
④ 《后汉书？和帝纪》。
明、章、和帝统治时期， 遵奉建武制度 ，强调 详刑慎罚 ，不断减免刑罚、释放囚徒。如明帝继位后不久，便于中元二年（公元５７年）夏四月下诏： 其弛刑及郡国徒，在中元元年四月己卯赦前所犯而后捕系者，悉免其刑。①此后，三代统治者曾多次下诏将在押服刑的囚徒减罪或赦免，明帝永平十五年（公元７２年）大赦天下的诏书中甚至规定连谋反大逆及诸不应宥者，也一并赦除。这一时期，还多次下诏书，允许 天下亡命殊死以下 的罪犯用交纳缣帛的形式赎罪减刑或免刑，同时还规定：凡犯罪而未被发觉者，如在诏书颁布后投案自首，可以 半入赎.此外，明、章、和帝经常令地方官吏 录囚 ，如永平十八年夏四月，明帝下诏 理冤狱，录轻系 ，章帝建初元年春正月下诏 理冤狱 ，建初五年春二月下诏 令二千石理冤狱，录轻系.由于明、章、和帝统治时期采取了以上一系列缓和社会矛盾、发展生产的措施，社会开始趋于稳定，有的年代还出现了 天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野 ②的景象。全国耕地面积和人口总数也不断增长，到和帝元兴元年（公元１０５年）时，耕地面积达７３２。１７万顷，人口达５３２５。６２万人①。这一数字虽不十分可信，但如果考虑到东汉时期豪强地主隐瞒占有土地和奴婢的数目，以及脱离户籍的流民等诸种因素，则和帝末年的实际耕地总面积及人口总数，决不会少于上引数字。
２。加强对宗室诸王的控制明帝以后，历代皇帝为了防止诸侯王势力坐大，威胁中央集权，除继续执行 阿附蕃王法 和诸侯王死后无子国除的制度以外，还采取了一系列措施进一步加强了对宗室诸王的控制。不过，与西汉文、景、武帝时期相比较，这些措施在策略上却较为缓和。
西汉时期，犯法的诸侯王一般都要被处以死刑。而东汉明、章、和帝则采取削地、改徙小国、降为列侯等措施。如：永元十一年（公元９９年），陈敬王刘钧唆使宾客杀人，事发，被削去三县，后又因犯罪，复被削去三县。
乐成靖王刘党也以同样的原因被削去二县。东海恭王刘政私娶叔父之妃，按汉制属 禽兽行 ，应予处斩，结果仅被削去一县。
东汉处理试图谋反的诸侯王也相当宽大：明帝的亲兄弟、楚王刘英 大交通宾客，作金龟玉鹤，刻文字以为符瑞 ，准备谋取皇位。永平十三年（公元７０年）被人告发，经审讯属实后，因有牵连甚至被诬陷而被处死和流放者就达数千人，但此案的主犯楚王刘英却仅被明帝判为流徙到丹阳郡泾具，还赐给他汤沐邑五百户。
明帝的同父异母兄弟、济南安王刘康 在国不循法度，交通宾客，……
案图书，谋议不轨 ，明帝也 以亲亲故，不忍穷竟其事 ，只是削其五县了事。明帝的另外一个同父异母兄弟、淮阳王刘延，与他人 招奸猾，作图谶，祠祭祝诅.被告发后，很多人因受牵连而被处死或流放，但明帝却以淮阳王刘延的罪行不及楚王刘英，而仅将他徙为阜阳质王、食封二县。建初年间，又有人告发刘延准备谋反，章帝也只是将他降为阜阳侯，食一县而已。
光武帝死后，山阳王刘荆对其亲兄弟明帝刘庄继位十分不满，便鼓动废太子刘疆造反，被查出后，明帝仅将其遣出而居河南宫。刘荆又趁羌人扰边之机，四下活动，试图再次谋反，明帝又将其徙为广陵王，令其就国。回到封国后，准备第三次起事，明帝没有追究，只是 下诏不得臣属吏人，唯食租如故，使相、中尉谨宿卫之.刘荆不思改悔， 使巫察祀祝诅 ，被举奏后自杀。刘荆死后，明帝还表示 怜伤之，赐谥曰思王 ，并封其子刘元寿为广陵侯。
① 《后汉书？明帝纪》。
② 《后汉书？明帝纪》。
① 《后汉书？郡国志》注引应劭《汉官仪》。
东汉前期，特别是明帝统治时期，诸侯王企图谋反的事件如此之多，这在西汉历史上是没有的。不过，如此之多的谋反事件，不但没有一次形成像西汉时期吴楚七国之乱的规模，甚至也没有一次真正成为事实，就被发现并消灭在萌芽之中。这说明，东汉初年对宗室诸王的防范确实十分严密，同时也表明，专制主义中央集权的统治在东汉初年已十分巩固，足以在政治上控制地方诸侯王势力的发展，所以明帝才敢于对试图谋反或犯法的宗室诸王采取如此宽容的态度。
３。对外戚的防范在加强控制宗室诸王的同时，明帝还十分重视对外戚的防范。刘秀之女馆陶公主曾为其子求任郎官之职。东汉时郎官职掌宫门、皇陵警卫，出入扈从，其官秩最高者不过比六百石。就是这样的小官，明帝也以 郎官上应列宿，出宰百里，有非其人，则民受其殃 的理由加以拒绝。明帝还下令数家外戚互相监察、纠举， 故诸豪戚莫敢犯法.如有犯法，则毫不留情地予以惩办。永平二年（公元５９年），明帝之母阴皇后尚且在世，她的弟弟阴就之子阴丰以杀妻之罪被诛杀，阴就夫妻二人因此受连坐自杀，其新阳侯国也被取消。明帝在细微末节上也很注意缩小外戚在政治上的影响。明帝曾将２８名开国功臣的图像置于洛阳南宫云台，以示纪念，是为 云台二十八将.伏波将军马援随刘秀东征西讨，战功赫赫，却由于身为明帝皇后之父的缘故而不在其列。
马皇后是在马援死后，于建武二十八年（公元５２年）被选入太子刘庄宫中的。刘庄继帝位后，以己无子，奉诏以贵人身份抚养皇子刘炟（即后来的章帝），劳悴过于所生。永平三年（公元６０年）被立力皇后。其兄马廖被拜为羽林左监、虎贲中郎将；永平十二年（公元６９年），其兄马防与马光又俱被封为黄门侍郎。明帝对马皇后 宠敬日隆，始终无衰 ，并经常与她言及政事，马皇后 分解趣理，各得其情 ， 多所毗补 ，但终明帝一朝，从不以自家私事干预朝政，马氏兄弟也从未升迁。
章帝继位后，尊马皇后为皇太后，拜马廖为卫尉，马防为中郎将，后改任城门校尉，马光为越骑校尉。马太后鉴于西汉外戚宠贵横恣，终至倾覆的教训，遵从光武、明帝遗训，竭力抑制外戚。她在为明帝作《起居注》时，特别删去作为黄门侍郎的马防 以显宗（即明帝）寝疾，入参医药 ①， 旦夕供养且一年②之事，章帝认为这样做未免过分，马太后解释道： 吾不今后世闻先帝数亲后宫之家，故不著也 ①。建初元年（公元７６年），章帝打算给马氏诸兄弟封侯，被马太后拒绝。建初二年，有朝臣上奏请求封赐马氏兄弟，太后坚决不同意，并表示不能 上负先帝之旨，下亏先人之德.章帝劝说道：光武兴汉以来，外戚舅氏封侯，如同皇子封王一样，是十分正常的事。太后回答说：当初高祖有约，如果没有军功，即使是刘氏也不得封侯。
马氏对国家没有立下功劳，怎么能与光武帝时屡立战功的阴氏、郭氏外戚相比呢？当年，章帝便任马防为行车骑将军事，率北军及诸郡积射士十三万人赴金城、陇西平定羌人叛乱。得胜还师后，拜其为车骑将军、城门校尉。建初四年（公元７９年），章帝封马廖、马防、马光为列侯，三人推辞，只 愿就关内侯.太后对此事表示不满，认为即使这样，也还是破坏了先帝的制度。马廖等不得已， 受封爵而退位归第焉.当年六月，马太后去世。此后，外戚窦氏的势力迅速发展起来。
① 《后汉书？马援传》。
② 《后汉书？皇后纪》。
① 《后汉书？皇后纪》。
建初三年（公元７８年），章帝立窦勋之女为皇后。五年后，窦皇后之兄弟窦宪被封为侍中、虎贲中郎将，窦笃为黄门侍郎。二人倚仗身为国戚，十分骄横。大尉郑弘因奏尚书张林、洛阳令杨光阿附窦氏，被窦宪以 漏泄密事 的罪名奏请章帝将其免职。甚至连诸侯王、公主、外戚阴氏和马氏对他们都非常畏惮。窦宪曾以很低的价钱强买明帝之女沁水公主的园田，公主惧其权势不敢与之计较。
公元３８年和帝继位后，窦皇后被尊为太后。由于和帝年仅１０岁，窦太后临朝，窦宪以侍中身份内管机密，出宣诰命。而窦笃任虎贲中郎将，其弟窦景、窦瓌并为中常侍。于是，窦氏兄弟开始把持朝政，眶眦之怨莫不报复。
明帝时，谒者韩纾曾审讯过因事犯罪的窦宪之父窦勋。此时，窦宪竟指使宾客杀死韩纾之子，并以其人头祭祀窦勋。为了随心所欲，他们以受和帝尊重、仁厚顺从的太傅邓彪为傀儡， 其所施为，辄外令（邓）彪奏，内白太后 ，致使和帝被窦氏玩弄于股掌之中， 事无不从.为了掩人耳目，他们还将一个 性和退自守 的屯骑校尉桓郁推荐到宫中，让他教授和帝经书。这样一来， 内外协附，莫生疑异.窦宪曾遣宾客刺杀都乡侯刘畅，事发后， 太后怒，闭宪内宫.窦宪 惧诛 ①，主动请求北击匈奴以赎其死罪。
永元元年（公元８９年）窦宪得胜还朝后被封为大将军。于是，窦氏父子兄弟并居高官，充满朝廷，倾动京都。他们因而愈发骄横，大肆排斥异己。
尚书仆射乐恢曾上书，认为 诸舅不宜干正王室 ②，请和帝、窦太后限制窦氏外戚的势力。结果，不但没有得到和帝、窦太后的支持，反被窦宪胁迫服毒而死。另一个尚书仆射郅恢因上书奏窦宪骄恣，还在朝中历数窦氏兄弟在国家与匈奴战争期间 并起第宅，骄奢非法 等事。窦宪即诬陷他非法购买公田，论罪当诛。后虽经侍御史何敞讲情，还是在窦宪逼迫之下自杀。在窦氏兄弟的淫威之下， 朝臣震慑，望风承旨 ，爪牙、心腹遍及朝廷， 刺史、守令多出其门.窦氏还纵容宾客、家奴强夺财货、略人妻女，以至民怨沸腾， 商贾闭塞，如避寇仇。有司畏懦，莫敢举奏 ③。
外戚是皇权的附属品，当它威胁到皇权的时候，皇帝必然会与之发生冲突。永元四年（公元９２年），当１４岁的和帝得知窦宪 潜图弑逆 的时候，便在宦官、中常侍郑众的谋划下，趁其出征凯旋之际，一面派大臣出城迎接，一面秘密调兵遣将控制京城，将窦宪在城中的党羽一网打尽，接着，收窦宪大将军印绶，改封其为 冠军侯 ，命其与窦笃、窦景、窦瓌离京前去封国。
随后，又逼令四人自杀。至此，窦氏专权以失败告终。
① 均据《后汉书？窦融列传》。
② 《后汉书？朱乐何列传》。
③ 均据《后汉书？窦融列传》。
４。匈奴的分裂及其瓦解王莽建立的 新 朝施行歧视少数民族的政策，使西汉以来中央政府与各少数民族国家之间所形成的臣属关系陷于崩溃。匈奴利用中原地区连年战乱、无暇外顾的机会，先后控制了西域和东北的乌桓、鲜卑等族，势力日益强盛。刘玄的更始政权曾派遣使者前往匈奴，要求恢复传统的友好关系。但是，匈奴单于舆却十分骄横地说：匈奴与汉本为兄弟，匈奴内乱，汉宣帝扶持了呼韩邪单于，所以匈奴向汉称臣。现在汉王朝也经历大乱，政权被王莽篡夺，我们出兵攻击王莽，现在王莽失败，汉朝复兴，是匈奴有功于汉，汉应向我称臣。双方因此未能就恢复友好关系达成协议。
东汉初年，由于统一事业尚未完成，刘秀还无暇北顾，遂于建武六年（公元３０年）派刘飒、韩统等出使匈奴，希望通过 赂遗金币 的方式，恢复西汉宣帝、元帝时期的和亲友好关系。匈奴单于对汉朝的使者态度十分傲慢，甚至自比为西汉初年的匈奴单于冒顿。光武帝为维持边境地区的暂时安宁而 待之如初 ，但匈奴还是勾结河北彭宠、山西卢芳等地方割据势力，经常侵入长城以南，对边境地区进行骚扰和掠夺。建武九年（公元３３年），刘秀派大司马吴汉率兵反击，结果不但 经年无功 ，反而使 匈奴转盛，钞暴日增 ，达到 州郡不能禁 、 北边无复宁岁 ①的地步，刘秀只好采取以防守为主的策略，将幽州、并州等边郡的居民迁至常山关、居庸关以东。
建武二十二年（公元４６年），匈奴单于舆死，其子蒲奴被立为单于，统治集团内部因继承问题出现矛盾，匈奴八部大人又共议立右薁鞬日逐王比为单于，仍称 呼韩邪单于.由于双方势不两立，加之当时匈奴又遇 连年旱蝗，赤地数千里，草木尽枯，人畜饥疫，死耗大半 ，比和八部大人遂于建武二十四年（公元４８年）春遣使请求内附，刘秀接受了比的归附，令其入居云中（内蒙古托克托县），后徙居西河郡的美稷县（内蒙古准格尔一带），其诸部分置于北地、朔方、五原、云中、定襄、雁门、代郡、西河等沿边八郡。从此，匈奴分裂为南北两部，呼韩邪单于之部即为历史上的南匈奴。东汉政府赐给南匈奴单于玺绶、仪仗、器用，视其为诸侯王。同时，还经常赐给南匈奴粮、畜、黄金、缯、帛等物。如南匈奴内附后，东汉政府特地从河东郡转拨米 二万五千斛、牛羊三万六千头，以助其度过灾荒。建武二十九年（公元５３年），又赐羊数万头。南匈奴单于则遣子入侍，并协助东汉政府防御北匈奴的侵扰。南匈奴归附东汉王朝后，留在蒙古草原上的北匈奴，势力大为削弱，从前受匈奴贵族奴役的乌桓、鲜卑等族，也先后摆脱了北匈奴的控制，转而归附东汉王朝。为解决其与中原地区的经济联系被切断后，粮食、布匹、食盐等日用必需品十分紧张的状况，北匈奴不断进攻河西边境地区，掳掠边民及其财产，致使河西诸郡城门昼闭。
为彻底消除北匈奴对边境地区的威胁，明帝派驸马都尉耿秉、奉车都尉窦固等，于永平十六年（公元７３年）分四路远出塞外，得胜而还。但此役并没有完全消灭北匈奴主力，窦固一支在天山击败呼衍王，斩首仅千余，其余各路均因北匈奴越沙漠北走，无功而返。
由于北匈奴控制西域北道和南道诸国，其势力仍十分猖獗，经常骚扰边郡。鉴于这一情况，东汉政府在西域与北匈奴展开了争夺控制权的斗争。永平十六年，在伊吾设宜禾都尉，置军屯田戍守；接着，赶走了北匈奴在车师前、后王国的势力，基本控制了北道诸国。与此同时，派班超出使西域，进一步与北匈奴争夺南道诸国。经过十几年的艰苦努力，至章帝章和元年（公元８７年）在南道站稳了脚跟。
① 《后汉书？南匈奴传》。
此时，由于失去了西域的依托，北匈奴逐渐衰落下去，其统治集团内部开始出现离心离德的倾向，再加上受到南匈奴、丁零、鲜卑、西域诸国的四面袭击，阵脚大乱， 加以饥蝗 ，北匈奴贵族及其部众大批南下归降，北匈奴单于只好 远引而去.章和二年（公元８８年），南匈奴单于得知北匈奴发生内乱， 兄弟争立，并各离散 、 诸部多欲内顾 ，遂上书将这一消息报告东汉政府，并建议乘 北虏分争 之机出兵讨伐，彻底解除北部边患。此时，年仅１０岁的和帝刚刚继位，窦太后临朝。司徒袁安、太尉宋由和司空任隗等大臣以 匈奴不犯边塞，而无故劳师远涉，损费国用，徼功万里，非社稷计 为由，反对用兵。窦太后没有采纳他们的意见，命窦宪、耿秉等会同南匈奴于永元元年（公元８９年）分三路出击，与北单于大战于稽落山（蒙古人民共和国达兰扎达加德西北），大破之，北单于败逃，汉军一路追击，斩名王以下一万三千余人，缴获马牛羊骆驼一百多万头，北匈奴陆续归降的有八十一部、二十余万人。汉军一直到达燕然山（蒙古人民共和国杭爱山），命随军的班固撰写铭文，并刻石记功而还。次年，东汉政府派耿谭与南匈奴突袭，北单于受伤后，仅率数十骑连夜逃走。永元三年（公元９１年），窦宪又命耿夔远击北匈奴于金微山（今阿尔泰山），大破之。此后，北匈奴余部便开始踏上漫长的西迁路程，这一行动如同倒下的第一张 多米诺骨牌 ，引起了连锁反应，直接导致欧洲历史上的 民族大迁徙 ，使古代中亚和欧洲各国家版图和各民族政治、经济、军事和文化等发生一系列重大变化，对世界历史产生了重要影响。
５。班超出使西域汉武帝开通西域、汉宣帝设西域都护以后，西域诸国与汉王朝一直保持着良好的关系。但是，这种关系被王莽改制时贬黜西域各国王号所引起的普遍不满所打破。天凤三年（公元１６年），王莽派往西域的西域都护李崇所率军队，被焉耆、姑墨等国杀得全军覆没。李崇死后，西域诸国遂完全断绝了与中央政权的联系。于是，公开与汉王朝分裂的匈奴单于便趁机在新莽末年和东汉初年扩充势力，准备重新征服西域。光武帝建武十四年（公元３８年）
莎车、鄯善派使者到洛阳朝贡，并请求东汉政府派遣都护。由于刘秀忙于铲除地方割据势力，巩固政权，便没有同意。建武二十一年（公元４５年），鄯善、车师等十六国遣子入侍，并再次请派都护，刘秀仍没有同意。后西域诸国互相攻伐，终被匈奴所控制。匈奴得西域诸国的人力、物力，实力大增，屡次进犯东汉河西诸郡，边地不堪其苦。
明帝继位后，国内形势比较稳定，便改变了对匈奴和西域的政策。永平十七年（公元７４年），在窦固打败匈奴，于伊吾设宜禾都尉，设兵屯田戍守后，又出昆仑塞，先后降服了车师前、后部，基本控制了西域北道诸国。遂重设西域都护和戊己校尉，以陈睦为都护、耿恭为戊校尉、关宠为己校尉，各率数百人屯田。为进一步恢复中央政府与西域诸国的关系，打击匈奴在西域的势力，班超受命出使西域，联络南道诸国。
班超（３２- １０２年），字仲升，扶风安陵（陕西咸阳东北）人。自幼家贫，常为官府雇佣抄写以养家。当时，匈奴经常骚扰边地。班超对自己平凡琐碎、庸碌无闻的生活很不满意，曾经愤然投笔叹息说：大丈夫至少也应当象张骞那样到远方立功争取封侯，怎能长期在笔砚间生活呢？永平十六年（公元７３年）窦固出征匈奴时，班超从军，做了一名小军官 假司马 ，由于他在战斗中表现出色，很受窦固的赏识。不久，窦固派他出使西域，联络各国亲汉而抵制匈奴。
班超率３６名吏士首先到了摇摆于汉与北匈奴之间的鄯善。开始，鄯善王对待他们一行很热情，后来突然怠慢起来。班超了解到是北匈奴使者来此，便以不入虎穴，焉得虎子 激励随行人员，乘夜袭杀北匈奴使者一百多人，终于使鄯善王下决心摆脱北匈奴的控制、归附汉朝。班超的果敢行动，得到了东汉政府的嘉奖，并提升他为军司马，继续出使于阗、疏勒。当时于阗刚刚攻破莎车，势力正强，又有北匈奴使臣在此监国，因此，班超一行到达后颇受冷遇，巫师甚至要用班超的马来祭祀。班超杀死了前来取马的巫师，并对于阗王严加痛斥。于阗王早已听说班超在鄯善杀匈奴使者的威名，此时更加惶恐，立即攻杀匈奴使臣，表示归降汉王朝。第二年春，班超着手解决疏勒的问题。当初，依附北匈奴的龟兹国攻破疏勒后，立龟兹人兜题为疏勒王。
班超来到疏勒后，废掉兜题，立故疏勒王之侄为王，得到疏勒国百姓的拥护。
公元７５年（永平十八年），焉耆等北道诸国攻杀西域都护陈睦。北匈奴亦派兵围攻戊己校尉关宠和耿恭，耿恭率守军拚死抵御，接连打退匈奴的进攻。此时正值汉明帝死去，章帝刚刚继位，朝廷无暇经营西域，遂撤回戊己校尉，也不再派西域都护。北道诸国被匈奴控制后，驻疏勒的班超便陷于孤立无援的境地，经常受到龟兹、姑墨等国的攻击。班超与疏勒王互相支持，坚持长达一年多。考虑到班超的处境，东汉政府决定放弃南道诸国，下令召班超回京。班超回国的消息在疏勒、于阗国内引起极大恐惶，很多人都哭着说：我们 依汉使如父母 ，现在 汉使弃我，我必复为龟兹所灭 ①，疏勒都尉黎弇见挽留不住，竟自刎而死。班超撤至于阗时，王侯官员也抱住班超坐骑的马腿不让走。班超也感到经营西域的壮志未酬，遂返回疏勒。此时，疏勒已有二城投降龟兹，班超捕斩反者，稳定了局势。建初三年（公元７８年），班超率疏勒、康居、于阗、拘弥等国一万余人，进攻役属于匈奴、龟兹的姑墨，斩首七百级，并促使莎车、月氏等国也表示愿意归附汉朝。至此时，与东汉政府失去联系的班超在西域的处境才开始有所好转。
建初五年（公元８０年），班超上书汉章帝，陈述经营西域的重要意义，提出只要攻破龟兹，就可以平定西域。章帝采纳了班超的建议，升班超为将兵长史，并先后派遣１８００名汉军前去援助班超。班超以此为基本力量，联合亲汉诸国平定了莎车、疏勒等国的反叛，并挫败月氏七万大军的进攻。永元三年（公元９１年）北匈奴被彻底打败后，长期与汉为敌的龟兹、姑墨、温宿向班超投降。东汉政府乃以班超为西域都护，并复置戊己校尉。第二年，班超又发兵征讨曾经攻杀西域都护陈睦、又拒不降汉的焉耆， 于是西域五十余国悉皆纳质内属焉 ①。为表彰班超在西域的功勋，东汉政府于永元七年（公元９５年）封其为定远侯，邑千户。班超在西域的活动，加强了中原地区与西域政治、经济和文化等方面的联系，维护了多民族国家的统一，增进了汉族与西域各少数民族间的了解和友谊。
班超在西域还积极开展外交活动。永元九年（公元９７年），班超派甘英出使罗马帝国（当时称其为 大秦 ），至安息西境条支的海边（今波斯湾），欲渡海西去。后听说海水广大， 往来者逢善风三月乃得度，若遇遟风，亦有二岁者，故入海人皆斋三岁粮。海中善使人思土恋慕，数有死亡者 ，甘英 闻之乃止 ②。甘英此行虽然没有到达目的地罗马，但却是第一个到达波斯湾的中国人，其出使活动在中西交通的历史上占有重要位置。
① 《后汉书？班梁列传》。
② 《后汉书？西域传》。
十二、东汉后期的腐败政治
东汉王朝的政治、经济在经历了光武、明、章、和帝近８０年的恢复和发展后，很快便开始走向衰落。历史上一般称汉殇帝到献帝十代皇帝１１５年（公元１０５- ２２０年）为东汉后期。在此期间，政治昏暗，吏治日益腐败，社会矛盾渐趋激化，终于导致了统治集团的公开分裂和农民大起义的爆发。
（一）外戚、宦官交替擅权
东汉一代，除光武帝、明帝和章帝外，以后皆为年幼即位，大的不过１５岁，小的生下刚刚百余日。皇帝幼小，多由母后临朝听政，凡事多依靠自己的父兄——外戚，从而形成外戚擅权、横行霸道的局面。有外戚擅权，必有宦官之祸。皇帝长大以后，与外戚发生矛盾，便依靠左右亲近的宦官，消灭擅权的外戚。而宦官攫取大权后更是穷凶极恶。东汉一代六后临朝，如此循环往复，形成外戚、宦官交替擅权的局面。一方是外戚以大将军专权，另一方是宦官以中常侍擅政，两者明争暗斗，此消彼长。大体说来，从和帝到桓帝统治时期（公元８９年- １５９年），是外戚由盛而衰的时期；桓帝、灵帝统治时期（公元１５９- １８９年），是宦官独擅朝政的时期。在这１００年间，双方出现过四次比较大规模的争斗：第一次在和帝永元四年（公元９２年），宦官郑众与外戚窦宪的斗争，结果窦宪被杀；第二次在安帝建光元年（公元１２１年），宦官李闰、江京与外戚邓骘的斗争，结果邓骘被杀，形成宦官与外戚共同掌权的局面；第三次在延光四年（公元１２５年）安帝死后，宦官孙程等与外戚阎显的斗争，结果阎显被杀；第四次在桓帝延熹二年（公元１５９年），中常侍单超等五宦官与外戚梁冀的斗争，结果梁冀被杀。此后，政权落入宦官之手，直到公元１８９年，外戚何进被宦官所杀，世家豪族袁绍又把宦官杀尽为止。因此，有人评论说： 东汉一部历史，从某一方面说来是一部戚宦争权史 ①。
东汉的太后听政、外戚专权，萌芽于章帝，始于和帝。章帝对马太后一门外戚极尽宠幸，但马氏外戚基本没有干预朝政，马太后死后，马氏外戚也在窦氏外戚的排挤下迅速地衰落下去。和帝十岁继位，窦太后临朝听政，窦氏外戚开始专政。和帝长大后，与宦官郑众等密谋，于永元四年（公元９２年）收捕窦宪党羽，缴窦宪大将军印绶，迫使窦宪自杀。窦宪之死说明皇权仍有相当实力，足以控制外戚势力的无限膨胀。宦官郑众因参与夺权有功，被封为列侯，和帝常与其议事，宦官开始参预朝政。由于郑众 一心王室，不事豪党 ②，所以，在和帝统治时期，宦官并没有擅权为患，对东汉政治尚无重大影响。
① 张晋藩、王超：《中国政治制度史》第 256-257页，中国政法大学出版社 1987 年版。
② 《后汉书？宦者列传》。
１。邓太后临朝听政公元１０５年，和帝死去，皇后邓绥与其兄邓骘立刚生下百余日的少子为帝，是为殇帝。邓绥即以皇太后的身份临朝听政。邓太后是东汉开国功臣邓禹的孙女，１６岁入宫后，于永元十四年被和帝立为皇后。和帝在世时，她表现得十分恭谨，还故意不让邓氏外戚入居高位， （和）帝每欲官爵邓氏，
后辄哀请谦让，故兄骘终帝世不过虎贲中郎将 ①。殇帝继位后，她立即封邓骘为车骑将军、仪同三司，邓骘的兄弟邓悝为虎贲中郎将，邓弘、邓阊为侍中。延平元年（公元１０６年），继位不到一年的殇帝夭亡，为继续维持母后临朝、把持朝政的局面，邓太后与邓骘兄弟定策，立清河王之子、年仅１３岁的刘祜为帝，是为安帝。安帝继位后，邓太后依旧临朝听政， 号令自出 ，并加封邓骘为上蔡侯、邓悝为叶侯、邓弘为西平侯、邓阊为西华侯，食邑各万户，永初元年（公元１０７年）又拜邓骘为大将军辅政。为临朝听政，邓太后虽然依靠邓氏外戚，却吸取了窦氏外戚倾覆的教训，注意避免邓氏势力的扩大。她曾诏告司隶校尉、河南尹和南阳太守，要求他们严格管束邓氏姻戚和宾客，如有犯法， 勿相容护 ， 自是亲属犯罪，无所假贷 ②。邓氏外戚 追观前世（外戚）倾覆之诫 ， 犹有庶几戒惧之情 ，经常 母子兄弟，内相敕厉，冀以端悫畏慎，一心奉戴 ，以求 上全天恩，下完性命.基于这种心理，邓骘在被封为上蔡侯时便再三上书辞让不受，表示 不敢横受爵土，以增罪累 ③。邓骘之子邓凤曾私受中郎将任尚马匹，后来任尚犯法坐官，邓骘主动将妻子及邓凤送官请罪。其母亲于永初四年（公元１１０年）
去世后，邓骘卸任回乡守孝。期满回京后，诏令恢复官职继续辅政，经屡次辞让，同意其不任官职，仅为奉朝请④。
据吏书记载，邓太后临朝听政以后， 水旱十载，四夷外侵，盗贼内起 ①，社会矛盾日益尖锐。而地主豪强继续疯狂地兼并土地，致使流民问题更加严重。邓太后继续执行明帝以来的一贯政策，不断假民公田和赈济灾民，并数次免除全国或部分地区的田租、赋役。她还曾数次诏减后宫费用，邓骘也比较注意罢力役，崇节俭。邓太后还注意平理刑狱，殇帝延平元年（公元１０６年），就各地官吏不执行历年赦免罪囚命令一事，下诏重申 皆复为平民 ②；在其临朝听政的１６年期间，曾六次大赦天下；她曾亲录囚徒，平反冤案， 理出死罪三十六人，耐罪八十人，其余减罪死右趾已下至司寇 ③。这些措施当然不能从根本上解决问题，其临朝听政后期 天下复平，岁还丰穰 的记载也多为溢美之辞，但毕竟还是在一定程度上反映出当时的社会矛盾确实有所缓和。
① 《后汉书？皇后纪》。
② 《后汉书？皇后纪》。
③ 《后汉书？邓寇列传》。
④ 汉代对退职大臣、将军及皇室、外戚，多给以奉朝请名义，使得参与朝议。
① 《后汉书？皇后纪》。
② 《后汉书？殇帝纪》。
③ 《后汉书？皇后纪》。
永宁二年（公元１２１年）邓太后死去。邓太后在世时，安帝乳母王圣、宦官李闰、江京就在安帝面前诬奏邓悝、邓弘、邓阊等欲废安帝，改立平原王刘得。安帝又气又惧，却也无可奈何。邓太后刚刚死去，安帝便立即下令将邓氏宗族免官，遣归故郡，邓骘也被抄没家产田宅，免去特进、奉朝请，遣回封国。邓骘父子及宗族其他五人皆被迫自杀。江京因迎安帝入京和诛除邓氏有功，被封为都乡侯兼大长秋，食邑三百户，王圣被封为野王君。江京还与李闰一起被提升为中常侍。二人与宦官樊丰、刘安、陈达以及乳母王圣及其女伯荣把持朝政， 扇动内外，竞为侈虐 ，④他们 属托州郡，倾动大臣。宰司辟召，承望旨意，招来海内贪污之人，受其货赂，至有臧锢弃世之徒复得显用 ①。安帝曾数次派宦官及乳母王圣之女伯荣前往甘陵扫墓，他们 负宠骄蹇 ， 使者所过，威权翕赫，震动郡县 ， 侔与人主.地主官吏 发人修道，缮理亭传 ， 征役无度，老弱相随，动有万计 ②。一些官吏也竟相阿附宦官，他们甚至 邪谄自媚 ，赂遗仆从 ③，如侍中周广、谢恽便与中常侍樊丰 更相扇动，倾摇朝廷 ，他们甚至伪造诏书，征调司农钱谷、木材，为自己建造家舍、园池、庐观，役费无数。为了顺利地把持朝政，江京等宦官还勾结帝舅大将军耿宝、皇后兄大鸿胪阎显等外戚。
在安帝统治时期，虽然表面上看是宦官、外戚共同把持朝政，但实际上是宦官居于主导地位，外戚在某种程度上也迎和并讨好他们。如耿宝曾荐举李闰之兄为官；阎皇后也借助江京、樊丰等宦官之力，共同诬陷皇太子，将其废为济阴王。
２。阎氏擅权延光四年（公元１２５年）三月，安帝死于巡幸途中。阎皇后与江京、樊丰等合谋，秘不发丧，以防大臣拥立被废的皇太子继位。四天后，迎立久病不起、年仅八岁的北乡侯刘懿为帝，是为少帝，阎后以太后身份临朝听政。
阎显将樊丰等宦官及帝舅耿宝视为 久专国政 的障碍，便唆使朝臣控告帝舅耿宝、中常侍樊丰等 更相阿党，互作威福，探刺省禁，更为唱和 ，遂以大不道 的罪名将耿宝贬为则亭侯，遣就国，耿宝被逼自杀；中常侍樊丰和依附于宦官的虎贲中郎将谢恽、侍中周广皆下狱死，其家属被流徙到日南郡比景县；安帝乳母、野王君王圣及其女被流放到雁门；王圣的女婿、黄门侍郎樊严和谢恽之弟、大将军长史谢宓也被处以苛刑，其党羽或被处死，或被流放，曾经权倾朝野的宦官集团完全为阎氏外戚所代替，唯一幸免的宦官江京孤掌难鸣，只好投靠阎氏外戚。至此，阎太后临朝，其兄阎显为车骑将军仪同三司辅政，阎景为卫尉、阎耀为城门校尉、阎晏为执金吾。
正当阎氏志得意满之时，年幼多病的少帝于延光四年十月病死，宦官孙程等１９人趁新帝未立之机发动政变，斩杀江京，胁迫李闰共迎废皇太子、济阴王刘保继帝位，是为顺帝。权势显赫的阎显虽手握兵权，但闻讯后竟 忧迫不知所为 ，终于被捕获入狱，阎景在被擒当夜即死于狱中。
顺帝因孙程等１９人拥立有功，遂尽封其为侯。孙程等飞扬跋扈，上殿时竟敢呵叱左右。与孙程同时被封侯的黄龙、杨佗等９人还与顺帝乳母山阳君宋娥更相货赂，求高官增邑.孙程临 死前请求将封国传给其弟孙美，顺帝不但当即表示同意，而且还封其养子为侯。顺帝甚至还下诏允许宦官得以养子为后，并可以承袭封爵，此后遂成定制。
④ 《后汉书？宦者列传》。
① 《后汉书？杨震列传》。
② 《后汉书？郭陈列传》。
③ 《后汉书？郭陈列传》。
３。跋扈将军顺帝阳嘉元年（公元１３２年），立东汉开国功臣梁统之后梁妠为皇后。
其父梁商先后被任命为执金吾、大将军等职。由于其势力不但不足以独揽朝政，而且也不足以与宦官集团对抗，故梁商一面结交宦官曹节、曹腾、孟贲等，一面宠络人心， 每有饥馑，辄载租谷于城门，赈于委馁，不宣己惠 ①。
梁商的这些做法果然取得了成效： 京师翕然，称为良辅，帝委重焉 ，其地位日趋巩固。永和四年（公元１３９年），宦官、中常侍张逵等告梁商与曹腾等阴谋政变，废立皇帝，此举不但没有扳倒梁商，张逵反而被处死。这清楚地说明梁氏外戚的势力已经超过宦官集团。到梁商死后，其子梁冀掌权，使外戚势力达到了登峰造极的地步。
建康元年（公元１４４年）顺帝死去。年仅２岁的刘炳继位，是为冲帝。
梁皇后临朝，以梁冀辅政。梁冀 侈暴滋甚 ，安定朝那（宁夏固原东南）
人皇甫规只因在举贤良方正时，建议梁冀兄弟应当 增修谦节，辅以儒术，省去游娱不邹之务，割减庐第无益之饰 ，便被梁冀 几陷死者再三 ①。
冲帝在位不到一年即于永嘉元年（公元１４５年）死去。梁太后又与梁冀定策，迎立章帝玄孙、８岁的刘瓒为帝，是为质帝。质帝 少而聪慧 ，因不满于梁冀的骄横，在上朝时目指其对大臣说： 此跋扈将军也 ，梁冀听说后，竟命人将质帝毒死。
质帝死后，梁冀欲立准备与其妹结姻的刘志为帝，但众朝臣皆推 年长有德 、 明德著闻 的清河王刘蒜为帝。梁冀乃说服梁太后罢免坚持立刘蒜的李固，然后以唯梁冀之命是听的胡广为太尉，终于立１５岁的刘志为帝，是为桓帝。建和元年（公元１４７年），桓帝封梁冀一万三千户，其弟梁不疑为颍阳侯，弟梁蒙为西平侯，梁冀之子梁胤为襄邑侯，各万户。八月，立梁冀之妹为皇后。从此，梁冀 威行内外，百僚侧目，莫敢违命 ，连皇帝也不敢 有所亲豫 ，为了讨好他，特别准其 入朝不趋，剑履上殿，谒赞不名 ， 每朝会，与三公绝席 ， 宣布天下，为万世法.②朝中大小政事皆由他决定。百官的升迁任免，都要先到他家里谢恩，然后再到尚书台办理手续。辽东太守侯猛因拜官后未到梁府礼谢，竟被借故斩首。下邳人吴树就任宛令前辞别梁冀时，因为拒绝其请托，诛杀了数十名为害地方的梁冀宾客，结果被其设酒毒死。汝南人袁著上书要求损抑梁冀权势，被梁秘密追杀，袁著变易姓名，四处逃亡，仍无法躲避，终被秘密杀害。其好友胡武因被株连，全家６０余口皆被杀死。他还在河南城西建起一座兔苑，一名西域商人因误杀一兔，因此被株连而死者竟达１０余人。
梁冀和他的妻子孙寿，都穷奢极侈，大肆搜刮财富。其在洛阳周围的木苑， 西至弘农，东界荥阳，南极鲁阳，北达河、淇，包含山薮，远带丘荒，周旋封域，殆尽千里.各地调发的物资以及四方献给皇帝的贡品，都要先送往梁冀府中，然后才能献给皇帝。他还将数千名平民掠为奴婢，称为 自卖人.梁冀的骄横跋扈到他的两个妹妹——梁太后和梁皇后死去以后，便走到了终点。桓帝与中常侍单超、具瑗、左悺、徐璜、唐衡等五名宦官密谋，于公元１５９年（延熹二年）八月，派禁军包围梁府，收梁冀大将军印绶，梁冀与其妻自杀，梁氏及其妻孙氏诸宗族，年无长幼，皆论罪弃市。数十名与其有牵连的公卿列校、刺史、二千石都被处死，故吏、宾客被免官黜陟者多达２００余人，一时 朝廷为空. 穷极满盛 的梁氏外戚遭到致命打击， 百姓莫不称庆.梁冀被没收的家财，拍卖后达３０多亿，等于东汉王朝半年的租税收入。
① 《后汉书？梁统列传》。
① 《后汉书？皇甫张段列传》。
② 《后汉书？梁统列传》。
４。五侯肆虐单超等五人因诛灭梁氏有功，被同日封侯，人称 五侯.此外，还封宦官侯览、赵忠等８人为乡侯，从此 权归宦官，朝廷日乱.单超早死，其余四人日益专横，他们极其挥霍，竞相修建华丽的第宅，楼观壮丽，穷极伎巧。这些失去生育功能的宦官们，甚至还霸占良人美女，娶妻妾，蓄养子。中常侍侯览大肆聚敛，贪赌以巨万计，前后霸占民田１８０顷，住宅３８１所，他还模仿皇宫修建大规模的住宅，高楼池苑，堂阁相望。
这些宦官的宗族亲戚以及宾客徒属，也都依仗权势，贪赃枉法，榨取民财，如同盗贼一样。侯览的哥哥侯参出任益州刺史，对境内稍为富足的人，动辄便诬以罪名，诛灭全家，前后吞没的财物多达几十万。徐璜之侄徐宣曾向下邳李家求婚被拒绝后，在出任下邳令时，公然率吏卒到李家将人抢走，用箭射死后埋尸县衙。事发后被东海令黄浮论罪诛杀。徐璜向桓帝告状，桓帝竟将黄浮判刑服劳役。侯览和小黄门段珪的仆从宾客侵犯百姓，劫掠行旅，被济北相滕延捕杀数十人，滕延竟以多杀无辜的罪名被免官。是非完全颠倒了，所以当时人们称他们为 左回天（谓左悺势能回天），具独坐（谓具瑗骄贵无偶），徐卧虎（谓徐璜恶似卧虎），唐两堕（谓办事没有一定准则，恣意横行） ①。至此，宦官专权达到了高潮，朝政极为混乱，百姓不堪忍受，纷纷反抗，起为寇贼。
５。外戚、宦官火并桓帝于延熹八年（公元１６５年）死去，十二岁的刘宏继位，是为灵帝。
桓帝的皇后窦氏以太后身份临朝称制，其父窦武为大将军执政。窦武和太傅陈蕃密议诛除宦官势力。正当他们积极部署准备动手时，机密泄露，宦官曹节、王甫等先发制人，劫持灵帝和窦太后，占据皇宫，假传圣旨收捕窦武等人。窦武拒不受诏，双方对阵阙下，宫内宫外，一片混乱。最后，窦武所率北军士兵被击溃，窦武被困自杀，陈蕃亦被处死。事后，窦太后被软禁在云台，灵帝则完全被宦官控制。窦武诛杀宦官不成，反被击垮，说明宦官的势力已经根深蒂固，很难动摇了。
曹节、王甫等宦官控制政权后，权势日盛，曹节升为长乐卫尉，封育阳侯；王甫迁中常侍，其他参与政变者也都被封侯食邑。 一人得道，鸡犬升天 ，这些宦官的父兄子弟也 皆为公卿列校、牧守令长，布满天下 ①。这些人无恶不作，为害地方。曹节之弟曹破石为越骑校尉，竟然霸占下属军官之妻。王甫的养子王吉年仅２０余岁，便被任命为沛相。他性格残忍，判案苛刻惨毒，株连甚广。凡被处以死刑的人，都要陈尸车上，标明罪状，巡行示众。遇到夏天尸体腐烂，则用绳子串连其骨，必得遍游沛国诸县而后止，见到的人无不惊骇恐惧。王吉在沛国任职五年期间，竟处死了一万多人，使沛国百姓人人自危。
光和二年（公元１７９年），司隶校尉阳球趁王甫休沐时，上书奏请灵帝批准，处死王甫及为虎作伥的太尉段颍等人。同年，曹节便罗织罪名，将阳球等几个决心诛除宦官的正直官吏处死。此后，以曹节为首的宦官集团继续把持朝政。光和四年（公元１８１年），曹节死去，宦官张让、赵忠等１２名中常侍又被封侯。灵帝对他们宠幸无比，甚至宣称： 张常侍是我父，赵常侍是我母 ②。在皇帝的纵容之下，张让等宦官更加肆无忌惮，为所欲为，甚至其家奴也 交通货赂，威形显赫.各地奸猾之人，更争相向宦官行贿，以图升官。扶风人孟佗因以珍玩物品贿赂张让，竟得以就任凉州刺史。
① 《后汉书？宦者列传》。
公元１８９年灵帝死后，１４岁的皇子刘辩继位，何太后临朝，大将军何进密谋诛杀宦官。结果，宦官提前下手，矫太后诏，诳杀了何进。袁绍又发兵尽诛宦官２０００多人。此后，董卓进京，赶走袁绍，废少帝刘辩，杀何太后，改立汉献帝，从此，东汉皇帝又掌握在地方军阀的手中，而依附于皇权的宦官、外戚集团则随着皇权的衰落而瓦解。
（二）党锢之祸
外戚、宦官交替擅权，使东汉政治更加黑暗腐朽，东汉王朝危机四伏。
面对深重的政治危机和社会危机，统治集团内一部分官僚、士人，开始对东汉政权的前途感到担忧。另外，宦官和外戚及其爪牙控制了选官大权，选举不实，权门请托，贿赂公行，当时人称： 举秀才，不知书。察孝廉，父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡 ①。选官制度的混乱，严重地堵塞了太学生和各地郡国生徒入仕的出路，引起强烈不满。对国家命运和个人前途的担忧，促使这些官僚、士人起而反对外戚、宦官擅权，要求革新政治，并对时局提出尖锐的批评，对不畏权势的人物进行赞扬，逐渐形成了所谓 清议 ，即社会舆论。
官僚、士人反对外戚、宦官的斗争，大体上可以分为顺帝以前和桓灵时期两个阶段。
顺帝以前，反对外戚和宦官的斗争还只是局限在少数人中间，没有形成一股势力。早在章帝统治时期，太尉郑弘就上书指出外戚窦宪 权势太盛 及其宗族、宾客 在官贪残 ；和帝时，尚书仆射乐恢也以 诸舅不宜干正王室 为由，要求皇帝、太后限制窦氏外戚的势力发展。安帝时，杜根针对邓太后临朝、邓骘辅政，上书主张 安帝年长，宜亲政事 ①。安帝永初元年（公元１０７年），司空周章甚至还密谋发动宫廷政变，废邓太后，诛邓骘，终因事泄被迫自杀。
桓帝继位以后，梁氏外戚专权， 跋扈将军 梁冀胡作非为，政治更加黑暗，因而有更多的官僚、士人投身到反对外戚、宦官的斗争中来。反对外戚、宦官的斗争形成一股势力，与以下两方面的原因是分不开的：第一，外戚在同宦官争夺权势的过程中，一般都很注意笼络士人，表彰儒学。如邓骘曾荐举 明经博览，无所不穷 、号称 关西孔子 的杨震为太仆；顺帝时，梁商辅政，特地推荐名士李固为从事中郎，尽管他对李固的建议 不能用 ，在表面上还是相当尊重。这些 天下名士清议 的内容，往往能够左右士大夫在仕途上的进退。他们一般都不满于外戚、宦官专权，因而，在当时政治极端腐败的情况下，这种清议在士大夫中间还是起到一定激浊扬清的积极作用。第二，东汉王朝建立后，为加强思想统治，提倡儒学，对太学十分重视。安帝、顺帝统治时期还不断扩大太学规模，顺帝时太学生达三万余人。
各地郡国学校也纷纷建立起来，史称 四海之内，学校如林 ②。这些太学生们同官僚士大夫有着密切的联系，因此太学也便成为清议和反对外戚、宦官专权的中心。
② 《后汉书？宦者列传》。
① 《抱朴子外篇》卷 15 《审举》。
① 《后汉书？杜栾刘李刘谢列传》。
在反对梁冀专权的斗争中，出现了很多敢于直言、不畏强暴的官僚士人。
如质帝死后，在围绕立帝问题上，太尉李固和杜乔面对梁冀 意气凶凶，而言辞激切 的蛮横态度，坚持主张立 年长有德 、 明德著闻 的清河王刘蒜为帝，桓帝继位后，李固、杜乔被梁冀罗织罪名，下狱处死。梁氏外戚被诛灭后，宦官集团独霸朝政。白马令李云公开露布上书，揭露宦官统治 官位错乱，小人谄进；财货公行，政化日损 的现象，被逮捕下狱。弘农郡五官椽杜众对李云的忠谏行动十分赞赏，上书表示愿意与李云同日死。李固、杜乔和李云、杜众的斗争，得到了社会的普遍同情，时人称此四人为 前后李、杜 ，名满天下。
继 前后李、杜 之后，司隶校尉李膺成为反对宦官集团斗争中的领袖人物。宦官张让的弟弟张朔为野王令，因贪残无道畏罪躲到张让的家中。李膺亲率吏卒到张让家中将其捕获法办。此后，宦官稍有收敛，李膺声誉更高，人们以受到他的接待为荣，称为 登龙门.尽管李膺等官僚士大夫在反对宦官集团的斗争中取得了一些胜利，但握有实权的宦官集团决不甘心自己的失败，他们终于在桓帝延熹九年（公元１６６年）开始反扑了。
当时，河内郡（河南武陟西）人张成以占卜吉凶结交宦官。据说他推算到将要大赦，便故意令其子杀人。任河南尹的李膺将其捕获后不久，政府果然大赦。李膺非常愤怒，不顾诏令，将其处死。宦官集团以此为借口，唆使张成的门徒上书，控告李膺等人收买太学生，串连郡国学生，互相联系，结成死党，诽谤朝廷，扰乱社会风俗。早已被宦官集团控制的桓帝大怒，下诏逮捕 党人 ，因此案受牵连者多达二百余人。李膺在狱中供辞故意牵连宦官子弟，宦官害怕受到牵连，加之太尉陈蕃极力劝谏，外戚窦武也上书请求，桓帝才宣布赦免党人不再治罪，但仍将其全部罢官归家，并终身禁锢，永远不许再作官。这就是第一次 党锢之祸.桓帝死后，灵帝继位，太后父窦武以大将军身份辅政。窦武不满于宦官专权，解除党锢，起用被禁锢的党人，并与陈蕃密谋诛除宦官势力。但因事泄，窦武、陈蕃等反为宦官所害。建宁二年（公元１６９年），宦官侯览使人诬告张俭结党谋反，曹节趁机上奏搜捕党人， 党锢之祸 再起，李膺、杜密、范滂等百余人俱被处死，其他因陷害、牵连者六七百人，分别被流放、禁锢和处死。熹平元年（公元１７２年）窦太后死，有人在洛阳朱雀门书写反对宦官的文字，称曹节、王甫幽杀太后，宦官集团再一次大捕党人及太学生至千余人，凡与宦官有隙者，亦被牵连在内。熹平五年（公元１７６年），永昌太守曹鸾上书，为党人申冤，触犯宦官忌讳，复操纵灵帝下诏，凡党人的门生、故吏、父兄子弟甚至五服以内的亲属，都一律免官禁锢。这就是第二次 党锢之祸.第二次党锢之祸持续了十几年，直到黄巾大起义，东汉政府才于中平元年（公元１８４年）宣布解除 党锢 ，赦免党人，起用他们镇压起义军。
② 《文选》卷 1，班固《东都赋》。
十三、黄巾大起义和东汉王朝的灭亡
在统治集团内部宦官、外戚交替擅权、党锢之祸迭起之时，生活在社会下层的广大农民则痛苦地挣扎在死亡线上。统治集团内部的政治危机和土地兼并引起的流民和奴婢问题，将东汉政权推上了绝路，黄巾大起义和军阀割据局面的出现，终于导致东汉政权的灭亡。
（一）横征暴敛，民不聊生
东汉后期，在政治腐败黑暗的同时，统治集团的生活极其腐化奢侈。桓、灵二帝时，仅后宫彩女就多至数千人，衣食费用每天高达数百金。上有所好，下必甚焉。住在京师的官僚贵戚们， 衣服饮食，车舆庐第，奢过王制 ；家中器物， 金银错镂，穷极丽靡 ，连他们的徒御仆妾，都穿锦■绮纨；甚至他们死后的棺材，也必须用 江南檽梓预章之木 ， 伐之高山，引之穷谷 ， 工匠雕刻，连累日月 ， 费力伤农于万里之地 ①。桓帝时，由于挥霍无度，以至于 田野空，朝廷空，仓库空，是谓三空 ②的地步。
为了维持巨大的开支，桓帝和灵帝统治时期，经常削减百官俸禄，向王侯借贷，甚至公开卖官鬻爵。如延熹四年（公元１６１年）， 占卖关内侯、虎贲、羽林、缇骑、营士、五大夫，钱各有差 ①；到灵帝时更是公开在西园标价卖官，二千石的官卖二千万，四百石的官卖四百万，所有官职都按其职位的高低和利禄的多少标定价格。买官的人既可以先交钱，也可以到任后加倍付款。这样，不少人以重金取得官位：太尉段颍、司徒崔烈、太尉樊陵、司街张温之徒，皆入钱上千万下五百万以买三公；曹嵩通过贿赂宦官和 输西园钱一亿万，故位至太尉②。崔烈通过灵帝傅母程夫人交纳五百万钱买得司徒之职。在举行封拜仪式时，灵帝竟然对左右亲信说：真应该再稳一点，本来可以赚他一千万的。
卖官鬻爵加剧了吏治的腐败。很多官吏到任后，便大肆搜刮。灵帝时的一个小小长安县令，便贪污千余万；而益州西部，由于是 金银宝货之地，居其官者皆富及十世.在官吏贪污的同时，皇帝也不甘示弱，不断巧立名目。灵帝时规定各地向国库上缴租税时，必须先将一部分交入宫中，称为 导行钱 ；南宫失火，他又下今天下耕地每亩纳税十钱，称为 修宫钱 ；官吏的升迁要交纳 助军钱 ，等等，灵帝还特别指派一些宦官替他保管钱财，并且在他的老家河间国（河北献县东南）买田修宅，似乎准备一旦做不成皇帝，还可以回去做个土财主，真是贪婪、愚蠢到了极点。
东汉王朝黑暗腐朽的统治和统治者对人民残酷的压榨，严重地破坏了社会生产力，人祸加上天灾，人民更是无法正常生活下去。安帝永初二年（公元１０８年）， 州郡大饥，……老弱相弃道路 ①；永初四年（公元１１０年）， 青徐之人，流亡万数 ②；至桓帝永兴元年（公元１５３年）， 百姓饥穷，流冗道路，至有数十万户，冀州尤甚 ③。在困境中苦苦挣扎的人民，因冻饿而死甚至 民相食 的记载史不绝书。
① 《后汉书？王符传》。
② 《后汉书？陈蕃列传》。
① 《后汉书？桓帝纪》。
② 《后汉书？宦者列传》。
① 《后汉书？安帝纪》。
（二） 发如韭，剪复生；头如鸡，割复鸣
在东汉统治集团内部外戚和宦官为争夺统治权打得不可开交、党锢之祸迭起的情况下，东汉政府根本无暇顾及人民的死活，走投无路的农民便纷纷起而反抗。东汉安帝至灵帝统治时期，有史可据的农民起义多达４１次，其中安帝统治的１９年中，农民起义一共发生了４次；顺帝统治的１９年中，发生了１３次；冲、质帝共在位不足两年，却发生了４次农民起义；桓帝统治２１年，发生了１４次；而灵帝统治时，自公元１６８年至１８０年，即发生农民起义４次。从 百姓流亡，盗贼并起 的记载看，小股流民暴动更是多得不可胜数。
安帝永初三年（公元１０９年），青州一带爆发了张伯路领导的起义，张伯路自称 将军 ，率三千余人，活动于沿海九郡，杀二千石、令、长，东汉政府派侍御史庞雄督兵镇压，反使其声势转盛，后在御史中丞王宗的数万军队镇压下，起义才于永初五年（公元１１１年）归于失败。顺帝阳嘉元年（公元１３２年），扬州六郡农民在章河领导下起义；曾旌在会稽率众起义；广陵人张婴领导的义军则在徐、扬一事活动，其势力曾达到一万多人。桓帝永兴二年（公元１５４年），公孙举、东郭窦在泰山、琅琊一带起义，起义军发展到三万多人。延熹五年（公元１６２年），荆州地区接连爆发农民起义，其中还包括少数民族的起义。东汉政府派御史中丞盛修前去镇压，结果不但没有将起义镇下去，连被募的士兵也举起了义旗。东汉末年的农民起义，不但面临中央和地方政府的镇压，而且还受到地方地主豪强私人武装的威胁，这是与西汉时期农民起义不同的。
尽管上述起义相继被东汉政府和地主豪强镇压下去，但人民并没有屈服，正如当时一首民谣所说： 发如韭，剪复生；头如鸡，割复鸣。吏不必可畏，小民从来不可轻 ①。这些涓涓细流，最后终于汇集成为雄浑浪潮，爆发了中平元年（公元１８４年）的席卷全国的黄巾大起义。
（三）黄巾大起义
１。原始道教与农民起义的结合东汉末黄巾大起义的准备工作是通过披着宗教外衣完成的。东汉顺帝时，琅琊人于吉造了一部《太平清领书》，其内容十分庞杂，包括治理国家、阴阳五行思想以及巫术杂语等。到灵帝统治时期，《太平清领书》中宣传的思想广泛流传于民间，并分为几个流派，其中最主要的有东方张角的 太平道 和巴蜀汉中地区张鲁的 五斗米道.
② 《后汉书？安帝纪》。
③ 《后汉书？桓帝纪》。
① 《太平御览？卷 96 》引崔实《政论》。
张角，巨鹿（河北平乡）人，是太平道的教主。他自称 大贤良师 ，通过用符水给人治病的手段传播太平道，吸收了很多弟子，并派他们到各地去传教。由于东汉统治集团内部忙于争权夺利，对以治病为手段的太平道的看法也存在着分歧，有些人甚至认为太平道只是在 以善道教化天下 ①，因此太平道的发展实际上处于半公开状态。在短短的十几年间，太平道众便发展到数十万人，遍布青、徐、幽、冀、荆、扬、兖、豫等八州。为了将这些道众有效地组织起来，张角还按地区分为三十六方，大方有一万余人，小方也有六、七千人，各立渠帅，由张角统一领导。张角在组织力量的同时，还广泛传播 苍天已死，黄天当立，岁在甲子，天下大吉 的谶语。 苍天 ，指东汉王朝的天命，而与之对立的黄天 ，则是指太平道教义中所宣传的美好社会。中平元年（公元１８４年）是甲子年，所谓 岁在甲子，天下大吉 ，是指在这一年里，东汉王朝即将覆灭，天下将得到太平。这一预言具有浓厚的宗教色彩，但在本质上却成为起义的号召和行动的纲领。为了使这一预言深入人心，太平道众们还在京师洛阳和各州郡官府的门上，用白土写上 甲子 二字。为使起义的准备工作更加扎实，张角还亲自到洛阳观察动静，并让大方渠帅马元义将荆州和扬州数万人集中到邺（河北临漳县西南），准备以此为中心举行起义。马元义还多次来往于京都洛阳，秘密联络与太平道有关系的宦官徐奉等人，以作为内应。当一切准备工作基本就绪以后，张角将起义的时间定在中平元年（公元１８４年）三月五日，并约定 内外俱发，八州三十六方并起.张角的动员令发出后，参加起义的农民们积极响应，他们弃卖财产，流移奔赴，填塞道路 ②，只等起义的日子到来。
２。黄巾大起义就在这场矛头直指东汉王朝的全国性农民大起义即将爆发之际，情况突然发生变化：青州济南的大方首领唐周（一名唐克）向东汉政府自首告密。
东汉统治者立即着手镇压。马元义在洛阳被捕后车裂而死，洛阳的太平道组织受到很大破坏，道徒和被牵连者遭杀害的有一千余人，全国范围内对太平道教徒的大搜捕即将全面展开。
在这个关键的时刻，张角当机立断， 晨夜驰敕诸方 ，下达在二月提前起事的命令。起义军虽然仓促起事，但由于有十数年的长期准备，仍然 旬日之间，天下响应 ，数十万名农民同时拿起了武器，起义军头裹黄巾，以为标志，因此被称为 黄巾军.张角自称 天公将军 ，他的弟弟张宝为 地公将军 ，张梁为 人公将军.黄巾军的主力集中在冀州、颍川和南阳三个地区，分别由张角兄弟、波才和张曼成统帅。起义军在各地杀官吏、烧官府，推毁豪强地主的庄园，没收他们的财物，开仓赈济贫民。起义军英勇作战，在短时间内便取得了重大进展。
面对起义军的迅猛发展，东汉统治者急忙下令解除党锢，动员所有力量对付黄巾起义军。一时间，各地豪强地主纷纷起兵，协助东汉政府围攻黄巾军。与此同时，东汉政府派何进为大将军，调集大军防守洛阳周围的八个要塞，以防起义军攻进洛阳。以皇甫嵩、朱 为左右中郎将，率主力镇压波才率领的对洛阳威胁最大的颍川黄巾军。卢植、董卓则率军镇压张角兄弟率领的冀州黄巾军。
① 《三国志？孙坚传》。
② 《资治通鉴》卷 58.
颍川黄巾军在洛阳附近的战斗中取得很大的胜利。四月，波才打败了朱率领的军队，并将皇甫嵩围在长社（河南长葛），双方进行了激烈的战斗。
五月，义军由于缺乏军事经验， 依草结营 ，被皇甫嵩利用火攻打败。此后，这一地区的形势发生逆转，骑都尉曹操被派来增援，与皇甫嵩一起向波才军发起猛攻，波才在损失数万名战士之后，被迫移师阳翟（河南禹县）。
颍川黄巾军的失败，解除了对东汉首都洛阳的直接威胁，东汉政府便将皇甫嵩所部北调，参加对冀州黄巾军的围剿，朱 则率军前往南阳，参加对南阳黄巾军的进攻。
张角兄弟率领的冀州黄巾军本来已经将卢植、董卓打得大败而逃，正值皇甫嵩移师北上，义军面临新的战斗之时，张角不幸病逝。张梁率义军在广宗（河北威县东）一带与皇甫嵩展开了血战，张梁阵亡，其余五万农民军英勇牺牲。十一月，张宝率冀州黄巾军余部在下曲阳（河北晋县西）与皇甫嵩再次展开激战，结果张宝战死，冀州起义军最后失败。
南阳黄巾军开始在张曼成的率领下，也取得了重大胜利，他们将东汉南阳太守秦颉围困在宛城，双方相持一百余日。六月，张曼成战死，起义军在新推出的首领赵弘领导下占领了宛城，但在不久后与东汉援军朱 的战斗中失利，赵弘战死。十一月，宛城陷落。南阳的黄巾军也被镇压下去。
黄巾军的主力虽然在经过九个月的激战后失败，但其余部仍坚持战斗。
中平五年（公元１８８年），黄巾军余部郭大在西河白波谷（山西襄汾）再次起事；益州黄巾军马相起于绵竹；青、徐地区的黄巾军在张铙率领下起事，队伍发展至二十余万人，至初平三年（公元１９２年）又发展到一百多万人，后为曹操打败，收编为 青州兵.在黄巾大起义的同时，河北、河南、山西等地也发生了众多的起义以响应黄巾军，其中较为著名的是 黑山军 ，他们以黑山（河南浚县西北）为根据地，人数曾发展至百万，后被袁绍、曹操等人镇压下去。
另外，在汉中，还爆发了以张鲁为首的五斗米道起义，并于初平二年（公元１９１年）建立了政教合一的农民政权。这个政权持续长达二十多年，至建安二十年（公元２１５年）时，张鲁向进军汉中的曹操投降，这一政权才告消失。
（四）董卓进京与东汉王朝的灭亡
黄巾大起义被镇压下去以后，东汉统治集团内部的矛盾又重新激烈起来。张让等１２名宦官无功而被封侯，而在战场上与黄巾军拚力死战的皇甫嵩、卢植等人却反被贬官，宦官同外戚、官僚士大夫的矛盾逐渐公开化。中平六年（公元１８９年）灵帝死去时，宦官蹇硕意欲杀死外戚何进，立刘协为帝以独揽大权。何进察觉此事而拥兵自重，立何皇后之子刘辩为帝，是为少帝。何皇后临朝，何进以大将军之职辅政。袁绍劝说何进诛杀宦官，但何太后却以曾由宦官推荐而得灵帝宠爱之故，不肯答应。何进便调凉州军阀、前将军董卓，东郡太守桥瑁、武猛都尉丁原等进京，屯驻于洛阳附近，准备采取武力翦除宦官势力。宦官段珪等得知何进密谋，便先发制人，趁何进入宫之机将其杀死，并劫少帝出走。袁绍得知消息后，率兵悉诛宦官，死者二千余人。
宦官的势力刚刚消灭，董卓的军队便开进了洛阳城，他乘机收编何进部下诸军，成为京城中拥有重兵的主要力量，因而被升为司空。公元１８９年九月，董卓胁迫何太后及百官废少帝，改立年方九岁的刘协为帝，是为献帝。
随后，董卓逼令何太后自杀，并毒死少帝。此后，董卓自任相国，独揽朝政。
董卓军队的成份十分复杂，除汉人以外，还有胡、羌等少数民族的雇佣兵，军纪极差。他们在洛阳城中公开抢劫财物，掳掠妇女。一次，他派兵去阳城（河南登封），正值祭社。兵士将祭社的百姓围起来，男子的头全部砍下，挂在车辕上，车上满载妇女、财物，回到洛阳后，声称 击贼大胜.董卓进洛之初，曾竭力拉拢人材，他曾起用 党人 荀爽、陈纪等，并依 党人 的推荐，任命韩馥为冀州牧，但他废杀太后和少帝的举措引起了士大夫官僚的不满，因此，袁绍、袁术、曹操等人都纷纷逃出洛阳，图谋反抗董卓。
献帝初平元年（公元１９０年），东方部分州郡刺史、太守十余人推举袁绍为盟主，起兵讨伐董卓。盟军屯驻在河内（河南武陟西）、颍川（河南禹县）、酸枣（河南延津西）一带。而此时，黄巾军余部郭大的白波军活跃于太原、河东一带，人数发展至十多万，屡败董卓大将牛辅。董卓害怕腹背受敌，便决定迁都长安。为强迫洛阳一带居民西迁，他竟动用军队驱赶百姓上路，并放火烧毁洛阳的宫殿和民房，致使从前兴旺一时的大都会在二百里以内荒无人烟。
董卓西迁长安后，司徒王允于初平三年（公元１９２年）定计杀死董卓，但由于其善后工作处理不好，童卓部将李傕、郭汜以为董卓报仇为名，联兵攻占长安，杀死王允。接着，董卓部将之间又因争权夺利互相残杀起来，长安城中一片混乱。汉献帝成为诸将争夺的目标和傀儡，而东汉政权则已形同虚设了。
在董卓旧部混战长安的同时，关东地区也陷入一片混乱之中。袁绍、袁术、曹操等并没有因董卓已死而休兵罢战，反而展开了更激烈的混战。建安元年（公元１９６年），献帝由长安逃回洛阳，曹操采纳谋士毛■的建议，将献帝迎至许昌， 挟天子而令诸侯 ，取得了政治上的优势。至此，东汉王朝已经名存实亡。至公元２２０年曹丕废汉献帝，东汉王朝彻底灭亡。中国历史进入到魏晋南北朝时期。
十四、结语
秦汉时期的政治具有丰富多采的内容。在此期间，发生过很多重大的历史事件。如为使皇权至高无上，统治者不遗余力地将皇权神化，中央与地方围绕集权与分权的斗争；祸起萧墙，围绕皇权继承进行的血与火的较量；而从赵高开始，宦官、外戚专权，后妃干政成为专制主义中央集权的痼疾，在后世一代一代地重演；由于社会矛盾的激化，一向 面向黄土背朝天 的农民三次揭竿而起，促成了中国历史上的三次改朝换代；在民族关系上有和亲与征伐；在外交方面则有东渡大海、西出阳关……。这一切，概括起来都是始终围绕着加强专制主义中央集权、巩固统一的多民族国家这根主线展开的。中国历史上的封建主义政治制度，寻根溯源，有很多都出自秦汉时期。
如：赢政自称 始皇帝 后，中国的皇帝制度便一直延续了两千多年，皇权思想在人们的心中根深蒂固；由皇权与相权之争而引发出来的三省六部制，也可以在汉代尚书台找到雏型；中国古代的地方制度，无论是二级，还是三级，都是秦汉时期郡县制的变种，其间虽有短时期的分封，但都不过是失败的尝试；秦汉时期的法律、监察、官吏的选拨、俸禄、考课、奖惩、休沐、致仕制度，无不对后世产生过极大的影响；而以预建太子为核心的皇位继承制度，一直延续到清代才由密建王储制所代替；后宫制度、礼乐制度、宗庙陵寝制度也大都为后世所效仿。
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第022卷 秦汉经济史
本卷提要
《中国秦汉经济史》主要论述中国秦代、西汉、东汉（公元前２２１年- 公元１９６年）时期的社会经济状况。本书以客观经济规律与国家经济制度的相互作用为主线，逐步展开秦汉社会经济发展的历史画卷。从而揭示秦汉专制集权的经济体制与社会经济结构既相适应又相矛盾的运动方式，推动社会经济呈波浪式向前发展，同时孕育、形成中国封建经济的基本特征，奠定了封建社会经济制度的基本模式。
本书研究方法独特，视野开阔，史料翔实，论证严密，观点新颖。尤其对秦汉中央集权的经济体制、土地占有的两级结构、 普遍依附农制度 以及社会经济矛盾等问题的论述非常精辟，令人耳目一新，自成一家之言，为揭开中国封建经济发展之谜提供了新认识。
一、秦汉经济概述
（一）秦汉经济史的基本内容
秦汉经济史涉及的内容十分广泛，它包括基本经济区域、物产分布、社会人口、交通运输等基本经济概况；包括土地制度、各阶级阶层的经济地位、社会生产、交换、分配、消费及其相互关系等社会经济结构；包括封建国家的财政、户籍、租税、徭役等各种经济制度和经济措施；包括农业、工业、商业等社会经济部门的发展现状；同时还包括各个阶层的经济思想等等。本书以秦汉经济发展的进程为主线，研究每个时期经济关系的相互作用，力求把握秦汉经济发展的概貌。
社会经济的发展是在一定的生产力和生产关系中进行的，各种经济关系的交互作用所形成的合力，特别是客观经济的自发倾向和国家经济制度的影响，决定着社会经济发展的方向和面貌。本书即根据这一认识进行考察，将秦汉社会经济的发展分成六个阶段。
１。秦代（公元前２２１年- 前２０７年）——强权政治与经济的大起大落期公元前２２１年，秦统一六国。为了巩固统一帝国，秦始皇建立了专制主义中央集权的统治制度，并相应采取了一系列经济措施。如健全经济管理体制，统一货币与度量衡等，一度促进了社会经济的发展。但当时分散落后的经济条件与中央集权政府的有效统治存在矛盾。为了迅速改善经济条件，秦王朝在全国范围内进行了声势浩大的土木工程建设。加上长期经略边疆的活动和无休止的徭役征发，残酷的刑法和沉重的租赋剥削，使人民无法正常进行社会生产，最终激起秦末农民起义的怒火，摧毁了煊赫一时的大秦王朝。
秦的暴亡与社会经济的崩溃，并非生产关系与生产力之间的矛盾，而是上层建筑与经济基础矛盾激化的后果。由于秦王朝通过专制集权统治对社会经济活动过度地干预，严重地摧残了社会劳动力，故受到客观经济规律的惩罚。
２。西汉前期（公元前２０６年- 前１４１年）——无为政策与经济的恢复发展期公元前２０２年，刘邦在社会动乱的废墟上建立起西汉王朝，为了恢复发展社会生产，汉初统治集团制定了重农抑商的各项措施。随着封建秩序的初步稳定，惠帝、高后、文景时期进而推行与民休息、无为而治的经济政策，实行郡国并行的管理体制，因而促进了地方经济以及农业、工商业的迅速发展。与此同时，封建国家的户籍制度、赋税制度、徭役制度亦逐步确立。
这时推行的无为经济政策虽有利于社会经济的恢复和发展，但随同泛滥起来的分裂因素不利于中央集权的巩固。文、景时期贾谊和晁错就已经看到了这一趋势，要求封建统治者改变现行的放任无为政策，采取积极有为政策干预社会经济，使之朝着有利于中央集权的轨道发展。
３。西汉中期（公元前１４０年- 前４９年）——有为政策与经济的繁荣期汉武帝即位后，开始全面推行积极有为的经济政策。为了解决对外战争的财政开支，打击地方豪强和富商大贾的猖狂活动，西汉政权进行了加强中央集权的财政改革，全面调整了从中央到地方的财政管理机构，并实行统一币制，盐铁官营，均输、平准、算缗、告缗等新的经济政策。通过财政改革增加了国家的财政收入，保障了对外战争的顺利进行，进一步巩固了中央集权，使民间商业更加紧密地依附于封建地主经济。
昭帝、宣帝时期，继承武帝末年 与民休息 的既定方针，致力于恢复发展社会生产，出现了昭宣中兴的局面，促进了农业、手工业、商业的高度繁荣。在这场经济制度的改革中，出现了一批各具特色的经济思想家，主要有司马迁、桑弘羊和董仲舒，他们分别代表三种不同的思想流派。
４。西汉后期（公元前４８年- 公元２４年）——统治失策与经济衰落期随着土地兼并势力的发展，自元帝以后大土地占有制完全形成。原来依附于封建国家的编户齐民纷纷以各种形式依附于豪族地主，面临这一经济关系的巨大变化，西汉统治集团为了不失去编户齐民，仍然遵循西汉前期制定的祖宗成法，通过名田制、户籍制、租赋徭役制阻碍私家封建依附关系的顺利发展，再次形成上层建筑与经济基础之间的尖锐矛盾，致使失去土地的破产农民一时难以通过租佃关系再度与土地结合起来从事生产，导致地主与农民之间的依附关系最终以非法、隐蔽的形式艰难地向前开辟道路，酿成当时严重的社会问题——流民问题及所谓奴婢问题.但统治集团无法认识当时社会问题的实质，总是沿着限田限奴婢的老办法来解决这一新的经济课题，终于出现王莽改制的历史悲剧。王莽企图通过恢复西周时期土地国有制和货币制度来挽救西汉末年的社会危机，反而打乱了人民生产生活的正常秩序，引起了更加严重的经济危机和社会动乱。
５。东汉前期（公元２５年- 公元８８年）——社会关系的调整与经济复苏期西汉末年农民起义后形成的无政府状态，使农民依附于地主的自发经济进程迅速扩展，社会生产得以顺利进行，一度缓和了长期存在的社会问题。
但是，王莽改制的失败掩盖了西汉后期的社会矛盾，使人们反而留恋西汉王朝，故东汉光武帝刘秀高举 能绍前业 的旗帜，全面继承了西汉时期的经济制度，所以东汉时期上层建筑与经济基础之间的矛盾冲突再起。为了解决国家的财政困难，与豪族地主争夺劳动人手，刘秀通过度田和清查户口来破坏地主与农民的结合，却遭到豪族地主集团的武装反抗，最后迫使刘秀与地主豪强达成妥协：既承认地主的既得利益，又坚持实行 八月算人 、定期清查户口的制度。
失之东隅，收之桑榆。东汉统治集团只得通过精兵简政，节省开支，组织屯田，释放奴婢和囚徒，招抚流亡等途径来解决国家的人力财力困难。于是，通过豪强地主经济自发势力与封建政权挖掘生产潜力的双重作用，促使东汉前期社会经济复苏。
６。东汉后期（公元８９年- 公元１９６年）——社会失控与经济的分化瓦解期自和帝以后，统治集团日益腐朽，封建国家执行的经济政策与经济基础的矛盾更加恶化。不断增加的赋役摊派使越来越多的农民破产流亡，他们纷纷投入地主豪族门下，使封建国家实际控制的人口越来越少，导致严重的财政危机，国家组织社会生产的职能逐渐丧失。
然而，豪族地主的田庄却是荒芜国土上的片片绿洲。豪族地主田庄经济是私家封建依附关系自发发展的产物，它使破产农民重新与土地结合，从事社会生产。在当时国家经济职能瘫痪的条件下，承担起组织社会生产的责任。
它是一个自给自足、多种经营的自然经济单位，往往以宗族群落的形式出现。
但地主田庄经济毕竟难以挽回全社会经济衰退的总趋势。由于封建国家机器运转失灵，丧失了对社会经济的宏观调控能力，使国家的政治经济实力逐渐向豪族集团手中转移，封建依附关系越来越强化，加上连续不断的天灾人祸，最终导致东汉帝国的瓦解和国民经济的崩溃。当时朝野上下对社会经济问题的探讨，亦发人深省。
（二）秦汉经济发展的特点
秦汉时期是我国封建社会第一次大统一时期，其时社会经济的发展奠定了中国封建经济的基本格局，开始形成以下特点：１。以农业为主体的国民经济体系完全确立西欧封建时代，人口基本稳定，宜耕宜牧的土地较多。农村一般实行三圃制，连成大片的休耕地常用来放牧，而且耕地外围还有长年牧场。因此，畜牧业一直比较发达，形成农牧混合的经济结构。由于我国自然地理条件的限制，耕地和草原较少，山地却占了三分之二，所以畜牧业不甚发达。人们的食物构成主要是粮食，粮食生产在社会经济中占有很重要的地位。而且，封建统治阶级为了巩固专制主义中央集权的统治制度，也需要建立单一的农业经济模式。这些反映到统治阶级的政策上，则是推行重农抑商、崇本抑末的经济政策，也就是优先发展农业生产而限制其他经济部门的增长。秦统一中国后，即宣扬 上农除末 政策，并陆续向边疆游牧区移民，使中原地区先进的农耕经济向四周扩展。西汉统治者曾实行大规模的徙民实边和屯田，在我国西北一带开辟新的农垦区。随着社会人口的不断增长，农业区域不断向边地推进，草原牧地日益减少。直到东汉时期，仍在西北地区广开屯田，而且江南地区的农业经济也迅速发展起来。据《汉书？地理志》记载，西汉末平帝元始二年（公元２年）定垦田８２７０５３６００亩。以后东汉和、安、顺、冲、质帝的垦田数量都有明确记载。实际的垦田数量不断增加，说明当时的农业区在不断扩大和充实。于是，在秦汉时期形成了包括黄河流域，泾、渭、汾河流域，长江流域等北起长城，南到岭南的统一农业经济区，从而使农业为主体的国民经济体系完全确立。
当然，在这种基本统一的经济体系之中，还存在着多种类型。如在长城以北、以西的广大地区为游牧经济区，在碣石（今河北昌黎）经龙门（今陕西韩城县境）西南斜向天水、陇西以北、以西地区为半农半牧区。而在以农业为主体的经济区域内，又以秦岭、淮河为界，北部为旱粮农业区，南部为水稻农业区。同时也存在发展不平衡的状态。虽然中原地区农业生产发达，但南方有些地区还处在火耕水耨的落后阶段，甚至也有 食肉衣皮，不见盐谷 ①的原始村落，这些构成了当时以农业为主体的多样性经济体系，从而奠定了中国封建经济发展的基石。
① 《后汉书？南蛮西南夷列传》。
２。地主大土地占有制日益发展土地制度是农业生产最基本的经济制度。自秦代确立土地占有的两级结构后，地主大土地占有制日益发展。西汉初年，主要是官僚（包括贵族、功臣、官吏）地主，他们凭其政治、经济特权，通过各种方式占夺土地。有的由国家、皇帝封赏取得土地；有的则公开用暴力掠夺土地；有的却打着买卖的幌子强占土地等。到汉武帝时期，不但官吏猛增，而且他们兼并土地的现象已很严重。《汉书？董仲舒传》说：官吏们 因乘富贵之资力，以与民争利天下……广其田宅，博其产业.另外，这时庶民地主的势力也发展起来，他们有的以田畜为业，发家致富，多买田宅；有的 以末致财，以本守之 ，通过经营工商业起家，再兼并土地。而且许多庶民地主还通过各种途径进入官僚阶层。于是，出现了地主、官僚、商人三位一体的局面，标志着地主大土地占有制的初步形成。不过，当时封建政权往往通过强制迁徙、刺史督察、酷吏打击等手段限制大地主土地占有制的发展，豪强地主兼并土地的势头受到影响。
自元帝以后，土地兼并越来越严重。随着当时政治经济形势的发展，地主阶级的社会势力更加强大，出现了儒士、官僚、地主、商人四位一体的豪族地主。这时 关东富人益众，多规良田 ，他们占有的土地多达数百顷甚至数千顷，标志着地主大土地占有制进一步发展。其时封建政权对土地兼并的限制已显得软弱无力，迁徙豪民以奉帝陵的政策被迫停止，哀帝限田限奴婢之议根本无法实行，王莽通过改制剥夺大地产的尝试也以失败告终。
东汉初年，光武帝刘秀度田受阻以后，以柔道治理天下。从此，东汉政权事实上默认了豪族地主的既得利益，大地主土地占有制迅速发展，地主田庄经济形成。同时又出现了累世公卿的局面，产生了世代掌握政权的门阀地主，他们对土地的占有趋于稳定。《后汉书？仲长统传》指出：这时 豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计 ，标志着地主大土地占有制基本确立。而秦汉地主大土地占有制的日益发展，对封建经济的发展进程产生了重大影响。
３。小农业和家庭手工业的结合越发牢固小农业和家庭手工业的结合，是秦汉社会生产方式的广阔基础。当时无论是自耕农的小块土地，或是地主的大片土地，还是国家直接经营的土地，都采取个体独立耕种的形式，即以一家一户为基本生产单位，既从事粮食生产，又从事家庭手工业生产，一般以 男耕女织 为特征。
早在商鞅变法时，就有 僇力本业，耕织致粟帛多者复其身 ①的规定，说明男耕女织的生产方式已经形成。但这种传统到秦汉时代才典型化，真正成为生产方式的广阔基础.《淮南子？主术训》就说： 耕之为事也劳，织之为事也扰，扰劳之事而民不舍者，知其可以衣食也……衣食之道必始于耕织，万民之所公见也。 而且， 一夫不耕或受之饥，一女不织或受其寒 ，成为汉代人的口头禅。随着大土地占有制的发展，地主田庄经济的形成，商品市场更加萎缩，故西汉后期贡禹、东汉张林都曾主张废止钱币，国家租税皆征布帛及谷。在《后汉书》中，征收 租调 、 调取谷帛 等记载累见不鲜。可见曹操颁行的田租户调制肇端于东汉，当时国家的租税已主要征收谷帛，反映出小农业和家庭手工业的结合更加牢固，更加普遍。
① 《史记？商君传》。
小农业和家庭手工业的牢固结合，首先是小农家庭维持生存的需要。由于当时生产力水平的限制，小农经济的生产规模狭小，生产工具简陋，他们从事农耕的收入有限。加上小农的地租与赋税负担沉重，他们的全部剩余劳动甚至部分必要劳动也被国家或地主剥夺，为了求得生存，不得不把家庭手工业作为谋生的重要手段。其次是国家政策的影响。封建政权总是通过户籍管理、法律等行政手段把农民束缚在土地上，使农民不能自由迁徙。同时，封建政权推行的重农抑末、劝课农桑政策又限制了其他生产门路。迫使农民只能挖掘家庭生产潜力，通过男耕女织来维持生计和简单再生产。再次是实物剥削制度的限制。秦汉政权制定的租税制度和通行的实物地租剥削，也制约了农民的生产活动。农民只有采取农业与家庭手工业结合的生产方式，才能备齐上交的谷帛等物品。总之，小农业和家庭手工业结合的生产方式，既是秦汉社会生产力和封建制度的产物，又是当时封建专制政体的基础。
但小农业和家庭手工业相结合的小农经济并不能解决自身生产、生活的全部问题，他们所必需的铁工具和食盐等就得靠市场来解决，所以当时仍有商品经济存在的社会基础。此外，当时还有独立的个体手工业经济，各种专业林、牧、副、渔经济以及官营工商经济等。秦汉社会经济即以小农业和家庭手工业结合的自然经济为基础、多种经济成份为补充的整体。这种经济构成不但具有承受重压的顽强生命力，而且在被摧毁后还有顽强的再生能力。
可见小农业和家庭手工业结合的生产方式，是秦汉经济发展的根本。
４。社会经济呈波浪式向前运动秦汉社会经济的发展，曾发生三次巨大的经济波折。第一次发生在秦汉之交。自秦始皇统一六国后，即为建立巩固统一的经济体制而努力。但由于统治集团操之过急，好大喜功，对人民进行残酷的租赋徭役剥削，激发了中国历史上第一次农民大起义。随之而来的六国旧贵族复辟战争、楚汉战争，加上灾荒饥馑的打击，使国民经济陷入低谷。
刘邦重建西汉王朝后，吸取秦朝暴亡的历史教训，继续为建立巩固统一的经济制度而努力。经过孝惠、高后、文、景诸帝对经济政策的调整，社会经济得到迅速恢复和发展，到武帝时期国民经济空前繁荣，成为汉代的经济高峰。又经过汉武帝全面的经济改革，终于建立起整套巩固统一、加强中央集权的经济体制。一波未平，一波又起。随着地主大土地占有制的发展，西汉统治集团又把注意力转移到解决土地兼并引起的经济难题上。由于西汉后期统治集团不能及时调整过时的经济政策，以适应土地占有关系的变化，阻碍了失去土地的农民通过租佃关系重新与土地结合起来从事生产，所以社会危机越来越严重，并由此引发第二次经济波折。王莽为解决社会危机采取的复古倒退措施，使 富者不得自保，贫者无以自存 ，故爆发了第二次农民大起义，连年的兵祸和灾荒，再一次使国民经济落入低谷。
刘秀建立东汉王朝以后，推行了一系列恢复发展生产的措施，加上封建依附关系的自发发展，地主田庄经济的壮大，到明帝、章帝之际社会经济又一度繁荣，但当时经济回升的曲线始终没有达到西汉顶峰期的高度。由于东汉统治集团仍然继承西汉陈旧的经济制度，所以根本不能解决地主大土地占有制继续发展而引起的社会危机。章帝、和帝时，东汉短暂的繁荣就开始呈现回落的趋势。从此，国家经济制度与土地占有关系的矛盾急剧恶化，孕育着第三次经济波折。随着东汉后期朝廷政治的腐败，封建国家的经济秩序完全混乱。农民纷纷摆脱国家户籍依附于豪门地主，造成国库严重空虚。东汉政权又把财政危机转嫁到农民头上，致使阶级矛盾激化，终于爆发了第三次农民大起义。连年不断的天灾人祸，使国民经济遭到空前浩劫，又一次陷入低谷。
为什么秦汉经济的发展会呈现波浪式的高低起伏呢？通过以上的分析可以明显看出，封建国家执行的经济政策是否适应经济基础的变化，在这里起着决定作用。由于我国专制集权的国家机构具有行政和经济两种职能，封建政权直接参与社会经济活动，负担组织社会生产的责任，所以农民收成的好坏在这里决定于政府的好坏。
另外，秦汉时期尚处在封建社会初期，封建国家由分裂走向统一，土地由分散趋于集中，这些都是封建社会第一次出现的社会问题。封建国家调整经济政策使之适应这些变化，只能在黑暗中摸索。故封建政权完成第一个任务经过秦皇汉武约百余年的探索才实现。而封建政权从西汉中期起到东汉末年止，整整化了３００余年仍未完成第二个任务。所以说，封建统治集团建立的专制集权的经济体制，与经济基础产生既适应又不适应的矛盾，使秦汉社会经济发展呈波浪式向前运动。这种运动形式不断使封建经济关系破坏，又不断使封建经济关系再生，其总趋势是长期缓慢发展。
总而言之，秦汉社会经济在发展过程中，使农业为主体的国民经济体系完全确立，地主大土地占有制日益发展，小农业和家庭手工业的结合越发牢固，社会经济呈波浪式向前运动。这四个方面既是秦汉经济首先孕育出来的个性，又是中国封建经济的共性。
二、秦代社会经济的兴衰与治乱
（一）秦始皇巩固统一的经济举措
公元前２２１年，秦始皇统一六国，结束了诸侯割据称雄的时代，在中国历史上出现了空前统一的封建王朝——秦。面对这样一个大国，秦王朝没有现成的统治经验可借鉴。秦始皇以其宏伟的气魄和胆略，创造性地运用战国时代秦国与其他六国的治国方针，规划了统一帝国万世永存的蓝图。在这幅博大精深的蓝图上，不仅包括秦始皇设计的政治、军事、文化策略，而且还囊括一系列重大经济举措。
１。健全中央集权制的财政管理机构为了巩固统一大业，加强中央对地方的控制，秦代实行中央集权的经济管理体制。秦王朝的财政管理机构是秦国财政机构的继承和发展，是专制主义中央集权统治制度的重要组成部分。
秦代的中央财政管理系统是按照便于君主专制的模式构建的。皇帝拥有至高无上的财政大权。下设丞相， 掌丞天子，助理万机 ①，包括协理全国财政。丞相可参与国家经济政策的制定，贯彻实行由皇帝批准的各种财政命令。丞相李斯就曾 更剋画，平斗斛度量，文章布之天下 ②。丞相还有权考核中央各官署的用度，监管中央到地方的财政，直接向皇帝负责。另据世传秦 相邦戈 铭文，可知丞相还经营管理都城咸阳官营手工业作坊的监造等工作。又御史大夫为副丞相，负有财政监察之责，并掌管天下图书计籍。如秦始皇时，张苍为御史，主柱下方书， 明习天下图书计籍 ③。
中央具体负责管理财政的机构有大内和少内。大内负责管理帝国 公家 的财政，少内管理帝室 私家 的财政。大内官长又称治粟内史，或简称内史，主要掌管国家 谷货.据《睡虎地秦墓竹简？秦律十八种》记载，治粟内史具体负责田租稿税的征收、积贮和支出。凡存放在各地的粮食、刍稿，每年必须由上计吏造册上报内史，由治粟内史统一掌握。甚至规定用来酿造官酒的籼稻和糯稻数量，也必须把使用情况定期报告内史。此外，治粟内史还负责对官府公器的收发和变买，负责都官，刑徒等衣物的分发和收缴，还负责调度手工业者。手工作坊必须把工师和新工、故工传授、学习工艺的情况记录下来，上报内史。《睡虎地秦墓竹简？法律答问》说： 盗出朱（珠）
玉邦关及买（卖）于客者，上朱（珠）玉内史，内史材鼠（予）购。 ④可知内史有权收缴私自偷运或出卖的珠玉珍宝，并给破获者以适当奖赏。这些都表明治粟内史大多执掌国家的实物财政。治粟内史的属官有丞二人，其中太仓令丞佐助管理谷货实物的收发和贮存。
① 《汉书？百官公卿表上》。
② 《史记？李斯传》。
③ 《史记？张丞相传》。
④ 文物出版社 1978 年版，第 211页。
少内官长又称少府。《汉书？百官公卿表上》云：少府 掌山海池泽之税，以给共养.秦国征收山泽之税是从商鞅变法开始的。而山泽之税中最主要的是盐铁之利。董仲舒曾指责商鞅改帝王之制， 专川泽之利，管山林之饶……田租口赋，盐铁之利，二十倍于古 ，①则知盐铁负担面广，少府的这笔收入是相当可观的。秦设有专门的机构和官吏管理盐政和铁政，实行盐铁包商政策。《华阳国志？蜀志》记载，秦国曾在蜀郡成都置盐铁市官并长丞。秦始皇时，司马昌 为秦主铁官 ②。各地盐铁官所收顾租（即承包税）
与市税，皆汇于少府。除山泽盐铁之税外，少府的另一大宗收入是人口税。
秦自商秧开始征收户口税，称之为 户赋 ，后改为 口赋.《淮南子？汜论》说： 秦之时……头会箕敛，输于少府。 就是指秦代按人头征取税钱，用畚箕装收，上交少府。可见少府主管钱税收入，凡山泽盐铁市井税收和人口税收，概由少府领受作为皇帝私藏。于是大大加强了皇帝的经济特权，为君主专制统治提供了便利的经济条件。
少府既是帝王征收特种税的财政机构，又是为其收藏钱财的贮存机构，也是制造皇室物品的手工业管理机构，还是为帝王办事服务的后勤机构。故少府设多种属官分管各项工作。如设盐铁官长丞负责征收盐铁税；设都水长丞主陂池灌溉，保守河渠；设永巷令掌宫人帐簿，公桑养蚕及女工等事；设平准令掌知物价及练染作彩色；设御府令丞掌供御服；设太医令丞主医药；设廪牺令丞掌祭祀牺牲；设导官令丞主择米；设佐弋掌弋射；设六尚即尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席、尚书侍奉帝王日常起居活动；还设有将作少府专门为帝王营建宫殿、苑囿和陵墓等等。随着秦统一战争的胜利，其统治区域不断扩展，少府占有的财源、税收和人力也不断增长，于是皇帝的 私 有经济特权日益庞大，最终导致其私欲的恶性膨胀。
秦代的地方财政管理系统分为郡、县两级制，是按照强化中央集权的模式构建的。郡守是郡一级的最高财政长官，负责本郡的财政收入和支出，并监督所属县、道（秦在边郡设道）的财政。郡守有权在郡内征收租税，征发劳役。还统领地方盐、铁、市官，负责本郡官营手工业作坊的监造管理等。
郡守必须按时受县上计，上计的内容包括户口垦田，赋税数量，钱谷入出，盗贼多少等情况。上计材料经郡守核实后评定政迹优劣，并进行处罚或奖励。
而且郡守必须年终向中央上计，接受中央的考核和奖惩。郡守的财政佐吏有郡丞等。郡丞协助郡守管理财政，具体负责上计之事。另有郡少府掌管郡中钱财，以供郡府用度。
秦制万户以上设县令、万户以下设县长。县令、长为县一级的财政长官，负责本县财政租税收入和支出，管理生产并分派徭役。还主持上计，接受郡与中央的财政检核。据《睡虎地秦墓竹简》所载，县令、长必须及时检查县属官员的财物与帐目，责令其赔偿亏损的财物，还须供应来县办事的中央官员口粮。而且，大内或少内所设的 县工 （县手工业作坊），必须由该县提供工匠和原料等等。可见县令、长在财政方面责任重大。县令、长的财政佐吏有县丞。县丞在财政上除主管仓狱外，还负责本县上计。财政属官有县少府，掌管县府钱财。有县令史，负责检验仓库。且有县啬夫多名。田啬夫主管公田，在徙民、救灾等情况下赐民公田或假民公田；司空啬夫掌水利、建筑、道路等工程；库啬夫管理手工作坊；漆园啬夫掌管漆园诸役；仓啬夫管理仓库；厩啬夫管理饲养等。
① 《汉书？食货志上》。
② 《史记？太史公自序》。
秦在边郡少数民族地区设置的道，由道啬夫主管。《睡虎地秦墓竹简？语书》说，南郡守腾向县、道啬夫发布命令，要求不论县或道都要执行中央统一的法律、田令等，不得奸私。但秦一般在夷道地区实行财政优惠政策。秦昭王时，曾与板楯蛮夷盟约： 顷田不租，十妻不算.李贤注： 优宠之，故一户免其一顷田之税，虽有十妻，不输口算之钱。 ①秦代在县下设乡，大乡（五千户以上）设有秩，小乡（不满五千户）置啬夫。乡官除掌管一般行政事务外，在财政方面负责管理乡所辖土地、户口，主持摊派徭役，征收赋税，参与国家仓库粮食的保管，处理民户财产纠纷等。
秦在乡下设亭、里。亭有亭长，里有里正或里典（为避始皇名 政 ，改正 为 典 ），其财政职能大体与乡官类同，还设有专门管理农业生产的佐吏 田典.由此可见，秦代通过严密的财政分工，苛细的财政立法，严格的财政监督、上计、考核制度以及财政奖惩制度，强化了中央对地方财政的控制和管理。于是，秦代的财政管理机构为加强专制主义中央集权的统治提供了保障。
但秦代过于严密苛细残酷的管理制度，必然束缚人们的手脚，使财政官员和地方财政不能发挥积极主动性，以至于物极必反，因缘为奸。而且，秦代的财政管理机构主要是承袭战争年代秦国的财政体系发展而形成，其中有些方面已经不能适应和平建设时期大统一帝国的要求了。特别是少府的财政职权就是个大问题，但秦代统治者并没有及时进行调整，终于铸成大错。更为可悲的是，秦王朝的种种暴虐行径使财政机构不能正常行使职能，甚至使生产管理系统处于瘫痪状态，其后果是不难预测的。
２。 使黔首自实田 自商鞅变法以后，封建土地所有制在秦国形成。商鞅通过田制改革集中垄断国内的土地所有权，并由国家统筹规划。决裂封君采邑和乡邑村社土地上旧有的阡陌，按照统一规制修筑新的阡陌，然后由国家 制土分民.一部分土地通过授田和军功赐田等方式转归私人占有，一部分土地由国家机构直接经营，使土地关系具普遍国有和私人占有的二重性。
《新唐书？突厥传》引杜佑云： 周制步百为亩，亩百给一夫。商鞅佐秦，以为地利不尽，更以二百四十步为亩，百亩给一夫。 可知商鞅授田以大亩百亩为单位。且实行辕田制，让受田农民终生占有田地， 爰（辕）自在其处，不复易居.同时，授田制还与编户制相联系。《商君书？去强》说： 举民众口数，生者著，死者削。 生者著籍，死者销籍，有名于上者皆授与田宅，相反则 上无通名，下无田宅 ①，农民生则著籍受田，死则削籍还田，户口、田地皆由国家管理，统筹安排。
当时除实行授田制外，还实行军功爵户赐田制。《商君书？境内》曰： 能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩。 即依据军功爵级的高低赐给相应的土地，严格遵循按尊卑爵秩等级名田宅的原则。不过，用以 厉战士 的赐田，同样 身死而田夺.这种授田赐田制，直到秦始皇初年仍在推行。《睡虎地秦墓竹简？秦律十八种？田律》规定： 入顷刍藁，以其受田之数。无豤（垦）不豤（垦），顷入刍三石，藁二石。 可见所授田地不管农民是否耕种，都必须以授田之数向国家缴纳田租刍藁。《史记？甘茂传》说： 秦乃封甘罗（甘茂孙）以为上卿，复以始甘茂田宅赐之。 这表明祖父所赐的田宅，子孙不能随便继承，必须通过国家 复赐 才能占有。
① 《后汉书？南蛮西南夷列传》。
① 《商君书？徕民》。
秦之所以长期推行授田赐田制，主要原因有三点：一是秦承袭村社授田制遗风；二是秦有实行授田、赐田的社会条件：早期秦国地广人稀，国家掌握着大量的荒闲地。后来秦国对外战争的胜利，又使秦国夺得成批成批的土地，可以满足军民的土地要求；三是现实斗争的需要：秦国为了赢得统一战争的彻底胜利，所以 急耕战之赏 ，通过较严格的授田赐田制激励农民积极生产，将士英勇杀敌。
自秦统一六国后，社会形势发生了重大变化。就秦国本身而言，由于秦统一战争的完成，土地掠夺已到尽头，故秦的授田赐田不再是现实斗争的需要，也失去了继续推行的客观条件。另就被吞并的六国而言，虽然战国初年各国程度不同地实行过授田制，但由于政治经济发展的不平衡，到战国后期各国的田制已有很大差别。尤其是三晋地区，地狭人众，经济制度变革迅速，到统一前夕授田制自行瓦解，私人土地买卖关系已经产生。而对复杂的社会形势，秦始皇必须采取新的土地政策使全国协调一致。于是，秦始皇三十一年（公元前２１６年）， 使黔首自实田 ，令全国民众向国家呈报占有耕地的实数，即承认民户世代继承占有田产的合法性，正式宣告授田制的终结。
总而言之， 使黔首自实田 ，不仅是秦国土地制度发展的必然结果，而且是对各国土地制度发展现状的概括和总结。《秦始皇本纪》载始皇二十八年（公元前２１９年）琅邪刻石曰： 六合之内，皇帝之土 ，说明朕即国家，对全国土地拥有最高所有权。而 使黔首自实田 ，又说明皇权已承认全国臣民拥有土地的世代继承和支配权。由此最终形成我国封建社会土地占有的两级结构。因为土地所有权被国家和私人两方分割，所以它既不是完整的国有制，也不是完整的私有制，而是国有与私有的综合体，使土地所有权具有不定性和流动性。这与西欧封建土地制度的多级结构和相对凝固性有明显差别。可知秦始皇 使黔首自实田 ，实质上是封建国家通过土地所有权的一次性分割，来支配尽可能多的臣属。而且废止一切中间环节，使全体社会成员的人身都依附于国家并提供赋役，形成以皇帝为核心的辐射型状态。
故 人迹所至，无不臣者.足见由秦始皇最终完成的封建土地制度的两级结构，是巩固封建统一，实行专制主义中央集权统治的经济基础。
３。统一货币与度量衡面临战国以来长期分裂、各自为政的混乱局面，有许多经济问题等待统一的秦王朝来解决。为了便利全国上下的经济交流，使国家的财政职能正常运转，秦始皇下令统一全国的经济计量。
（１）统一货币秦统一中国以前，各国铸币的形态、大小、轻重不一，计量单位也不相同。在韩、赵、魏三晋地区，主要流行 布币 ；在齐、燕地区，主要流行 刀币 ；南方的楚国，主要流行铜贝（通称蚁鼻钱）和金币 郢爯（ｃｈèｎｇ音称）.无论是布币、刀币、铜贝或金币，都有大小不等的各种形态和各自的计算单位。秦国曾继承周的传统，长期以布帛充当货币。到秦惠文王二年（公元前３３６年） 初行钱 ，这种钱即 半两钱 ，近年来在秦国遗址多有发现。《睡虎地秦墓竹简？秦律十八种？金布律》规定： 钱十一当一布 ，秦律中许多钱数都是１１的倍数，就是从布折算的结果，表明了铸币 半两钱 对布的取代过程。
随着社会经济的发展，到战国晚期，各国货币呈现两种统一趋势：一是在经济交往频繁的中原地区，即周与韩、赵、魏四国，通用一种式样完全相同的小型方足布，这自然是商品交换的发展，需要统一货币计量的结果；一是在沿黄河地区即周、魏、赵、齐、燕、秦等国，都先后流行圆钱，圆钱无论在铸造、流通、贮藏等方面，都是最便利的，它的广泛流行，自然是货币形式优胜劣汰的结果。
秦始皇统一六国后，即废止六国货币，以秦国的货币为基础，进一步统一全国货币。《史记？平准书》记载： 及至秦中，一国之币为二等，黄金以溢为名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。 近年来，考古发掘出土的秦代半两 钱较多。在始皇陵兵马俑坑及刑徒墓中，就出土 半两钱 ６００余枚，皆为方孔有郭圜钱，一般直径在２。２７- ２。５厘米左右，重量在２。５- ３。３５克之间，实际重量为五铢或六铢①秦统一币制后，克服了多种货币在使用、换算上的困难，有利于国家财政职能的行使，同时也便利了各地商品交换和经济交流，而秦半两圆钱的式样，因其使用方便，成为汉代及后世铜钱的滥觞。
（２）统一度量衡秦国商鞅变法时，实行重农抑商政策，仍以布帛充当货币，规定民户以粟帛等农副产品交纳租税，以粟帛购买爵位。国家强调以实物为流通、支付手段，有意压制货币经济的发展。因此，商鞅对测量实物多少的度量衡制非常重视，曾经 平斗桶、权衡、丈尺 ①，由国家制定颁行统一的计量标准。
秦始皇统一中国后，鉴于战国时代各国推行的度量衡制差别较大，不利于统一帝国财政职能的运行，于是 一法度衡石丈尺 ②，统一度量衡。秦始皇下令废止各国混乱的计量，以秦商鞅变法时期的度量衡制为标准，颁行全国。如传世的商鞅方升（铜质，现藏上海博物馆）为秦孝公十八年（公元前３４４年）颁发给重泉的标准量器。秦始皇二十六年（公元前２２１年），把它调回检核，重新刻上统一度量衡的诏书，再颁发到临作为标准量器。又１９６４年西安阿房宫遗址出土 高奴禾石铜权 ，为秦昭皇时铸造。秦始皇统一天下后，又在铜权上铭刻统一度量衡的诏书，至秦二世即位，再次补刻诏书作为标准衡器。而且，秦在统一度量衡时，也制造了许多新的标准器具，刻上诏书铭文发至全国各地。其诏书曰： 廿六年，皇帝尽并兼天下诸侯，黔首大安，立号为皇帝，乃诏丞相状、绾：法度量则不壹歉疑者，皆明壹之。 其中一部分附有秦二世元年（公元前２０９年）诏： 元年，制诏丞相斯、去疾：法度量尽始皇帝为之，皆有刻辞焉。今袭号，而刻辞不称始皇帝，其于久远也，如后嗣为之者，不称成功盛德，刻此诏，故刻左，使毋疑。 ③这种刻有诏书铭文的秦标准器，在陕西、甘肃、山西、河北、河南、内蒙、辽宁、吉林、山东、江苏等地均有发现。可知秦代推行统一度量衡的工作，确是雷厉风行的。
① 参看吴镇烽《半两钱及其相关问题》，《考古与文物丛刊》第三号。
① 《史记？商君列传》。
② 《史记？秦始皇本纪》。
③ 《颜氏家训？书证》。
秦王朝颁行的度量衡制如下表：
秦王朝在统一币制的同时，又统一度量衡制，进一步加强了中央集权国家对全国经济的控制。为了保证度量衡器的统一，秦律规定对主管度量衡器有误差的官吏实行处罚，以便于国家统一征收租税和发放实物，加强对全国财政的量化管理。当然，全国计量标准的统一，同样有利于民间各地的经济交流，促进社会经济的一体化。
４。便利水陆交通为了健全经济管理体制，秦始皇除制定了一系列经济制度外，还在全国范围内进行了一连串的经济建设，决心建立以首都咸阳为中心的交通网，加强对全国各地的控制。
秦统一六国后，即下令拆毁各诸侯国设置的关塞、壁垒，削平险阻，畅通陆路交通。始皇二十七年（公元前２２０年），开始修建驰道。据《秦始皇本纪》所载他五次巡游的路线，可知秦驰道遍布今陕西、甘肃、河南、山东、河北、山西、江苏、安徽、浙江、湖北、湖南、四川等１２省数万里之地。其中主要有两条干线：一条自咸阳东指齐、燕海滨，一条从咸阳南向吴、楚之地。道路皆用重锤夯筑，道宽５０步，每隔３丈栽一棵青松。有关秦驰道的遗迹，后世多有记载。《读史方舆纪要》卷八十一，曾提到湖南永州零陵县境内的秦驰道， 阔五丈余，类大河道。 一条从桂林北至全湘的秦驰道，长达７００里， 皆长松夹道 ①。北宋王安石还写过一首《秦皇驰道诗》。
始皇三十五年（公元前２１２年），又令蒙恬等人修建一条由咸阳向北延伸的 直道.直道从咸阳以北的云阳出发，穿过陕西北部的山岭，进入内蒙古草原，跨过黄河，直达九原郡（治所在今包头市西南），全长１８００里（约今７００公里）。这条直道一半修筑在山岭上，一半修筑在平原草地上，道路可并行二、三辆马车，工程非常艰巨，但前后仅用了两年半的时间就完成了。
为了打通南岭山脉的阻隔，始皇三十四年（公元前２１３年），秦王朝又在湖南、江西、两广地区修建 新道.新道将岭南的道路与秦驰道相连，加强了中原与南疆的联系。
另外，秦始皇还命常頞在今宜宾直通云南曲靖附近的崇山峻岭间开凿了一条 五尺道 ②，使西南边境的人民可由五尺道进入四川，到达关中。于是，形成了全国以咸阳为中心的陆路交通系统，把中国各地联成一体。
在水道方面，秦始皇决通战国时代被雍塞的川防，使江河水道航行畅通。
据《史记？秦始皇本纪》、《项羽本纪》等记载，当时内河船只在黄河、漳河、长江、岷江、云梦、湘江、浙江、钱塘、漓水等河道上往来行驶，并可通过海上航道沟通南北水系。而且，秦王朝还在各地兴修水利，开渠浚河。
秦始皇时，曾在今甘肃省境内开凿了一条有名的秦渠，在关中地区亦引渭水为兰池。秦二世时，又在咸阳至南山开凿了一条漆渠。蜀守李冰除在蜀地穿通郫江、检江外，还在越地造通陵， 起马塘湛以为陂，治陵水道到钱塘，通浙江①。
① 邝露：《赤雅》。
② 见《史记？西南夷列传》，又《汉书？西南夷传》 常頞 作 尝破.
为解决进攻南越军粮的供应，秦始皇令监御史禄在今广西兴安县境内修筑了一条著名的灵渠。灵渠选择湘水和漓水最近的地方开凿。为了平缓水势，便于行船，渠道采取迂回行进的方式，以减少坡度势差。同时灵渠还建有分水控流设备——铧嘴；防洪泄水设备——大、小天平。整个渠道、堤坝工程布局合理，巧妙灵便，创造性地运用了我国古代水利工程技术的最新成果，表现出劳动人民的高度智慧。灵渠约修成于始皇三十三年（公元前２１４年），连接湘水、漓水，全长３０公里。它沟通了长江和珠江两大水系，一直是我国古代水利交通的重要枢纽，被称为 三楚两粤之咽喉 ，在世界航运工程史上占有重要地位。
总之，在秦始皇统一中国后的十余年间，先后完成驰道、直道、新道、灵渠等大型水陆交通建设，其工程之浩大雄伟，堪与万里长城媲美。当时长城以南的广大地区，都包括在这一庞大的交通网内，这对迅速改变古代交通落后的状态，强化中央集权统治，巩固国家统一，无疑起了重大作用。同时，水陆交通网使各经济区域的联系更加紧密，这对促进生产技术、商品物质的交流，推动社会经济的发展具有深远的意义。但在当时生产力落后的条件下，这些工程只有靠大规模地役使民力才能完成。
５。迁徙豪富与移民实边为了进一步加强对全国人民的控制，维护封建国家的长治久安，秦始皇实行大规模的移民运动，直接调配全国人口。
早在商鞅变法之时，秦就推行过徙民政策，曾经把那些议论新法的 乱化之民 ， 尽迁之于边城.此后秦每攻克一地，必徙民充之以巩固占领区。《华阳国志？蜀志》载秦灭蜀后，秦惠文王于后元十一年（公元前３１４年）， 移秦民万家实之.秦昭王二十八年（公元前２８０年），司马错攻楚， 赦罪人迁之南阳 ①。秦王政即位，继续实行徙民实边的政策，同时也把一些不轨之民迁至巴蜀、南阳，一是这两地距秦腹地关中较近，二是巴蜀地形险要，而南阳也有楚方城可恃。这样既便于加强对他们的控制，又可巩固关中的经济地位。
秦始皇统一天下后，根据社会形势的新发展，部署了更大规模的移民计划。随着全国水陆交通网的形成，险阻先后被夷平，秦始皇改变把不轨豪民徙至巴蜀、南阳的旧规，即在统一的当年， 徙天下豪富于咸阳十二万户.始皇三十五年（公元前２１２年），以免除十年徭役的优惠条件， 徙三万家丽邑，五万家云阳 ②，把关东豪民置于关中首府的直接控制之下，进一步消除动乱的隐患，同时强化首府关中地区的经济优势。可见这种徙民实为 强干弱枝 之术，进一步加强了中央对全国经济的控制。
随着边疆地区的不断延伸，秦始皇又更大规模地进行移民实边活动。《史记？秦始皇本纪》载，始皇二十八年（公元前２１９年）， 徙黔首三万户琅邪台下，復十二岁 ，开秦代徙民实边之端。始皇三十三年（公元前２１４年），使蒙恬等北逐匈奴，在阳山、阴山、榆中（今内蒙古鄂尔多斯地区）沿黄河一带设置４４县， 徙谪实之。 《汉书？地理志》说，这一地区的郡县， 颇有赵齐卫楚之徙。 三十六年（公元前２１１年），秦始皇再一次 迁北河、榆中三万家，拜爵一级.这对于巩固开发北部边疆起了积极的作用。
① 《越绝书二》。
① 《史记？秦本纪》。
② 《史记？秦始皇本纪》。
在南部边疆，始皇三十三年（公元前２１４年）， 发诸尝逋亡人、赘壻、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以适遣戍.《汉书？淮南王传》还提到，当时领兵驻守五岭百越地区的尉佗，曾 使人上书，求女无夫家者三万人，以为士卒衣补，秦皇帝可其万五千人.另据《越绝书》所载，始皇三十七年（公元前２１０年），秦皇至会稽，徙大越民置余杭、乌程等地，又 徙天下有罪谪吏民置海南故大越处，以备东海外越.可见 秦徙中县之民……与百越杂处 ①，不仅有利于巩固、开发南疆，而且也大大促进了各民族经济文化交流与民族融合。
总而言之，秦始皇在统一中国后的十余年内，前后进行了八次大规模的移民，共迁徙居民约１０６万户，达５００多万人口。当时的移民主要分两种情况：一种是迁豪富、强族于关中，一种是徙平民、罪吏于边境。秦始皇的徙民之举不仅加强了中央集权统治，巩固了国家统一，而且对改变中原 地狭人众 的局面，均衡全国人口分布，促进各地经济全面发展起了一定作用。
但其时徙民活动失之过急过猛，完全依靠封建国家的强权政治推行，没有顾及到徙民的经济利益，故使天下动摇，民怨沸腾。
（二）秦代社会经济的发展
秦王朝统一以后的社会形势，以及秦始皇为巩固统一所采取的一些经济措施，为社会经济的发展创造了条件。
１。农业经济的发展秦统一中国以后，土地占有的两级结构完全确立。当时六国贵族受到打击，大批豪富被迁到关中等地，庶民地主发展缓慢，最得势的是由军功起家的官僚地主，可见秦代的地主阶级数量不多。而占有小块土地的自耕农数量庞大，他们依附于封建国家，是恢复发展农业生产的主要力量。始皇三十二年（公元前２１５年），碣石刻辞云： 男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所。 说明秦政权鼓励农民努力发展生产。
秦自商鞅变法以后，历代国君都把农业作为治国之本，非常重视水利建设，推广铁器和牛耕。战国时代所修建的都江堰灌溉系统、郑国渠以及其他数以万计的陂池沟渠，直到秦统一后仍在发挥作用。而且，秦代配合水陆交通建设，又在陇西、关中、巴、蜀、黔中、会稽等郡修建了大批新的水利设施，使更多的农田得到灌溉，提高了单位面积产量。
铁农具在战国已普遍使用，秦代的铁农具又有发展。近年考古发现大量秦时期的铁犁铧、铁臿、铁锄、铁镰等，不但分布广泛，而且器形有所改进。
另据《睡虎地秦墓竹简》，秦律对官府铁器的供应和使用都有具体的规定，如果铁器损失，必须根据情况分别处理，说明秦政权非常重视铁器的分配管理。
《战国策？赵策一》说： 秦以牛田，水通粮。 可知秦国已使用牛耕。
在云梦秦简中，秦律规定对偷盗耕牛的人必须判罪。并规定厩苑所饲养的牛必须达到一定的繁殖率，完不成任务的要受处罚。而且，定期进行考课，对饲养好的予以奖励，饲养差的给予处分，说明官府非常重视保护、喂养耕牛。
目前，考古发现秦代的铁犁铧越来越多，则知牛耕推广较快。铁农具和牛耕的使用，为开垦荒地、兴修水利、深耕细作、增加耕作效率提供了便利条件。
① 《汉书？高帝纪》。
秦代的耕作技术在战国的基础上进一步提高。秦简中提到应根据不同的农作物决定每亩播种的数量，说明当时人们已经知道合理种植。另外，秦律也对如何搞好田间管理，保护农作物生长作了若干规定。特别是秦始皇相国吕不韦主编的《吕氏春秋》，其中《任地》、《辨土》、《审时》等编，是记载农业耕作技术的专著，记载了改良土壤、适时种植、间苗保墒、除草治虫等方面的经验和知识。汉初流传的《耕田歌》曰： 深耕穊种，立苗欲疏；非其种者，锄而去之。 ①实为耕作经验之谈。这首歌在秦代应已产生。
秦代的农产量一般每亩产粟一石半，折合今制每亩合粟１４０市斤。由于当时农业生产的发展，秦代封建政权存放在各地官仓中的积粟非常丰富。秦的统治中心关中地区，也是全国的经济重心。《汉书？地理志》说： 故秦地，天下三分之一，而人众不过什三，然量其富，居什六。 这里农业生产一直发达，国家的粮食储备相当丰厚。秦律规定，官仓储存的粮食， 栎阳（今陕西临潼东北，秦故都）二万石一积，咸阳十万一积 ②。直到秦末刘邦入关时，这里依然 仓粟多 ，积存大量粮食。故后来萧何 转漕关中，给食不乏 ③，使刘邦终于赢得统一战争的胜利。
中原地区是秦代粮食的主要产区，封建政权在这一带的存粮也非常之多。《史记？郦生陆贾列传》载，秦末陈留尚有秦 积粟数千万石.其时南阳宛地亦人民众，积蓄多.楚汉决战前夕，彭越攻下昌邑旁二十余城， 得谷十余万斛，以给汉王食 ④。而秦建于荥阳、成皋间的敖仓是当时最有名的粮仓， 积粟甚多.刘邦曾 据敖仓之粟 打败了项羽，后来英布叛汉时，仍有人提出 据敖庾之粟 是成败的关键。可知秦汉之际十多年间，敖仓之粟取之不竭，其存粮是非常之多的。①另巴蜀地区也是秦代的重要产粮区，《华阳国志？蜀志》云： 汉祖自汉中出三秦伐楚，萧何发蜀，汉米万船，而给助军粮。 《史记？高祖本纪》还记载，因汉初饥荒严重，高祖遂令民就食蜀汉。说明秦汉纷扰之际，这里的粮食积累仍然丰富，农业生产相对稳定。
总而言之，秦代各地官仓储粮的丰富，是不可否认的事实。广大农民在统治阶级残酷的剥削压迫之下，仍在拼命地耕作，推动了秦代农业经济的发展。
① 《史记？齐悼惠王世家》。
② 《睡虎地秦墓竹简？仓律》。
③ 《史记？高祖本纪》、《萧相国世家》。
④ 《史记？高祖本纪》、《彭越传》。
① 参看安作璋《从睡虎地秦墓竹简看秦代的农业经济》，载《秦汉史论丛》第一辑，陕西人民出版社 1981 年版。
２。工商业的发展战国以来社会生产力的飞跃发展，秦统一国家的建立，以及秦始皇推行的有关经济政策，促进了秦代手工业和商业的发展。秦代手工业分为官营和民营两种。官府手工业一般规模较大，从中央到地方都设工室进行管理。根据不同的手工技术又分为工官、铁官、将作（土木工程）等独立的生产部门。
在各官府手工工场，具体负责生产和管理的有监造官、工师、丞等。从事生产的工人，有的是官府征发来的个体手工业工匠，大部分则是刑徒。凡官府手工产品必须刻上制造官署、负责人和制造人的姓名，以便考核质量。官府手工业产品主要满足国家、皇室、官府的需求，一般不投入市场。而民营手工业主要制造民用产品，投入市场销售，故与商业发展的关系密切。
秦代最重要的手工业是冶铁业。冶铁业在战国后期已相当发展。秦国官府专门设有管理铁器生产和使用的官吏，如秦简中的 左采铁 、 右采铁 等。近年曾在秦都咸阳宫殿区附近聂家沟沟头西北，发现秦的官营手工冶铁、铸铁作坊遗址。遗址上到处都是铁渣、炉渣，并有铁块等，规模非常庞大。
秦代除官营冶铁业外，民营冶铁业也很发达。司马迁的四世祖司马昌曾为秦主铁官，当时铁官大概既管理官营冶铁业，又负责向民营冶铁业收取铁税。据《史记？货殖列传》记载，秦政权曾把一批六国的大冶铁豪富迁到巴蜀、南阳等地，这些人到达迁地以后，就利用自己的资金和技术，募民鼓铁，不久都成为巨富。蜀郡卓氏、程氏、南阳孔氏等，都是这样重新发展起来的大冶铁家。他们 大鼓铸，规陂池，连车骑，游诸侯，因通商贾之利 ，广辟销售市场，促进了冶铁业的发展和商品市场的活跃。
秦代的青铜业也具有重要地位。考古发现咸阳宫殿区附近的一处官府冶铜作坊，占地南北１５０米，东西６０米，规模相当可观。①又据《三辅黄图》记载： 秦收天下兵，聚之咸阳，销钟鐻，高三丈，钟小者千石也。销锋镝以为金人十二，以弱天下之人。立于宫门，坐高三丈。 可想而知这样的官营冶铜作坊规模更大。另在秦始皇陵东侧大型陶俑陪葬坑中，发现的青铜兵器剑、矛、镞等，皆制造精良，并经过铬化处理，故在泥土中埋葬２０００年以后，仍不蚀不锈，锋利如新，说明秦代青铜铸造技术非常高超。
秦代的制陶业也很发达。当时官府制陶作坊主要为帝王、官僚服务，一般为宫廷烧制砖瓦和陪葬用的陶质明器。在咸阳宫殿遗址发现的瓦，形制多样，美观实用。还有用来作为地下水道的陶管，有各种形制，而且便于套接。
更令人赞叹的是，秦始皇兵马俑数千个形态逼真、形体高大的陶俑，即为官府作坊创造的陶制工艺史上的奇观。另有官营性质的市亭制陶作坊，除烧制官府器物外，还制造部分生活用器，向民众出售。而民营制陶作坊全部制造生活用器，上市销售。因为陶器是古代人民日常生活的主要用具，有广阔的销售市场，因而刺激了秦代民营制陶业的发展。在秦都咸阳附近的咸亭，是民营制陶作坊的聚居区。袁仲一曾列举了秦代民营制陶作坊的陶文计１７类４０种，得知咸亭所属的１７个里都是密集的民间独立制陶作坊，可见当时私营制陶业的发达。①另外，秦代的漆器业也很发达。秦是我国古代生漆的重要产地，漆的产量相当多。《史记？滑稽列传》曾提到秦二世穷奢极欲，修筑规模宏大的阿房宫， 欲漆其城 ，并开凿漆渠， 而运南山之漆 ②。据云梦秦简《工律》，秦有专门的漆工和髤工从事漆器生产。在秦墓中也不断出土各种漆器。此外，秦代的纺织业、制革业、煮盐业等都较发达，特别是造船业和建筑业相当进步。
① 参看《秦都咸阳几个问题的初探》，《文物》1976年第 11 期。
① 《秦民营制陶作坊的陶文》，《考古与文物》1981年第 1期。
② 《长安志？咸阳县》引《括地志》。
随着农业和手工业，尤其是私营手工业的发展，秦代商业也开始活跃起来。虽然秦始皇推行 上农除末 政策，但并非完全取消 末业 ，而是有限制的发展商业。秦始皇对大商人就比较尊重。如乌氏倮以变卖畜牧起家， 畜至用谷量马牛。秦始皇帝令倮比封君，以时与列臣朝请.巴寡妇清以经营丹穴致富， 秦皇帝以为贞妇而客之，为筑女怀清台.③这些作法实际上鼓励了商业的发展。同时，秦始皇统一货币、统一度量衡及水陆交通建设，也为商业的发展创造了条件。
当时遍布各郡的城市不仅是该地的政治中心，而且也是该地的商业中心。如蜀郡成都， 市张列肆，与咸阳同制 ，①城内都有繁华的商业区。其他自战国以来就发达的城市蓟（北京市）、邯郸、陶（定陶）、温（河南温县）、轵（济源）、临淄、吴（苏州）、寿春（安徽寿县）、宛（南阳）、番禺、雍（陕西凤翔）、栎阳、乌氏（甘肃平凉市西北）等，以及秦代新发展起来的城市丽邑、云阳、临邛等，都有商业市场。秦代修建的水陆交通网把这些都市、集市连接起来，形成庞大的经济整体，为西汉前期的商业繁荣奠定了基础。
总之，秦代社会经济相当发展。当我们置身于以咸阳为中心的宏伟建筑群中，远眺举世闻名的万里长城，面临工程浩大的水陆交通网络，清点星罗棋布谷货充溢的仓库，期盼着皇家、方士船队远航海上的归帆，俯视着皇陵、秦墓掩藏的无数珍宝……不由得惊叹秦代劳动人民在短短十余年内创造了如此巨大的物质文明。是什么因素促使这些人间奇迹的出现？是专制皇权！是中央集权的政治经济体系！专制主义的、中央集权的政治体系以皇权为代表，是主权和土地所有权、行政职能和经济职能的统一体，它足以凭借国家机器干预社会经济生活，可以把劳动人民的血汗尽量压榨出来，可以把统一国家分散的、弱小的经济力量聚合成整体实力，集中力量办大事！然而，它最终不能对经济条件发号施令，人间悲剧往往在过度干预社会经济生活、妄图创造更多人间奇迹的背后产生。
（三）繁苛的租税徭役剥削
秦王朝在短短十多年间所创造的巨大物质文明，归根结底都是劳动人民血与泪的结晶。秦代统治集团依靠专制主义中央集权的政治经济体制，对劳动人民进行沉重的租税徭役剥削，侵吞了人民全部剩余劳动甚至部分必要劳动时间，严重影响了社会生产的正常进行。因而，秦皇绘制的经济蓝图被蒙上一层阴影。
１。徭役制度与民力掠夺秦代的徭役制和兵役制是结合在一起的。这种兵、徭混一的制度，沿袭了春秋后期井田制瓦解以后各国的力役之征。其时劳动人民除了 治宫室、城郭、道渠 之外，还要当兵打仗。特别是战国时代，随着战争规模的不断升级，兵役的征发成为压倒一切的中心任务，于是形成了徭役和兵役合一的力役之征。
③ 《史记？货殖列传》。
① 《华阳国志？蜀志》。
《汉书？食货志上》引董仲舒说，秦用商鞅之法 月为更卒，已复为正一岁，屯戍一岁，力役三十倍于古。 就是指秦民必须每年服徭役一个月，称为 更卒.另外还要服兵役两年，其中一年在各郡进行军事训练，或为 材官 （步兵）、或为 骑士 （骑兵）、或为 楼船 （水兵）；另一年在京师或边疆屯戍，在京师屯戍者称 卫士 ，在边疆屯戍者称 戍卒.至于秦民傅籍开始服役的年龄，据近年对《睡虎地秦墓竹简》的研究，得知男子一般身高６尺６寸，即１７岁始傅，１８岁正式服役①。关于秦民退役的年龄，卫宏《汉旧仪》卷下云： 秦制二十爵。男女赐爵一级以上，有罪以减，年五十六免。无爵为士伍，年六十乃免老。 可知有爵的人５６岁就可以退役，无爵的人要到６０岁才能退役。一般无爵农民在役年限为４３年，按秦制规定每年服徭役一个月，合计１２９０天；另外服兵役两年，合计为７２０天，二者共计为２０１０天。再加上各种法外之徭，虽不至于 力役三十倍于古 ，但也说明秦代的力役确实沉重。
秦简《徭律》还规定，凡征发民夫修建的墙垣、堑壕等工程，必须对所建筑的工程担保一年。一年内如有损毁，主管工程的官吏有罪，并令原来的民夫重新修筑，不得计入服徭役的时间。同时规定，如果需要临时修补苑囿，应酌情征发苑囿旁边有田地的人修补，不得作为徭役，等等，说明秦政权还通过种种法规来延长人们的服役时间。而且，随着秦统一战争的结束，战争减少，使大部分兵役转为徭役时间，因而为秦政权大规模地征发徭役提供了制度保证。
即使同样的徭役制度，由于秦统一中国后情况发生极大的变化，也会无形中增加人民的徭役负担。贾谊《新书？属远篇》指出，在诸侯割据的春秋时代，因为诸侯的领地不大，无论运输物质或服徭役，都是在短时间内可以解决的。而秦统一后国土广大，南方的人民必须到塞北去戍守，东方的人民必须到西南去拓边，往来运输，花费在路途的时间和费用就不少，劳动人民实际承担的徭役负担成倍增加，所以 民毒苦之甚深.但秦代统治者并不顾及劳动人民的承受能力，总是无休止地征发徭役，大兴土木，经常出现 过年之徭 、 逾时之役 ，对劳动人民的役使远远超过制度的规定。
自秦统一至灭亡以前，未曾停止征派各种徭役。当时服役之人主要是农民，另外还有大量刑徒、罪吏、赘婿、贾人、奴产子等。统治阶级对劳动人民的人身奴役非常酷烈，秦谣云： 生男慎勿举，生女哺用餔，不见长城下，尸骸相支拄。 ①这是秦代社会 普遍奴隶制 残余严重的表现。
据史书记载，秦始皇为建造阿房宫和骊山墓所征发的人力有７０多万，为伐南越调发的士卒为５０万，蒙恬守长城的士卒为３０万，其他修驰道、直道、漕运转作等徭役的人尚无法计算。秦时人口约２０００万，而每年都要有２００万以上的了男被征发。丁男不足，又征丁女，大量的劳动力脱离生产，严重影响了社会经济的发展。
２。租税制度与财力掠夺秦代的租税制度形成于商鞅变法时期，杜佑《通典？食货典》说： 夏之贡，殷之助，周之籍，皆十而取一，盖因地而税。秦则不然，舍地而税人，地数未盈，其税必备。 可知秦的租税制度曾发生 因地而税 到 舍地而税人 的变革。
① 张金光：《秦自商鞅变法后的租赋徭役制度》，《文史哲》1983年第 1期。
① 《水经注》卷三引杨泉《物理论》。
早在夏、商、西周奴隶制时代，国家以井田为单位对庶民进行劳役剥削。
后来井田制瓦解，各诸侯国把劳役剥削改为实物剥削，但基本上都是 因地而税.如鲁国的 初税亩 、秦国的 初租禾 等，都是履亩征税之制。
而且对军赋的征收，如鲁国的 用田赋 、郑国的 作丘赋 等，也是按土地面积征收的。但秦自商鞅变法以后，进行租税制度改革，基本上确立了 舍地而税人 的原则。这时秦的租税制度主要包括田租、稿税，户赋、口赋，杂赋等三大类。
第一，田租、稿税。
田租、稿税是按土地征收的。为了调动农民生产的积极性，商鞅进行田制税制改革。首先铲除周代以１００步为亩的小亩制，改行以２４０步为亩的大亩制，每夫授田百亩，然后国家按授田之数统一征收田租、稿税。这就是 为田开阡陌封疆而赋税平 ①。《睡虎地秦墓竹简？田律》云： 入顷刍藁，以其受田之数，无豤（垦）不豤（垦），顷入刍三石，藁二石。 这个受田之数，就是 一夫百亩 ，无论每户实际耕种多少土地，国家都按 一夫百亩 的数量征收田租、稿税，反映出田租制度具有 舍地而税人 的特征。
秦代田租、稿税都征收实物：谷粟和刍稿。秦代田租率约为 十一之税 ，②如果亩产平均一石半，那么 一夫百亩 应交纳租谷１５石，刍稿５石。
秦始皇三十一年（公元前２１６年），正式宣布全国废止授田制， 使黔首自实田 ，作为国家征收租税的基本依据。当时除秦地实行大亩制外，关东大部分地区仍为小亩制，民户占有土地的数量差别也较大。秦代田租、稿税的征收量根据民户占有土地的实际情况而进行调整。
第二，户赋、口赋。
自商鞅变法以后，秦政权对军赋的征收已完全与土地脱钩，而以人户为单位征收，充分体现了秦代租税制度 舍地而税人 的原则。《史记？秦本纪》载，秦孝公十四年（公元前３４８年） 初为赋.这里的 赋 ，即指军赋。这时军赋已按户口征收，故称为 户赋.①《史记？商君列传》： 民有二男以上不分异者倍其赋 ， 家富子壮则出分 ②，其目的之一就是为了多征户赋。而且商鞅时期尚无法定铸币，仍以布帛为币。征收军赋时为了保持布帛等实物的完整性，也只能以户为单位征收。《后汉书？南蛮传》说，秦惠王并巴中时规定： 其民，户出■布八丈二尺，鸡羽三十■。 则是当时以户为单位纳赋的直接证据。其时巴中民户交纳的户赋数额，折合秦钱约百余钱，这是秦对新附地区的优惠。至于秦地人民的户赋数额，自然要高得多。
《七国考？食货志》引秦谣说： 渭水不洗，口赋起。 秦国的户赋转变为口赋，约当在秦昭王时期。《华阳国志？巴志》载秦昭王与夷人 刻石为盟，要复夷人顷田不租，十妻不算.这里所说的 十妻不算 ，就是指以人口出算钱。至秦统一六国，口赋已成为全国人民的普遍负担。《晋书？李特载记》说： 秦并天下，以为黔中郡，薄赋敛之，口岁出钱四十。 但不久则 田租、口赋、盐铁之利，二十倍于古 ③了。
① 《史记？商君列传》。
② 荀悦《汉纪》。
① 《睡虎地秦墓竹简？法律答问》： 弗令出户赋之谓也。 说明当时称 户赋 而不称 口赋.② 《汉书？贾谊传》。
从户赋转变为口赋，由户为单位纳赋到以口数出钱，反映出秦代统治集团对人民的剥削和控制更加深入，更加严密。另外，秦惠王时 初行钱 ，国家法定铸币的正式推行，也为口赋的征收提供了方便。至于秦代口赋数额，也可从户赋数额推知，当时每户纳赋六布即６６０钱，如果每户以五口计算，每口平均约１２０余钱。又秦代口赋有时也称算钱。《汉书？晁错传》云： 今秦之发卒也……死事之后，不得一算之复。 可知汉代的算赋实沿袭于秦的口赋，汉时一算为１２０钱，秦的口赋也当如此。
第三，杂赋等。
杂赋指秦代各种临时征调。如征敛 撮粟尺布 ，调取民间特产 土贡 等，所有杂赋都摊派到人户。特别是秦代沉重的兵役和徭役负担，更是对于人身的剥削。这些都体现了秦代租税制度 舍地而税人 的原则。
为什么秦自商鞅变法以后，租税制度会产生 舍地而税人 的变化呢？
当然除了增加封建国家收入的主观因素外，还有社会经济形势发展需要的客观原因。首先， 舍地而税人 适应了社会分工扩大的要求。在夏、商、周时期，农业生产是社会财富最主要的来源，而且人们也不能脱离村社独立存在，所以这时还只是单一的农业劳役剥削或农业税收，必然因地而税。但到春秋战国之际，随着生产力的发展，社会分工的扩大，除农业生产外，其他工商行业也兴盛起来。由于人们独立生产能力的提高，使人民获取社会财富的手段和行业越来越多。于是，促使国家的租税负担从农业扩展到社会的各个行业，由因地而税逐渐过渡到因人而税。其次，通过 舍地而税人 的政策保护农业生产。随着战国时期社会分工的扩大和社会动荡，脱离农业生产而另谋职业的人越来越多。为了保护农业生产，限制人们离开土地，故采取 舍地而税人 的新政策，使那些游食之民及从事其他职业的人都负担人口税，从而减轻农民的租税负担，让他们安心从事农业生产，并驱使那些脱离农业生产的人回归于农业，维护农业生产的持续发展。《商君书？垦令》云： 以其食口之数，贱［赋］而重使之，则辟淫游惰之民无所于食。民无所于食则必农，农则草必垦矣。 充分说明了秦政权制定 舍地而税人 政策以保护农业生产的目的。再次，通过 舍地而税人 政策加强对人口的控制。由于战国时代人口的流动性及就业的多样性，封建国家必须采取各种措施加强对人口的控制。秦政权 舍地而税人 的政策就是加强人口控制的重要手段。
这样既能将农民束缚在土地上， 使民无得擅徙 ，又能使全国其他所有人户都隶属于封建国家，为封建政权提供物力、财力和人力资源。于是形成 普遍的依附农制度 ，为专制主义中央集权的统治体制奠定了基础。
然而， 舍地而税人 的经济政策只是抓住了人在创造物质财富过程中的能动作用，却忽视了人必须和生产资料相结合才能创造社会财富的原理。
秦自商鞅变法以后直到秦统一前夕，尚通过授田制来推行 舍地而税人 的政策，故在一定程度上维持了人和生产资料的结合，避免了由 舍地而税人 政策带来的不良后果。
③ 《汉书？食货志上》。
自秦统一天下后，统治阶级一方面通过 上农除末 政策限制了农民除农业以外的其他生活门路；一方面又废止授田制度， 任民所耕，不限多少.因此，对那些少地或无地的贫民来说， 舍地而税人 的租税制度无异于竭泽而渔，迫使广大贫民走向绝路。而且，由于当时诸侯兼并战争的结束，秦代统治集团再也不能靠战争掠夺来满足自己的贪欲，只能更多地把掠夺财富放在租税剥削上。所以秦统一后劳动人民的租税负担成倍增加。过度的租赋剥削使劳动人民难以维持生计和简单再生产，故 百姓贺死而吊生 ①。
总而言之，秦代租赋徭役制度形成于商鞅变法时期。其特点是：口赋重于田租，而徭役又超过租赋；主要是基于人身的剥削制度。随着秦的统一和疆域的扩大，统治阶级对劳动人民的租赋徭役剥削也随之增大。史载当时的实物剥削量占农民总收入的 23 ，而力役剥削量至少占农民劳动时间的 17 ，全部剥削量约占农民劳动总量的 45.可见秦代政权对劳动人民的残酷剥削超过了地主对农民的私租剥削。由于秦民 戍、漕、转、作事苦，赋税大 ①，远远超越人们的承受能力，故激起农民起义的怒火，烧毁了秦帝国万世永存的蓝图。
（四）秦末社会经济的崩溃
《史记？张耳陈余列传》曰： 秦为乱政虐刑以残贼天下，数十年矣。
北有长城之役，南有五岭之戍，外内骚动，百姓罢（疲）敝，头会箕敛，以供军费，财匮力尽，民不聊生。重之以苛法峻刑，使天下父子不相安。 这种局面必定给社会经济的发展带来严重影响。秦始皇三十一年（公元前２１６年）米石千六百 ②，即发出了农业经济危机的信号。自战国以来，一般年景每石粟约３０钱，折合每石米４３钱左右。这时米价上涨了３７倍，必定粮食严重减产。秦二世即位以后，经济滑坡的现象更加严重。其时二世沉湎于酒色之中， 肆意极欲.而控制朝廷大权的赵高 贪欲无厌，求利不止，列势次主，求欲无穷.靠边站的李斯为了讨好二世，乃上督责之术，鼓吹 主严尊则督责必，督责必则所求得，所求得则国家富，国家富则君乐丰，故督责之术设，则所欲无不得矣.③于是，统治集团督责官吏厚赋天下，使秦政权完全蜕变为不顾人民生计的聚敛机构。秦二世除大量征发农民修建郦山陵和阿房宫外，又 尽征其材士五万人为屯卫咸阳，令教射狗马禽兽。当食者多，度不足，下调郡县转输菽粟刍藁，皆令自赍粮食，咸阳三百里内不得食其谷 ①。其实，秦代已在国都咸阳囤积了许多粮食，而统治阶级不顾人民死活仍要搜括。这时劳动人民根本无法正常从事生产，社会经济严重衰退。故 百姓靡敝，孤寡老弱不能相养，道路死者相望，盖天下始叛秦也.②秦末农民起义爆发后，各路起义军与秦军展开血战。六国旧贵族也乘机发动复国战争，社会局势更加动荡。从秦二世元年（公元前２０９年）到汉四年（公元前２０３年），长达六年之久的大混战使社会经济全面崩溃。
① 《七国考？食货志》引《大事记》。
① 《史记？秦始皇本纪》。
② 《史记？秦始皇本纪》。
③ 《史记？平津侯主父列传》。
① 《史记？秦始皇本纪》。
② 《史记？平津侯主父列传》。
投入这场混战的兵力极多。首先参战的秦军约３０多万，起义军各部及六国诸侯组建的军队每支都有十多万。到公元前２０６年，项羽统率各路大军６０余万；次年，集中在刘邦麾下的兵力达５６万，还有一些分散的兵力不计算在内，每年参与战争的人数不下１２０万。为了补充不断死亡的军队，各派势力竟然强征不应服役的男女老幼参军。大批大批的劳动力在战场上作无谓牺牲，使社会生产处于停滞状态。
更为甚者，就是战争对社会经济的严重破坏。首先是社会人口的大量伤亡。每次战斗都要使数万人丧生，加上战后的屠城、坑杀，伤亡更是骇人听闻。项羽曾在新安（河南渑池）一次就坑杀秦降卒２０余万。楚汉彭城之战，楚军击杀汉军数万，睢水为之不流……经过战争破坏剧烈的地区，户口大量减少。如曲逆县，秦时有三万户，汉高祖六年（公元前２０１年）仅５０００户，减少了 56 ，而其他大城名都， 户口可得而数者十二三.经考证，秦时全国尚有２０００多万人口，至汉初仅剩下１４００多万，约死亡人口６００多万。其次是社会物资财富大规模的摧毁。由战争仇恨导致的烧杀掳抢，对物质文明的破坏力极大。当时项羽就是一个战争破坏狂，他曾攻克襄城，襄城无遗类，所过之处无不残灭；又引兵屠咸阳，杀秦降王子婴，烧秦宫室，火三月不灭，掠其宝货妇女，他放的大火在秦始皇兵马俑坑即留下灰烬；他击败齐田荣后，又北烧夷齐城郭室屋，坑田荣降卒，虏其老幼妇女。其他如引水灌城，毁坏道路桥梁等，对社会经济造成的损害也很惨重。
由于战争的残酷性，自开战以来， 百姓骚动，海内摇荡，农夫释耒，工女下机 ①。人民不得耕种，到处充满饥荒。《史记？项羽本纪》载秦二世二年（公元前２０８年）， 今岁饥民贫，士卒食芋菽，军无见粮.《汉书？高帝纪》载汉二年（前２０５年） 关中大饥，米斛万钱，人相食.全国各地都是满目疮痍、饿殍遍野的凄凉景象，社会经济陷入全面崩溃。
纵观秦代经济十余年间的兴衰治乱，其根本原因是什么呢？说到底是当时上层建筑与经济基础矛盾运动的结果。秦王朝专制集权的政治经济体制和封建土地制度的两级结构，两者之间是相互适应的；而中央集权的统治制度与分散落后的经济条件，两者之间又是相互矛盾的。秦代中央集权的统治机构，实际上是政治、经济权力的结合体，加上 普遍依附农制度 的形成，为封建统一集权国家干预社会经济，改善分散、落后的经济状况，使之适合于中央集权统治的要求提供了方便。然而，由于秦代是中国历史上第一次建立的封建统一国家，秦王朝没有治理大国的经验可借鉴，仍然承袭战国时代秦国的经济制度，没有很好地适应从小国到大国的转变。同时，随着秦代统一兼并战争的结束，秦王朝没有很好地适应从战争环境到和平建设的转变，仍然采取打歼灭战的方式从事经济活动。又因为秦代社会严重的奴隶制残余，统治集团严酷的法家传统及其无限膨胀的私欲，致使封建政权对社会经济的干预过多过急过猛，大大超过了社会所能容忍的限度。结果不但没有巩固统一国家，反而使统一国家迅速走向崩溃。但秦代确立的基本经济制度和进行的基本经济建设，奠定了汉代统一国家的经济基础；秦代经济的兴衰治乱，也为后代统治集团提供了经验教训。
① 《史记？郦生陆贾列传》。
三、西汉前期社会经济的恢复和发展
（一）汉高祖刘邦恢复、发展经济的方针
汉王五年（公元前２０２年），刘邦在定陶即皇帝位，不久迁都长安，建立起统一的西汉王朝。面临秦末社会经济凋敝的局面，汉高祖刘邦吸取秦王朝的经验教训，着手整顿经济秩序，致力于恢复发展社会生产，以稳定新组建的封建政权。
１。秦汉之际的经济形势 秦末长达６年的社会动乱，使国民经济受到严重破坏，尤其是秦代军功官僚地主的经济势力，在农民起义的战火中遭到毁灭性的打击。以秦皇帝为代表的军功官僚地主，他们通过手中的特权占有大量土地，侵吞大量的社会财富，对人民进行极其残酷的剥削和压迫。因此，农民起义爆发后，拿起武器的人民群众 以其人之道，还治其人之身 ，首先把刀口对准那些穷凶极恶的军功官僚地主，把军功官僚地主及其经济势力消灭殆尽。留下来的仅仅是秦皇室所属的公田苑囿、山林川泽，以及秦代军功官僚地主的土地，它们一时间变成了无主荒地，成为社会闲置的生产资料，另外，在秦末农民战争中乘机起兵的六国旧贵族势力，也在争权夺利的战斗中自行削弱。这场社会大混战不仅破坏了社会经济，而且也破坏了原来的经济关系。许多受皇室、官府、军功官僚、贵族地主控制的劳动人民，包括刑徒、奴婢、工匠、依附农民等都自动解脱出来，重新寻找生活出路。
《汉书？食货志》说： 汉兴，接秦之敝，诸侯并起，民失作业，而大饥馑，凡米石五千，人相食，死者过半。 当时，许多无辜的人民群众死于战争和饥荒。幸存下来的１４００多万人口，大多是无钱无粮无依无靠的贫民，他们在动乱中倾家荡产，丧失生产能力，为生活所迫离乡背井，到处流亡。
其中相当一部分人流往相对安宁丰盛之处， 就食蜀汉.有的逃到边远之地，有的却躲进深山老林。据清人杨廷烈《房县志》记载，其时发现一种全身长毛的 毛人 ，他们自称祖先是逃避秦始皇筑长城苦役的民伕。因长年躲在深山密林中过着原始人的生活，故繁衍出全身长毛的后代。晋陶渊明《桃花源记》亦称， 嬴氏乱天纪，贤者避其世 ，一群避秦末之乱的难民， 率妻子邑人 躲进深山绝境，长期过着世外桃源的农耕生活。这些虽然类似传说，但也是当时人民求生存的真实写照。还有一些人被迫投靠豪强势力， 聚保山泽 ，他们在动乱中依山泽险阻，自发组成生产团体。也有的人走投无路，不得不出卖自己和家人，沦为豪富的奴婢等等。正如汉初御史所说： 间者兵数起，多亡匿。 根据当时有关资料推算，汉初幸存者中，逃离国家户籍、流亡在外的人口将近有一半，①大约有６００多万人脱籍外流。而许许多多的良田沃土却无人耕种。这种局面极不利于社会生产的恢复和发展，也严重影响国家的财政收入，故《史记？平准书》说： 自天子不能具钩驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖。
① 参看《史记？陈丞相世家》。其时曲逆城在籍户口只有秦时的 710 ，而在战乱中实际死伤人数，最多不过 十分无三 （见《通典？食货》及《史记？高祖功臣侯表》），因此，外流人数约占一半。但其地处战乱频繁地，估计其他地区外流人数应少于一半。
在秦汉动乱之际，一些尚有势力的豪民，除抢占形势之地，聚众自保外，有的还充任汉初基层政权的小吏，乘机强占土地。那些远离动乱中心的齐、鲁、巴、蜀之地，有的豪民乘无政府状态利用当地资源，逐渔、盐、铁商贾之利。有的豪民却利用职务之便，乘机囤集粮食。《史记？货殖列传》云： 宣曲任氏之先，为督道仓吏。秦之败也，豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟。楚汉相距荥阳也，民不得耕种，米石至万，而豪杰金玉尽归任氏，任氏以此起富。 由于当时生产不足，物资紧缺，一些 不轨逐利之民 ，乘机囤货居奇，操纵市场，哄抬物价，米价从每石５０００钱张到１万钱，马价涨到１００万钱１匹。因此，这些豪民的自发活动严重干扰了社会经济生活秩序，使社会生产无法正常进行。于是，如何理顺各种经济关系，恢复发展社会生产，成为汉初统治集团能否维持、巩固封建政权的首要问题。
２。汉高祖恢复、发展生产的措施汉高祖刘邦 起于细微 ，通过秦末农民战争的风暴登上皇帝的宝座，彻底摧毁了中国历史上最后一个由世袭贵族建立的统治王朝。许多跟随刘邦起家的社会下层人物，如萧何、曹参、周勃、陈平、樊哙等人，都进入了西汉最高统治集团，形成了汉初布衣皇帝将相之局。他们都亲身体验过秦代残酷统治给人民群众带来的痛苦，目睹人民群众在推翻秦王朝时所表现出来的伟大力量。因此，汉初统治者集团在分割社会财富之余，懂得爱惜民力，让其休养生息，给人民群众以种种实惠。为了保证社会生产生活的顺利进行，稳定封建经济秩序，尽快医治战争创伤，恢复发展社会生产，汉高祖刘邦重新确定了 重农抑商 政策。
重农抑商政策是自商鞅变法以来封建政权长期推行的基本经济政策。但每个时代都有各自不同的历史特点。就以 重农 政策而言，商鞅时代把重农和重战结合起来，奖励农民努力耕织，并通过军功爵级赏赐土地。秦始皇统一中国后，于始皇二十八年（公元前２１９年）刻石琅邪台，辞曰： 皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富。 但秦始皇除 使黔首自实田 外，没有制定具体措施维护农业生产的发展，反而通过沉重的租税徭役剥削把农民挖得很苦。所以汉高祖吸取秦亡的历史教训，废除秦的苛政，通过高祖五年（公元前２０２年）诏书全面推行重农政策。
第一，下诏军队复员归农， 以有功劳行田宅.宣布跟随入关灭秦的关东军人愿留关中者，免除１２年的徭役，回关东的免除６年徭役。军吏卒没有立功授爵或大夫（五级爵）以下者，进爵为大夫；大夫以上者加爵一级，并一律免除本人及全家的徭赋。凡复员的军吏卒，均按军功爵级高低给予田宅。而爵级在公大夫（七级爵）、公乘（八级爵）以上者为高爵，除优先给予田宅外，还赏给食邑，收取若干户租税。于是，这些解甲归田者除少数高爵的人上升为军功地主外，大部分都成为自耕农民。他们获得一块土地并免除了赋役，生产积极性提高，为恢复发展农业生产增添了新的力量。
第二，招抚流亡， 复故爵田宅.号召那些在战乱中逃离家乡、聚保山泽的人回归本地，恢复他们原来的爵位和田地。另外，刘邦还曾经开放 诸故秦苑囿园池，皆令人得田之 ①。因而许多无爵无田的流亡农民也可获得土地。这些人中除小部分中、小地主外，大部分都是自耕农民，他们从此在和平环境中安心从事耕作，成为恢复发展生产的重要力量。
第三，下令放免奴婢。诏令在战乱中因饥饿自卖为奴婢者，一律免为庶民，从而解放了社会劳动力，加强了农业阵线。
① 《史记？高祖本纪》。
第四，减轻农民负担。汉高祖崇尚节俭，对国家开支精打细算， 量吏禄，度官用，以赋于民.②曾下令减轻田租，十五税一，其他赋税也从轻定额，使农民有较多的资金投入再生产。
第五，奖励生殖人口。《汉书？高帝纪下》载，高祖七年（公元前２００年）规定： 民产子，复勿事二年 ，即免除两年的徭役。这样有利于战后人口繁衍，以逐步增加农业劳动力。
汉高祖刘邦实行的重农政策顺利地实现了从战争到和平建设的转变。他通过各种方式充实了农村劳动力，基本满足了农民的土地要求。同时也减轻了农民的赋役负担，让农民有更多的精力从事生产。因此，这些措施对巩固新生的封建政权，稳定社会秩序，迅速恢复农业生产发挥了重大作用。
汉高祖在推行重农政策的同时，实行抑商政策。在当时经济残破的条件下，一些奸商扰乱市场，乘机发国难财，这对于国计民生，特别是恢复发展农业生产是极为不利的。于是，汉初统治集团规定：商贾及其子孙不得作官；不得拥有土地；不许穿锦绣等名贵衣服；不许乘车骑马、携带兵器，并加倍征收商贾的算赋（每人两算，计２４０钱）。另据《汉书？娄敬传》载，刘邦还迁徙 齐诸田，楚昭、屈、景、燕、赵、韩、魏后，及豪杰名家 ，包括富商大贾共十余万口于关中，把他们直接置于中央政权的控制之下。这些措施对抑制豪强、商贾兼并农民等不法行为，整顿社会经济秩序起了一定作用。
可见，汉高祖推行的抑商政策，主要是贬抑商人的政治地位，限制他们以财力兼并农人。这显然没有秦代的抑商政策那么残酷。秦王朝动辄把商人 谪戍 ，当时除打击 有市籍 的商人外，还对那些曾经有过市籍，或祖父母、父母有市籍者都进行打击，统统把他们赶到边疆戍守，其残酷性可想而知。而汉初虽然对商贾进行限制，但仍然允许他们从事正常的商业活动，表现出汉初抑商政策的相对灵活性。
总之，汉高祖刘邦恢复发展经济的方针，集中体现在 重农抑商 的经济政策上。汉高祖所采取的措施基本适应汉初社会经济发展的要求，因而收到了一定的社会效果。史载当时 邑里无营利之家，野泽无兼并之民，万里之统，海内赖安 ①。因此为西汉前期社会经济的迅速发展打下了基础。
３。调整政治、经济管理体制秦的速亡，使汉初统治集团对秦始皇采取的政治经济管理体制产生了疑虑。秦丞相王绾等人曾提出在遥远东方设置王国的建议，虽然当时没有被采纳，但这一问题又重新提到西汉统治集团的议事日程上。汉高祖认为： 海内初定，子弟少，激秦孤立亡藩辅，故大封同姓以填（镇）天下。 ②汉初分封的同姓王就在离都城较远的东方地区，可见王绾等人的主张被汉高祖刘邦付诸实施。
② 《汉书？食货志》。
① 《东观汉纪？杜林传》。
② 《汉书？高五王传》。
汉高祖在铲除异姓王的同时大封同姓王，既是政治形势的必然发展，又是当时经济状况提出的要求。面临秦末国民经济的全面崩溃，汉初国力一时难以复苏。如何在这样落后的经济条件下对遥远地区进行有效治理？如何因时施治才能使社会安定，让农民歇肩于田亩？如何调动一切积极因素尽快摆脱这场经济危机？如何采取适宜的经济政治管理体制才能迅速恢复发展地方经济等等。摆在西汉统治集团面前的不仅是一个严肃的政治问题，而且也是一个严重的经济问题。于是汉高祖刘邦吸取前朝的经验教训，接受田肯等人的建议，着手调整当时的政治经济管理体制——推行郡国并行制。汉初政权选取具有 百二 之利的关中长安为都城，并直接统辖都城附近的１５郡之地，另在中央统治力量暂时难以达到的东方３９郡之地，设立诸侯王国统治。《通典？职官典》说： 汉兴，设爵二等，曰王曰侯。皇子而封为王者，实古诸侯也，故谓之' 诸侯王'.王子封为侯者谓之'诸侯' ，群臣异姓以功封者谓之彻侯。 汉初 高祖子弟同姓为王者九国，唯独长沙异姓，而功臣诸侯百有余人.①汉初诸侯王的设置，实际上是把中央集权控制的大部分政治经济权力下放到地方王国。当时诸侯王不仅封区大，而且有较大的政治独立性。诸侯王在封国内是最高统治者，有自己的纪年，皆自治民聘贤，断狱治政。王国的政权机构和中央的政权机构基本相同。诸侯王国的官吏除太傅、丞相由中央皇帝代置外，其他如御史大夫、内史、廷尉、中尉、郎中令、少府、宗正等都由诸侯王自置。
与汉初诸侯王政治权力相适应，王国的经济权力亦大。诸侯王亦可在封国内征收汉王朝规定的多种赋税。《史记？五宗世家》云： 高祖时诸侯皆赋。 《集解》引徐广曰： 国所出有，皆入于王也。 王国设有太仓及少府等官分别管理供王国公用或诸侯私用的税收。《续汉书？百官志》注引《汉官》说： 少者，小也，小故称少府。王者以租税为公用，山泽陂池之税以供王之私用。 可见诸侯王能够支配王国内的一切税收。而且，诸侯王还可以按中央政府的规定在本国内征发徭役兵役，开发山林资源，进行铸币、冶铁等经济活动。当然王国也须通过各种形式向中央上交献费等贡赋。
另外，西汉初期列侯（又称彻侯，后避汉武帝刘彻讳称通侯）的政治经济地位也是较高的。高祖分封列侯时曾 申以丹书之信，重以白马之盟 ， 使黄河如带，泰山若历，国以永存，爰及苗裔.高后又 禄第下竟，臧诸宗庙，副在有司.当时有许多列侯在朝廷担任丞相或 九卿 之类的要职。至于 列侯封国，虽计户口之多少为限，而仍以疆域为断 ①。《汉书？高帝纪》载高帝十二年（公元前１９５年）三月诏云： 其有功者上致至王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲或为列侯，皆令自置吏，得赋敛。 其时列侯都设有家丞等吏为他们料理家务并负责征收地税。侯国一般约为一县之地，由中央政府委派 相 主治民，归中央设置的郡管辖。列侯在国内虽无治民权，但在一定限度内尚有役使国人的权力。
